监督法立法目的

A. 在我国,人大在监督权的行使方面存在哪些主要不足

完善人大监督程序增强人大监督实效2007年09月30日13:22 [我来说两句] [字号：大中小]来源：人民网人大监督程序就是各级人大及其常委会行使监督职权，实施监督行为的过程、方式和关系，是人大监督行为在时空中展现的过程。程序是实体权力得以行使的保障。没有程序，法律上的权利可能是一纸空文。任何法律的实现，都必须要通过正当的法律程序。{{被屏蔽广告]
在一定程度上说，法制社会是由一套程序规则支撑的权利体系，没有程序，就没有权利的实现。2006年8月，十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于2007年1月1日正式开始实施。监督法的重要特点之一，就是完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。监督法完善人大监督程序，不仅是加强人大监督工作的现实需要，更是发展社会主义民主政治的必然要求，监督实效的进一步增强，需要以监督法的全面贯彻实施和监督程序的进一步完善为支撑。
一、监督工作之所以难以到位，与监督程序不够完善不无关联
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大监督制度是我国人民代表大会制的重要内容和基本特色。一直以来，国家高度重视人大监督工作，但是成效并不明显，原因之一就是现行的人大监督制度存在严重缺陷，即人大监督程序的缺失。人大监督程序是人大监督制度的重要内容。人大监督权要付诸实施，就必须要有明确的监督程序。只有明确的监督程序，人大监督工作才可以开展，人大监督制度才可以运转。人大监督程序的缺失，造成人大监督的法律规定缺乏可操作性，人大监督制度虚设，或者带来人大监督工作的随意性。
长期以来，人大监督权行使中的程序性问题主要表现在以下几个方面
（一）监督程序松散，可操作性有待进一步加强。程序的规定总是以假想事情的发生为前提，当遇到什么情况发生时，总能根据情况的发生来一步步加以应对。从程序制定的出发点来说，是为了保证在实际中得以有效应用。程序规定得越深越细，在实际中就越具有可操作性。从我国监督工作的实际情况来看，监督程序则相对比较松散，对事情发生的假想还不够严密。在监督程序的提起环节，虽然也设置了一些前提条件，如罢免案、质询案的提出，必须是规定的团体或一定数量的人大组成人员，但缺少实质性的前置条件，即究竟在怎样的条件下，针对怎样的情况启动罢免案、质询案，法律没有规定，监督程序的目的性不强。在监督程序的调查环节，由于缺少听证程序的法律规定，在实际工作中，调查容易流于形式，难以深入。在监督程序的审议环节，缺少辩论（充分讨论）程序，在实际工作中，只是进行一般性的讨论。一件重要的监督案，如果不进行辩论，那么对其表决结果是否公正就是个问题。在监督程序的处置环节，一般只作了一些原则性的规定。由此可以看出监督程序的四个环节相互连接不紧密，每个环节也都存在缺陷，因而难以对监督职权的行使发挥实质性作用。
（二）对监督对象的了解缺乏有力的组织支持。如县级人大监督预算执行情况、对预算进行初审的工作主要由财经工作委员会承担，而财经工作委员会一般只有1-2人，工作人员大多不具备足够的财政、审计、税收专业知识；况且审计机构又设在政府，人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性和效益性，结果是政府怎么报，人大就怎么批，预算监督不能不流于形式化。
（三）监督程序难于启动。按照立法法和地方组织法的规定，有权的地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销；县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。但法律没有具体规定审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。最有积极性启动程序的是利益受到或可能受到相关政府规章决定命令损害的公民、企业事业组织和社会团体，但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大提出审查建议的权利。因此，尽管越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的"红头文件"不是没有，但罕有被地方人大撤销的。又如，地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，可以书面向常委会提出质询案，但通过什么方式、什么具体工作机构交由主任会议决定列入会议议程，法律没有规定。于是，在议程较满、时间较短的常委会会议期间，提质询案的可能性实际上很小。
（四）时间要素没有保证。有些地方人大常委会规定，"一府两院"的有关工作报告必须于常委会会议召开的半个月或一星期前报送人大常委会，以便于常委会组成人员熟悉情况或开展调研，但由于这一规定缺乏法律权威性，实践中大多没有得到严格执行，委员有时甚至是到了会场才看到报告，审议质量和效果可想而知。
（五）处置、惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任，比如审查、审议工作报告通不过，怎么办？对受质询机关的答复不满意，怎么办？法律都没有规定，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。
二、监督法的颁布实施，对我国人大监督工作在程序上提出了新要求，在监督实效上提供了支持和保障
从《宪法》和《全国人大组织法》、《地方人大组织法》、《立法法》等相关法律的规定来看，无论是对规范性文件的法律监督，还是对本级“一府两院”的工作监督，各级人大常委会的监督权都有充分的宪法和法律依据，实践中的突出问题是监督的程序不够完善，而各个地方在探索中的做法又不尽一致，需要制定相应的法律使监督权的行使规范化、程序化。监督法把人大常委会一些职权作了程序性的规定，也把过去一些实际工作中的做法加以肯定，对人大常委会的权利有一定程度的程序化、具体化、规范化。监督法第2条第2款规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”可见，监督法主要是从程序方面，对各级人大常委会行使监督权进行规范；监督法还从第二章到第八章，分别规定了不同的监督形式和适用程序，进一步规范了各级人大常委会监督权行使的程序。
各级人大常委会行使监督权的程序，包括各级人大常委会行使监督权的方式、步骤、时限和顺序构成的过程。监督权行使的程序具有独立的法律价值，它不仅是监督权正确行使、合法运作的程序保障，同时，也是法治原则和正当法律程序原则的体现。各级人大常委会行使监督权，不仅要做到主体合法、对象合法、形式合法，还有严格遵守法定程序，这样，监督权行使才能做到既不越权，又不失职。
从程序完善的角度来看，这次监督法主要有四个亮点：
第一，规定了监督反馈制度。一项法律制度能否发挥应有的功效，关键在于实施，法律不实施等于没有法。美国社会法学家庞德曾说过：“法律的生命在于它的实行。”说明法律的实施在某种程度上来说比法律的制定还要重要。如何保证人大的监督职权落到实处呢？监督法在规定了人大监督职权的同时，还规定监督反馈制度，这样就能让监督职权的行使落到实处。如在听取和审议专项工作报告方面，监督法第十四条第一款明确规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理，人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”从这条规定可以看出，一方面监督法明确规定了本级人大常委会对“一府两院”的监督权，促进了“一府两院”依法行政和公正司法；另一方面，对于人大“交由”“一府两院”“研究处理”的审议意见，“一府两院”不能置之不理，必须向常委会“报告”“研究处理情况”或“执行决议的情况”，这样就从制度上保证了人大的审议意见落到实处。再如在执法检查方面，监督法第二十七条第一款规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”从“交由”“研究处理”，将研究处理情况“向常务委员会报告”、“组织跟踪检查”等关键词可以看出，监督法从制度上保证了执法检查的实效。
第二，规定了监督公开制度。《监督法》第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律第一次明确规定各级人大常委会行使监督权要向社会公开。这次监督法之所以规定了监督公开制度，是由我国宪法确定的人民主权原则和人民代表大会的性质和地位决定的。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法同时规定，人民参照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。为了保证人民代表大会体现人民的利益和人民主体地位，按照人民的意志决定问题，宪法和法律规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，对人民负责，受人民监督。从这个意义上看，作为人民代表大会常设机构的常务委员会行使监督权，对“一府两院”进行监督，应当将监督权的情况向社会公开，使人民能够熟悉常务委员会监督工作的情况。实行监督公开，对于促进国家机构接受人民群众的监督，推进“一府两院”依法行政，保证人民群众行使知情权、参与权、监督权等民主权利，具有重要的作用。正因为这样，监督法多处规定了监督公开制度。
主要有5处体现：
（1）常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布（《监督法》第8条第2款）；
（2）常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表表通报并向社会公布（《监督法》第14条第2款）；
（3）常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布（《监督法》第23条第1款）；
（4）常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布（《监督法》第23条第1款）；
（5）常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布（《监督法》第27条第2款）。第三，对监督的时限有了更加严格的要求。对监督的有关程序从时间上进行规定，一是为了提高监督的效率，二是为了保证监督质量。如计划预算监督方面，监督法第十七条第三款规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月以前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。”又如在备案审查方面，监督法第三十一条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”再如听取和审议专项工作报告是人大常委会行使决定职权的一项重要形式。在实际工作中，往往存在部分操作不规范的现象。如有的临时增加审议专项工作报告议程，有的专项工作报告在审议前没有充分征求人大常委会有关工作机构的意见，有的在常委会上才将专项工作报告送到常委会组成人员手中，组成人员像学生临考一样匆匆忙忙读完一遍报告，然后立即进行审议，其审议效果难免有走过场之嫌。监督法第12规定：常委会议20天前，专项工作报告应送交到本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。报告修改后，常委会议10日前送交常委会，常委会议7日前发给常委会组成人员手中。监督法作出这样的规定，能够从时间上保证常委会议对专项工作报告进行充分的了解和审议，从而提高地方人大常委会的审议质量。
第四，对有关监督内容在程序上进一步进行了细化和具体化。计划和预算监督是各级人大常务会行使监督职权的重要方面，这是宪法和法律赋予人大的重要职权。《宪法》第六十二条、第六十七条和第九十九条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条，规定了人大对计划和预算执行的监督职权。监督法在总结各级人大常委会对计划和预算监督实践的基础上，将各级人大常委会审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告等，进一步进行了系统化、规范化和程序化，形成了以监督法第三章为主要内容的计划和预算监督制度。在计划监督方面，主要有听取和审议半年度计划执行情况报告、审查和批准计划调整方案、听取和审议中长期规划的中期评估报告等形式；在预算监督方面，重点审查预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、预算超收收入的安排和使用、部门预算制度建立和执行、向下级财政转移支付、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行等6个方面的情况。
对规范性文件的备案审查是指各级人大常委会为了保证国家法制的统一而对依法享有一定立法权限的主体的立法进行的监督，也称“立法监督”，是各级人大常委会监督权的一个重要内容。宪法和相关法律对人大的这一职权予以了规定。监督法设专章对这“规范性文件的备案审查”作了规范，这是在立法法基础上为维护法制统一和尊严而对立法监督制度的进一步完善。
再如在听取工作报告与组织调研方面。以往地方人大常委会在听取和审议专项工作报告前，很少组织常委会组成人员就专项报告有关内容全面开展调查研究，常委会组成人员中除了部分人员了解专项工作报告内容外，有的只能凭印象说几句，有的因为对情况不熟悉只能保持沉默。监督法第10条明确规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或者专题调研。”这样就能从制度上保证常委会组成人员对审议的工作情况掌握比较充分，提高审议质量。
三、在我国现有政治体制下，监督实效的增强需要以全面深入贯彻实施监督法和进一步完善人大监督程序为支撑
毫无疑问，监督法的颁布与实施，对于进一步健全和完善我国社会主义民主政治建设具有开拓性的里程碑意义。尽管如此，世界是复杂的，是变化的，任何法律都不可能解决现实生活中的所有问题，需要在今后的工作中进一步进行完善。在现有的政治体制下，要切实增强人大监督实效，需要全面深入贯彻实施监督法和进一步完善人大监督程序。
（一）严格按照监督法的规定进行监督是增强人大监督实效的重要途径。一是充分认识监督法颁布实施的重大意义。监督法坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，维护最广大人民群众的根本利益，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。因此，全社会都要深入学习监督法，切实把握监督法的主要内容，深刻领会监督法的精神实质，切实增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性。二是严格按照监督法的规定依法履行职权。比如说，在监督公开方面，监督法对听取和审议专项工作报告公开的设计几乎是全程公开，从年度计划、报告内容，到审议意见，再到审议意见的处理等，都应向社会公布，真正做到向社会完全公开。按照监督法的要求，依法应向社会公布而没有公布，就是失职。各级人大常务会应以主动的姿态，把法定的义务性的要求转化为积极公开的动力。再如监督法关于监督时限上的一些规定，也要严格执行。常委会听取工作报告，要按照时间规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发。这样才能保证审议质量。
（二）制定与实施监督法配套的地方性法规。监督法第48条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”制定和实施监督法的目的在于更好地履行宪法赋予人大的重要职权，而要使这部重要法律在地方各级人大常委会得到贯彻实施，根据各地实际制定监督法实施的地方性法规是十分必要的，这将使人大对带有普遍性、倾向性的问题监督的渠道更加畅通，程序更加规范，使人大依法监督的作用更能得到发挥。制定实施监督法的地方性法规，应在依据监督法并突出“结合本地实际”的这一基点上，重点在以下几个方面的情况作出具体规定。
一是对地方人大常委会对规范性文件进行备案审查的具体程序予以规定。监督法第二十九条授权地方人大常委会参照立法法的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定，并明确了审查的依据。从目前的实际来看，无论是宪法、地方组织法，还是监督法，对地方人大常委会规范性文件备案审查程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定，导致各地在实践中做法不一，备案审查工作随意性很大，甚至流于形式。此外，还存在备案审查范围不明确、受理和审查机构不统一、审查标准不规范、责任追究不具体等突出问题。必须对备案审查范围、备案审查程序和机构、审查启动程序、审查标准、反馈机制和纠正程序、责任追究等方面的问题作出具体的规定，从而保证备案审查工作落到实处。二是突出“把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和本地群众切身利益密切相关以及社会普遍关注的问题上”这方面的实际内容。监督法第8条、第15条规定人大听取和审议“一府两院”专项工作报告，开展执法检查要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。但究竟哪些问题属于这方面的问题，需要在监督法实施办法中予以明确。实践证明，各级人大常委会对政府工作中带有普遍性的问题，如“三农”问题、义务教育问题、环境问题、生产安全、医疗卫生、拆迁补偿等社会问题进行监督，对人民法院和人民检察院工作中群众反映强烈的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等进行监督，有利于发挥各级人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能，促进依法行政、公正司法。三是突出“审议和决定撤职案具体程序”方面的实际内容。监督法第45条规定撤职案“或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”省级人大常委会制定实施监督法的地方性法规时，为突出“审议和决定撤职案的具体程序”这方面的实际内容，就有必要把监督法规定的“今后”的模糊时间尽可能具体化，使之更有利于地方各级人大常委会操作和实行。
（三）积极探索与监督法规定相一致的人大监督形式。探索是人类社会向前发展的动力，社会主义民主政治的发展需要具备不断探索的精神。监督法是从整体上规定人大常委会行使监督职权的一部法律，在宪法和监督法等法律的框架下，如何进一步完善和深化人大监督职权，还是有很多地方仍然值得探索。如监督公开原则是监督法关于人大行使监督职权的一项重要原则，监督法中有5处明确规定人大在行使监督职权时应“向社会公布”的情况。但公开只是原则上的要求，具体如何公开，公开什么内容，向谁公开，选择什么方式公开，监督法没有规定，这就给我们留下了进一步进行探索的空间。全国人大常委会于2006年健全了新闻发布制度，明确了全国人代会、人大常委会、人大常委会办公厅3个层次的新闻发言人及其产生办法。县级以上地方人大常委会可以考虑建立健全新闻发布和设立新闻发言人制度，做到常态性工作定期向社会公布，重大事项随时向社会公布。报刊、电视、电台、网站是公民获取国家政治领域信息的主要渠道，监督法中规定向社会公开的内容，可以合理利用媒体向社会公开，将几种媒体有机结合，优势互补，在监督信息公开中发挥各自功能，让人大监督真正走向阳光监督。同时，要加强载体建设，通过创办人大信息专刊和网站，建立信息发布平台。

B. 行政法是公法还是私法

行政法是公法。对于行政法，比较普遍的观点是，行政法可以描述但不可定义。从描述的角度来讲，行政法是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济的法律规范的总称。
行政法由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。
行政法是调整行政关系的法律规范的总称。进一步说，行政法是调整行政组织、职权，行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的监督等行政关系的法律规范的总称。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第一条
【立法目的】为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

C. 论述检察院对刑事诉讼的监督原则

我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条都明确规定："中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。"这一规定既表明法律监督是我国检察制度的根本属性和理论基础，又表明检察机关的监督权是国家权力机关授权性的法律监督权，是国家权力机关法律监督的延伸，具有国家法定性、权威性和专门性。但实践中，检察监督基本局限在诉讼领域，即所谓的诉讼监督。与民事诉讼监督和行政诉讼监督相比，立法机关对刑事诉讼监督更加重视，法律规定也相对比较完善， 但仍存在法律规定过于原则和宽泛，程序缺乏可操作性，措施缺乏强制性等问题。本文针对目前检察机关刑事诉讼监督方面面临的现实问题，谈一谈完善检察机关刑事诉讼监督这个话题。

一、刑事诉讼监督的内涵和立法现状
所谓检察机关刑事诉讼监督，根据现有法律规定可以将其定义为检察机关对参与刑事诉讼的各侦查机关（含检察院自侦部门）、审判机关、执行机关、律师和其它诉讼参与人的活动进行调查，对其行为是否合法进行判定，从而支持、反对并提出纠正意见（建议）、或者抗诉等检察业务活动。刑事诉讼监督是一种刑事诉讼司法救济程序，当出现刑事诉讼活动可能造成司法不公时，检察机关将依法提供司法救济。因此刑事诉讼监督的目的就是为了纠正刑事诉讼中的司法不公现象，确保刑事诉讼活动正确合法地进行，保障刑事案件当事人的正当权利，防止司法腐败，维护司法公正，确保国家法律统一、正确地实施。《人民检察院刑事诉讼规则》将刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督和执行监督。其中审判监督，专指对审判活动的监督，是程序性监督；刑事判决、裁定监督是对人民法院确有错误的判决、裁定的监督，是实体性监督，这两项监督也可统称为审判监督。另外《中华人民共和国国家赔偿法》规定了刑事赔偿程序，规定最终的赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出。刑事赔偿程序作为刑事诉讼程序的延续，有必要将刑事赔偿程序纳入刑事诉讼监督之中。因此笔者认为检察机关刑事诉讼监督涵盖立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和刑事赔偿监督。
长期以来，检察机关对刑事诉讼活动监督不力的问题引起法学界和立法机关的关注。1996年新刑事诉讼法在基本原则里，增加了第8条：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。并且在分则中增加了相关规定，加强了法律监督的力度。分则中的相关规定主要有：审查批准逮捕中发现公安机关侦查活动有违法情况有权通知公安机关纠正（第76条）；对公安机关不立案进行监督（第87条）；对法院审判活动违法有权提出纠正意见（第169条）；一审判决、裁定确有错误有权提出抗诉（第181条）；对确有错误的生效判决、裁定提出抗诉（第205条第二款）；对死刑的临场监督（第212条）；对监外执行的监督（第215条）；对不当减刑、假释裁定的监督（第222条）；对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督（224条）。此外，最高人民检察院根据刑诉法的规定，在《人民检察院刑事诉讼规则》第十章用66个条文对刑诉法的规定进行了细化，并就监督的措施进行了相应规定。

二、刑事诉讼监督立法缺陷和立法设想
虽然刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则相对刑事诉讼法修订以前的法律和司法解释对刑事诉讼监督的规定进一步完善，但在实践中，刑事诉讼监督面临一定的挑战。概括起来主要表现在：其一，立法容量太少，存在很多缺失和空白，造成了监督上的许多盲点，使得许多诉讼行为都游离于法律监督之外；其二，对被监督机关的监督措施缺乏强制性，往往只有建议权，没有命令权。致使监督刚性不足、措施乏力；其三，监督程序不完善且过于原则和抽象，不易于实践操作。

在十届全国人大二次会议上，四川省人民检察院检察长陈文清等100多名代表联名提交议案呼吁完善立法，强化检察机关法律监督职能。 但对采取什么形式来完善立法强化监督，学者有不同的见解，有学者认为应当对法律监督单独立法，制定《法律监督法》；有学者认为可以修改《人民检察院组织法》，明确监督的客体内容以实现完善立法强化监督的目的。刑事诉讼监督作为法律监督的一项重要内容当然需要立法完善的问题，但由于刑事诉讼法律关系的独特性和刑事诉讼监督的程序复杂性，使得《法律监督法》或《人民检察院组织法》都难以将刑事诉讼监督的各项内容详尽涵盖。因此笔者认为应当制定专门的《刑事诉讼监督法》。通过《刑事诉讼监督法》，针对存在的问题，来健全和完善刑事诉讼监督。在未来在立法中应尽量将监督的内容具体化，明确检察机关作为法律监督主体的权力，法律监督主体与被监督主体之间的关系，法律监督的程序和措施及监督措施的强制力问题。

三、刑事诉讼监督存在的具体问题和解决对策

(一)刑事立案监督。刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。现有法律对检察机关刑事立案监督制度的规定存在诸多问题 。

一是刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，《人民检察院刑事诉讼规则》将立案监督的对象扩展到检察机关自侦部门。但刑事诉讼法第4条规定："国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权"，第18条第三款规定："自诉案件，由人民法院直接受理"，第225条第二款规定："对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查"，《中华人民共和国海关法》第4条规定："海关侦查走私犯罪公安机构履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定办理"。由此可见，在我国具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外，还包括国家安全机关、人民法院、监狱、海关。检察机关是否拥有对这些具有刑事立案权的机关的立案活动的监督权，刑事诉讼法和相关法律都没有作出明确规定。因此，将立案监督的对象仅仅规定为公安机关的立案活动，大大局限了立案监督的范围，明显削弱了检察机关的刑事诉讼监督职能。

二是刑事立案监督的客体界定过窄。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院仅对公安机关"应当立案而不立案"的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对"不应当立案而立案"的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第378条将"不应当立案侦查而立案侦查"也列入监督的的范围，但《公安机关办理刑事案件程序规定》第164条还是只规定了公安机关接受检察机关不立案监督的程序，可见检察机关对不应当立案侦查而立案侦查的监督难以落实。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。

三是刑事立案监督的措施不力。检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。
因此，针对当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差的现状，完善刑事立案监督制度应采取如下对策： 其一完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围，将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督。其二，赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违反立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。

（二）刑事侦查监督。刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》第380条将刑事侦查监督定义为检察机关对公安机关的侦查活动是否合法实行的监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第390条将对侦查监督的对象扩展到检察机关自侦部门。刑事侦查监督相对刑事立案监督，其规定更加笼统，导致对刑事侦查活动的监督非常乏力，具体表现如下：

一是侦查监督的对象不全，如立案监督一样，拥有刑事侦查权的机关没有全部列入监督范围。

二是侦查监督的客体过窄，法律只是规定侦查活动合法性为客体，而没有明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围。

三是侦查监督的措施软弱无力，刑事诉讼法只规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关，而未进一步明确公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。

四是未明确赋予检察机关引导、指挥侦查权。具体表现为：法律未赋予检察机关在自行侦查、补充侦查时有调动公安机关的刑警协助侦查的权力；法律未规定检察机关对公安机关侦查案件的随时调阅案件材料权和随时亲临现场监督权；法律未规定检察机关有权命令知道案情的刑警出庭作证权。

五是一些在实践中行之有效的侦查监督方式还没有在立法上予以确认，如提前介入的一些可行性做法。
针对我国目前侦查监督机制的缺陷，强化侦查监督，最有效的办法就是借鉴国外"警检一体化"的侦查监督经验，在立法作如下完善：其一，改适时介入为侦查活动介入，强化检察机关对侦查活动的监督，引导侦查机关合法取证。其二，赋予检察机关对于适用延期拘留、捕后改变强制措施的审查决定权和非诉讼处理审查权。其三，明确检察建议和纠正违法通知书在侦查监督中的法律强制力，以保证侦查监督的实施效果。其四，对基于集体回避、严重不作为、严重违法等情况，赋予检察机关代位侦查权。

（三）刑事审判监督。刑事审判的监督，是检察机关对人民法院刑事审判活动的合法性以及裁判结果的正确性进行的法律监督。按照法律规定，检察机关主要是通过参加法庭审判、庭外调查、检察长列席审判委员会、审阅案卷、受理申诉等方式履行刑事审判监督职能。刑事审判监督存在的主要问题：

一是刑事审判监督的事后性制约了监督效力的发挥。根据最高人民法院、最高人民检察院等六部委1998年颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条规定，"人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出"。《人民检察院刑事诉讼规则》第331条、第360条和第394条也规定，出席法庭的检察人员对法庭审理中有无违反法律规定的诉讼情况，只是记明笔录，发现违反法律规定的诉讼程序，应在休庭后及时向本院检察长报告，由检察院在庭审后提出。监督的事后性决定了监督是被动的、弥补性的法律监督，不能及时和有效地制止和纠正法院的违法审判活动。

二是刑事审判监督缺位，空区多。刑事审判监督应贯穿刑事审判的全过程涵盖各个环节。不仅应包括对一审审判活动的监督，而且包括对二审、再审活动及死刑复核活动的监督；不仅应包括对刑事公诉案件的监督，而且包括对刑事自诉、附带民事诉讼案件和适用简易程序审理的案件进行监督；不仅应包括对庭审活动监督，而且包括对庭外活动监督；不仅应包括对判决、裁定的监督，也应包括对决定的监督。 而现行法律对刑事审判监督的规定空区很多：没有将人民法院的第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件、对上诉引起的二审案件、对审判监督程序中法院引起的再审案件以及对死刑复核程序案件的监督纳入监督范围；没有将法院作出的决定列入监督范围等。

三是监督手段缺乏刚性，只是一种弹性监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第394条规定对法院或审判人员审理案件违反法律规定的诉讼程序，应当向人民法院提出纠正意见，但如果法院对检察机关发出的纠正违法意见，既不提出异议，也不执行，检察机关也只能无可奈何，被监督者的行为没有因检察机关的监督而扭转到法律规定的轨道上来，检察监督失去了其应有效力。
因此，针对刑事审判监督存在的缺陷，进一步强化刑事审判监督，完善刑事审判监督立法当属必要。其一取消最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国人大法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第43条将《刑事诉讼法》第169条规定限制解释为人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见应当由人民检察院在庭审后提出的规定，恢复原《刑事诉讼法》第112条对庭审活动可当庭提出的规定，并构建相应的程序内监督体制。程序内监督是对裁判权监督和制约最适于采用的方式，是解决现存矛盾的一个建设性思路。 改变现有庭审后监督的现状，将检察监督贯穿审判诉讼程序之中。其二补充和修改刑事审判监督的有关规定，将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件、对上诉引起的二审案件、对审判监督程序中法院引起的再审案件以及对死刑复核程序案件的监督以及法院作出的决定纳入监督范围。其三强化监督措施，赋予检察机关相应监督权力。如在庭审中发现审判可能造成国家或公民个人合法利益损害的，有权责令中止审判，要求重新进行审判活动；赋予检察机关再审检察建议的强制性，积极通过个案再审检察建议，督促法院启动再审程序； 赋予检察机关监督警告权和提请惩戒权；对最高人民检察院按照监督程序提起抗诉的案件，最高人民法院经审理后作出的判决裁定仍然错误，最高人民检察院有权向全国人大常委会报告等。

（四）刑罚执行监督。刑罚执行监督是人民检察院依法对执行机关执行刑事判决、裁定的活动是否合法进行的监督。 包括刑事判决、裁定执行和变更执行。刑罚执行监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节，它对刑事裁判能否完整、科学、规范的执行起到终结性、实现性的保障作用，其重要性不言而喻。 但是，立法及相关制度的不健全防碍了刑罚执行监督效用的发挥。主要表现在：
一是刑罚执行监督的范围过窄。《刑事诉讼法》第224条规定，"人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。" 因此，刑罚执行监督的范围应包括所有刑罚执行活动。但在实践中，由于种种原因，只有对监禁刑、生命刑和剥夺政治权利的监督落实的比较好，对管制、徒刑缓期执行、财产刑和驱逐出境没有很好的进行监督。

二是刑罚执行监督的法律规定简单、原则，实践中难以操作。除《刑事诉讼法》第224条规定检察机关对执行刑罚的活动是否合法实行监督的概括性规定外，《刑事诉讼法》中只有4条提到刑罚执行监督问题，分别是对死刑临场监督、监外执行决定的监督、减刑假释裁定的监督和受理执行中申诉的规定，而没有对监督对象如何实施监督进行详细规定。

三是当前检察机关对刑事判决、裁定变更执行的监督，只能在接到有关机关决定或者裁定书之后，才能对认为不正确的决定或者裁定提出书面意见。由于是事后监督，检察机关即使提出纠正意见，也难以发挥应有的效果。

四是监督措施只是临场监督、提出书面意见和提出书面纠正意见。受理申诉，手段单一，缺乏刚性。
因此保证检察机关刑罚执行监督落到实处，建议在以下几方面进行立法完善和制度建设：其一针对非监禁刑和财产刑的执行，公安机关或法院执行是否合法，法律没有落实人民检察院如何监督的现状，法律有必要规定执行机关执行这类刑罚或者变更执行措施时，应当随时接受人民检察院的法律监督。检察机关有权根据申诉或者自行进行定期或者不定期的检查。这样，可以减少和防止执行中发生违法问题，确保裁判正确实施。其二对刑事判决、裁定变更执行的监督，为保证监督权落到实处，保证检察机关能事前、事中和事后监督，刑事诉讼法和监狱法有必要补充规定：凡是执行机关认为依法应当适用任何一种变更执行的措施时，均应将建议书提交人民检察院审查，不论两者意见是否一致，必须同时将建议书和人民检察院的意见一并报送有权决定的机关。这样有助于建议机关及时撤回不当建议，并有利于提高有决定权的机关所作决定或者裁定的正确率，防止不应有的放纵犯罪，保证这些法定措施公正适用；法律应当赋予检察机关随时了解各类刑罚的执行情况和向执行机关提出适当变更执行的建议权，从而提高执行机关及时维护罪犯的合法权益的力度。其三强化检察机关纠正违法通知书的执行效力，在《刑事诉讼法》中明确规定被纠正违法的刑罚执行机关必须在规定的时间内纠正违法，且及时将纠正情况向检察机关通报。

（五）刑事赔偿监督。刑事赔偿监督是检察机关对刑事赔偿义务机关或刑事赔偿最终决定机关的活动是否合法进行监督。目前检察机关对刑事赔偿的监督基本处在空白状态。国家赔偿法第二十一条规定了复议制的刑事赔偿程序，规定最终的赔偿决定由人民法院赔偿委员会作出，缺少必要的监督。这种把公正性寄托在一级人民法院赔偿委员会上的体制，必然使人们对刑事赔偿公正性产生怀疑。在国家赔偿法颁布后，检法两家都试图改变这种状况，出台了一些司法解释，但司法解释的力量难以动摇法律的根基。最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第23条，"赔偿委员会决定生效后赔偿委员会如发现原认定的事实或适用法律错误，必须改变原决定的，经本院院长决定或上级人民法院指令，赔偿委员会应当重新审理，依法作出决定。"《最高人民法院赔偿委员会工作规则》第2条规定最高人民法院可以对不服高级人民法院赔偿委员会的决定的申诉决定提审。这两条规定解决了对人民法院赔偿委员会所作赔偿决定进行内部监督的问题。《人民检察院刑事赔偿工作规定》第36条规定，"赔偿义务机关如果认为人民法院赔偿委员会的赔偿决定确有错误，可以向作出赔偿决定的人民法院的上一级人民法院提出确有错误的事实和理由，并向上一级人民检察院报告，上一级人民检察院或省级人民检察院可以向同级人民法院赔偿委员会提出建议。"这条规定无疑为解决存有争议的赔偿决定提供了一条途经，同时也体现了人民检察院对刑事赔偿监督作用的虚弱，无法弥补刑事赔偿程序上的缺陷。现在立法机关正在酝酿对国家赔偿法进行修改。笔者建议在新法刑事赔偿程序中确立人民检察院的监督地位。可以作如下规定：最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会的赔偿决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定，提出确有错误的事实和理由，同级人民法院赔偿委员会应当重新审理或指令下级人民法院赔偿委员会重新审理，作出决定。