行政法解释权
十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家这项全面推进依法治国的总目标，在共同推进依法治国、依法执政、依法行政的过程中，必须坚持立法先行。法治语境下行政执法是指行政主体依法行使法定职权、履行法定职责，实现行政目标的活动总称，也即行政主体将法律的意志加以实现的过程，具体表现为依法律授权而为的行政检查、行政强制、行政许可、行政处罚等行政行为。行政主体在实施行政行为时要有法律依据并受法律规范制约当为行政执法的实质要义之所在。那么，行政执法的依据应当包括哪些呢？除了法律、法规、规章、自治条例和单行条例等之外，由于立法的不明确，实践中鲜见有行政主体将法律解释梳理为执法依据的，近些年在具体的法律适用实践中也出现了一些操作上的问题，比如包括司法解释在内的法律解释能否成为行政执法的依据？人民法院在行政诉讼中如何对待行政解释？同部门法律解释或不同部门的法律解释之间出现冲突如何处理？本文试图厘清前述困惑，以明晰认识，期冀略有指导实践之效益。
一、法律解释作为行政执法依据的理论考量
（一）法律解释能否成为行政执法依据的理论困惑
在大多数西方国家，法律的制定、执行、适用，分别交由立法机关、行政机关、司法机关具体行使。三者只能在自己的职权范围内行使职权，不得超越职权、侵犯其他权力领域。在许多西方国家中，法律解释权主要归属于法院或法官，因此，法律解释主要是指司法解释，是法院或法官在具体案件中对法律所作的解释，按照“遵循先例”的司法原则，个案中的司法解释对下级法院今后的具体案件审理具有拘束力，形成“法官造法”的效果。行政机关执行的是议会（国会）制定的法律文件，而非司法解释。关于法院行使司法解释权是否属于司法权对立法权的侵犯，在解释史上很早就存有争论。从古罗马开始，法律解释的发展道路基本上是沿着由立法禁止法官解释法律再到立法授权法官解释法律前进的。[1]至今，两大法系中，司法解释成为了最重要或最主要的法律解释，甚至在英美法系中，司法解释就是直接代表了其所称的法律解释。我国司法实践中，最高人民法院和最高人民检察院这两家最高级别的司法机关对法律具体适用问题有权进行解释，我们将其称为司法解释。但与西方国家不同的是，我国的司法解释在性质上是一种能够重复适用的、具有普遍约束力的抽象解释，它不同于国外的具体个案解释，这种抽象解释在许多情形下是对法律的进一步明确界限，很大程度上属于立法的边界。从这个意义上讲，司法权存在侵犯立法权的嫌疑。在缺失明确“纠偏”制度的情况下，行政机关为执法当如何选择执法依据难免处于为难境地。
至于其他两种法律解释，首先来看立法解释，从权力分工的角度看，立法者只是向社会输入法律文本，解释法律不是立法者的事情，而是司法者或执法者的工作。立法者以解释的名义发布文件，但本质仍属于立法。既然如此，立法者就不应当具有立法解释权，立、改、废才是立法机关的本职，立法者完全可以通过修法来达到立法解释的目的。其次再来看行政解释，权力分立原则在本质上也同样要求法律解释权不能交由行政机关来行使，否则，法律解释权一旦扩大配置，将会给我国的行政管理活动带来两大问题：第一，这意味着行政机关可以自行实施行政管理活动而无须考虑立法机关的意志；第二，还意味着行政机关受司法机关的监督将成为一句空话。[2]
我国现有的法律解释体制，尽管有其存在的价值和依据，但体制的架构确实存在法理中无法回避的困境和不足。至于立法解释、司法解释、行政解释能否成为行政执法的依据确实是一个极其复杂且大费思量的问题。首先，对立法解释而言，我们一方面强调其具有法律效力，另一方面立法解释在实践中却很少见，常被应用解释所侵犯，致使其在理论上虽可作为行政执法的依据，但因其数量不够，对行政执法的作用甚少；其次，对行政解释而言，一方面存有前已述及的缺陷，另一方面，部分行政解释程序简单，俨然行政主体内部的抽象行政行为，与依法行政中的“法”不可同日而语，行政解释作为行政执法的依据仍存在可争论的焦点；再者，对司法解释而言，虽已成为两大法系中最重要、最主要、最具权威的法律解释，但能否作为行政执法的依据，仍是一个需要认真探讨的问题。综观我国的法律解释机制，从权力的分立与制衡的角度对其进行分析，存在各种困惑与逻辑不足，严重影响着我国行政执法主体之执法依据的范围圈定。
（二）法律解释能够作为行政执法依据的理论支撑
近代国家学说认为，国家权力的存在是为了维护公民的权利。[3]如何保障、制约国家权力，使之一如既往地维护公民的权利，成为先贤们思考解决的问题。在最初英国思想家洛克的“三权分立”思想基础之上，法国孟德斯鸠进一步将其完善并发扬光大，创设出三权分立学说，对西方国家宪政制度的创立产生了深远的影响。按照“三权分立”学说，整个国家权力被划分为三部分，即立法权、司法权和行政权，三项权力分别由议会、法院和政府行使，三个机关之间相互分工、相互制约。孟德斯鸠主张，必须强调权力之间的分工制衡，用权力制约权力来达到防止权力滥用的目的，如若立法权与行政权相结合，则自由不再，同样道理，如若司法权不能在立法权与行政权面前保持独立，则自由也不再。假设司法权与立法权集中于一人或一个机关手中，专断的权力就将凌驾于公民的生命与自由之上，这是因为法官自己成了立法者。最严重的一种情况则是一个国家如若法律制定权、公共决议执行权、私人犯罪裁判或者争讼权也交由同一个人或者机关行使，那么这个国家一切便都完了。[4]我国虽不是实行三权分立制度，但权力分工制约思想是必须体现的。在我国人民代表大会制度下，其他行政机关、司法机关在人民代表大会的基础上产生，对其负责。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，使人民的意志上升为国家意志、法律意志；国家行政机关行使行政权，依法行政；司法机关行使司法权，据法审判。关于法律解释的性质，理论界一直存在着“是一种权力还是一种方法”的争议，作为在具体的法律适用过程中出现的一种特殊现象，法律解释是从属于上述立法、司法和行政活动的。因此，在国家权力三权划分的意义上，主流观点将法律解释视为一种具有附属性质的隐性权力，法律解释权也并非一种独立的权力类别。据此，可以得出法律解释能够作为行政执法依据的第一个理论支撑，法律解释如果具有国家权力的属性，那么它就具有了能够成为法律依据的先决条件。在我国目前的法律解释体制下，按照“谁制定，谁解释”的运行规则，法律解释的主体必然与三种权力紧密相连并且附属于特定权力主体自身的权限，法律解释权在权力属性上当然地具有延伸意义的立法权、司法权和行政权性质，适用法律解释的过程便是三种权力运行的结果。对于立法解释与行政解释而言，它们成为行政执法的依据毫无问题，对于司法解释而言，尽管情况复杂，但从三大国家权力的职责分工来讲，作为在行政法律适用过程中用来调适法律关系重归平衡的司法权，具有终局裁决的效力，当然也对前置的行政权力具有约束性。基于此，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了其能够成为执法依据的前提条件。
另外，按照法律解释的主体和效力不同，广义上可以将法律解释划分为正式解释（有权解释）与非正式解释（无权解释）两种，区别二者的标准在于看其是否具有法律上的约束力，通常我们采用的是狭义的观点，法律解释即指的是有权解释，必须是有权主体依据有关权限对法律的具体适用进行的解释。据此可以引申出法律解释能够作为行政执法依据的第二个理论支撑，从行政法的渊源进行考察，行政法渊源作为行政法律规范的具体表现形式和载体，如果一个法律文件能够作为行政法渊源，对行政法律关系主体和行政执法行为产生普遍约束力，那么它必然也能够成为行政执法的法律依据，对行政执法机关产生拘束力，行政机关必须依据法律的规定实施行政行为。行政法学界的通说认为法律解释是行政法的法律渊源之一，认为一般渊源有宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例，特殊渊源有法律解释、国际条约、惯例等。按照解释的主体不同，又可以将法律解释做出立法解释和应用解释两种区分，在应用解释之下再做出司法解释和行政解释之分。[5]上文已经分析，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了这些有权解释均具有国家意志性、强制性、普遍性和规范性等作为法律渊源的这些基本特征。另外，通过1981年《关于加强法律解释工作的决议》以及其后一系列法律文件，在立法上也进一步对法律解释与法律具有同等效力这一内容予以明确化。受我国现有法律解释体制的影响，尽管立法解释、司法解释、行政解释在法律解释体系中存在着效力高低不同、法定拘束力强度不同以及适用人员、事项范围不同的问题，但是法律解释本身作为行政法渊源所具有的法律效力或一定的法律效力却是厘清其能否成为行政执法依据的重要理论支撑。法律解释作为行政法渊源之一，具有法律约束力，能够成为行政执法的法律依据亦是应然。
基于以上分析，尽管法律解释作为行政执法依据确实存在着源自法理上的障碍，但是从其作为国家隐性权力的基本属性、具有法律效力的行政法渊源之一等支撑来看，法律解释在理论上是当然并且必然能够作为行政执法的法律依据。除了法理上的支持，法律解释作为行政执法依据还存有现实的需要，并且具有重要的实践价值，不仅能够明确行政机关的执法依据，为行政机关落实、完善国务院“三定规定”提供理论支持，有助于行政机关科学梳理行政执法依据，进一步明确各单位权责，合理配置行政职权；而且便于行政主体身份的确认，明确行政诉讼被告资格，满足实际部门和群众对行政行为进行准确及时监督的需要，完善法律解释机制，进而推动行政法学的发展；最终推动我国法治建设，完善有中国特色社会主义法律规范体系，为法制的统一提供保障，实现依法行政。
⑵ 行政解释的权力渊源描述
中国的法律解释作为一项独立的权力，是由宪法和法律法规赋予的，宪法、法律、法规是法律解释的权力渊源，也是行政解释的权力渊源。
宪法渊源 1949年9月通过的中央人民政府组织法第7条规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律。1954年宪法第31条规定，全国人大常委会有权解释法律，1975年宪法保留了此项权力，1978年宪法和1982年宪法进一步增加了全国人大常委会具有“解释宪法”的权力。
组织法渊源 1949年9月的中央人民政府组织法第7条规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法
律。1979年通过、1983年修订的法院组织法第33条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。” 全国人大常委会的决议渊源 1955年6月全国人大常委会通过的《关于解释法律问题的决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高法院审判委员会进行解释。
1981年五届全国人大第19次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》，包括以下四项原则性规定。
1.凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；
2.凡属于法院审判工作和检察院工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定；
3.不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释；
4.凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。
法律渊源 2000年3月15日通过的《立法法》第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释。(一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；(二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”
第43—46条规定了法律解释的程序问题。
第47条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”
行政法规渊源 1999年5月10日国务院办公厅作出的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，对行政法规的解释问题作出规定。
1.凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。
2.凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。
3.凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。
2001年11月国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第31条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”“国务院法制机构研究拟定行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。”第33条规定：“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制结构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。”
2001年11月国务院颁布的《规章制定程序条例》第33条规定：“规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：(一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；(二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。”“规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。”“规章的解释同规章具有同等效力。”
⑶ 我国宪法的解释权归那里
在中国，立法是指由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。
中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。
中国立法包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。
（一）立法制度
立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。
立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。
立法制度的状况是国家法制状况的更直接、更明显的标志。从结构的角度看，有没有健全的立法制度，直接反映出一国法制健全与否。从民主的角度看，立法权是否属于人民，立法机关是否由民意产生，立法程序或立法过程是否民主、是否有透明度，都直接和明显地反映出一国法制的民主化程度。从特色的角度看，立法机关所立之法在国家法的渊源体系中居于何种地位，其他国家机关对法的渊源的作用程度，是当今民法法系与普通法法系各具特色的一个重要分野。
立法制度有成文和不成文两种形式。成文立法制度是以法的形式确定的立法活动、立法过程所须遵循的各种准则。不成文立法制度是立法活动、立法过程实际上所须遵循但并没有以法的形式确定的各种准则。一国立法制度成文化的程度与该国整个法制和法治的发达程度一般成正比。现代立法制度主要是成文制度，许多国家不仅在宪法和宪法性法律中对立法制度作出规定，还有关于立法制度的专门立法。现时中国立法制度处于走向完善的发展过程中，宪法对立法制度的有关方面作出了原则规定，新近通过实施的《立法法》对中国现行立法制度的有关方面作出了较为具体的规定。
现代立法制度主要由下列制度所构成。其一，关于立法体制的制度。其二，关于立法主体的制度。其三，关于立法权的制度。其四，关于立法运作的制度。其五，关于立法监督的制度。其六，立法与有关方面关系的制度。
在这种种立法制度中，立法体制，尤其是立法权限划分体制，是更具大局性的制度。
（二）全国人大立法
全国人民代表大会立法，是中国最高国家权力机关，依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法文件活动的总称。
全国人大立法是中国的国家立法，是中国的中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，以具有最高性、根本性、完整性和独立性为其显著特征。
第一，全国人大立法具有最高性。其一，全国人大是国家机构体系中的最高国家权力机关。同西方不同，中国的国家机构是一个塔形体系。人大在这个体系中居于最高层，是这个体系的中心，政府和司法机关都由人大产生并对人大负责。人大与政府和司法机关的关系，不同于西方国家议会与政府和司法机构的既相互独立、又相互制衡的关系，它们不是处于大体平行的地位。其二，全国人大行使最高立法权，包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。这些立法权是立法权体系中最重要的权力，是国家立法权的首要组成部分。其三，全国人大产生的宪法和法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力，在整个法的体系和法的渊源中居于最高地位，也最为重要。
第二，全国人大立法具有根本性。其一，全国人大立法，在内容上调整的是整个国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系，解决的是特别重要的问题；在形式上是产生国家根本法宪法、基本法律和其他重要法律。其二，全国人大立法是立法体制的核心，其他立法一般要以它为依据或不能与它相抵触。除全国人大常委会的国家立法权外，其他立法权或是为贯彻由它产生的宪法、法律和其他规范性法文件所行使，或是为补充它的不足以解决它所不能解决的问题而行使。
第三，全国人大立法最具完整性。其一，全国人大对它所立的法，既有完整的制定权和修改、补充、废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权。其二，全国人大既有权立法，也有权监督整个国家的立法活动是否合宪、违宪。其三，全国人大既有权自己立法，也有权授权其他国家机关立法。其四，全国人大立法，内容广泛完整，无论宪法、行政法、刑法、民法，还是经济法、教科文卫法、劳动法和社会福利法、军事法，以及其他可能出现的部门法，全国人大都可以立法；法的体系中的各个部门法，都需要由全国人大制定一个、数个以至若干个基本法律作为基础、骨干。其他立法则不具有或不完全具有这种高度的完整性。
第四，全国人大立法最具独立性。其一，由于全国人大的立法权居于最高地位，它所立的法不存在不得与其他法相抵触的问题，不存在被其他国家机关撤销的问题，也不需要报其他国家机关批准或备案。全国人大常委会虽然可以补充和修改全国人大制定的法律，但行使这一职权，在时间、外延和内涵三个方面都受到限制，并且补充和修改是通过作出修改决定进行的，而宪法规定全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。国家主席可以公布全国人大制定的法律，但宪法规定这种公布要根据全国人大的决定来进行。国家主席无权独立决定是否公布法律，如果国家主席违背全国人大的决定而不公布全国人大制定的法律，便违反了宪法，要负违宪责任，全国人大亦有权对其予以罢免。有的地方特别是民族自治地方对全国人大的法律可以变通执行，但变通都附有限制条件。特别行政区的法律可以与全国人大的法律不一致，但这种不一致所以合法，是因为全国人大制定的宪法允许这种情况存在，并且这种不一致的存在也附有限制条件。其二，由于全国人大的国家立法权最具完整性，它的行使可以由全国人大独立进行。全国人大常委会和其他有关国家机关可以在某些方面参与全国人大的立法活动，如每年一度的全国人大会议要由全国人大常委会召集，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出法律案，但全国人大的每项立法权的行使都须通过全国人大会议的审议、表决这种关键性程序。
全国人大立法在中国立法体制中，所以具有最高性、根本性、完整性和独立性，有其深刻的根源。中国是实行国家一切权力属于人民的国度，人民行使国家权力的最高机关是全国人大，因此，全国人大的国家立法理所当然应当是最高立法。同时，一国的立法权是个综合性权力体系，这个体系由不同层次、不同类别的立法权所构成，它们无疑有地位高低的区分、完整性程度和独立性程度的区别，在中国这个宪法上规定一切权力属于人民的国家，全国人大的立法权在整个立法权体系中居于最高地位，最具完整性和独立性，亦是题中应有之义。
（三）全国人大常委会立法
全国人大常委会立法，是中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以及于全国的规范性法律文件活动的总称。
全国人大常委会立法与全国人大立法共同构成中国国家立法的整体，是中国中央立法的非常重要的方面。它在中国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。
第一，全国人大常委会的立法地位仅次于全国人大立法。其一，全国人大常委会是最高国家权力机关全国人大的常设机关，也行使国家立法权，制定和变动除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，它的立法地位自然高于除全国人大以外的其他所有立法主体的立法。它的立法权在中国立法权限划分体制中高于除全国人大立法权以外的其他任何立法主体的立法权。全国人大常委会的法律效力可以及于全国，中国主权范围内的任何社会组织和个人都要遵守。除全国人大外，其他立法主体未经全国人大和全国人大常委会授权，其所立之法都要以全国人大常委会的法律为立法依据，或不得与其相抵触，否则无效。
第二，全国人大常委会立法范围最广、任务繁重、并处于经常化状态。其一，全国人大常委会除了可以制定和变动法律以外，还有权解释宪法，有权在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律作部分补充和修改，有权解释全国人大制定的和自己制定的法律，还有权撤销行政法规、地方性法规和省级自治条例、单行条例。这样广泛的立法权，在中国立法体制中是仅有的。其二，全国人大常委会立法调整国家、社会和公民生活中各有关方面的基本事项、重要事项，其调整对象比全国人大立法的调整对象相对具体、广泛。其三，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，比全国人大更多地行使国家立法权。其四，由于这些原因，全国人大常委会的立法任务比全国人大的立法任务繁重得多。全国人大常委会一般每两个月召开一次会议，每次会议都可以有立法议程，从而使国家立法处于经常化的状态。
第三，全国人大常委会立法具有相当完整性、独立性。全国人大常委会对其所立法律既有制定、修改、补充和废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权；既有权自己立法，也有权监督其他有关立法主体立法，还有权授权其他国家机关立法；它的立法不需要向有关立法主体备案或经有关立法主体批准。这些是全国人大常委会立法具有完整性、独立性的具体表现。另一方面，全国人大常委会立法也受到一定的限制：它无权制定和变动宪法，无权制定基本法律，它行使补充和修改全国人大法律的权力要以不同被修改法律的基本相抵触为前提，全国人大有权对它的不适当的决定和法律予以撤销。既有完整性、独立性，又受到一定的限制，就使全国人大常委会立法呈现出具有相当完整性、独立性的特征。
（四）国务院立法
国务院立法，是中国最高国家行政机关即中央政府，依法制定和变动行政法规并参与国家立法活动以及从事其他立法活动的总称。
国务院立法主要有以下特征：
第一，国务院立法兼具从属性和主导性。国务院不是许多西方国家那种与议会平行的中央政府，而是作为最高国家权力机关的执行机关存在于国家机构体系中的中央政府。这决定了国务院立法对全国人大及其常委会的立法具有从属性。国务院立法要以贯彻全国人大及其常委会的宪法、法律和其他规范性法律文件为基本任务或职能，国务院立法要以宪法和法律为依据而不得同它们相抵触。另一方面，国务院作为最高国家行政机关，担负统一领导和管理中国行政工作的责任，因而对全国的行政工作具有主导性。与此相适应，国务院立法对地方立法，特别是对制定地方性法规和地方政府规章的立法活动，具有主导性。地方性法规和地方政府规章不能与国务院行政法规相悖。
第二，国务院立法范围尤广、任务尤重。作为12亿多人口的泱泱大国的最高国家行政机关，它的行政管理范围极广。相应地，国务院立法调整的范围，远远超出全国人大及其常委会立法和地方立法调整的范围，其立法任务非常繁重。同时，国务院立法负有使宪法和法律得以贯彻实施的使命，负有向全国人大及其常委会提出法律案的使命，负有随时接受全国人大及其常委会授予的立法职权以完成特定立法任务的使命，还负有为地方立法提供立法依据的使命，所有这些，使得国务院立法在中国立法体制中任务最为繁重。
第三，国务院立法具有多样性、先行性和受制性。其一，国务院制定和变动行政法规，参与国家立法亦即向国家立法机关提出法律案，完成国家立法机关的授权立法任务，监督行政规章的适当与否。这是中国立法体制中最具多样化色彩的一种立法。其二，国务院制定行政法规，在一定程度上是为未来制定相关法律积累经验、准备条件。在走向法治的过程中，有些事项究竟应当由行政法规调整还是应当由法律调整，往往既难分清也不是非分清不可，在这些事项方面行政法规往往成为法律的先导或前身，通过行政法规的先行问世而为以后就这些事项制定法律奠定基础。将来全国人大及其常委会与国务院在立法范围上的界限进一步明确后，有些事项也还是法律和行政法规都可以调整的，为使针对这些事项制定的法律较为成熟可靠，在制定法律前先制定行政法规，也未尝不是有益措施。而且国务院根据全国人大及其常委会授权制定规范性法律文件，既可以代为全国人大及其常委会解决一些权宜问题或特定问题，也可以为此后授权者就解决这些问题制定法律而积累经验、准备条件。其三，国务院立法具有受制性更是十分明显。国务院作为最高国家权力机关的执行机关，它的立法活动，要对最高国家权力机关负责，受后者制约。国务院行政法规要根据宪法和法律制定，没有后者就没有前者。国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案，但该法律案能否通过，取决于接受法律案的机关。国务院根据全国人大及其常委会授权进行的立法活动，由于权力来源于授权者，也自然受到授权者制约。国务院立法的一个重要目的是贯彻、实施宪法和法律，这也是它具有受制性的一个原因。
（五）地方立法
1.地方立法的含义
地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。
这里所说的特定的地方国家政权机关，在中国现阶段，指宪法和立法法确定的可以制定规范性法律文件的地方国家机关，以及根据授权可以立法的地方国家机关。依法，指依照宪法、法律、法规和授权决定规定的立法权限、程序和其他要求。效力不超出本行政区域范围，与“在本行政区域范围”不尽相同。前者既可以指效力在本行政区域全部范围都有效，又可以指在本行政区域范围的部分区域有效；后者则可以被人误解为任何法都在本行政区域全部范围有效。由于事实上不是每个法都在本行政区域全部范围都有效，因此前者比后者确当。规范性法律文件，是地方立法的各种法的形式的总称，在中国现阶段包括地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例、特别行政区的法律和其他规范性法律文件、被授权的主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件。
地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法的一个重要方面。不少国家的地方立法本身也是个体系，由多类别、多层次的立法构成。中国地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法所构成。特区立法又包括经济特区和特别行政区两方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法内部，又有层次的区别。
对中国地方立法的含义，至今仍然有一些较为普遍的误解。一是对地方立法的主体作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作国家权力机关进行的活动，或是把地方立法主体扩大到所有的或过多的地方国家机关。二是对地方立法的法的形式作过狭或过广的理解，把地方立法仅看作产生和变动地方性法规的活动，或认为所有地方国家机关的规范性文件都是地方立法的法的形式。三是对地方立法的行政区域范围、法的效力范围作过狭或过广的理解，或限定在省一级，或扩大到县一级。为正确理解地方立法的含义，应当消除这些误解。
2.地方立法的特征
第一，地方立法具有地方性。地方立法的主体只能是地方国家机关。中央国家机关不能是地方立法的主体，即使中央国家机关制定专门解决地方问题的法律、法规，如全国人大制定《香港特别行政区基本法》，这样的立法活动也不属于地方立法的范畴。地方立法的任务是解决地方问题，尤其是注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以有或应当有鲜明的地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。地方立法的效力范围限于本地行政区域内。
第二，地方立法更具复杂性。从总体上说，地方立法比中央立法更复杂。首先，地方立法有更多的关系需要处理。在中国，制定地方性法规，至少要处理六种关系：与宪法和法律的关系；与行政法规的关系；与部门规章的关系；与地方政府规章的关系；与上级或下级地方权力机关及其常设机关的地方性法规的关系；民族自治地方制定地方性法规还要处理与自治条例、单行条例的关系。其次，地方立法调整的社会关系更具体，在总体上规定的事项更多，许多不宜由中央立法解决的问题便由地方立法解决，这也增加了它的复杂性。再次，各地经济、政治、文化等发展不平衡的情况，在使地方立法异彩纷呈的同时，也使地方立法复杂化。当然，地方立法更具复杂性，是从地方立法的总体情况来说的，不是任何一种地方立法，都比中央立法更复杂。
第三，地方立法具有从属与自主两重性。一方面，地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。在中国，地方立法还有补充中央法律、法规以及先行一步为中央立法积累经验的任务。一国法制统一原则还要求地方立法的法的体系、法的形式或渊源及其他有关方面，应当与中央立法保持一定的协调性。另一方面，地方立法作为一国立法体制的组成部分，也有相对独立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下，独立自主地立法，积极地解决应当由自己解决的问题。地方也可以根据本地情况，在坚持或顾及法制统一的前提下，在法的体系、法的形式或渊源及其他方面，自主地形成自己的风格。在有的国家，地方立法的从属性是更主要的属性；在另一些国家，自主性是更主要的属性；还有些国家，这两重属性平分秋色。在中国现阶段，地方立法对中央立法的从属性，下级地方立法对上级地方立法的从属性，是更主要的属性。认清地方立法具有从属与自主两重性，就要防止两种片面性：一是只看到地方立法从属于中央立法的一面，把地方立法当作单纯是为执行、补充中央立法和为中央立法积累经验存在的，在地方立法问题上视野狭窄，认识保守，缺乏应有的主动性、积极性。一是过于强调地方的特殊性，把地方立法看成是可以脱离国家法制大局的一种纯粹的地方性活动，陷入偏狭的地方主义泥坑。
第四，城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置。城市尤其是重要城市在现代生活中的重要地位决定了它们应当行使地方立法权。城市的发展状况是社会文明发展状况的标志。在现代社会，城市承担着比一般地方繁重和复杂得多的组织、管理经济文化和其他方面事项的职责，日益成为整个政治、经济、法制、科学、文化、教育和居住的中心。城乡融合的过程，城乡差别消灭的过程，主要是更多乡村实现城市化的过程。美国约有三分之二的人口、英国约有五分之四的人口生活在城市。这些情况，再加上城市自身的人口密度大、社会分工细、生活节奏快、矛盾和复杂问题多的特征，决定了应当注意给予城市特别是重要城市地方立法权。西方国家的市议会一般都有地方立法权。中国虽然自古以农立国，但今天城市的发展速度也颇为可观，居住在城市（包括市辖县）的人口已近4亿，工农业总产值占全国总额的85％以上。城市的地位和作用在中国社会生活中日益突出，尤其是这些年来，城市经济体制改革状况如何，渐成整个改革成败的关键。因而城市地方立法也十分必要和重要。
⑷ 最高院解释与行政法规发生冲突该如何解决
法律的效力高于行政法规，这是一个前提。至于司法解释效力，个人分析如内下：
从法律解释容主体上看，根据宪法，法律解释权应属于全国人民代表大会常务委员会，其他国家机关并无解释法律的权力。从法律解释的效力上看，根据立法法的规定，全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。然而司法解释的主体与效力问题，法律却并没有明确规定。
目前两高进行司法解释的权力来源主要是依据一九八一年六月十日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，该决议明确了法律解释工作的分工，应当视为是全国人大常委会授予两高进行法律解释的权力，即司法解释权。既然两高的司法解释权是来源于全国人大常委会的授权委托，那么依据全国人大常委会授权委托而制定司法解释应当具有与全国人大常委会制定的法律解释同等的法律效力，因此，司法解释也应同法律具有同等效力。
综上，最高人民法院司法解释与行政法规发生冲突时，应采用高位法优于低位法原则，优先适用司法解释。
⑸ 地方性法规应该由什么机关进行解释
省级人大常委会和较大市人大常委会其制定的地方性法规进行解释。
省级人民政府主管部门对地方性法规的具体应用问题进行解释。
⑹ 美发店的会员卡有一条是：在法律允许范围内，本店保留对本卡的最终解释权。被工商罚1.3万。求法律支援！
本店保留对本卡的最终解释权这条违反了《消费者权益保护法》第二十四条规定，所以被罚款。
案件分析：
《消费者权益保护法》第二十四条 明确规定：“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应当承担的民事责任。
格式合同、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的，其内容无效。
该美发店在发放的会员卡上规定“本店保留对本卡的最终解释权“的条款，规定经营者单方享有解释权，这种格式条款侵犯了消费者的合法权益。
⑺ 行政解释是什么（法律上
所谓行来政解释，是指国家行政机自关在行政管理活动中，对有关法律法规如何具体应用贯彻的问题所作的说明。行政解释学是法律解释学的一部分。
从解释主体来说，行政解释主要可以分为:
1.国务院及其各部、委、办等对不属于审判和检察工作方面的法律如何具体应用的问题进行解释。
2.省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府主管部门，对同级权力机关制定的地方性法规如何应用的问题所进行的解释。
中国现行法定法律解释体制的特点有:立法部门主导，集中垄断，分工配合。
行政解释是指由国家行政机关对于不属于审判和检察工作中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。
指国务院及其所属各部门对法律所作的解释。一是对不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用所作的解释;二是国务院及其各部门在行使职权时对于自己制定的规范性法律文件所进行的解释。
⑻ 行政解释
【行政解释的概念】行政解释是一种有权解释，指有解释权的国家行政机关对行政法规和规章的含义、界限和对新情况的适用依据以及行政工作中具体应用法律、地方性法规的问题所作的说明。
【行政解释的范围】根据行政解释的对象，行政解释的范围主要包括对行政法规的解释、对地方性法规的解释、对规章的解释。
【对法律的解释】对法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会；对不属于审判、检察工作中具体应用法律的问题，由国务院及主管部门解释。
【对行政法规的解释】行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由国务院解释；国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或由国务院授权国务院有关部门公布。国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求。对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构和国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后答复。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。
【对地方性法规的解释】凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定；凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。
【对规章的解释】规章解释权属于规章制定机关。规章的规定需要进一步明确具体含义以及规章制定后出现新情况需要明确适用规章依据的，由规章制定机关解释。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。
⑼ 中国人民大学宪法及行政法
第一章 宪法总论
1．成文宪法：是指在一个国家中由一个或几个宪法性文件构成的有统一法典形式的宪法。成文宪法是宪法规范赖以存在的主要形式，它的特点是宪法规范的特点明确、集中以及方便了解等。现在世界上大多数国家的宪法是成文宪法。同
2．不成文宪法：是指在一个国家中不具有统一的法典形式，而散见于多种法律文书、宪法判例和宪法习惯的宪法。英国是典型的不成文宪法国家。密云路
3．刚性宪法：是指制定、修改、解释的程序不同于一般的普通法律，具有特殊严格的要求，并具有最高法律效力的宪法。美国宪法属于典型的刚性宪法。
4．柔性宪法：是指无论是制定、修改、解释程序还是法律效力都与一般的普通法律一样的宪法。英国宪法属于典型的柔性宪法。
5．宪法修正案：是指在不触动宪法原文的情况下，把依照特定程序通过的修正内容按前后顺序分条附于宪法原文之后。
6．宪法解释：是指宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法解释权的国家机关或其他特定的主体根据宪法的基本精神和基本原则对已经存在并且正在生效的宪法规范的含义、界限及其相互关系所作出的具有法律效力的说明。宪法解释既是使宪法规范适应社会实际的一种方法，也是保障宪法实施的手段和措施。
7．宪法习惯：是由依照宪法规定享有管理国家事务和社会事务职权的国家机关在实施宪法的过程中所形成的行为习惯，这些行为习惯与实施宪法的活动密切相关，经过长期的实践成为实施宪法的一个不可分割的重要组成部分。
8．宪法判例：是指宪法条文无明确规定，而由司法机关在审判实践中逐渐形成的具有宪法效力的判例，宪法判例一般产生于实行不成文宪法的国家。
9．宪法结构：是指单一宪法文件的成文宪法在内容上的体系和安排，实际上是指宪法内容的相互关系及其外在表现形式。宪法结构有内部结构和外部结构之分。内部结构是构成宪法的若干要素及其相互关系，外部结构是指宪法与其他要素在组成更大社会系统中的相互关系。我国的宪法由序言、总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国旗国徽国歌五个部分组成。
10．宪法修改：是宪法制定者或者依照宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体对宪法规范中不符合宪法制定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。同
11．宪法监督：是宪法制定者通过一定的制度和程序对依据宪法规定有权解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体所进行的宪法解释、宪法修改和宪法实施活动的过程和结果所进行的监督活动，其目的旨在使宪法的规定准确实施和完全实现，从而实现宪法制定者的立宪目的。包括人民监督、立法机关的宪法监督、国家元首的宪法监督、国家司法机关的宪法监督。
12．最高代表机关审查制：是指由作为民意代表的立法机关，抽象的审查宪法行为是否违反宪法的制度。历史上最早由英国实行。
13．司法审查制：是指由普通法院在审理案件过程中具体附带地就适用于该案件的法律的合宪性进行审查的制度。司法审查制度由美国自1803年马伯里诉麦迪逊案创立。同
14．宪法法院审查制：是指在国家机构中设立专门保障宪法秩序的宪法法院以抽象的原则审查为主，附带的案件审查为辅的方式审查法律文件等是否符合宪法的制度，代表国为德国。
15．宪法关系：是指根据一定的宪法规范，在宪法主体之间产生的、以宪法中的权利和义务为基本内容的社会政治关系，是立宪社会最基本政治秩序在宪法上的表现。宪法关系主要包括四个方面：国家与公民之间的关系、国家与国内各民族社会团体企事业单位等组织之间的关系、国家与政党之间的关系、国家机关之间的关系。
第二章 我国的国家制度
1．共和制：为较多的资产阶级国家所采取的政体。是指国家最高权力实际上和形式上都不属于一人所有，而由选举产生、并有一定任期的国家机关掌握的政权组织形式。代表国为美国、法国、德国。
2．议会制：也称为责任内阁制。是指作为最高立法机关和权力机关的议会在国家政治生活中占有主导地位；政府即内阁由议会选举产生并对议会负责；总统由选举产生，一般不掌握实权，只为名义上的国家元首的政权组织形式。代表国为德国。
3．总统制：是资产阶级共和政体中以总统为国家元首兼政府首脑；国家议会的权力很小，议会的议事程序要受政府控制和支配，议会的立法权和监督权都受到严格限制的政权组织形式。代表国为美国。
4．人民代表大会制度：是我国的根本政治制度，是人民民主专政的政权组织形式。它是指我国的一切权力属于人民；人民在普选的基础上选派代表，按照民主集中制的原则，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会并集中统一行使国家权力；其他国家机关由人民代表大会产生，受它监督，对它负责；人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责，并最终实现人民当家作主的一项根本政治制度。
5．国家结构形式：是指特定国家统治阶级根据一定原则，采取一定形式划分国家内部的组成以及调整国家整体与组成部分之间的相互关系。简言之，就是指国家整体和部分之间，中央机关和地方之间的相互关系。
6．单一制：是以普通行政单位或自治单位的形式来划分其国家内部组成的国家结构形式。它在形式上比较简单，是一个统一完整的政治实体。代表国为英国、法国、日本。
7．联邦制：也叫联盟国家，它是以州、邦或成员国的形式来划分其国家内部组成的，在形式上较单一制国家复杂的国家结构形式。代表国为美国、俄罗斯、巴西。密云路
8．民族区域自治制度：是指在统一的祖国大家庭内，在国家统一领导下，按照宪法规定，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权，民族区域自治的民族实现当家作主，管理本民族内部地方性事务的制度。
9．民族自治地方：是指我国境内少数民族实行区域自治的行政区域，分为自治区、自治州、自治县三级，民族乡不是自治地方。
10．民族自治机关：是在民族自治地方设立的政权机关，依法行使自治权。民族自治机关具有两重性质，既是民族自治地方的自治机关，又是国家的一级地方政权机关。民族自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，民族自治地方的审判机关和检察机关不是民族自治机关。
11．民族自治地方自治机关的人员构成特点
（1）民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。
（2）民族自治地方的人大常委会中应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。
（3）自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。
（4）民族自治地方的人民政府的其他组成人员和自治机关所属工作部门中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
12．民族自治地方的自治权：是民族自治地方的自治机关依法自主管理本民族地方内部事务的权利。其特点是，自治权主体是民族自治地方的自治机关，即人民代表大会和人民政府，不是实行区域自治的民族；自治权具有法定性、原则性和灵活性。
13．民族自治地方自治权的主要内容
（1）制定自治条例和单行条例
（2）对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通执行和停止执行。
（3）自主地管理地方财政。
（4）自主地安排和管理地方经济建设事业。
（5）自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业。
（6）组织本地方的公安部队。
（7）使用和发展当地通用的一种或几种语言文字。
（8）培养干部、专业人才和技术工人。
14．自治条例：是指由民族自治地方的人民代表大会依照宪法和民族区域自治法的规定制定的关于民族自治地方的自治机关的组织、活动原则、自治机关的自治权以及自治地方经济、文化重大事项的全面性规范文件。自治区的自治条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
15．单行条例：是指民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的关于某一方面具体事项的规范性文件。自治区的单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的单行条例报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
16．地方性法规：是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的具体情况和实际需要，在法定权限内制定发布的适用于本地区的规范性文件。
17．自治条例、单行条例与地方性法规的区别
（1）制定的前提不同
自治条例、单行条例是依照当地民族的政治、经济和文化的特点而制定的，而地方性法规是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的。
（2）着眼点不同
自治条例、单行条例着眼于民族特点，地方性法规着眼于地方特点。
（3）制定的主体不同
自治条例、单行条例制定的主体是民族自治地方的人民代表大会，地方性法规制定的主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会。
（4）报批程序不同
自治区的自治条例、单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例、单行条例报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案；省、自治区人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后实施，并报全国人大常委会和国务院备案。
18．特别行政区（制度）：是指在祖国统一的前提下，在我国版图内，根据宪法和法律的规定，（设立）实行不同于一般行政区的政治、经济和法律制度，具有特殊法律地位，在中央政府管理之下，不拥有国家主权的行政区域（以管理特定区域的制度）。
19．中央与特别行政区的关系
（1）根据基本法的规定，特别行政区是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。因此，中央与特别行政区的关系，是一个主权国家内中央与地方的关系，或者说是中央对特别行政区进行管理和特别行政区在中央的监督下实行高度自治而产生的相互关系。这种关系的核心在于中央与特别行政区权力的划分和行使。
（2）中央对特别行政区享有的权力
①中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务。
②中央人民政府负责管理特别行政区的防务。
③中央人民政府任命特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。
④全国人大常委会有权决定特别行政区进入紧急状态。
⑤全国人大常委会享有对特别行政区基本法的解释权。
⑥全国人大对特别行政区基本法享有修改权。
（3）特别行政区享有的高度自治权
①特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
②实行独立的税收制度，保持自由港、独立关税地区和国际金融中心地位，这主要指香港。
③可自行制定有关经济、贸易、科学、教育、文化等方面的政策，自行发行货币。
④自行处理有关的对外事务，可以“中国香港”和“中国澳门”的名义单独地同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，还可以“中国香港”或“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议。
⑤负责维持社会治安。
⑥特别行政区可享有全国人民代表大会及其常务委员会和中央人民政府授予的其他权力。
20．特别行政区基本法的法律地位
（1）特别行政区基本法是中华人民共和国最高国家立法机关制定的基本法律。特别行政区基本法由全国人民代表大会制定、通过和修改，由全国人大常委会解释，是国家的基本法律。宪法是制定基本法的法律依据，基本法与宪法是子法和母法的关系。
（2）特别行政区基本法是特别行政区区域内实施的最重要的法律，在特别行政区区域内具有宪法性法律的地位。它规定了在特别行政区内实行不同于祖国大陆的政治制度、社会经济和文化制度，规定了特别行政区享有高度的自治权，规定了特别行政区居民在特别行政区范围内享有的基本权利和义务，从总体和全局上确定了特别行政区实行的基本制度和政策，从宪制结构和内容上规定了如何在特别行政区实行不同于祖国大陆的社会、政治、经济制度。
（3）特别行政区基本法在特别行政区内处于高居于其他任何法律之上的法律地位，在特别行政区实施的任何其他法律、行政法规和其他规范性文件，均不得同此基本法相抵触。特别行政区立法机关制定、修改、废除任何法律，均必须符合基本法的规定。特别行政区的司法机关在适用、解释法律时，均不得同基本法相冲突。
21．特别行政区基本法的解释权
（1）基本法的解释权属于全国人大常委会。
（2）全国人大常委会授权特别行政区法院在审理案件时，对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。
（3）特别行政区法院在审理案件时，对基本法的其他条款也可解释。
（4）全国人大常委会在对基本法进行解释前应征询其所属的特别行政区基本法委员会的意见。
（5）如果需要对基本法中中央政府管理的事务或中央地方关系进行解释，而该解释又涉及到案件判决，在作出不可上诉的终审判决前，由特别行政区终审法院提请全国人大常委会作出最终解释。
22．民族自治地方与特别行政区的异同
（1）民族自治地方与特别行政区的相同点
①都是中华人民共和国不可分离的一部分，是我国地方制度的有机组成部分。
②都是中华人民共和国的地方行政区域，归中央人民政府统一管辖。
③都选举人民代表参加全国人民代表大会。
④都享有一定程度的自治权。
（2）民族自治地方与特别行政区的不同点
①设立的出发点不同。
②设立的区域不同。
③地方政权体系不同。
④自治权的大小不同。
⑤中央对它们的干预程度不同。
⑥实施的法律不同。
23．行政区划：即行政区域划分，属于国家结构的范围，也是国家领土结构。国家按照经济发展和行政管理的需要，把全国的领土划分为大小不同、层级不同的部分，并设立相应的地方国家机关，以便进行管理。
⑽ 行政法规解释权属于谁
法律分析：行政法规的解释权是谁 各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构。行政法规是中国法律层次的一个划分。它特指中华人民共和国国务院根据全国人民代表大会常务委员会以及法律的授权，制订并颁布的具有法律约束力的规范性文件。行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式作成。发布行政法规需要国务院总理签署国务院令。它的效力次于法律、高于部门规章和地方法规。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》 第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。