ppp法律法規實施細則

Ⅰ 重磅！PPP新機制的運行框架解讀

在2024年5月1日起實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（簡稱「17號令」或「新辦法」）下，國家在PPP和特許經營領域進行了新機制的頂層設計，對特許經營模式的回報機制、核心邊界、預算管理、協議編制、風險防控和爭議解決進行了優化與規范。新辦法遵循115號文的指導思路，強調政府與社會資本合作時不再新增行政許可，同時明確特許經營即為基於使用者付費的PPP模式。這一定義在新辦法第四條中體現，強調特許經營應聚焦使用者付費，全面採用特許經營模式。在「新辦法」中，關於「使用者付費」的內涵在第六條中被明確，強調特許經營收入應覆蓋成本並獲取一定回報，不應增加地方財政未來支出責任。這一規定可能對排水、垃圾處理、軌道交通等項目產生影響，因此需要政策的進一步配套來明確執行細則。

新辦法強調鼓勵民營企業參與特許經營，根據第十八條，特許經營的實施機構應根據國務院發展改革部門制定的支持民營企業參與的新建及改擴建特許經營項目清單，結合項目實際情況，確定民營企業參與的具體方式。同時，新辦法由國務院發展改革部門牽頭推進特許經營模式的推進工作，加強政策指導，地方各級發展改革部門嚴格把關項目實施領域、范圍、方案等，依法依規履行項目審批、核准或者備案職責，推動項目落地實施。新機制下，特許經營期限原則上不超過40年，但對投資規模大、回報周期長的項目，可根據實際情況適當延長。這一變化反映了長期貸款實踐和舊PPP機制中已出現的40年項目案例。然而，這種超長期限項目也帶來了新的挑戰，尤其是在固定資產的再投資方面。傳統的30年周期項目通常需要持續的運營投資或大規模維修來延長設施設備的使用壽命。對於40年的項目，再投資需求和相應的收益需要仔細考慮。

在第二十二條中，新機制規定特許經營者可以通過多種方式獲取收益，不僅包括向用戶收取費用，還包括獲取其他開發經營權益等方式，這種多元化的收益模式為特許經營者提供了更大的盈利空間。同時，明確政府向用戶統一收取後再向特許經營者支付的費用，政府應當主動公開收支明細，保證專款專用，按照特許經營協議約定定期支付。新機制明確規定，政府不得通過任何方式對項目進行補貼，政府投資只能按照合同約定進行運營補貼。專項債券可用作特許經營項目的資本金，並需按照相關規定執行。此外，新機制規定特許經營項目的投資管理應按照相關法規和規定進行審批或核准，確保項目的合法運營。

新機制的實施背景下，PPP不再是萬能解決方案，而是對民營資本的一次試金石。新機制下的PPP項目面向民營企業，但項目規模是否僅限於每年約1200億仍有待觀察。政府項目與新機制PPP有著不同的立項流程，民營企業參與PPP項目需更早獲取項目信息，提出吸引力的特許經營方案，強調自身優勢，以獲得項目參與的機會。政府不再主動公布項目清單，而是更為精準地選擇項目，這意味著民營企業需要更積極地獲取項目信息，提出符合項目需求的方案，以贏得項目的參與機會。

總之，在PPP新機制下，我們看到了對過去經驗的總結和提升，也找到了未來基建投資模式的明確指引。這一新機制的推行將深刻影響行業格局，特別是對民營企業而言，這是一次挑戰，也是一次機遇。通過創新和差異化競爭，民營企業可以充分發揮自身的優勢，與國有企業形成互補，共同推動基礎設施和公共事業的發展。

Ⅱ 道可特-PPP | PPP項目中土地使用問題解讀

《產業用地政策實施工作指引》於2016年10月28日由國土資源部辦公廳發布，其中第九條明確規定，在政府和社會資本合作（PPP）項目中，若涉及有償使用土地，可以將通過競爭方式確定投資方式和用地者的過程合並實施。這標志著PPP項目用地政策的一大創新，簡化了辦事流程，提高了效率。北京市道可特律師事務所指出，基礎設施建設或涉及建設的PPP項目均需面對項目用地問題。但之前的規定要求PPP項目先確定社會投資人，再根據「招拍掛」程序出讓土地，導致土地受讓人可能不是中標的社會投資人，從而出現白忙活的情況。《產業用地政策實施工作指引》的發布解決了這一問題，使得土地招拍掛與PPP社會資本采購可以合並進行，確保社會投資人的合法權益得到保障。

此外，財政部於今年10月11日聯合20個部委公布了總投資超過萬億元的PPP示範項目名單，並發布了《關於聯合公布第三批政府和社會資本合作示範項目加快推動示範項目建設的通知》（財金[2016]91號），其中對PPP項目用地問題進行了詳細梳理。根據《通知》規定，PPP項目用地取得方式包括劃撥、作價入股、出讓及租賃。對於需要通過招拍掛方式供應的土地，可以合並進行確定項目投資方和用地者的環節，這與《產業用地政策實施工作指引》的精神相一致，旨在保障PPP項目用地。

道可特律所在綜合考慮我國法律規定及有關PPP項目的政策規定後認為，PPP項目用地的取得方式取決於項目涉及的土地使用權是否符合劃撥用地目錄的規定。對於國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施項目用地，以及軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地，可以通過劃撥方式取得。而對於非國家重點扶持的項目，應當通過有償方式提供土地使用權。

《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規定，國家重點扶持的基礎設施項目用地可以劃撥方式取得。2014年出台的《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）進一步明確了國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，具體辦法由國土資源部另行規定。根據上述規定，PPP項目中只有國家重點扶持的基礎設施項目用地以及非營利性的教育設施項目、醫療衛生設施項目、公共文化設施項目、非營利性的社會福利設施等用地可以通過劃撥方式取得。

值得注意的是，根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）的規定，劃撥土地不得改變土地用途。建成項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿後，連同公共設施一並移交政府。實現抵押權後改變項目性質需要以有償方式取得土地使用權，應依法辦理土地有償使用手續。

PPP項目用地的有償取得方式包括租賃、土地作價出資、土地使用權出讓。其中，作價出資僅適用於公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地。土地使用權出讓則分為協議出讓和招拍掛方式，但協議出讓條件嚴格，實踐中較少採用。大部分有償使用項目用地的PPP項目採用招拍掛形式。在以往招拍掛過程中存在不能確保PPP項目的社會投資人最終成為該項目用地的最終競得人的問題。然而，在《產業用地政策實施工作指引》和財政部91號《通知》發布後，這一問題得到了明確解決。

道可特律所指出，盡管政府部門力推PPP項目，但實踐中仍存在諸多困難，如土地使用權作價出資的計價標准如何確定，政府在項目公司出資金額遠大於協議約定金額時如何協調等。因此，一方面需要出台專門的PPP法律法規，提高法律效力位階，加強規制；另一方面，相關部門應盡快出台具體操作細則，以確保各地PPP項目在實施過程中更具操作性、順利落地。