三峡移民条例

Ⅰ 国家 文件

一 国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》
国务院于1993年颁布的《长江三峡工程建设移民条例》（以下简称《条例》），是国务院针对单项工程建设颁布的第一个行政性法规。《条例》的颁布实施，是实施依法治国战略在水利建设上的具体体现，是实行依法移民的重要标志。《条例》为搞好三峡工程建设的移民搬迁工作提供了重要的法律依据和保障，是三峡工程建设移民工作的基本法规。在《条例》的指导下，移民法规体系建设得到了加强，保证了一期移民任务的顺利完成，胜利实现了大江截流。

为了适应当前改革开放形式和移民工作的实际需要，国务院拟在总结前期移民工作实践经验的基础上，对《条例》进行修改，这是完全必要的，也是非常及时的。经过修改的《条例》，必将进一步推动移民工作法制化的进程，确保移民搬迁安置按既定任务目标顺利进行，并将对库区建设与发展产生十分重大的影响。

根据重庆库区移民工作的实践，建议国务院在修改《条例》时能考虑以下问题。

（一）修改《条例》的指导思想及原则
《条例》作为三峡工程建设移民搬迁安置的基本法规，其内容涉及到库区社会、经济的各个领域和百万移民的切身利益，意义重大，影响深远。因此，《条例》的修改应体现以下指导思想：坚持以邓小平理论和党的基本路线为指针，结合全面落实党的十五大精神，坚持开发性移民方针和可持续性发展战略，将移民安置和库区建设结合起来，实现库区移民、经济社会与生态环境的协调发展，努力把库区建设成为一个经济发达、环境优美、人民安居乐业和长治久安的文明新区。

（二）修改《条例》必须坚持的基本原则
一是法制统一、协调原则。《条例》的修改应在宪法的基本原则和精神指导下进行。《条例》属于行政法规，其修改应与法律的一般原则协调一致，兼顾与相关法律法规的平衡衔接。二是对国家负责和对移民负责的一致性原则。三峡工程建设是国家现代化建设的跨世纪宏伟工程，又涉及到百万移民的切身利益。因此，既要坚固国家的利益，又要充分考虑移民的利益，处理好对国家负责和对移民负责的，在国家政策的指导下，维护移民利益，发挥移民的创造性，变被动移民为主动移民，把党和国家的方针政策变为移民的自觉行动。三是实事求是，从实际出发的原则。库区移民的基本矛盾是：移民数量大与安置容量小，以及建设繁荣、优美、文明的库区和对贫困落后的现实状况。因此，《条例》修改必须结合库区实际，结合新的发展形势，力求《条例》具有科学性、针对性和可行性。四是时效性与连续性的原则。对《条例》的修改，要考虑三峡工程建设及库区移民是分阶段、有计划进行，且时间紧、要求高、任务艰巨。因此，《条例》从制订条文到执行条文都必须注重时效性。同时，《条例》的修改是在原有基础上的补充、完善，要保持相对稳定性和连续性。通过《条例》的修改，达到进一步规范和指导移民搬迁安置的目的，以确保库区移民任务的顺利完成。

（三）修改《条例》内容的重点内容建议
1998年下半年，根据国务院三建委移民开发局关于修改《条例》的通知精神，重庆市移民局组织力量，深入调查研究，广泛征求基层意见，上报了修改意见的报告，并于10月赴北京参加了国家移民局召开的《条例》修改及移民政策研讨会，共提出了30多条修改意见和急需研究解决的重大政策性问题。主要包括“总则”应修订补充的内容；关于安置和迁建有关条文的充实增补；关于移民管理内容的充实完善；关于移民政策措施的建议等。

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二 中央出台有关移民政策
党中央、国务院高度重视和十分关心三峡库区移民工作，相继制定出台了一系列优惠政策，以确保三峡工程顺利兴建和实现移民“搬得出、安得稳、逐步能致富和长治久安”的目标。其主要内容有：
——实行移民搬迁与库区经济发展相结合的开发性移民方针，统筹安排移民资金，合理利用当地资源，大力发展优势产业，达到移民搬得出、稳得住、逐步能致富的长治久安的目标。
——实行“中央统一领导，分省负责，县为基础”的移民工作管理体制
——实行移民补偿资金总量控制，分省（市）切块包干，并采取“静态控制、动态管理”的办法，在资金包干的同时实行移民任务包干、即“双包干”原则。
——移民进度与资金安排实行“突出重点，远近结合，移民进度与工程进度相衔接，在资金到位的情况下，宜早不宜晚”的原则，保证库区移民工作有序地进行。
——设立重庆直辖市，这既是中央为加快西部地区经济和社会发展所采取的重大决策，也有利于加强三峡工程重庆库区移民工作的领导，保证三峡工程顺利进行。
——国务院号召中央有关部门和省、市、自治区发扬社会主义大协作精神，对口支援库区，大力支持库区的移民和开发。
——国家将三峡工程库区涉及的沿江区县列为长江三峡经济开放区，宜昌、万州、涪陵列为沿江开放城市，分别实行沿海经济开放区和沿海开放城市的政策。
——坚持多种形式安置农村移民的方针。因地制宜，把本地安置与异地安置，集中安置与分散安置，政府安置与自找门路安置结合起来，努力拓宽多种形式的移民安置渠道。国务院已决定重庆库区向全国11个省市移民7万人。
——对农村移民开发土地和新办企业，在征收农业税、农村特产税、企业所得税等方面，按国家有关规定给予免税或者减税优惠。
——对库区移民实行“前期补偿，后期扶持”的基本政策，即每年从三峡电站发电效益中提取一定比例扶持库区。
——建立库区建设基金，即每年从三峡电站发电增值税上缴国库中提取部分用于库区。
——中国人民银行从1997年至2001年，在重庆市当年信贷规模与资金计划之外，连续5年每年专项安排重庆市三峡库区企业技术改造和流动资金贷款15亿元（联营专贷）。
——国家开发银行从1994年起，每年安排与移民经费配套使用的技术改造专项贷款5亿元。1998年以后，技改专贷资金每年增加到10亿元。
——从1996年至2003年，对三峡库区内资企业的开发性移民建设项目，实行每年核定1亿美元进口自用物资额度，所征关税和进口环节税由中央财政全额返还。
——国家计委安排库区每年水利专项资金1亿元，主要用于移民安置区内农田水利设施配套建设。其中重庆库区每年7500万元。
——对具备条件的库区股份公司，每年安排上市指标，逐步形成移民上市公司板块。
——支持库区发展交通事业，除等级公路复建以外，规划安排修建库周乡镇公路1100公里，由交通部补助每公里20万元。
——为清理和规范三峡工程库区移民收费项目，国务院先后发出国办发明电[1997]4号和国办函[1998]12号文件，规定国务院有关主管部门，省级政府有关业务主管部门，省级以下（含原重庆市）政府及其部门越权设立的收费项目，省级财政、物价部门批准的涉及三峡工程库区移民安置迁建项目负担的收费项目一律取消；财政部和国家计委、省级人民政府批准的，未列入三峡工程库区移民经费概算，且涉及三峡工程库区移民安置规划迁建项目负担的收费，一律免收。重庆库区在先停后清理的基础上，移民收费项目已取消43项，免收13项。
——对口支援国有、集体、民营企业兼并库区1998年底前亏损的国有、集体搬迁工矿企业，在落实还款计划的前提下，以搬迁企业1998年底贷款余额为限，经商债权银行同意，免除以前的全部利息，并在今后3至5年的还贷期内继续免收利息。
——对搬迁企业破产或关闭造成的银行债务损失，按国发[1999]59号和国发[1997]10号文的有关规定予以核销。需核销的银行债务损失，经国家有关部门审核后，按年度纳入全国呆坏帐核销总规模。
——对企业破产、关闭而使地方财政减少的收入，由政府、税务等部门核定数额后，按照中央和地方共同负担的原则，由中央财政采取转移支付办法给予适当补助，时限4年。

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三 重庆市移民政策法规工作
重庆直辖以后，担负着三峡库区百万移民这一光荣而艰巨的历史使命，尽快建章立制，规范移民搬迁显得尤为重要和紧迫。库区各级移民机构结合本地实际，在移民政策法规方面努力探索实践，作了大量的调查研究和基础性工作，使移民工作建章立制工作全面起动，并取得了初步成果，促进了移民工作的顺利进行。近些年，以移民规划设计、项目管理、工程建设、资金财务、监督审计等为主要内容的移民管理工作不断深化；以目标责任制、项目法人制、招投标制、监理制、合同管理制等为重点的管理制度不断健全和完善；以加强领导责任、党风廉政建设、移民干部队伍建设为重点的组织保障机制不断强化。在重庆市移民局组织调查研究和起草修改的基础上，市政府先后制发了《重庆库区移民档案管理办法》、《关于严格控制移民迁建单位用地的通知》、《关于三峡工程重庆库区解缴返还和使用移民耕地占用税有关问题的通知》、《关于切实做好三峡库区农村移民安置工作的通知》、《关于鼓励农村移民分散自主外迁的通知》、《关于做好三峡库区迁建工矿企业结构调整工作的通知》、《关于进一步做好对口支援工作的通知》、《关于在三峡库区移民迁建中加强移民环境保护工作的通知》等规范性文件。市移民局制定出台了《移民信访管理暂行办法》、《重庆市<三峡库区移民补偿投资价差资金计算及管理办法>实施细则》、《重庆市移民信息工作试行办法》、《三峡工程重庆库区移民养老保险管理试行办法》、《重庆市移民局纪检、监察、内审工作考核办法》等管理规范文件。《重庆市三峡库区农村移民安置管理办法》、《重庆市三峡库区城镇迁建及专业项目复建管理办法》、《重庆市三峡库区淹没工矿企业迁建管理办法》、《重庆市三峡库区移民计划资金管理办法》、《重庆市三峡库区移民监理实施管理办法》等政府规章已完成起草修改工作，近期将由市政府审议通过后颁发。这些规范性文件的制定与出台，对建立和健全移民政策法规体系和管理机制发挥了重要的基础性作用。

重庆库区各地重点开展了《移民条例》的修改、移民计划管理、移民信访、工程质量、高效生态农业、外迁移民试点、工矿企业迁建、移民资金管理以及库区旅游开发等问题的调查研究活动，提出和形成了不少工作方案和措施。近些年来，市移民局参与和配合了国务院三建委、移民开发局、市人大、市政协等组织的考察调研活动；会同市级有关部门到库区开展调查研究，进行现场指导，开展试点工作和研讨活动等。并与有关科研院校合作开展了移民软课题研究。市移民局自1998年5月创办《移民调研》以来，及时刊载库区各级典型经验、调研报告、问题研究及对策措施等，为领导机关，移民战线和各有关部门指导工作提供了决策参考。目前，移民系统政策调研工作网络已基本形成。1999年，重庆市移民局还从市级22个部门聘用了移民政策特约研究员，对今后进一步加强移民政策调查研究工作将发挥重要作用。

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四 移民工作措施
(一)、 拓宽思路，稳步推进农村移民安置工作
重庆库区移民工作坚持多种方式安置农村移民的方针，把本地安置与异地安置，集中安置与分散安置，政府安置与自找门路安置结合起来。
第一， 在以上为本，以大农业为基础的方针指导下，对农村移民的安置容量进行测算，摸清底数，包括对8年试点期和一期移民以来开发、改造、调整的土地进行全面清查。同时，抓紧制定农村移民外迁安置实施计划和农村移民外迁管理办法，用以指导和规范农村移民外迁工作。
第二， 切实抓好县内农村移民安置。一是对1998年以来结合农村土地二轮承包调出的土地，明确权属，完善手续，实行人地对号，落实到移民户。目前土地调整虽已基本结束，但移民安置工作还需进一步落实。二是加强移民安置区的农田基本建设，积极发展高效生态农业。对开发和调整的土地，进行水利等配套建设，确保农村移民有一份稳定高产的基本农田。对开发、改造土地质量不合格的，采取切实措施，尽量达到移民安置条件。三是加快推进沿江乡镇移民公路建设，努力改善移民安置区的交通条件。力争在3年内完成1735公里沿江乡镇移民公路的建设任务。四是积极探索发展库区旅游业安置移民的途径，库区各区县（自治县、市）在《发展库区旅游业安置农村移民规划》指导下，结合本地旅游资源优势，作好项目规划设计，采取多渠道投入，加快项目开发，力争重庆库区规划的11个项目尽快启动。首先抓好巫山、奉节、丰都三个旅游重点县的试点，在发展库区旅游产业，安置农村移民上探索出路子。
第三， 加快推进市内非库区安置农村移民工作。除抓好江津市试点外，拟与具备接纳外迁移民条件的市内其它县进行研究，采取对口接受入迁移民的办法，尽快作好实施计划，市政府研究审定后抓紧组织实施。有外迁任务的各区县作好相关准备，进行摸底调查，提出工作意见。
第四， 主动积极作好出市外迁工作。按照国务院三峡移民工作会议精神要求，重点研究长江中下游省市，包括一些对口支援省份接受外迁移民的工作方案，积极主动配合有关方面作好规划，制订措施，有计划，有步骤地稳妥实施。同时主动积极配合三建委移民开发局探索军垦农场、国有集体农场及沿海滩涂地安置农村外迁移民的路子。继续作好到新疆进行劳务起步，过渡移民的试点工作，配合接受地落实好移民的生活住房和生产安置土地。
第五， 大力倡导和积极鼓励移民投亲靠友自主外迁。库区各地要加强引导，切实作好宣传发动工作，深入调查，研究制订相应的实施办法，规范运行，搞好管理、协调和服务，努力提高安置质量，确保农村移民外迁工作的顺利进行。市内各迁入地要以国家大局为重，以移民为重，满腔热情地欢迎投亲靠友、自主外迁的移民落户，帮助他们解决好承包土地、住房、子女入学和户籍等实际问题，不得以任何理由加以拒绝和限制。

(二)、 加大结构调整，力争企业迁建取得新的进展
按照“两个根本性转变”的要求，把库区企业迁建的立足点和着力点放在调整结构，改进质量，提高效益上。一是高度重视迁建企业结构调整，抓住三峡库区移民搬迁的机遇，加大搬迁企业结构调整力度，重构库区新的工业体系。二是继续扩大对外开放，结合对口支援，引进名优企业和名牌产品，推进企业组合搬迁，力争搞活一批搬迁企业，形成重点支柱产业，培育库区新的经济增长点。同时，积极鼓励有优势的民营企业兼并国有、集体企业。三是下决心淘汰一批污染严重、产品无市场、连续亏损、资不抵债的搬迁企业。四是继续用好用活国务院出台的一系列促进搬迁企业结构调整的政策，为搬迁企业结构调整注入活力。通过摸底调查，重庆库区对淹没企业搬迁规划进行了修订，将1397家企业调整压缩为386家，调整压缩比为70%以上。规划关闭破产企业794家。目前，试点工作正在有步骤进行。

(三)、 依据规划，加快推进城镇迁建和专业项目复建
按照城镇迁建和专业项目复建规划，做到量力而行，分步实施。一是维护规划的严肃性和权威性，控制规模，严格标准，做到节约用地，确保在迁建用地规模内和包干经费内完成搬迁任务。二是在开展移民迁建用地大清查的基础上，对超规划搞“四定”的重新进行调整；对超规划占地建设的，坚决退回；对未批先用、转卖移民迁建用地、用移民迁建用地炒房地产等行为，严肃查处。三是继续以路网为重点抓好城镇基础设施建设，突出抓好小区功能配套，努力创造规模建房的条件。把建房和安置结合起来，集中投入，成片开发，形成规模，早出形象。同时加快对移民迁建具有关键性、控制性的专业项目复建。四是对城镇迁建所涉及的占地人口补偿及安置、新土地法实施后迁建费用增加、个别地方因地质原因所造成的用地系数及难度系数、库区城镇滑坡、半淹城镇功能恢复及库岸综合治理等政策性、技术性问题，与有关部门密切配合，继续作全面深入的调查研究，为国务院决策提供科学依据。

(四)、 高度重视，切实加强库区生态环境建设和文物保护
加强库区生态环境建设：一是抓紧编制落实国家计委组织编制的长江上游水污染整治规划及重庆库区生态环境保护规划的实施计划，争取在近期内完成库区各区县（自治县、市）环保实施计划的编制工作，并启动建设一批条件成熟的环保设施项目。二是对25度以上坡地坚决停止开垦，已开垦的嘱咐进行退耕还林还草，25度以下坡地采取生物措施和农耕，改造成高标准梯田。三是农村水利部门在以坡改梯为主的农田基本建设，小流域治理和植树造林等方面加大向库区及移民安置区倾斜力度，不断改善库区农业生态环境。四是积极配合长江委认真开展库区灾害治理的调查论证，编制规划和实施计划工作。切实搞好库区新城镇建设和各项移民工程建设的地质环境调查评估，加强工程地质勘察，预防各类地质灾害发生。
切实保护三峡库区文物：一是按照《文物保护法》的规定及“重点发掘，重点保护”的原则，进一步做好库区文物保护的规划和实施，文物保护工作的统筹协调，以及重点文物保护项目的规划设计，争取早日实施。二是对低水位，急需搬迁的文物点采取有效的保护措施。三是坚决依法打击和防范盗掘古遗址、古墓葬、损毁文物、走私文物等犯罪活动。

(五)、 坚持质量第一，强化移民工程质量管理
按照市委、市政府渝委发[1999]12号文件要求和市移民局、市建委拟发的《关于加强移民工程质量管理的通知》精神，进一步规范移民项目的审批程序。继续坚持项目法人负责制、招投标制、工程监理制、合同管理制和竣工验收制，认真推行建设单位、设计、施工、管理责任人对工程质量终身负责制。实行移民工程质量后评估的办法，对出现质量问题的，严格按照有关规定一查到底，根据情节和后果追究有关责任人的责任。

(六)、 强化移民资金管理，加大执法监督力度
一是严格执行有关法律法规和各项规章制度，切实做到移民资金专款专用，提高移民资金的使用效益。尽快实施对移民重点县和特大型移民工程派驻稽查员，并长期坚持下去形成制度。二是加强内部审计和乡镇、建设单位延伸管理，狠抓审计检查整改工作。建立健全以监察、移民、审计、检察、财政、银行等部门参与的移民资金监管网络，完善规章制度，对移民资金流转的全过程实行强有力的监管。对审计和检查出的问题严肃对待，限期整改。三是加大执法监督力度，严肃查处违法行为。对侵占、挤占、挪用移民资金的，不管是什么单位、什么人，都要公开曝光、严肃处理。

(七)、 拓展领域，深入持久地开展对口支援工作
一是努力完成每年引进1-2个名优企业落户库区对口支援迁建企业的任务。同时，积极争取引进基础设施建设，高效生态农业，旅游开发和社会事业发展等方面的支援项目，以抓好农村移民安置方面的对口支援工作为重点，力争在发展种养殖业和农副产品加工业的支援项目上实现突破。二是立足本地资源和市场优势，制定好对口支援规划，以高质量的好项目有效推动多方合作。三是切实改进工作方式，不断探索对口支援与移民迁建安置有效结合的路子。继续坚持以名优产品为龙头，以资产为纽带，多形式、多方式开展更加广泛的经济技术合作。通过股份合作、合并、购买、托管等方式，促进企业搬迁，开发库区资源，开拓库区市场，加强配套协作。四是不断改善受援环境，抓住国家加大基础设施建设投资的契机，结合库区城镇搬迁和专业设施复建，加快库区城市交通、能源、通讯等基础设施建设步伐，用好用活政策，规范政务管理，提高服务质量。

(八)、 坚持以人为本，加强移民干部队伍建设
“移民工作成效的关键在于干部的素质”。在全体移民干部中要提倡讲学习、讲政治、讲正气、顾大局、守纪律、作奉献、勤政为民的良好风气，增强使命感和责任感。营造刻苦钻研业务、注重调查研究的氛围，不断提高政策水平和业务能力，转变工作作风，提高工作效率。保持移民干部队伍的相对稳定，注重在工作第一线锻炼培养干部，重视加强乡镇移民机构和干部队伍建设。

(九)、 齐抓共管，切实加强和改善对移民工作的领导
“三峡工程成败的关键在移民，移民成败的关键在领导”。加强和改善对移民工作的领导，在各级领导班子和各部门中形成齐抓共管，打总体战的格局。各级党委、政府切实把移民工作纳入重要议事日程，摆在库区经济工作的首位。坚持党委统一领导，政府全面负责，移民部门综合管理，相关部门各负其责，社会积极参与的工作方法，始终坚持实行各级党政一把手为移民工作第一责任人的制度，并把工作实绩作为考核库区干部的重要依据，使移民工作建立在强有力的组织领导基础上。认真落实移民工作目标责任制，严格考核，奖惩逗硬。努力发挥县级政府对移民工作的统筹功能，充实乡镇管理机构和力量，抓好移民村级组织建设。不断改进领导方式和工作作风，经常深入库区调查研究，注重做好思想政治工作，加强移民政策宣传和舆论导向，充分发挥库区广大干部群众的主动性和创造性，调动各方面的积极因素，团结一心，开拓进取，争取移民攻坚战的全面胜利。