人大預算監督法律責任

1. 什麼是人大的法律監督工作監督

監督權是我國憲法、組織法和監督法賦予人民代表大會及其常務委員會的一項重要職權。憲法第三條規定國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這充分說明，人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的監督，是我國監督體系中最高層次、最具權威、最有法律效力的監督，是人民行使國家管理的權力、實現國家機構之間相互制約、保證國家機關正常運轉的重要保障。人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督，是不可替代的。人大監督的實質，就是以權力制約權力，從制度上確保憲法和法律得到正確實施，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。
人大監督其特點是具有法律性、事後性、間接性、權威性，人大對一府兩院的監督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督。人大與一府兩院的關系既有監督，又有支持；既要依法監督，又不代行行政權、審判權、檢察權。人大依法搞好監督，有利於推動一府兩院改進工作；一府兩院依法自覺接受人大監督，有利於依法行政和公正司法。人大監督包括法律監督、工作監督等方面。
法律監督。人大法律監督是指對一府兩院違反憲法和法律的行為進行監督。主要內容可分為：一是立法監督，即對上述機關制定的被認為同憲法、法律相抵觸的規范性文件進行監督；二是執法監督，即對被監督對象遵守執行憲法法律情況、違反憲法法律的行為進行監督。
人大法律監督的主要方式：1.聽取和審議執法工作匯報；2.提出詢問、質詢和罷免案；3.執法檢查；4.規范性文件的備案審查；5.改變或撤銷不適當的決議、決定和命令；6.受理人民群眾的申訴和意見。
工作監督。人大工作監督是指對一府兩院的工作是否正確執行憲法法律、是否正確執行黨和國家的方針政策、是否符合人民群眾的根本利益以及一府兩院的組成人員是否盡職盡責的情況進行監督。一是全面的工作監督。就是對一府兩院貫徹執行憲法和法律以及黨和國家路線、方針和政策的全面工作進行的監督；二是計劃和預算監督。就是審查和批准國家或地方的國民經濟和社會發展計劃及其執行情況，審查或批准國家或地方的預算及其執行情況；三是人事監督。就是對國家機關工作人員履行職責的情況進行的監督。

2. 如何理解人大預算監督不對稱的問題

人大預算監督研究不僅要推動政治學學科的發展，還要關注現實政治中重大問題，即實現科學使命與政治使命的統一①。實現二者的有機結合必須建立在對已有預算研究認識的基礎上。通過文獻檢索可以發現，現有國內外相關預算監督研究基本上集中在三大領域內：基礎理論研究、中國人大預算監督研究、預算監督理論模型研究等。
一、公共預算基礎理論研究
(一)公共預算的政治屬性研究
早期的預算研究，一般將公共預算視為一種提高政治績效的技術。在早期預算理論家的視野中，公共預算的核心價值理念是效率，如進步時代美國預算改革理論家們克里夫蘭(Frederick Cleveland)、艾倫(William Allen)等，他們認為自己的工作是建立在客觀觀察的科學原則和對數據的中立評估基礎之上的。艾倫把公共預算視為一個被動的無力在有效分配資金的過程中執行獨立的政治中立功能的東西②。但是，公共預算不僅只是行政管理技術。二戰以來，隨著人們對公共預算研究的深入，理論家們逐漸認識到了公共預算的政治屬性。威爾達夫斯基(Wildavsky)開創了公共預算研究的新領地。在他的研究視閾內，公共預算在本質上是政治的，它是政治過程中權力沖突的表現：(1)為完成政策目標，預算成為連接財政資源和人類行為的樞紐；(2)預算是一種在可選擇的支出項目中作出選擇的機制；(3)預算不僅是社會網路，而且也是法律關系，在這種法律關系中，黨派會達成承諾，也有可能引發制裁(如果不存在必要的平等)；(4)對任何組織而言，預算是表達不同偏好和作出不同判斷的過程。總而言之，預算是政治斗爭的結果。所以，威爾達夫斯基形成這樣的結論：預算的規模和形式關系著政治生活中競爭的程度。總統、政黨、行政官員、國會議員、利益組織以及有興趣的公民群體都有可能在預算中相互競爭著表達其利益偏好③。在研究過程中，威爾達夫斯基較為偏重過程和結果的分析。由於受當時行為主義的影響，他分析的焦點是公共預算過程中主體間的權力行為關系。也正是因此，他雖然界定了預算的本質並提出了初步的政治分析框架，但卻很少研究預算過程中制度的影響。
公共預算之所以是政治的，並不僅僅在於它解釋了政治過程中沖突的權力關系，更為重要的是，它涉及現代社會的民主治理問題。美國學者喬納森·卡恩(Jonathan David Kahn)基於對進步時代(1890～1928)美國的國家建設和公民權的考察，揭示了預算在維護公民權和重構政府責任方面的貢獻。恰如他在《預算民主：美國的國家建設和公民權》中所評論的：「預算不僅僅限於如何保證精確性的技術問題，它更多地涉及現代社會中預算和民治治理相互關系的根本問題。」④這里卡恩所謂的預算民主，更主要體現在重構政府責任方面：「在沒有為民眾提供任何更多的控制政府的手段，而政府對民眾生活的控制權卻日益強大的情況下，預算通過建立一個公民保護其默認權利的新的代議制神話來緩解代議制民主的危機。今天，預算告訴我們，政治家是負責任的，因為他們必須根據某些條例來花我們的錢。不管它運行的現實情況如何，僅僅是它的存在，就是再次對我們作出的保證。」⑤預算在這里體現的權力關系，是一種監督性的權力。因此，嚴格地來說，公共預算的政治含義首先是一種監督權力。不過，卡恩的目標更主要是對美國預算改革的歷史分析，而對公共預算過程中的權力關系以及制度關系方面的研究力度不夠。
在國內，不少政治學者也開始關注公共預算政治方面的研究，如王紹光、馬駿等。王紹光雖未明確提出公共預算本質是政治，但是他的研究突出了公共預算與政府責任的密切關聯。「稅收固然重要，預算也很重要。預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府；一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見：要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算。」⑥馬駿基於國外預算研究的經驗，也認為公共預算的本質是政治。在此基礎上，他提出了預算改革政治分析的研究框架：(1)預算改革引起的權力結構方面的變化；(2)預算改革引起的決策方式的變化；(3)預算改革引起的預算結果的變化。在這個分析框架中，馬駿突出地強調了預算改革引起決策方式的變化⑦。預算本質的政治性認識確立了預算研究的基本主題，只不過，目前預算政治方面的研究主要集中於政府行為和公共資源分配權方面的研究，而忽視了預算制度和預算監督權的研究。
(二)走向權力監督的公共預算研究
公共預算作為政治的體現，不僅是圍繞資源分配而進行的權力斗爭，而且還是一種構建責任政府體系的權力保證，即預算是一種監督權。公共預算作為一種監督政府的權力，是隨著現代政府預算制度的起源而產生的，國外一些學者在這個問題上基本達成共識。如英國學者Einzig Paul系統地研究了英國議會財政控制制度發展的歷程。在這項研究中，他認為公共預算是控制政府「錢袋」的權力，也就是說公共預算本身是監督或者控制政府的權力⑧。除了歷史分析外，也有學者通過對現實案例的分析，發現預算的主要功能是防止權力濫用。如托馬斯·P.勞斯在《三權分立原則與預算決策》一文中通過對美國預算過程中具體案例的剖析，發現如下結論：歷史上，將國庫管理的權力置於立法機關的手中是為了避免君主專制。今天，將預算發展和執行的職責聚集於首席行政長官身上是為了控制公共支出。相反，行政主管有權監控、指導預算執行，有權全部或者部分否決立法機構撥款，有權執行撥款措施，給他這些許可權是為了防止公眾開支過程效率低下，並防止出現籠絡民心的政治撥款。簡而言之，公共預算中的分權原則是為了防止權力濫用⑨。
不僅國外學者揭示了預算政治的首要含義是約束與監督行政權力，而且國內也有學者意識到了預算控制權力的功能。靳繼東對預算政治的歷史進程和思想傳統的探索發現：無論是預算政治的現實主題還是研究主題，其邏輯的次序都是從對權力的憲政控制開始⑩。
預算權力監督功能的研究不僅拓展了預算研究的范圍，而且更對當前我國人大預算監督研究提供了很好的研究思路，即預算監督不是技術性的監督，而是一種權力監督，是人大對行政機關的監督。這是研究中國人大預算監督的首要出發點。
二、中國人大預算監督研究現狀
人大預算監督重要性逐漸得到學界的重視，現已成為政治學、行政學、法律學等多學科的研究重點。不過與其重要性相比，人大預算監督研究仍是一個有待拓展的研究領域。
(一)人大預算監督的實質
有關中國人大預算監督研究的專著，最早的研究應該是蔡定劍教授於1991年出版的《國家監督制度》。在1992年版的《中國人民代表大會制度》中，蔡定劍依據監督權的內容，將預算監督視為對政府行為的監督(11)。朱光磊教授在對中國監督體系的基本框架總結的基礎上，認為人大的預算監督功能屬於法律監督系統(12)。由於二人分類的標准不一，很難區分他們這種對人大預算監督的分類孰優孰劣，但可以確定的是，人大預算監督權是一項極其重要的監督權。
人大預算監督權不是普通的監督權，而是具有憲政意義的權力。朱孔武依據憲政主義的研究視角認為：「議會審查和決議預算案，本質上是對政府的授權，使政府得為達成一定施政目標而執行議會同意的預算，因此，議會的預算審查權只不過是傳統的議會對政府進行控制的權力。議會預算審議權內化於一國的憲政制度，成為不可或缺的環節。政府在財政經濟上的措施和行為必須獲得議會同意，使政府在施政上能夠直接接受選民監督，從而達到合理節制的目的，最終經由權力分立和制衡原則來保障人權。」(13)
(二)人大預算監督實踐研究
人大預算監督重要與否，關鍵還是要看其效能的發揮程度。目前，人大預算監督在這一領域內研究主要沿著兩個方向進行。
1.問題導向型研究
該類研究一定程度上主導了人大預算監督權的研究，主要關注問題界定及成因分析。李誠、張永志歸納了人大預算監督中存在的預算編制中的、初步審查中存在的、人代會審批中存在的以及監督預算執行中存在的四類十八個問題(14)。王秀芝分析了預算監督中的人大的地位與人員構成及其在預算審批、調整、執行監督中所面臨的問題，並將原因歸結為預算監督不力，人大預算監督乏力(15)。林慶祥界分了地方人大預算監督中存在的三類難題：規范化審查監督難、實質性審查監督難、效能度審查監督難，在此基礎上他剖析了人大預算監督中難題的成因；預算審查監督立法存在缺陷；地方人大與預算部門之間的信息不對稱；地方人大的審查監督力量難以適應工作的需要；地方人大預算審查監督的方法和手段過於單一(16)。可以看出，林慶祥等人的分析較為偏重於技術性的分析，這種分析可以較為方便地揭示地方人大預算監督權懸空的具體原因，但不足的是它難以發現懸空背後的政治性因素，因而也難以揭示其主導性因素。范永茂在對廣州市部門預算研究的基礎上，發現人大預算監督在技術和制度的層面都存在著種種困境(17)。雖然這項研究關注了制度方面的原因，但是僅僅是關注了人大預算制度本身，而沒有擴展開來。作為對現有研究的回應，周振超通過考察省級政府的運作過程，發現包括人大的預算監督權空泛化在內的很多政治現象都和「行政主導下的簡約治理」這一政府管理模式密切相關(18)。
2.建議導向型研究
在問題批判主導的研究現狀下，一些學者開始反思已有的研究方法，由「破」轉向「立」，開始探索人大預算監督發展的路徑。一些學者傾向改革現有的一些具體制度，如張獻勇從預算年度的憲政價值入手，在比較國外經驗的基礎上，主張強化全國人大預算草案審批權的一個可行思路是預算年度調整，實行跨年制(19)。劉善冬強調了人大財經監督與政府審計監督兩種模式對接的可行性，並對具體實施途徑進行了規劃，如加強監督程序和監督手段的對接、加強監督力量和活動陣地的對接、加強監督信息和監督資料的對接等(20)。有的學者也主張實行制度創新。如唐宋元關注了人大預算監督理想創新、拓展預算監督視野、方式創新、報告制度創新、機構創新及建立績效評價體系等(21)。雖然這些建議為促進發揮人大預算監督職能提供了許多很好的思路，但是由於實證分析不足，上述有的建議存在著應然性的偏見，在具體適用上存在著一些問題。更為突出的是，由於關注點多是技術性，幾乎沒有涉及實質性問題。因此，這些建議在促進人大預算監督能力提升方面的作用有限。
總的來講，現有研究為我們認識人大預算監督權懸空的真實原因提供了豐富的經驗材料，不過，這些研究卻很少關注人大預算監督過程中正式組織間的權力關系。
(三)人大預算草案修正權研究
人大預算草案修正權研究，是目前人大預算研究領域內逐漸興起的新研究方向。雖然該方向的研究成果並不是很多，但是實質性的貢獻也不少並呈逐漸增加的趨勢。雖然如此，目前預算草案修正權的研究，就其內容而言，主要集中在中國人大預算草案修正權的重要及其必要性與預算草案修正權實施的可行路徑等方面。
1.預算草案修正權是一項極其重要的預算權力
馬駿、林慕華的研究表明：預算草案修正權是現代議會的核心預算權力(22)。張樹劍、林挺進等基於公共選擇與憲政相結合的視野，認為預算草案修正權是一項憲政權力，它「不僅是出於監督機制的理論需要，更是關系公民福利實現的實質性程序。」(23)不過，學者們在人大預算監督法律體系中是否設置了該項權力的問題上分歧較大。如馬駿、林慕華在《現代議會的預算修正權力》中認為，中國現行預演算法及相關法律並未賦予人大這一預算監督權力。而趙雯教授則指出：憲法和地方組織法明確規定人大享有預算草案修正權。人民代表大會會議期間，大會主席團、各專門委員會、代表聯名都可以提出對預算草案的修正案(24)。在這些爭論中，有一點是確定的，即「財政預算的修正問題直接關繫到人大憲法地位的落實，並應在預演算法這一預算基本法中作出較完善的規定。」(25)
2.人大預算草案修正權實施的可行路徑
權力的重要與否，關鍵在於執行。一些學者在關注預算草案修正權的重要性及必要性的同時，也在探討其可行的路徑。曾軍平基於《預演算法(修訂草案)》的文本分析，提出了我國未來預算修正權實施的一些重要的制度規范建議，如修正議案的准備期、預算修正案進入人大會議表決程序的條件、程序、人大會議的會期規定等等(26)。他的這些建議為將來實施預算草案修正權提出了有益的指導，問題是：他的研究忽視了制度的路徑依賴問題，即沒有深入論證這些制度設計是否具有制度方面的可行性。
上述預算草案修正權的研究成果，深化了人們對預算草案重要性的認識，而且一些研究所設計的制度路線為人大預算草案修正權的實踐提供了有益的理論指導。不過，需要指出的是，未來的研究，在關註上述兩個問題的同時，也應該加強人大預算草案可行的論證，特別是它與主流制度是否具有相容性。
三、預算研究的主要理論模型：貢獻與不足
研究人大預算監督，必須弄明白：在人大預算監督過程中，黨委、人大、行政機關等三個部分是如何分配政治權力的，即它們之間有著怎樣的權力關系，同時，這種正式組織間的權力關系反過來是如何影響人大預算監督的。正式組織間的權力關系是由制度進行規范的，所以，權力關系研究可以簡約為制度關系研究。因此，目前預算研究過程中有關制度間關系研究的現狀從很大程度上影響了對人大預算監督能力的認識。強化人大預算監督能力研究，需要找到合適的分析框架。所以，評估現有預算研究模型是必要的。當前預算研究過程中的主要分析工具有：績效預算模型、委託—代理模型、交易費用政治學模型等。
(一)績效預算模型
學界的主流觀點認為，績效預算始於美國胡佛政府的預算改革。但是在進步時代，紐約市政研究局已將效率視為預算的內在價值，「預算局不僅將效率的價值附加於預算理念中，而且還從道德上加以闡釋。」(27)也就是說，績效預算的理念始於紐約市政研究局。歷史的梳理表明，績效預算是以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節而建立的公共管理模式。
如何達至績效目的，沈春麗認為，從傳統預算向績效預算的轉型過程一般分為下面幾個步驟：項目預算編制、績效度量和報告、績效管理，以及最終的績效預算系統的實現(28)。從橫向截面來看，績效預算的實現，關鍵需要處理好總額控制、配置效率、運行效率、財政責任等方面的問題。囿於績效預算研究中的這些問題，公共預算決策的分析框架應是：在尋找和分析備選方案的基礎上，按照一定的標准進行方案選擇。這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預算決策的關鍵要素，決策參與者、決策權力的分配、決策的目標或方案選擇的標准、決策信息。這些要素內涵的不同組合又體現為決策模式的不同，分為漸進主義決策模式和理性主義決策模式(29)。
目前，績效預算模式已在不少國家進行了實驗並取得一些成果，但是該模式過於關注預算過程中的績效問題，忽視了其背後的權力因素，從而使預算成了一種技術性的管理活動，偏離了預算的政治本質。因此，該模型在分析人大預算監督過程時就會顯得乏力。
(二)委託—代理模型
在委託—代理理論模型那裡，公共預算是一種特殊的合同。它的核心是為行政機構提供服務的人員和給服務提供者分配資源的人員之間的關系，即委託人和代理人間的互動關系。影響預算合同的主要因素有兩種：(1)信息的分配和管理；(2)預算參與者之間的等級關系。該理論模型假定參與者之間存在著等級關系，委託人和代理人之間存在著目標沖突，而且信息的分布是動態的。依據信息分布均衡情況，該模型可細化為：代理人主導——等級、沖突、代理人控制信息；立法機關主導——等級、沖突、立法機關控制信息；行政主導——等級、沖突、行政控制信息；議題網路——等級、沖突、信息共享(30)。
就目前預算研究現狀而言，最常見的預算理論模型是委託—代理模型。依據此理論模型，國內預算研究已取得不少實質性的貢獻，如程瑜以此理論模型對政府預算進行了契約經濟學分析，並發現：信息和激勵約束是影響政府預算契約效果的兩個最重要因素(31)。不過，值得指出的是，該理論模型在解釋是什麼因素導致了信息分布不均衡的問題上存在著一些不足。事實上，它也難以完成這一任務。因為它忽視了政治中較為重要的自變數，即制度。很顯然，由於此缺陷，它也很難適用於人大預算監督制度的研究。
(三)交易費用理論框架
馬駿、侯一麟曾用該理論框架分析了中國省級預算中的非正式制度。在交易費用分析框架中，預算也被看成一種合同，因此，預算過程也就被視為制定和實施預算合同的過程。預算合同的實施過程中必然會發生各種交易費用：形成預算合同時必須支付的事前交易費用，例如事前的討價還價費用、信息費用、決策時間和協調費用等；事後確保預算合同能夠實施的交易費用。依據交易費用理論，這些交易費用主要來源於預算合同制定和實施的預算環境。因此，馬駿等建構了分析的基本框架：零碎化的威權體制、正式預算制度落後而且零碎化、非正式預算制度，其中，非正式預算制度包括預算產權、部分等級制、完全等級制(32)。
可以看出，交易費用理論框架的突出貢獻是把握住了我國省級預算過程中的非正式制度的影響。不過，該理論框架在用於人大預算監督過程研究時，則會面臨著如下困境：(1)在監督過程中，預算不是被視為合同而是人大監督行政機關的手段；而且，政治領域內，經濟學意義上的平等合同幾乎不存在，因為權力分配是不平衡的。(2)人大預算監督過程雖受非正式制度影響，但是起根本作用的還是正式制度，特別是正式制度間的關系；這種制度間的關系反映的是權力競爭的結果，未必就符合交易費用最小化的邏輯。
目前有關預算研究的理論模型，如績效預算模型、委託—代理模型、交易費用理論框架，關注點主要是預算績效的研究。通過目前已取得的成就來看，這些理論模型為分析預算改革提供了許多有效的分析工具。但是，由於理論模型是對特定事實的抽象，因此，它們會存在適用范圍的問題。研究發現，這些理論模型難以解釋預算背後的權力關系，從而很難揭示出我國人大預算監督能力弱化的實質原因。
四、未來研究的思路
從上述幾個方面的文獻評述，我們可以發現，當前的預算研究開拓了中國人大預算監督研究的理論視野，並提供了一些有益的經驗指導。但是，總體上而言，中國人大預算研究的整體情況是不容樂觀的：一方面表現為由於制度研究的缺失導致尚未發現人大預算監督權懸空的主導性因素；另一方面是預算監督研究理論模型有限。實際上，二者是辯證統一的，正是因為理論模型的有限限制了進一步的研究，而制度研究的忽視也影響了理論模型的創新。
因此，在未來的研究中，我們應當從制度研究與理論模型創新兩個方面入手，加強人大預算監督研究。一方面，在借鑒其他學科研究方法的基礎上，人大預算監督研究應當在解決實際問題的過程中創新研究方法；另一方面，在方法創新時，必須時刻關注現實問題的解決。也就是說，人大預算監督研究在未來的研究中，應當做到問題解決與方法創新的辯證統一。
注釋：
①何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構》，復旦大學出版社2004年版，第23～25頁。
②William H. Allen，Woman's Part in Government： Whether She Votes or Not，New York：Dodd，Mead，1912， p71.
③Aaron Wildavsky，Naomi Caiden, The New Politics of the Budgetary Process(影印)，北京：北京大學出版社，2006，pp2-7.
④⑤(27)[美]喬納森·卡恩：《預算民主：美國的國家建設和公民權(1890～1928)》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62頁。
⑥王紹光：《從稅收國家到預算國家》，載《讀書》2007年第10期。
⑦馬駿：《中國預算改革的政治學：成就與困惑》，載《中山大學學報(社會科學版)》2007年第3期。
⑧Einzig Paul，The Control of the Purse：Progress and Decline of Parliament's Financial Control. London： Secker & Warburg, 1959.
⑨[美]托馬斯·P. 勞斯：《三權分立原則與預算決策》，載[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50～81頁。
⑩靳繼東：《預算政治學論綱：權力的功能、結構與控制》，中國社會科學出版社2010版，第71頁。
(11)蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第322頁。
(12)朱光磊：《當代中國政府過程(修訂版)》，天津人民出版社2002年版，第233頁。
(13)朱孔武：《財政立憲主義研究》，法律出版社2006年版，第124～125頁。
(14)李誠、張永志：《人大預算監督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第13期。
(15)王秀芝：《我國人大預算監督問題研究》，載《經濟研究》2009年第10期。
(16)林慶祥：《加強地方人大預算審查監督的思考》，復旦大學選舉與人大制度研究中心，2012年4月15日訪問。
(17)范永茂：《人大預算監督的困境與出路——對廣州市部門預算折射出的問題的思考》，載《中國特色社會主義研究》2011年第1期。
(18)周振超：《行政主導下的簡約治理——省級人大預算監督權懸空的政治邏輯》，載《江蘇行政學院學報》2012年第1期。
(19)張獻勇：《預算年度調整：強化全國人大預算審批權的一個可行思路》，載《人大研究》2005年第10期。
(20)劉善冬：《試論人大財經監督與政府審計監督兩種模式的對接和應用》，載《人大研究》2003年第10期。
(21)唐宋元：《地方人大預算監督制度創新的主要內容》，載《人大研究》2006年第9期。
(22)馬駿、林慕華：《現代議會的預算修正權力》，載《呼籲公共預算》，中央編譯出版社2008年版，第96頁。
(23)張樹劍、林挺進：《中國省級人大預算草案修正權的意義及法律基礎》，載《復旦學報(社會科學版)》2010年第5期。
(24)趙雯主編：《地方人大預算審查監督簡明讀本》，復旦大學出版社2008年版，第179～180頁。
(25)張獻勇：《論人大的預算草案權》，載《學術研究》2009年第7期。
(26)曾軍平：《預算修正權亟需嚴格制度規范》，載《上海財經大學學報》2008年第3期。
(28)沈春麗：《績效預算》，世界銀行中文網，2012年5月10日訪問。
(29)苟燕楠：《績效預算：模式與路徑》，中國財政經濟出版社2011版，第26～27頁。
(30)約翰·弗雷斯特：《委託——代理模型和預算理論》，載[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第146～159頁。
(31)程瑜：《政府預算的契約經濟學分析——委託代理理論的研究視角》，載《財貿研究》，2008第6期。
(32)馬駿、侯一麟：《中國省級預算中的非正式制度：一個交易費用理論框架》，載《經濟研究》2004年第10期。

3. 人大對政府預算監督過程中存在哪些問題

1、對上一年度國家預算執行情況，全國人大常委會主要是通過審查和批准上年度中央決算版、聽取權和審議中央預算執行情況的審計工作報告來加強監督的。
國家預算執行到年末，要根據執行結果編制國家決算。因為全國人民代表大會會議在每年的第一季度舉行，而上一年的國家決算要到6月份後才能編制出來。於是，1982年修改憲法時，就將全國人民代表大會的這項職權授予了全國人大常委會。這樣，全國人大常委會在每年6月份舉行的常委會會議上，都要聽取和審議國務院關於中央決算的報告，以審查和批准上一年度的中央決算。
2、對本年度的預算執行情況，全國人大常委會的監督途徑，主要是聽取和審議國家預算執行情況的報告、審查和批准國家預算執行中的部分調整方案。
3、在預算執行過程中，經常會出現各種在編制預算時意想不到的變化，需要對預算作出調整。1982年憲法修改後，規定由全國人大常委會審查和批准國家預算的部分調整方案。

4. 財政監督職責法律條文

第一條復為了規范財政部門監督行為制，加強財政管理，保障財政資金安全規范有效使用，維護國家財經秩序，根據國家有關財政管理法律法規，制定本辦法。
第二條縣級以上人民政府財政部門（以下簡稱財政部門）依法對單位和個人（以下統稱監督對象）涉及財政、財務、會計等事項實施監督適用本辦法。
省級以上人民政府財政部門派出機構在規定職權范圍內依法實施監督。
第三條財政部門應當按照財政管理體制、財務隸屬關系對財政、財務等事項實施監督；按照行政區域對會計事項實施監督。
上級財政部門應當加強對下級財政部門監督工作的指導；下級財政部門應當及時將監督中發現的重大問題向本級人民政府和上級財政部門報告。
第四條財政部門實施監督應當堅持事前、事中和事後監督相結合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。
第五條財政部門實施監督應當與財政管理相結合，將監督結果作為預算安排的重要參考依據；根據監督結果完善相關政策、加強財政管理。
第六條財政部門應當加強績效監督，提高財政資金使用效益。
第七條財政部門應當加強信息化建設，充分運用現代技術手段實施監督，提高監督效率。

5. 如何推進人大預算監督向實質性轉變

隨著我國民主法制建設進程的不斷發展，以及監督法的頒布實施，新的形勢對各級人大及其常委會的預算監督工作提出了更高要求。我們要認真積極適應形勢發展，貫徹落實監督法的新要求，進一步推動我區預算審查監督工作的開展。

（一） 健全制度，規范預算審查監督的程序

要以憲法、監督法等法律為指導，以自治區預算監督條例為依據，既要按照法定程序做好預算審查監督工作，又要完善預算審查監督的制度建設，促進預算審查監督工作的規范化、法制化。通過建章立制把預算審查監督工作程序具體化，使預算審查監督和政府理財有規可依，有序可循。一是要做好相關基礎性工作，採用科學的方法測算預算收支，准確預測收入，合理安排支出，保證預算編制切合實際。二是要提前介入預算編制。人大財經委要加強與財政部門的溝通，在預算編制前向財政部門提出意見、建議，使預算編制更好地貫徹人大的要求。三是嚴把預算初審關，要不斷改進審查方法，針對編制中存在的問題提出審查意見，要求財政部門根據意見調整預算草案，切實提高初審的效力。

（二） 完善機構，充實預算審查監督的力量

由於受代表大會和常委會會期的限制以及財政預算專業性強的特點，審查批准預決算的質量，往往取決於人大及其常委會設置的有關工作機構的初審質量。因此，面對人大及其常委會預算審查監督工作涉及面廣、專業性強的特點，並根據其他省、自治區、直轄市的實踐經驗來看，建立專門預算審查機構，充實配置有專業特長的人員，已成為提升人大及其常委會預算審查監督質量迫切需要解決的問題。今後，我區應當進一步完善預算審查監督工作機構，充實預算審查專業力量，以保障預算審查監督工作持續向前推進。

（三） 勇於探索，創新預算審查監督的方法

人大對政府預算的審查監督，尤其是部門預算審查，全國各地都在積極探索之中。盡管我區的預算審查已經初步形成了規范和程序，基本實現了對預算全面、全程的監督，但一些先進省市人大的做法，仍值得我們借鑒和學習。如浙江省、江西省人大推行的代表專題審查，他們在每年代表大會期間，由各代表團推薦熟悉財政、審計的代表，成立部門預算專題審查組，選取一兩個省直單位部門預算進行重點、專題審查。採取代表專題審查形式，提高了代表審查監督預算積極性，有利於人大預算審查由程序性向實質性的轉變。今後，我們要不斷探索和實踐預算審查監督新方式、新方法，不斷推進預算監督的科學化、法制化、規范化。

（四） 推進財政支出績效評價工作，提高財政資金的使用效益

隨著我國公共財政體系的改革和不斷完善，部門預算和國庫管理改革的不斷深入，財政支出規模日益擴大，加強財政支出管理、加強財政支出績效評價、提高財政資金的使用效益顯得日益迫切和重要。因此，積極開展績效評價，探索建立和完善績效評價體系，優化財政資源配置，提高財政支出效益，將有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關人民群眾切身利益的根本問題，是深化預算改革的需要，也是今後一個時期人大預算監督工作的一個重點。人大常委會要積極推進財政支出績效評價工作，推動政府有關部門盡快建立分類的評價指標體系，並將評價結果作為編制和安排部門預算的重要依據，促進部門預算編制和執行的科學、合理化，不斷優化重組支出結構，從整體上提供財政資金的使用效益。

（五） 加強與審計工作結合，增強預算審查監督的實效

人大常委會要加強與審計部門的聯系，及時把預算監督的重點、代表意見建議和群眾關心的問題反饋給審計部門，為他們制定工作方案、開展審計工作提出要求。要突出重點、抓住關鍵，增強預算審計監督的針對性。要針對預算執行中的結轉資金的使用、轉移支付資金的到位使用情況，把握財政審計的重點加強審計監督，不斷深化預算執行審計。要針對審計披露的一些突出問題進行跟蹤督辦。對一些違規違紀資金使用要切實加大督促整改力度。要認真督促審計意見落實，維護審計部門的權威，切實增強人大預算審查監督的實效。要建立預算編制審計制度、重大項目審計結果報告制度和公示制度，把人大監督、審計監督、群眾監督有機結合起來，以進一步增強監督的實效。

6. 預算的法律責任有哪些

詳見預演算法相關規定：
第九十二條各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：
(一)未依照本法規定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；
(二)違反本法規定，進行預算調整的；
(三)未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的；
(四)違反規定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；
(五)違反法律、法規規定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、超收收入的
(六)違反本法規定開設財政專戶的。

第九十三條各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：

(一)未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的；

(二)違反法律、行政法規的規定，多征、提前徵收或者減征、免徵、緩征應征預算收入的
(三)截留、佔用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入的；

(四)違反本法規定，改變預算支出用途的；
(五)擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的；
(六)違反本法規定撥付預算支出資金，辦理預算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的。
第九十四條各級政府、各部門、各單位違反本法規定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標准建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。
第九十五條各級政府有關部門、單位及其工作人員有下列行為之一的，責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：
(一)違反法律、法規的規定，改變預算收入上繳方式的；
(二)以虛報、冒領等手段騙取預算資金的；
(三)違反規定擴大開支范圍、提高開支標準的；
(四)其他違反財政管理規定的行為。
第九十六條本法第九十二條、第九十三條、第九十四條、第九十五條所列違法行為，其他法律對其處理、處罰另有規定的，依照其規定。
違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

7. 如何做好新形勢下人大預算監督工作

一、增強人大監督的意識。

堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志。人大監督的權力，是憲法和法律所賦予的。人大財經監督工作是人大監督的一個重要方面，它具有以下四種特性：

一是原則性：人大監督是國家根本政治制度的監督，是層次最高，法定性最強，最具權威和法律效力的監督。地方人大及其常委會審批計劃預算與監督計劃預算的執行，具有法律的規定性和權威性。經過人大及其常委會審查批準的計劃預算和部分調整的方案必須認真執行，不經過法定程序，不得擅自變更，否則，就是違反法律。人大監督是法定的原則性。

二是科學性：人大審批監督計劃預算需嚴格按照法定的程序，比如人大財經委員會要召開全體會議對計劃預算草案進行初審，並寫出審查結果的報告，該報告經過多數委員同意後，提請人民代表大會主席團審議通過，而後印發全體代表，一個環節也少不得。同時，人大審批監督計劃預算是一集體行使職權的行為，只有經過法定的民主程序形成決議，才具有使政府必須執行的約束力。人大監督具有嚴密的科學性。

三是准確性：人大對計劃預算監督有助於改變計劃預算內容分散、缺乏完整統一性的狀況，有助於克服計劃預算執行中監督不力、對違反法規的行為懲罰力度不夠的弊端，特別是對於發揮各個計劃預算監督主體應有的計劃預算監督作用，使計劃預算監督趨於制度化、規范化。確保計劃預算執行不偏不移，監督具有準確性。

四是及時性：人大常委會及其人大財經委通過程序性監督(或常規性監督)，提前介入計劃預算編制，了解情況；對上年度計劃預算執行情況和本年度本級預算(草案)及其報告進行初步審查並提交人代會批准；按季度或半年對預算執行情況進行審議；對上年度本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告進行審議；對上年度本級決算進行初步審查和批准。監督把握節奏，具有及時性。

監督權是法律賦予人大常委會的一項重要職權。人大常委會對政府的監督，從根本上講，既是必要的制約，又是有力的支持。監督的最終目的是為了更好地貫徹黨的路線、方針、政策，執行憲法、法律，把各項工作做好，促進經濟和社會發展。因此，我們要從"三個代表"重要思想的高度加深對做好人大財經工作重要性的認識，進一步增強監督意識，解決好不想監督、不敢監督和不善監督的問題。准確理解和把握以上監督的四種特性，要把敢於監督和善於監督很好地結合起來，抓住重點，積極有效地開展法律監督和工作監督，改進監督方式，努力提高監督水平，增強監督實效，使廣大人民群眾看到人大常委會監督的實際作用，贏得人民群眾的信任和支持。
二、正確處理好三個關系，不斷提高人大監督的水平。監督與被監督是一對矛盾，在研究現有監督制度的具體的方式方法，使監督的程序更加嚴謹，操作更加規范，效果更加明顯。在人大財經監督工作中，我們應正確處理好以下三個關系。

第一，要正確處理好監督者與被監督者的關系。人大與政府是監督與被監督、是權力機關與執行機關的關系。但這並不意味著二者要唱"對台戲"，相反，應該是"同台戲"中的不同角色。只有不同的角色配合默契，相互映襯，"戲"才能唱好，才能相得益彰。首先，注意協調好和政府的關系，做到監督與支持相結合，多幫忙、少添亂，依法履行職責，取得政府及有關部門的理解和支持。對政府及部門在計劃預算執行過程中遇到的阻力和困難，人大常委會應理直氣壯地給予撐腰和支持，利用不同的機會和場合宣傳政府和部門好的做法。對經濟發展工作中存在的問題，本著實事求是的原則，從多出主意、想辦法方面入手，客觀提出意見和建議，使他們真切地感到人大的監督確實是在幫助改進工作，而不是在挑刺。其次，加強和政論的計劃、財政、審計、監察部門的溝通和聯系。通過溝通聯系，請這些部門的負責同志共同參與財經監督的具體工作，為人大常委會的財經監督工作創造更加便利條件。

第二，要正確處理好對上負責與對下負責的關系。堅持黨的領導是做好人大監督工作的根本保證。堅持黨對監督工作的領導，就是要深刻理解和認真貫徹黨的各項方針、政策，自覺服從和服務於黨的工作大局，圍繞黨的中心工作確定監督內容和重點，使監督工作與黨的工作合拍。具體就是要結合本地區實際，對重大項目建設、教育和科技發展、企業改革、生態環境、社會保障等重點問題或熱點問題進行了實質性監督。同時，人大要反映了民聲，體現了民意。近年來，我們對區域經濟可持續發展，整頓市場秩序，國有、集體企業改革脫困，產業結構調整，弱勢群眾保護，以及加快社會保障體系建設等群眾關心的重點、熱點問題進行監督，使監督工作取得較好的社會效果。

第三，要正確處理好計劃預算與計劃調整的關系。預算調整、預算超收收入使用，這兩種情形都是預算經人大批准後在執行過程中的變更，是需要人大加強監督的重要方面。對超收收入使用的監督是當前加強對預算監督的一個重要內容。每年都有預算超收收入，占預算的比重也在提高。對預算超收收入使用管理、監督不嚴，容易造成預算的隨意性，也容易造成腐敗。要加強對超收使用的監督，按照「先有預算，後有支出，嚴格按預算支出的原則」，超收收入不能隨收隨支，而是要根據預算實際執行情況預測可能超收多少，綜合考慮當年經濟社會發展需要必須追加的支出，統籌兼顧、編制超收收入使用方案，然後按預算支出。針對影響計劃、預算執行的關鍵因素，要深入調查研究。在調研的基礎上，提出合理化建議。

8. 新預演算法人大怎麼監督

二屆全國人大常委會第十次會議依法表決通過了關於修改預演算法 人大從以下幾方面的完善和改進，進行監督：
——三初審。在人代會或人大常委會審查批准相關草案和報告前，新預演算法規定，地級市人大專門委員會要對「本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況」、「本級預算調整初步方案」和「本級決算草案」三項內容進行初步審查。值得注意的是，與以前相比，新法明確指出初審的對象是「本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況」，而非僅指「本級預算草案初步方案」。雖然上一年預算執行情況並不需要人代會批准，但仍需對其進行初步審查和大會審查，不能一筆帶過。同時，在我市人大的實踐中，對於「本級預算調整初步方案」一向是進行嚴格的初步審查，但是並未出具專門的預算調整方案審查報告。結合前後條款，包括預算調整方案在內，我們人大應對這三項內容的初步審查都應出具相應的審查意見報告。
——意見-反饋雙報告。「雙報告」是指新法規定，財經委在「三初審」時要提出「初步審查意見」；根據這些初審意見，財政部門要對進行相應修改，並「應當將處理情況及時反饋」。雖然新法沒有明文提出要形成「初審意見報告」或者「處理反饋報告」，但同時又規定「依照本條第一款至第四款規定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表」。可見「初審意見」和「處理情況」仍需形成書面形式。目前，我市人大對於本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況和本級決算草案都出具專門的書面審查報告，對於本級預算調整初步方案的審查意見也口頭告知財政部門。但財政部門對於這些初審意見的分析和落實情況，也僅以口頭匯報的形式反饋一部分，並沒有專門的書面報告。
——初審-結果兩報告。「兩報告」是指新法規定在審查預算時，地級市人大財經委向本級人代會主席團提出關於總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告；在審查決算時，地級市人大財經委向本級人大常委會提出關於本級決算草案的審查結果報告。需要注意的是，新法具體規定，審批預算草案時，由財經委向本級人代會主席團提出的是「總預算草案及上一年總預算執行情況」的「審查結果報告」，而非我市人大以往提交的「上一年總預算執行和今年總預算草案」的「審查報告」。審批決算時提交的也是本級決算草案的「審查結果報告」而非「審查報告」。雖然新法規定的審查結果報告與以往提交的審查報告在內容要求上並無實質差異，但在報告名稱上卻有著明顯不同，需要在行文格式上作調整。同時，這也形成在預決算審批中，地方人大專門委員會初審意見報告和審查結果報告的兩報告制。這是對當前財經委只有審查報告的單一報告的豐富和加強，有利於在制度和程序上保障預算審查的充分和深入。
——三參與。新法規定，財經委在對預算、決算和預算調整進行初步審查時，「應當邀請本級人民代表大會代表參加」。在「三初審」中「三參與」，這是擴大代表參與、實現預算民主的重要渠道。根據以往經驗和其他地區的辦法，有三種形式可供選擇。一是召開大多數人大代表參與的「預算情況通報會」，或是在舉行人大代表重要情況通報會的同時專門安排一定的議程進行預算相關情況通報。二是專門召開「預算懇談會」，邀請部分人大代表與財政部門進行預算懇談，財政部門介紹相關情況，人大代表提出意見和建議。三是邀請若幹人大代表列席財經委會議。財經委依召開會議進行初審時，市人大代表應邀列席旁聽並發表意見建議。
——雙印發。新法規定，「依照本條第一款至第四款規定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表」。也就是說，「三初審」的兩個報告——財經委的初審意見報告、財政部門的處理情況報告都要印送本級人大代表。但這項規定也存在一個問題需要探討，就是將本級人大代表作為印送對象似有不妥。三項議題中，本級預算草案的審批許可權屬於人代會，有關的初審意見和處理情況兩個報告印送人大代表是理所當然的。而本級預算調整方案和本級決算草案的審批許可權屬於人大常委會，相關的「意見-反饋雙報告」，與其印發人大代表，不如印發常委會組成人員更為合適。一則文件發送范圍與職責范圍可以保持一致，二則在人代會閉會期間專門將兩個報告印送所以人大代表也難以操作。如果說將預算調整初步方案和決算草案的初審意見報告、處理情況報告印送所有人大代表是為了體現凸出代表參與、保障代表知情權的話，那麼比這兩個報告更為重要和關鍵的預算調整方案報告和決算草案報告同樣也沒有理由不印送給每一位人大代表。如此類推，則無窮無盡。所以，將預算草案及上年執行情況的「雙報告」印送人大代表，將預算調整方案和決算草案的「雙報告」印送常委會組成人員，邏輯上相對更為嚴謹，操作上也更為可行。
——三重點。新法第48條規定了地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告應當給予重點審查的幾項內容。與原條文相比，新增的有三項：「預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規定」；「對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當」；「預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源」。新預演算法新增了編制完整性、轉移支付和舉借債務三個審查重點，意味著我們人大在初步審議和大會審議過程中應對這三項內容充分關注。也意味著同級政府提交的預算草案及預算執行情況報告中，必須對這三部分的內容予以必要和適當的報告與說明。事實上，在以往的報告中，對這三方面的內容是非常輕描淡寫，甚至隻字不提的。在新法落實過程中，市人大首先加強對政府預算報告的形式性要求，確保新增的三項重點內容在政府預算報告中有客觀、全面、真實的表述，為人大重點審議這三個重點內容提供基礎。
——四調三不調。新預演算法規定，有四種情況應當進行預算調整：一是「需要增加或者減少預算總支出的」；二是「需要調入預算穩定調節基金的」；三是「需要調減預算安排的重點支出數額的」；四是「需要增加舉借債務數額的」。這是四種需要調整預算的情況。預演算法還規定，地方各級政府「因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉移支付」而引起的預算支出變化，不屬於預算調整。同時，又規定了「各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用於沖減赤字或者補充預算穩定調節基金」。綜合起來，就是有三種情況預算收支雖有增減，但不需進行預算調整，即：非配套轉移支付不調增加、補充預算穩定調節基金、沖減赤字（減少計劃內負債）。對於必須進行預算調整的標准，新預演算法的規定與當前地方各級人大實際操作和執行的標准並不一致，需要我們對此進行梳理和整合，與上位法保持一致。
——兩批復抄送。新法規定，縣級以上各級政府財政部門應當將「批復本級各部門的預算」和「批復下級政府的轉移支付預算」，抄送本級人民代表大會財政經濟委員會。向財經委抄送部門預算和下級轉移支付的批復，這是新預算增加的內容，以往中並沒有實行過。接收這兩項批復的抄送後，財經委如何進行後續操作，並藉此深化對部門預算和下級轉移支付的監督，則是需要我們進一步研究和努力的。
——下級預決算備案。原預演算法規定，縣級以上地方各級政府將下一級政府報送備案的預算匯總後，報本級人民代表大會常務委員會會備案。新預演算法保留了此規定，並新增「縣級以上各級政府應當將下一級政府報送備案的決算匯總後，報本級人民代表大會常務委員會備案」。也就是說，縣級以上各級政府需要將下一級政府的預算和決算，經匯總後都要報送本級人大常委會備案。至於報備的形式，結合前後條文，應當是以分區預決算的形式向人大常委會報備，即本級政府將各個下一級政府預算按照行政區劃，分別列明各自的預決算收支數，而不是全部下一級政府預決算收支的加總數。
——預支說明。在預算年度開始後、本年度預算經人代會批准前，新預演算法具體規定可以安排下列支出：上一年度結轉的支出；參照上一年同期的預算支出數額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規定必須履行支付義務的支出，以及用於自然災害等突發事件處理的支出。同時這些提前預支的情況，應當在預算草案的報告中作出說明，接受人大的審議和監督。這也需要人大對此部分內容要多加關注。
——新增轉移支付說明。新法規定，接受增加專項轉移支付的縣級以上地方各級政府應當向本級人民代表大會常務委員會報告有關情況。結合前後條文，這里指的「增加專項轉移支付」，應指不需要本級政府提供配套資金的轉移支付。
——債務預決算審查。新預演算法雖未明確提出「債務預決算」的提法，但新法在預算草案審查重點中新增「預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源」的內容，同時又在決算草案重點審查中新增對「經批准舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況」的內容。在預算草案報告中陳述的當年債務計劃，可是看作是「債務的預算」；在決算草案報告中陳述的上年債務執行實際，也可以看作是「債務的決算」。這就可以在很大程度上看作是債務的預決算審查制度。雖然這種制度安排比較粗略和簡單，但卻是以法律形式明確建立的，具有深遠的意義。其中，對債務的「規模、結構、使用、償還」四方面內容的審查要求，可以稱之為債務四要素，應當作為對政府債務情況報告的形式性要求。
——權責發生制和綜合財務報告。新預演算法特別規定各級預算收支的會計准則原則是收付實現制，但特定事項需按照國務院的規定按照權責發生制進行預算編報，並向本級人大常委會報告；財政部門每年也要按照權責發生制為基礎編制政府綜合財務報告，並向本級人大常委會備案。權責發生制和綜合財務報告，實際上是針對政府性債務加強管控的措施之一。相比收付實現制，權責發生制能更全面地體現政府融資獲得資金的同時政府性債務也相應增加的情況；綜合財務報告能從更全面、清晰地審視政府的資產負債情況。向人大常委會報告或備案權責發生制事項和政府綜合財務報告，有利於人大掌握政府的整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，提升預算監督的效果