ppp法律法规实施细则

Ⅰ 重磅！PPP新机制的运行框架解读

在2024年5月1日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称“17号令”或“新办法”）下，国家在PPP和特许经营领域进行了新机制的顶层设计，对特许经营模式的回报机制、核心边界、预算管理、协议编制、风险防控和争议解决进行了优化与规范。新办法遵循115号文的指导思路，强调政府与社会资本合作时不再新增行政许可，同时明确特许经营即为基于使用者付费的PPP模式。这一定义在新办法第四条中体现，强调特许经营应聚焦使用者付费，全面采用特许经营模式。在“新办法”中，关于“使用者付费”的内涵在第六条中被明确，强调特许经营收入应覆盖成本并获取一定回报，不应增加地方财政未来支出责任。这一规定可能对排水、垃圾处理、轨道交通等项目产生影响，因此需要政策的进一步配套来明确执行细则。

新办法强调鼓励民营企业参与特许经营，根据第十八条，特许经营的实施机构应根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。同时，新办法由国务院发展改革部门牵头推进特许经营模式的推进工作，加强政策指导，地方各级发展改革部门严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施。新机制下，特许经营期限原则上不超过40年，但对投资规模大、回报周期长的项目，可根据实际情况适当延长。这一变化反映了长期贷款实践和旧PPP机制中已出现的40年项目案例。然而，这种超长期限项目也带来了新的挑战，尤其是在固定资产的再投资方面。传统的30年周期项目通常需要持续的运营投资或大规模维修来延长设施设备的使用寿命。对于40年的项目，再投资需求和相应的收益需要仔细考虑。

在第二十二条中，新机制规定特许经营者可以通过多种方式获取收益，不仅包括向用户收取费用，还包括获取其他开发经营权益等方式，这种多元化的收益模式为特许经营者提供了更大的盈利空间。同时，明确政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。新机制明确规定，政府不得通过任何方式对项目进行补贴，政府投资只能按照合同约定进行运营补贴。专项债券可用作特许经营项目的资本金，并需按照相关规定执行。此外，新机制规定特许经营项目的投资管理应按照相关法规和规定进行审批或核准，确保项目的合法运营。

新机制的实施背景下，PPP不再是万能解决方案，而是对民营资本的一次试金石。新机制下的PPP项目面向民营企业，但项目规模是否仅限于每年约1200亿仍有待观察。政府项目与新机制PPP有着不同的立项流程，民营企业参与PPP项目需更早获取项目信息，提出吸引力的特许经营方案，强调自身优势，以获得项目参与的机会。政府不再主动公布项目清单，而是更为精准地选择项目，这意味着民营企业需要更积极地获取项目信息，提出符合项目需求的方案，以赢得项目的参与机会。

总之，在PPP新机制下，我们看到了对过去经验的总结和提升，也找到了未来基建投资模式的明确指引。这一新机制的推行将深刻影响行业格局，特别是对民营企业而言，这是一次挑战，也是一次机遇。通过创新和差异化竞争，民营企业可以充分发挥自身的优势，与国有企业形成互补，共同推动基础设施和公共事业的发展。

Ⅱ 道可特-PPP | PPP项目中土地使用问题解读

《产业用地政策实施工作指引》于2016年10月28日由国土资源部办公厅发布，其中第九条明确规定，在政府和社会资本合作（PPP）项目中，若涉及有偿使用土地，可以将通过竞争方式确定投资方式和用地者的过程合并实施。这标志着PPP项目用地政策的一大创新，简化了办事流程，提高了效率。北京市道可特律师事务所指出，基础设施建设或涉及建设的PPP项目均需面对项目用地问题。但之前的规定要求PPP项目先确定社会投资人，再根据“招拍挂”程序出让土地，导致土地受让人可能不是中标的社会投资人，从而出现白忙活的情况。《产业用地政策实施工作指引》的发布解决了这一问题，使得土地招拍挂与PPP社会资本采购可以合并进行，确保社会投资人的合法权益得到保障。

此外，财政部于今年10月11日联合20个部委公布了总投资超过万亿元的PPP示范项目名单，并发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号），其中对PPP项目用地问题进行了详细梳理。根据《通知》规定，PPP项目用地取得方式包括划拨、作价入股、出让及租赁。对于需要通过招拍挂方式供应的土地，可以合并进行确定项目投资方和用地者的环节，这与《产业用地政策实施工作指引》的精神相一致，旨在保障PPP项目用地。

道可特律所在综合考虑我国法律规定及有关PPP项目的政策规定后认为，PPP项目用地的取得方式取决于项目涉及的土地使用权是否符合划拨用地目录的规定。对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施项目用地，以及军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地，可以通过划拨方式取得。而对于非国家重点扶持的项目，应当通过有偿方式提供土地使用权。

《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定，国家重点扶持的基础设施项目用地可以划拨方式取得。2014年出台的《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）进一步明确了国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，具体办法由国土资源部另行规定。根据上述规定，PPP项目中只有国家重点扶持的基础设施项目用地以及非营利性的教育设施项目、医疗卫生设施项目、公共文化设施项目、非营利性的社会福利设施等用地可以通过划拨方式取得。

值得注意的是，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的规定，划拨土地不得改变土地用途。建成项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。实现抵押权后改变项目性质需要以有偿方式取得土地使用权，应依法办理土地有偿使用手续。

PPP项目用地的有偿取得方式包括租赁、土地作价出资、土地使用权出让。其中，作价出资仅适用于公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地。土地使用权出让则分为协议出让和招拍挂方式，但协议出让条件严格，实践中较少采用。大部分有偿使用项目用地的PPP项目采用招拍挂形式。在以往招拍挂过程中存在不能确保PPP项目的社会投资人最终成为该项目用地的最终竞得人的问题。然而，在《产业用地政策实施工作指引》和财政部91号《通知》发布后，这一问题得到了明确解决。

道可特律所指出，尽管政府部门力推PPP项目，但实践中仍存在诸多困难，如土地使用权作价出资的计价标准如何确定，政府在项目公司出资金额远大于协议约定金额时如何协调等。因此，一方面需要出台专门的PPP法律法规，提高法律效力位阶，加强规制；另一方面，相关部门应尽快出台具体操作细则，以确保各地PPP项目在实施过程中更具操作性、顺利落地。