ppp招投标中的法律服务
1. 《律师办理PPP法律业务的指引》--深圳市律师协会政府与社会资本合作（PPP）法律专业委员会
《律师办理PPP法律业务的指引》中，深圳市律师协会政府与社会资本合作法律专业委员会针对新冠肺炎疫情对PPP项目的影响及应对策略，主要包括以下几个方面：
对处于前期阶段PPP项目的影响与对策：
- 影响：疫情导致的封村、封路等措施影响PPP项目立项、招标采购，可能导致项目面临清退风险。
- 对策：采用视频会议、在线审批等方式加速项目推进；对疫情防控急需项目可急事急办、特事特办；政府采购活动可按紧急采购规定执行。
对处于建设期PPP项目的影响与对策：
- 影响：疫情导致停工停产、工期延误，成本增加，建设进度减缓。
- 对策：依法依规调整工期和费用，合理分担疫情防控造成的损失；确保工程进度款及时支付；若成本增加导致“超估、超概”，需按相关规定重新履行项目审核备程序。
对PPP项目风险识别的影响与对策：
- 影响：疫情构成不可抗力风险，增加PPP项目的风险识别难度。
- 对策：依据不可抗力法律后果，协商采取免于履行、延长期限、免除违约责任、费用补偿、解除合同等措施。
对PPP项目融资的影响与对策：
- 影响：疫情可能导致无法满足融资条件，引发终止贷款合同风险，以及融资机构主张迟延还款违约及罚息风险。
- 对策：金融机构应提供差异化优惠金融服务；对受疫情影响严重的企业，不得盲目抽贷、断贷、压贷；可申请融资机构重新评估贷款合同履行基础，提出延期还款、继续发放贷款等优惠措施。
对特定类型PPP项目的影响与对策：
- 影响：疫情导致高速公路通行量下降，污水处理企业进水水量减少，消毒投入增加。
- 对策：社会投资人应提早做好资金规划，调整会计政策；申请延长未来的收费期限；积极考虑申请国家税务部门出台相关税收优惠制度；政府制定政策时应考虑折现因素对通行费收入的影响，并尽快恢复收费。
2. ppp项目实施法律意见书
在PPP项目抄中，律师的的法律顾问服务分为三个阶段，德衡（枣庄）律师仝振江根据PPP项目实践，总结了三阶段的服务重点：
在第一阶段，法律顾问服务的主要内容是配合PPP项目采购人及其他中介机构共同讨论、确定项目投融资方案，就项目投融资方案的合规性、可行性等发表法律意见，并就相关问题提供针对性的法律解决方案，协助委托方及其它中介机构共同制定项目招商谈判方案，包括项目招商关键问题的谈判底线及谈判中可行变通方案的制定等。
在第二个阶段，法律顾问服务的主要内容是法律文件的准备及谈判支持。具体来说包括就项目协议架构提出专业意见;负责对项目重要事项提供法律咨询并出具法律意见;起草或协助起草特许经营协议、运营协议等相关法律文件，并提出审核修改意见;作为谈判组主要谈判人员参与招商重要事项和全部协议文件内容和条款的谈判以及协议文件的修改，审核等。
在第三个阶段，法律顾问服务的主要内容是对项目公司设立所涉及的法律问题进行研究，提出方案或建议以及根据现行法律法规的规定，协助委托方履行政府主管部门审批、登记、备案等相关工作。
3. 如何规避PPP项目的法律风险
一、项目立项有关法律风险
ppp 项目大多为基础设施或公共服务设施项目，需要在招募社会资本之前完成项目立项。根据国家发展和改革委员会令第11号《政府核准投资项目管理办法》、国务院国发[2014]53号《关于发布政府核准的投资项目目录的通知》(目前已更新至2014年本)以及项目所在地的投资项目管理办法有关规定，立项申请涉及发改委、国土、环保、规划等相关部门。项目立项管理分核准和备案两种，企业投资建设政府核准的投资项目目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准;若投资建设核准目录外的项目，实行备案管理。
①若属于依法必须招标范围的项目的，应通过招标选择社会资本，否则ppp合同法律效力无法保证;
②采购程序应严格规范操作，否则采购程序可能因其他(潜在)投标人投诉而受阻;
③ 在将投融资、设计、建设和运营管养一体打包采购的ppp项目中,若社会资本方由投资方和epc总包方组成联合体投标，应确保项目采购按将社会资本招标和项目epc总包招标“两标合一标”的模式操作，而非简单的“联合体投标”模式。根据《招标投标法》规定，在普通联合体招标中，要求联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力，均应当具备规定的相应资格条件，而若真正投资方没有epc总包资质，则会陷入被动。
④ 根据《招标投标法实施条例》规定，招资人若能够自行建设、生产或者提供，可不再通过招标选择施工、物资供应商。但该情形仅限于针对“已通过招标选择的特许经营项目投资人”，若非经招标程序选择的社会资本方或虽经招标程序但属于非特许经营项目的，相应社会资本方即便本身具有施工承包或物资供应资质条件，但能否直接作为项目施工承包方或物资供应方而不进行招标，法律尚未明确作出规定，存在合法性风险。
五、项目实施机构资格有关法律风险
ppp项目实施机构须按ppp政策规定由项目所属县级以上政府明确授权，未经授权，所签ppp合同效力即存在不确定性。
实务中，有某开发区管委会或其所属管理办公室或地方政府融资平台公司担任ppp项目实施机构的情况，社会资本方核查开发区管委会或其所属管理办公室相关职责权限或授权文件。对地方政府平台公司可以作为政府出资人代表，但若作为ppp项目实施机构尚不符合财政部有关规定。
六、采购价款结算有关法律风险
ppp项目采购价款一般由工程造价及运营管养维护成本、投融资财务成本和投资收益几部分组成。
对于项目工程造价应在ppp合同中明确约定造价结算标准以及价格调整方式，同时设置传导条款以将项目承包方合理造价款诉求全部顺利导入采购价款。需要特别说明的是，对于基础设施和公共服务项目一般需要进行政府审计，但根据相关司法解释，政府审计结果并不当然作为双方结算的依据，若政府与社会资产方没有约定项目工程结算最终以政府审计为准的，可以由第三方造价咨询机构按合同约定的计价计量标准出具的造价结论为准进行结算。
即便是社会资本方无奈接受工程造价以政府审计为准，应在合同中明确约定政府审计应遵循的标准，同时应注意约定在政府审计以外但应计入采购价款的款项的计价计量标准。
七、项目公司股权融资有关法律风险
社会资本可能需要通过项目公司股权融资，相关融资方案可能导致项目公司股权转让、甚至控制权转移。而政府方一般希望社会资本在合作期限内能够作到稳定持续的投资，因此对项目公司股权转让，尤其是控股权转移甚为敏感。这就需要在ppp合同中提前预留股权融资运作的空间，否则会使股权融资受阻。
八、地方政府支持政策有关法律风险
根据《担保法》、国发【2014】62号文、财政部财综[2006]68号以及国办发〔2015〕42号以及财金[2015]57号文等相关规定：
①政府担保承诺无效。
②未经国务院批准，各级政府不得自行制定税收优惠或财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者(或管理者)缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，应坚决予以取消。
③土地出让收入和支出实行严格的收支两条线，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等各种名义减免土地出让收入，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
④政府不得承诺固定投资回报，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成ppp项目。
社会资本方应注意核查政府就ppp项目所给出的相关支持政策是否涉及以上法律风险。
九、项目补贴及资源补偿有关法律风险
政府为大力推广ppp模式、提高公共产品和公共服务供给能力与效率，多次出台政策要在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理。
因此，社会资本应充分了解拟投资项目的补贴补偿、政策性贷款及其他支持政策，尽可能在协议中作出安排，以充分享有相关优待。对于公益性项目，政府财力有限的，尽可能争取资源补偿并在协议中明确约定，如特许经营权、冠名权、广告经营权以资源开发权、物业和招商服务的机会。
十、项目公司管理及分配有关法律风险
根据现行政策，对于政府与社会资本方合资成立项目公司的ppp项目，社会资本方应在项目公司占有控股地位。为保障项目公司决策统一和效率，社会资本一般要求政府出资人代表放弃对项目公司的决策权、选择管理人的权利和分红权利。若项目总承包方也参股项目公司，也可参照处理。实务中，也有政府出资人代表在合作期限内对项目公司一直未实缴出资的情况，此情形下，更应作如此安排。
十一、政府项目采购价款来源有关法律风险
社会资本方应争取政府提前就ppp项目采购资金来源及筹措作出计划或安排，涉及税收地方留成部分、地方行政事业性收费和土地出让收入以及政府债券的，应核查政府方相应权限及政策限制。
实务有政府承诺将配套土地同步上市，以出让收入用于支付项目未来采购价款的。需要依法根据土地管理规定、规划法、土地储备管理规定和土地出让收支管理规定等，核查政府权限及相应安排的合法性和可行性。
十二、与ppp项目配套或关联项目的规划和建设对接有关法律风险
ppp项目中，社会资本应作为项目运营商，对项目整体进行筹划设计，以确保项目开发进度和投资收益。但在实务中，会涉及以下情形需要事先在协议中作出安排：
①项目建设配套要包括项目建设必需的项目用地、施工用地、水电供应、施工道路等配套设施，应由政府承诺在项目开前到位、满足施工条件。
②ppp项目工程包之外但在设计之内的关联工程，如水电网管网、绿化工程、跨铁路桥梁公路段等，往往由地方平台公司或电力及铁路行业指定公司垄断承包，应由政府出面协调，并就相关权利义务及责任作出稳妥设计。
③还有与ppp项目工程相邻或嵌套的不在社会资本方投资范围内的工程项目，也应提前设置有关权利义务及责任条款，使之对ppp项目的规划设计和建设施工的不利影响降到最低。
十三、项目考核有关法律风险
在ppp项目中，政府按项目的可用性、使用量或绩效来确认采购对价。因此，对项目的可用性、使用量或绩效考核关系到社会资本投资回报预期的实现程度。为了使考核更透明、可操作及可预期，有必要事先全面明确相关考核标准、方法和程序，甚至应当在专项协议文件中明确。
十四、项目清算移交有关法律风险
对于政府与社会资本合资成立项目公司的ppp项目，在项目清算移交时常会面临项目资产移交或股权转让的方式选择，资产移交即由项目公司将项目资产移交政府，再由社会资本将项目公司清算解散;股权转让即由社会资本方将其所持项目公司股权全部转让给政府方出资人，社会资本全面退出项目公司。社会资本方需要结合项目具体情况和财务税收等因素提前作好设计。