審計法實施條例徵求意見稿

1. 行政處罰告知筆錄範文

[摘要]文章就現行審計處罰程序的欠缺、解決途徑及需要解決的進行了和探討。
一、現行審計處罰程序的欠缺
審計處罰的性質屬於國家行政機關依法採取的行政處罰。根據《_行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十一條規定「行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利」。該法第四十一條還明確規定，欠缺告知程序的，「行政處罰決定不能成立」。然而，《_審計法》（以下簡稱《審計法》）《_國家審計基本准則》（以下簡稱《國家審計基本准則》）均未設定「審計機關在作出審計處罰決定之前，應當告知被審計單位和有關責任人員依法享有的權利」的程序，盡管新的《審計機關審計處理處罰的規定》第二十一條作出了「審計機關在作出審計決定和審計處罰時應當告知作出審計處罰的事實、理由和依據，並告知被審計單位和有關責任人員依法享有的審計復議的權利」的規定，然而，這種「告知」與《行政處罰法》的規定精神是有很大出入的。
那麼，現行的審計組向審計機關提交審計報告前，徵求被審計單位對審計報告的意見是否意味著已經「告知」了呢？筆者認為不然。因為審計報告徵求審計單位意見的行為是審計組作出的而不是審計機關作出的，不代表審計機關的意見。另外，審計報告所要徵求的意見，從根本上說，是對審計事實的進一步確認，而不是徵求對審計組提出的審計處理處罰意見的意見。這種做法往往給審計機關在復核審定審計報告時造成被動。
二、解決途徑
筆者認為，要解決上述審計處罰程序欠缺的問題，必須採取以下諸項措施。
（一）審計報告改為對外文書，使之具有「公證」、「公告」性質
各級審計機關內部以審計組名義向本級審計機關提交的審計報告，是不具有效力的內部文書。把審計報告改為對外文書，使之具有「公證」、「公告」性質，有利於增加審計的透明度，使被審計單位更加全面地了解審計情況；可以增強該單位尤其是單位領導人員的法律意識，有利於被審計單位加強管理，改善經營，提高效益。有利於擴大審計監督的廣度和深度，充分發揮審計監督、行政監督、行業監督、輿論監督和監督的綜合合力。這樣做，也有利於強化審計人員的風險意識和質量意識。
（二）以「審計事實確認書」取代目前實行的審計報告（徵求意見稿），還原審計報告的本來面目。審計報告本來是審計組將完成接受審計機關派遣任務的情況向派遣機關匯報的一種內部文件，無需徵求任何第三者的意見。徵求被審計單位對審計報告的意見的做法反而把這種關系搞亂了。
（三）增設審計處罰告知程序。增設審計處罰告知程序符合《行政處罰法》的要求。《行政處罰法》已頒布實施多年，它要求國家行政機關作出行政處罰前應當告知當事人的規定，再也不能在審計部門得不到落實。《審計法》頒布在前，修訂後的《行政處罰法》頒布在後；《審計法》是由_常委會通過的，而《行政處罰法》則是由_通過。各級審計機關應嚴格依照《行政處罰法》的有關規定執行。
（四）實行審計取證與審計處理處罰分離制度
目前各級審計機關均實行由審計組負責審計檢查取證並由審計組負責代擬審計處理、處罰決定書的制度。雖然審計機關在作出處理處罰決定之前經過復核機構的復核和分管領導審核乃至經過審計業務會議審議決定，一定程度上避免了審計執法的隨意性，但這樣做仍不可避免地存在著某些審計人員徇私情或以審謀私的可能性，損害了審計機關的形象和權威，導致審計執法上的腐敗。為了從機制上克服這種腐敗，審計取證與審計處理處罰的分離制度，勢在必行。實行審罰分離制度，有利於杜絕某些審計人員在審計過程中徇私舞弊和以審謀私，有利於審計機關內部更加有效地落實《審計執法責任制》和《審計執法過錯責任追究制》，增強審計人員的責任感，從而使審計機關內部質量控制更加富有成效。
三、幾項配套工作
（一）著手修訂《審計法》及其《實施條例》以及《國家審計基本准則》及其相關的通用審計准則。
1.廢止《審計法》第三十九條、《審計法實施條例》第四十條、《國家審計基本准則》第三十一條以及《審計機關審計報告編審准則》第十一條「關於審計組向審計機關提交審計報告前，應當徵求被審計單位對審計報告的意見」的規定。
2.在廢止上述不當規定的同時，增加「審計組向審計機關提交審計報告之前，應當在匯總審計事實的基礎上編寫審計事實確認書，並徵求被審計單位對審計事實的意見」的。
3.對《審計法》第四十條、《審計法實施條例》第四十一條第（二）項、《國家審計基本准則》第三十七條第（二）項等規定中增設「審計機關在作出審計處罰決定前，應當告知被審計單位和有關責任人員作出審計處罰的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利」的程序。
4.修訂《審計機關審計報告編審准則》第十四條中關於由審計組編制審計意見書、審計決定書、審計建議書、移送處理書代擬稿的規定，上述審計文書應改由審計機關專職機構（如法制機構）代擬，以體現審計與處理處罰相分離的原則。
（二）規范審計事實確認書的編寫，其內容應包括：
1.完整反映經過審計組所在部門的負責人審核、主管領導批準的審計招生方案中所確定的審計內容；
2.被審計單位對提供資料及其他相關資料的真實性和完整性的承諾情況及履行承諾的情況；
3.審計查出的被審計單位及其法定代表人違反國家規定的財政收支、財務收支行為的事實及其定性以及必須接受處理處罰的理由和依據；

2. 內部審計的審計准則

中國內部審計准則的制定依據與目標
（一）中國內部審計准則依據《中華人民共和國審計法》、《審計署關於內部審計工作的規定》及相關法律法規制定。
（二）制定中國內部審計准則的目標：
l.貫徹落實《中華人民共和國審計法》、《審計署關於內部審計工作的規定》以及相關法律法規，加強內部審計工作，實現內部審計的制度化、規范化和職業化。
2.促使內部審計機構和人員按照統一的內部審計准則開展內部審計工作，保障內部審計機構和人員依法行使職權，保證內部審計質量，提高內部審計效率，防範審計風險，促進組織的完善與發展。
3.明確內部審計機構和人員的責任，發揮內部審計在強化內部控制、改善風險管理、完善組織治理結構、促進組織目標實現的作用。
4.建立與國際內部審計准則相銜接的中國內部審計准則。
中國內部審計准則的體系
中國內部審計准則是中國內部審計工作規范體系的重要組成部分，由內部審計基本准則、內部審計具體准則、內部審計實務指南三個層次組成。
（一）內部審計基本准則。內部審計基本准則是內部審計准則的總綱，是內部審計機構和人員進行內部審計時應當遵循的基本規范，是制定內部審計具體准則、內部審計實務指南的基本依據。
（二）內部審計具體准則。內部審計具體准則是依據內部審計基本准則制定的，是內部審計機構和人員在進行內部審計時應當遵循的具體規范。
（三）內部審計實務指南。內部審計實務指南是依據內部審計基本准則、內部審計具體准則制定的，為內部審計機構和人員進行內部審計提供的具有可操作性的指導意見。
中國內部審計准則的約束力
（一）內部審計基本准則、內部審計具體准則是內部審計機構和人員進行內部審計的執業規范，內部審計機構和人員在進行內部審計時應當遵照執行。
（二）內部審計實務指南是對內部審計機構和人員實施內部審計的具體指導，內部審計機構和人員在進行內部審計時應當參照執行。
中國內部審計准則的適用范圍
（一）中國內部審計准則適用於內部審計機構和人員進行內部審計的全過程。
（二）中國內部審計准則適用於各類組織。無論組織是否以盈利為目的，也無論組織規模大小和組織形式如何，內部審計機構和人員在進行內部審計時，都應遵循內部審計准則。
中國內部審計准則的制定程序
（一）內部審計准則由中國內部審計協會制定。協會下設准則委員會負責內部審計准則的起草、修改和論證工作。
（二）中國內部審計准則的制定程序：
l.選定項目。中國內部審計協會准則委員會提出內部審計准則備選項目，經專家咨詢論證，徵求有關方面意見後，由中國內部審計協會審批立項。
2.擬定初稿。中國內部審計協會准則委員會根據確定的項目，進行調查研究，起草初稿。中國內部審計協會征詢專家和有關方面意見，由中國內部審計協會准則委員會修訂後提交徵求意見稿。
3.徵求意見。中國內部審計協會發布徵求意見稿，廣泛徵求各有關方面的意見。
4.修改定稿。中國內部審計協會准則委員會根據各方面意見修改徵求意見稿，中國內部審計協會征詢專家及有關方面意見後定稿。
中國內部審計准則的發布、修訂與解釋
中國內部審計准則由中國內部審計協會負責發布、修訂與解釋。
內部審計基本准則
第一章 總則
第一條 為規范內部審計工作，明確內部審計機構和人員的責任，提高內部審計工作的質量，根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國內部審計條例》及相關法律法規制定本准則。
第二條 本准則所稱內部審計，是在組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的真實性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。
第三條 本准則適用於各類組織的內部審計機構與人員，及其從事的全部審計活動。
第二章 一般准則
第四條 一般准則是指內部審計機構的設立及其職權、內部審計人員應當具備的基本資格條件和職業的要求。
第五條 內部審計機構設置應考慮組織性質、規模、內部治理結構以及相關法令的規定，並配備一定數量的內部審計人員。
第六條 內部審計機構應在其內部建立嚴格的質量控制制度，並積極了解、參與組織內部控制制度的建設。
第七條 內部審計人員應具備專門學識及業務能力，熟悉本組織的經營活動和內部控制，並不斷通過後續教育來保持這種專業勝任能力。
第八條 內部審計人員應當遵循職業道德規范，並以應有的職業謹慎態度執行審計業務。
第九條 內部審計機構和人員應保持其獨立性和客觀性，不得參與被審計單位的任何實際經營管理活動。
第十條 內部審計人員應具有人際交往的基本技能，能以恰當的方式與他人進行有效的溝通。
第三章 作業准則
第十一條 作業准則是內部審計機構和人員在審計計劃、審計准備和審計實施階段應遵循的行為規范。
第十二條 內部審計人員在審計過程中，應充分考慮重要性與審計風險。
第十三條 內部審計人員應考慮組織的風險及管理的需要，制定審計計劃，對審計工作做出合理安排，並報經主管領導批准後實施。
第十四條 內部審計人員在實施審計前，應向被審計單位送達審計通知書，並做好必要的審計准備工作。
第十五條 內部審計人員應深入調查了解被審單位的情況，對其經營活動及內部控制的真實性、合法性和有效性進行測試。
第十六條 內部審計人員可以運用座談、檢查、抽樣和分析性程序等審計方法，獲取充分、相關、可靠的審計證據，以支持審計結論和審計建議。
第十七條 內部審計人員在審計過程中應積極利用計算機進行輔助審計。在計算機信息系統下進行審計，不應改變審計計劃確定的目標和范圍。
第十八條 內部審計人員應將收集和評價的審計證據及形成的審計結論和審計建議，記錄於審計工作底稿。
第四章 報告准則
第十九條 報告准則是內部審計人員反映審計結果，出具審計報告，以及內部審計負責人批准和報送審計報告時應遵循的行為規范。
第二十條 內部審計人員應於審計實施結束後，出具審計報告。內部審計報告的編制必須以審計結果為依據，做到客觀、准確、清晰、完整且富有建設性。
第二十一條 內部審計報告應說明審計目的、范圍、結論和建議，並可以包括被審計單位負責人對審計結論和建議的意見。
第二十二條 內部審計報告應聲明系按照中國內部審計准則的規定辦理，若有未遵循該准則的情形，審計報告應對其做出解釋和說明。
第二十三條 內部審計機構應建立內部審計報告的審核制度。內部審計負責人應審查審計證據是否充分、相關、可靠，審計報告表述是否清晰，審計結論是否合理，審計建議是否可行。
第二十四條 內部審計機構在內部審計報告經主管領導批准後，應向被審單位下達審計意見書或審計決定書。
第二十五條 內部審計機構的審計報告是對被審計單位經營活動及內部控制的真實性、合法性和有效性的相對保證。
第二十六條 內部審計人員應進行後續審計，以確保審計報告所提出的審計結論和建議得到有效實施。
第五章 內部管理准則
第二十七條 內部管理准則是內部審計機構負責人管理內部審計工作，充分利用審計資源，履行內部審計職責，實現審計工作目標的規范。
第二十八條 內部審計機構負責人應確定年度審計工作目標，制定年度審計工作計劃，編制人力資源計劃和財務預算。
第二十九條 內部審計機構負責人應根據《中華人民共和國內部審計條例》和中國內部審計准則，結合本組織的實際情況，制定審計工作手冊，以指導內部審計人員的工作，並作為監督、檢查的依據。
第三十條 內部審計機構負責人應建立內部激勵制度，對內部審計人員的工作進行監督、考核，評價其工作業績。
第三十一條 內部審計機構負責人應保持與國家審計機關的聯系，依法接受國家審計機關的監督和指導；應保持與民間審計組織的協調，並評價其工作效率。
第六章 附則
第三十二條 本准則由中國內部審計師協會負責解釋，審計署頒布。
第三十三條 本准則自****年*月*日起施行。
內部審計職業道德規范
第一條 內部審計人員在履行其職責時，必須嚴格遵守中國內部審計准則及內部審計師協會制定的其他規定。
第二條 內部審計人員在履行其職責時，必須做到正直、獨立、客觀和勤勉。
第三條 內部審計人員在履行其職責時，必須保持廉潔，不能收受任何有損自己職業判斷的有價值的物品。
第四條 內部審計人員必須保持應有的職業謹慎，只能開展那些在其專業勝任能力范圍之內預期能合理完成的工作。
第五條 內部審計人員應誠實地為組織服務，不做任何有違忠誠性原則的事情。
第六條 內部審計人員必須遵循保密性原則，慎重地使用他們在履行職責時所獲取的資料。
第七條 內部審計人員不得有意從事損害國家利益、本組織利益和內部審計職業榮譽的活動。
第八條 內部審計人員在審計報告中應真實地披露他們所了解的全部重要事項。
第九條 內部審計人員應不斷接受後續教育，努力提高創新素質和創新能力，提高服務質量。
第一批內部審計准則公告
第1號 內部審計報告及其傳遞
第2號 內部審計工作底稿
第3號 內部審計證據
第4號 後續審計報告
第5號 內部審計計劃
第6號 內部審計通知書
第7號 內部審計質量控制
第8號 對舞弊的預防、檢查和報告
第9號 報告內部控制
第10號 內部審計與外部審計的協調

3. 財務審計的目的是什麼

財務審計其目的是揭露和反映企業資產、負債和盈虧的真實情況，查處企業財專務收支中各種違法違規問題屬，維護國家所有者權益，促進廉政建設，防止國有資產流失，為政府加強宏觀調控服務。

企業財務審計其報表反映的事項必須真實存在，有關業務在特定會計期間確實發生，並與帳戶記錄相符合，沒有虛列資產、負債余額和收入、費用發生額。

且特定會計期間發生的會計事項均被記錄在有關帳簿並在會計報表中列示，沒有遺漏、隱瞞經濟業務和會計事項，無帳外資產。

(3)審計法實施條例徵求意見稿擴展閱讀：

財務審計主要任務：

1、繼續做好國有企業改革、改組、改造方面的審計工作，為建立完善社會主義市場體制和鞏固社會主義制度服務。

2、做好會計報表鑒證和企業財務收支活動的真實性、合法性的審計監督工作，以滿足社會各方面對企業財務信息的需要，為充分發揮市場機製作用、促進宏觀調控服務。

3、努力做好內部審計工作，幫助企業提高經營管理水平、促進企業經濟效益的穩步提高，是現代企業財務審計的基本任務。

4. 涉及審計人員法律責任的相關法律規定

涉及審計人員法律責任的相關法律規定：

《中華人民共和國審計法》第六章第五十二條明確規定了審計人員的法律責任：審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業秘密的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

審計法律責任（legal liability） 廣義的審計法律責任，是指與審計有關的各種法律責任的總稱。審計責任原來沒有明確的法律界定,隨著國家法律環境的完備和審計業務的發展，逐漸得以法律化，即成為法律責任。 中國審計法規定的法律責任與傳統的審計責任的概念有很大的差別。根據審計法的規定，審計法律責任是指在國家審計監督活動中發生的有關法律責任。這里所指的審計法律責任，是國家審計法律責任，不包括社會審計和內部審計的法律責任；它是因實施審計監督產生的相關當事人的法律責任，包括被審計單位及其有關的直接責任人的法律責任和審計人員的法律責任；它是以行政責任為主的法律責任，也包括刑事責任，但不包括民事責任。

國家審計法規定的法律責任,一是違反審計法的法律責任;二是違反國家規定的財政收支、財務收支行為的法律責任。由此可見,這兩類違法行為的主體主要是被審計單位以及直接責任人員,對被審計單位的法律責任,審計機關可以直接做出處理、處罰的規定；對直接責任人員的法律責任,審計機關可以提出予以行政處分的建議,對於構成犯罪的可以移送司法機關依法追究刑事責任。

①它是國家審計的法律責任，不包括社會審計和內部審計的法律責任，是在國家審計監督過程中發生的與審計機關履行審計監督職能密切相關的法律責任；②它是因實施審計監督產生的相關當事人的法律責任，相關當事人是法律責任的主體，包括被審計單位及其有關的直接責任人和國家審計人員；③它是以行政責任為主的法律責任，也包括相應的刑事責任，但不包括民事責任。

根據審計法的規定,被審計單位違反審計法的行為有四種表現形式:(1)被審計單位拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料；(2)被審計單位拒絕、阻礙審計檢查；(3)被審計單位轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、會計報告以及其他與財政收支或財務收支有關的資料;(4)被審計單位轉移、隱匿違法取得的資產。對於(1)和(2)兩類違反審計法的行為,審計機關有權直接追究被審計單位的法律責任。《審計法》第41條明確規定:"被審計單位違反本法規定,拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的,或者拒絕、阻礙檢查的,審計機關責令改正,可以通報批評,給予警告;拒不改正的,依法追究責任。對於(3)和(4)兩類違反審計法的行為,根據 《審計法》 第42條第1款、第43條第1款規定:"審計機關發現被審計單位違反本法規定,轉移、隱匿、篡改、『毀棄會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料的,有權予以制止。被審計單位違反本法規定,轉移、隱匿違法取得的資產的，審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權范圍內有權予以制止,或者申請法院採取保全措施。雖然以上兩條規定沒有明確指出追究法律責任,但可以比照《審計法》第41條規定 辦理,審計機關可以通報批評、給予警告。因為(3)、(4)兩種行為可以認定是拒絕、阻礙檢查的行為;同時通報批評、給予警告是對被審計單位的行政處罰,這兩種處罰是追究被審計單位法律責任的主要形式和手段。此外,還應對直接責任人追究行政責任以至刑事責任。

目前為止，中國法律未就注冊會計師侵權責任的歸責原則做出明確的規定，但是從相關法律法規中能夠推斷適用的是過錯原則。中國1993年頒布的 《注冊會計師法》 第42條規定：「會計師事務所違反本法規定，給委託人、其他利害關系人造成損失的，應當依法承擔賠償責任」，也就是說只有注冊會計師在執業中存在違反《注冊會計師法》的規定亦即存在「過錯」的行為，才可以考慮事務所承擔民事責任問題。因此，《注冊會計師法》對會計師的專業判斷提出了「明知」和「應知」的要求。如果會計師「明知」違法而為之，或者「應知」違法而為之，都屬於第42條規定的「違反本法規定」，從而需要承擔民事責任。會計師嚴格遵循審計准則所出具的審計報告為真實的審計報告，即使出具的審計意見與實際不符，也不影響審計報告的真實性；只有注冊會計師沒有遵循或沒有嚴格遵循獨立審計准則，未盡應有的職業謹慎或注意義務，主觀上故意或過失地出具了與實際不相符的審計報告，會計師事務所才對此承擔責任。「換言之，以是否嚴格遵循了獨立審計准則為判斷注冊會計師主觀有無過錯的標准，注冊會計師的審計法律責任以行為人主觀上的過錯為前提條件，其歸責原則應為過錯責任。」《注冊會計師法》 修訂草案徵求意見稿第70條規定，會計師事務所違反本法規定，故意或者過失出具不實或者不當的業務報告，給委託人、其他利害關系人造成損失的，應當依法承擔民事責任。這表明立法者已經考慮將過錯原則寫進 《注冊會計師法》 ，這樣受害人向注冊會計師索賠必須證明後者主觀上有過錯。由此可見，中國會計師審計法律責任採取過錯責任原則。本人認為，在剛導入審計法律責任制度時，應統一實行過錯責任原則，等時機成熟，再修改法律，統一實行過錯推定原則。畢竟在中國，會計職業發展時間還不長，會計師成長需要一個過程，目前還不能盲目與國際接軌。由於注冊會計師職業的特性及其利害關系人的廣泛性，注冊會計師侵權行為的歸責原則較為復雜，未來中國還可建立以推定過錯責任為主，過錯責任原則、嚴格責任原則為輔的歸責原則體系。