审计法实施条例征求意见稿

1. 行政处罚告知笔录范文

[摘要]文章就现行审计处罚程序的欠缺、解决途径及需要解决的进行了和探讨。
一、现行审计处罚程序的欠缺
审计处罚的性质属于国家行政机关依法采取的行政处罚。根据《_行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该法第四十一条还明确规定，欠缺告知程序的，“行政处罚决定不能成立”。然而，《_审计法》（以下简称《审计法》）《_国家审计基本准则》（以下简称《国家审计基本准则》）均未设定“审计机关在作出审计处罚决定之前，应当告知被审计单位和有关责任人员依法享有的权利”的程序，尽管新的《审计机关审计处理处罚的规定》第二十一条作出了“审计机关在作出审计决定和审计处罚时应当告知作出审计处罚的事实、理由和依据，并告知被审计单位和有关责任人员依法享有的审计复议的权利”的规定，然而，这种“告知”与《行政处罚法》的规定精神是有很大出入的。
那么，现行的审计组向审计机关提交审计报告前，征求被审计单位对审计报告的意见是否意味着已经“告知”了呢？笔者认为不然。因为审计报告征求审计单位意见的行为是审计组作出的而不是审计机关作出的，不代表审计机关的意见。另外，审计报告所要征求的意见，从根本上说，是对审计事实的进一步确认，而不是征求对审计组提出的审计处理处罚意见的意见。这种做法往往给审计机关在复核审定审计报告时造成被动。
二、解决途径
笔者认为，要解决上述审计处罚程序欠缺的问题，必须采取以下诸项措施。
（一）审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质
各级审计机关内部以审计组名义向本级审计机关提交的审计报告，是不具有效力的内部文书。把审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质，有利于增加审计的透明度，使被审计单位更加全面地了解审计情况；可以增强该单位尤其是单位领导人员的法律意识，有利于被审计单位加强管理，改善经营，提高效益。有利于扩大审计监督的广度和深度，充分发挥审计监督、行政监督、行业监督、舆论监督和监督的综合合力。这样做，也有利于强化审计人员的风险意识和质量意识。
（二）以“审计事实确认书”取代目前实行的审计报告（征求意见稿），还原审计报告的本来面目。审计报告本来是审计组将完成接受审计机关派遣任务的情况向派遣机关汇报的一种内部文件，无需征求任何第三者的意见。征求被审计单位对审计报告的意见的做法反而把这种关系搞乱了。
（三）增设审计处罚告知程序。增设审计处罚告知程序符合《行政处罚法》的要求。《行政处罚法》已颁布实施多年，它要求国家行政机关作出行政处罚前应当告知当事人的规定，再也不能在审计部门得不到落实。《审计法》颁布在前，修订后的《行政处罚法》颁布在后；《审计法》是由_常委会通过的，而《行政处罚法》则是由_通过。各级审计机关应严格依照《行政处罚法》的有关规定执行。
（四）实行审计取证与审计处理处罚分离制度
目前各级审计机关均实行由审计组负责审计检查取证并由审计组负责代拟审计处理、处罚决定书的制度。虽然审计机关在作出处理处罚决定之前经过复核机构的复核和分管领导审核乃至经过审计业务会议审议决定，一定程度上避免了审计执法的随意性，但这样做仍不可避免地存在着某些审计人员徇私情或以审谋私的可能性，损害了审计机关的形象和权威，导致审计执法上的腐败。为了从机制上克服这种腐败，审计取证与审计处理处罚的分离制度，势在必行。实行审罚分离制度，有利于杜绝某些审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私，有利于审计机关内部更加有效地落实《审计执法责任制》和《审计执法过错责任追究制》，增强审计人员的责任感，从而使审计机关内部质量控制更加富有成效。
三、几项配套工作
（一）着手修订《审计法》及其《实施条例》以及《国家审计基本准则》及其相关的通用审计准则。
1.废止《审计法》第三十九条、《审计法实施条例》第四十条、《国家审计基本准则》第三十一条以及《审计机关审计报告编审准则》第十一条“关于审计组向审计机关提交审计报告前，应当征求被审计单位对审计报告的意见”的规定。
2.在废止上述不当规定的同时，增加“审计组向审计机关提交审计报告之前，应当在汇总审计事实的基础上编写审计事实确认书，并征求被审计单位对审计事实的意见”的。
3.对《审计法》第四十条、《审计法实施条例》第四十一条第（二）项、《国家审计基本准则》第三十七条第（二）项等规定中增设“审计机关在作出审计处罚决定前，应当告知被审计单位和有关责任人员作出审计处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的程序。
4.修订《审计机关审计报告编审准则》第十四条中关于由审计组编制审计意见书、审计决定书、审计建议书、移送处理书代拟稿的规定，上述审计文书应改由审计机关专职机构（如法制机构）代拟，以体现审计与处理处罚相分离的原则。
（二）规范审计事实确认书的编写，其内容应包括：
1.完整反映经过审计组所在部门的负责人审核、主管领导批准的审计招生方案中所确定的审计内容；
2.被审计单位对提供资料及其他相关资料的真实性和完整性的承诺情况及履行承诺的情况；
3.审计查出的被审计单位及其法定代表人违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实及其定性以及必须接受处理处罚的理由和依据；

2. 内部审计的审计准则

中国内部审计准则的制定依据与目标
（一）中国内部审计准则依据《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》及相关法律法规制定。
（二）制定中国内部审计准则的目标：
l.贯彻落实《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》以及相关法律法规，加强内部审计工作，实现内部审计的制度化、规范化和职业化。
2.促使内部审计机构和人员按照统一的内部审计准则开展内部审计工作，保障内部审计机构和人员依法行使职权，保证内部审计质量，提高内部审计效率，防范审计风险，促进组织的完善与发展。
3.明确内部审计机构和人员的责任，发挥内部审计在强化内部控制、改善风险管理、完善组织治理结构、促进组织目标实现的作用。
4.建立与国际内部审计准则相衔接的中国内部审计准则。
中国内部审计准则的体系
中国内部审计准则是中国内部审计工作规范体系的重要组成部分，由内部审计基本准则、内部审计具体准则、内部审计实务指南三个层次组成。
（一）内部审计基本准则。内部审计基本准则是内部审计准则的总纲，是内部审计机构和人员进行内部审计时应当遵循的基本规范，是制定内部审计具体准则、内部审计实务指南的基本依据。
（二）内部审计具体准则。内部审计具体准则是依据内部审计基本准则制定的，是内部审计机构和人员在进行内部审计时应当遵循的具体规范。
（三）内部审计实务指南。内部审计实务指南是依据内部审计基本准则、内部审计具体准则制定的，为内部审计机构和人员进行内部审计提供的具有可操作性的指导意见。
中国内部审计准则的约束力
（一）内部审计基本准则、内部审计具体准则是内部审计机构和人员进行内部审计的执业规范，内部审计机构和人员在进行内部审计时应当遵照执行。
（二）内部审计实务指南是对内部审计机构和人员实施内部审计的具体指导，内部审计机构和人员在进行内部审计时应当参照执行。
中国内部审计准则的适用范围
（一）中国内部审计准则适用于内部审计机构和人员进行内部审计的全过程。
（二）中国内部审计准则适用于各类组织。无论组织是否以盈利为目的，也无论组织规模大小和组织形式如何，内部审计机构和人员在进行内部审计时，都应遵循内部审计准则。
中国内部审计准则的制定程序
（一）内部审计准则由中国内部审计协会制定。协会下设准则委员会负责内部审计准则的起草、修改和论证工作。
（二）中国内部审计准则的制定程序：
l.选定项目。中国内部审计协会准则委员会提出内部审计准则备选项目，经专家咨询论证，征求有关方面意见后，由中国内部审计协会审批立项。
2.拟定初稿。中国内部审计协会准则委员会根据确定的项目，进行调查研究，起草初稿。中国内部审计协会征询专家和有关方面意见，由中国内部审计协会准则委员会修订后提交征求意见稿。
3.征求意见。中国内部审计协会发布征求意见稿，广泛征求各有关方面的意见。
4.修改定稿。中国内部审计协会准则委员会根据各方面意见修改征求意见稿，中国内部审计协会征询专家及有关方面意见后定稿。
中国内部审计准则的发布、修订与解释
中国内部审计准则由中国内部审计协会负责发布、修订与解释。
内部审计基本准则
第一章 总则
第一条 为规范内部审计工作，明确内部审计机构和人员的责任，提高内部审计工作的质量，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国内部审计条例》及相关法律法规制定本准则。
第二条 本准则所称内部审计，是在组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的真实性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。
第三条 本准则适用于各类组织的内部审计机构与人员，及其从事的全部审计活动。
第二章 一般准则
第四条 一般准则是指内部审计机构的设立及其职权、内部审计人员应当具备的基本资格条件和职业的要求。
第五条 内部审计机构设置应考虑组织性质、规模、内部治理结构以及相关法令的规定，并配备一定数量的内部审计人员。
第六条 内部审计机构应在其内部建立严格的质量控制制度，并积极了解、参与组织内部控制制度的建设。
第七条 内部审计人员应具备专门学识及业务能力，熟悉本组织的经营活动和内部控制，并不断通过后续教育来保持这种专业胜任能力。
第八条 内部审计人员应当遵循职业道德规范，并以应有的职业谨慎态度执行审计业务。
第九条 内部审计机构和人员应保持其独立性和客观性，不得参与被审计单位的任何实际经营管理活动。
第十条 内部审计人员应具有人际交往的基本技能，能以恰当的方式与他人进行有效的沟通。
第三章 作业准则
第十一条 作业准则是内部审计机构和人员在审计计划、审计准备和审计实施阶段应遵循的行为规范。
第十二条 内部审计人员在审计过程中，应充分考虑重要性与审计风险。
第十三条 内部审计人员应考虑组织的风险及管理的需要，制定审计计划，对审计工作做出合理安排，并报经主管领导批准后实施。
第十四条 内部审计人员在实施审计前，应向被审计单位送达审计通知书，并做好必要的审计准备工作。
第十五条 内部审计人员应深入调查了解被审单位的情况，对其经营活动及内部控制的真实性、合法性和有效性进行测试。
第十六条 内部审计人员可以运用座谈、检查、抽样和分析性程序等审计方法，获取充分、相关、可靠的审计证据，以支持审计结论和审计建议。
第十七条 内部审计人员在审计过程中应积极利用计算机进行辅助审计。在计算机信息系统下进行审计，不应改变审计计划确定的目标和范围。
第十八条 内部审计人员应将收集和评价的审计证据及形成的审计结论和审计建议，记录于审计工作底稿。
第四章 报告准则
第十九条 报告准则是内部审计人员反映审计结果，出具审计报告，以及内部审计负责人批准和报送审计报告时应遵循的行为规范。
第二十条 内部审计人员应于审计实施结束后，出具审计报告。内部审计报告的编制必须以审计结果为依据，做到客观、准确、清晰、完整且富有建设性。
第二十一条 内部审计报告应说明审计目的、范围、结论和建议，并可以包括被审计单位负责人对审计结论和建议的意见。
第二十二条 内部审计报告应声明系按照中国内部审计准则的规定办理，若有未遵循该准则的情形，审计报告应对其做出解释和说明。
第二十三条 内部审计机构应建立内部审计报告的审核制度。内部审计负责人应审查审计证据是否充分、相关、可靠，审计报告表述是否清晰，审计结论是否合理，审计建议是否可行。
第二十四条 内部审计机构在内部审计报告经主管领导批准后，应向被审单位下达审计意见书或审计决定书。
第二十五条 内部审计机构的审计报告是对被审计单位经营活动及内部控制的真实性、合法性和有效性的相对保证。
第二十六条 内部审计人员应进行后续审计，以确保审计报告所提出的审计结论和建议得到有效实施。
第五章 内部管理准则
第二十七条 内部管理准则是内部审计机构负责人管理内部审计工作，充分利用审计资源，履行内部审计职责，实现审计工作目标的规范。
第二十八条 内部审计机构负责人应确定年度审计工作目标，制定年度审计工作计划，编制人力资源计划和财务预算。
第二十九条 内部审计机构负责人应根据《中华人民共和国内部审计条例》和中国内部审计准则，结合本组织的实际情况，制定审计工作手册，以指导内部审计人员的工作，并作为监督、检查的依据。
第三十条 内部审计机构负责人应建立内部激励制度，对内部审计人员的工作进行监督、考核，评价其工作业绩。
第三十一条 内部审计机构负责人应保持与国家审计机关的联系，依法接受国家审计机关的监督和指导；应保持与民间审计组织的协调，并评价其工作效率。
第六章 附则
第三十二条 本准则由中国内部审计师协会负责解释，审计署颁布。
第三十三条 本准则自****年*月*日起施行。
内部审计职业道德规范
第一条 内部审计人员在履行其职责时，必须严格遵守中国内部审计准则及内部审计师协会制定的其他规定。
第二条 内部审计人员在履行其职责时，必须做到正直、独立、客观和勤勉。
第三条 内部审计人员在履行其职责时，必须保持廉洁，不能收受任何有损自己职业判断的有价值的物品。
第四条 内部审计人员必须保持应有的职业谨慎，只能开展那些在其专业胜任能力范围之内预期能合理完成的工作。
第五条 内部审计人员应诚实地为组织服务，不做任何有违忠诚性原则的事情。
第六条 内部审计人员必须遵循保密性原则，慎重地使用他们在履行职责时所获取的资料。
第七条 内部审计人员不得有意从事损害国家利益、本组织利益和内部审计职业荣誉的活动。
第八条 内部审计人员在审计报告中应真实地披露他们所了解的全部重要事项。
第九条 内部审计人员应不断接受后续教育，努力提高创新素质和创新能力，提高服务质量。
第一批内部审计准则公告
第1号 内部审计报告及其传递
第2号 内部审计工作底稿
第3号 内部审计证据
第4号 后续审计报告
第5号 内部审计计划
第6号 内部审计通知书
第7号 内部审计质量控制
第8号 对舞弊的预防、检查和报告
第9号 报告内部控制
第10号 内部审计与外部审计的协调

3. 财务审计的目的是什么

财务审计其目的是揭露和反映企业资产、负债和盈亏的真实情况，查处企业财专务收支中各种违法违规问题属，维护国家所有者权益，促进廉政建设，防止国有资产流失，为政府加强宏观调控服务。

企业财务审计其报表反映的事项必须真实存在，有关业务在特定会计期间确实发生，并与帐户记录相符合，没有虚列资产、负债余额和收入、费用发生额。

且特定会计期间发生的会计事项均被记录在有关帐簿并在会计报表中列示，没有遗漏、隐瞒经济业务和会计事项，无帐外资产。

(3)审计法实施条例征求意见稿扩展阅读：

财务审计主要任务：

1、继续做好国有企业改革、改组、改造方面的审计工作，为建立完善社会主义市场体制和巩固社会主义制度服务。

2、做好会计报表鉴证和企业财务收支活动的真实性、合法性的审计监督工作，以满足社会各方面对企业财务信息的需要，为充分发挥市场机制作用、促进宏观调控服务。

3、努力做好内部审计工作，帮助企业提高经营管理水平、促进企业经济效益的稳步提高，是现代企业财务审计的基本任务。

4. 涉及审计人员法律责任的相关法律规定

涉及审计人员法律责任的相关法律规定：

《中华人民共和国审计法》第六章第五十二条明确规定了审计人员的法律责任：审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

审计法律责任（legal liability） 广义的审计法律责任，是指与审计有关的各种法律责任的总称。审计责任原来没有明确的法律界定,随着国家法律环境的完备和审计业务的发展，逐渐得以法律化，即成为法律责任。 中国审计法规定的法律责任与传统的审计责任的概念有很大的差别。根据审计法的规定，审计法律责任是指在国家审计监督活动中发生的有关法律责任。这里所指的审计法律责任，是国家审计法律责任，不包括社会审计和内部审计的法律责任；它是因实施审计监督产生的相关当事人的法律责任，包括被审计单位及其有关的直接责任人的法律责任和审计人员的法律责任；它是以行政责任为主的法律责任，也包括刑事责任，但不包括民事责任。

国家审计法规定的法律责任,一是违反审计法的法律责任;二是违反国家规定的财政收支、财务收支行为的法律责任。由此可见,这两类违法行为的主体主要是被审计单位以及直接责任人员,对被审计单位的法律责任,审计机关可以直接做出处理、处罚的规定；对直接责任人员的法律责任,审计机关可以提出予以行政处分的建议,对于构成犯罪的可以移送司法机关依法追究刑事责任。

①它是国家审计的法律责任，不包括社会审计和内部审计的法律责任，是在国家审计监督过程中发生的与审计机关履行审计监督职能密切相关的法律责任；②它是因实施审计监督产生的相关当事人的法律责任，相关当事人是法律责任的主体，包括被审计单位及其有关的直接责任人和国家审计人员；③它是以行政责任为主的法律责任，也包括相应的刑事责任，但不包括民事责任。

根据审计法的规定,被审计单位违反审计法的行为有四种表现形式:(1)被审计单位拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料；(2)被审计单位拒绝、阻碍审计检查；(3)被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报告以及其他与财政收支或财务收支有关的资料;(4)被审计单位转移、隐匿违法取得的资产。对于(1)和(2)两类违反审计法的行为,审计机关有权直接追究被审计单位的法律责任。《审计法》第41条明确规定:"被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者拒绝、阻碍检查的,审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,依法追究责任。对于(3)和(4)两类违反审计法的行为,根据 《审计法》 第42条第1款、第43条第1款规定:"审计机关发现被审计单位违反本法规定,转移、隐匿、篡改、‘毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料的,有权予以制止。被审计单位违反本法规定,转移、隐匿违法取得的资产的，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内有权予以制止,或者申请法院采取保全措施。虽然以上两条规定没有明确指出追究法律责任,但可以比照《审计法》第41条规定 办理,审计机关可以通报批评、给予警告。因为(3)、(4)两种行为可以认定是拒绝、阻碍检查的行为;同时通报批评、给予警告是对被审计单位的行政处罚,这两种处罚是追究被审计单位法律责任的主要形式和手段。此外,还应对直接责任人追究行政责任以至刑事责任。

目前为止，中国法律未就注册会计师侵权责任的归责原则做出明确的规定，但是从相关法律法规中能够推断适用的是过错原则。中国1993年颁布的 《注册会计师法》 第42条规定：“会计师事务所违反本法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任”，也就是说只有注册会计师在执业中存在违反《注册会计师法》的规定亦即存在“过错”的行为，才可以考虑事务所承担民事责任问题。因此，《注册会计师法》对会计师的专业判断提出了“明知”和“应知”的要求。如果会计师“明知”违法而为之，或者“应知”违法而为之，都属于第42条规定的“违反本法规定”，从而需要承担民事责任。会计师严格遵循审计准则所出具的审计报告为真实的审计报告，即使出具的审计意见与实际不符，也不影响审计报告的真实性；只有注册会计师没有遵循或没有严格遵循独立审计准则，未尽应有的职业谨慎或注意义务，主观上故意或过失地出具了与实际不相符的审计报告，会计师事务所才对此承担责任。“换言之，以是否严格遵循了独立审计准则为判断注册会计师主观有无过错的标准，注册会计师的审计法律责任以行为人主观上的过错为前提条件，其归责原则应为过错责任。”《注册会计师法》 修订草案征求意见稿第70条规定，会计师事务所违反本法规定，故意或者过失出具不实或者不当的业务报告，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担民事责任。这表明立法者已经考虑将过错原则写进 《注册会计师法》 ，这样受害人向注册会计师索赔必须证明后者主观上有过错。由此可见，中国会计师审计法律责任采取过错责任原则。本人认为，在刚导入审计法律责任制度时，应统一实行过错责任原则，等时机成熟，再修改法律，统一实行过错推定原则。毕竟在中国，会计职业发展时间还不长，会计师成长需要一个过程，目前还不能盲目与国际接轨。由于注册会计师职业的特性及其利害关系人的广泛性，注册会计师侵权行为的归责原则较为复杂，未来中国还可建立以推定过错责任为主，过错责任原则、严格责任原则为辅的归责原则体系。