國家公務員暫行條例解讀

A. 《公職人員政務處分暫行規定》

公職人員政務處分暫行規定

第一條為了規范監察機關的政務處分工作，促進所有行使公權力的公職人員（以下簡稱公職人員）依法履職、秉公用權，廉潔從政從業、堅持道德操守，根據《中華人民共和國監察法》，制定本規定。

第二條公職人員有違法違規行為應當承擔法律責任的，在國家有關公職人員政務處分的法律出台前，監察機關可以根據被調查的公職人員的具體身份，依照相關法律、法規、國務院決定和規章對違法行為及其適用處分的規定，給予政務處分。

第三條監察機關實施政務處分的依據，主要包括《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國法官法》《中華人民共和國檢察官法》；

《中華人民共和國企業國有資產法》《行政機關公務員處分條例》《事業單位人事管理條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》以及《農村基層幹部廉潔履行職責若干規定（試行）》等。

第四條公職人員依法履行職務的行為受法律保護，非因法定事由，非經法定程序，不受政務處分。

第五條給予公職人員政務處分，應當堅持法律面前一律平等，實事求是、公平公正，做到事實清楚、證據確鑿、定性准確、處理恰當、程序合法、手續完備；堅持民主集中制，集體討論決定；堅持懲前毖後、治病救人方針，與違法行為的性質、情節、危害程度相適應。

第六條監察機關對違法的公職人員可以依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。

公職人員政務處分的期間、政務處分適用規則，可以根據被調查的公職人員的具體身份等情況，適用有關法律、法規、國務院決定和規章。

第七條公職人員中的中共黨員嚴重違反黨紀涉嫌犯罪的，應當由黨組織先做出黨紀處分決定，並由檢察機關依法給予政務處分後，再依法追究其刑事責任。

非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應當先由監察機關依法給予政務處分，再依法追究其刑事責任。

公職人員中的中共黨員先依法受到行政處罰和刑事責任追究的，黨組織、監察機關可以根據生效的行政處罰決定和司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節，依紀依法給予黨紀、政務處分。

第八條監察機關對公職人員中的中共黨員給予政務處分，一般應當與黨紀處分的輕重程度相匹配。其中，受到撤銷黨內職務、留黨察看處分的，如果擔任公職，應當依法給予其撤職等政務處分。嚴重違犯黨紀、嚴重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。

第九條對基層群眾性自治組織、國有企業等單位中從事管理的人員，或者未列入國家機關人員編制的受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員、其他依法履行公職的人員，監察機關可以依法採取下列處理措施：

1、依據《中華人民共和國監察法》採取談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉；

2、依據本規定第三條有關法規採取警示談話、通報批評、停職檢查、責令辭職。

對前款人員，監察機關可以依法向有關機關、單位提出下列監察建議：

1、取消當選資格或者擔任相應職務資格；

2、調離崗位、降職、免職、罷免。

上述處理措施可以單獨使用，也可以合並使用。

第十條公職人員受到開除以外的政務處分，在受處分期間有悔改表現，並且沒有再發生違法行為的，處分期滿後自動解除。

事業單位工作人員在受處分期間有重大立功表現，按照有關規定給予個人記功以上獎勵的，經作出處分決定的監察機關批准後，可以提前解除處分。

處分解除後，受處分的公職人員不再受原處分影響。受到降級或者撤職處分的，處分解除不視為恢復原級別、原職務。

第十一條對公職人員給予政務處分，由監察機關按照管理許可權依法作出決定。有下列情形的，應當履行有關手續：

1、對經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的公職人員給予撤職、開除處分的，應當先由人民代表大會及其常務委員會依法罷免、撤銷或者免去其職務，再由監察機關依法作出處分決定。

2、對經中國人民政治協商會議各級委員會全體會議及其常務委員會選舉或者決定任命的公職人員給予撤職、開除處分的，應當先由政協全體會議及其常務委員會免去其職務後，再由監察機關依法作出處分決定。

3、對各級人大代表、政協委員給予政務處分，應當向其所在的人大常委會或者政協常委會通報。

4、對基層群眾性自治組織中從事管理的人員給予責令辭職等處理的，由縣級監察機關向其所在的基層群眾性自治組織及上級管理單位（機構）提出建議。

第十二條公職人員有違法行為，已經被立案調查，不宜繼續履行職責的，監察機關可以決定暫停其履行職務。

被調查的公職人員在被監察機關立案調查期間，不得交流、出境、辭去公職或者辦理退休手續。監察機關應當在立案決定書中寫明上述要求，並告知被調查人所在單位。

第十三條監察機關經過調查、審理，決定給予公職人員政務處分或者免予處分的，按照下列程序辦理：

1、將調查認定的事實及擬給予政務處分的依據告知被調查的公職人員，聽取其陳述和申辯，並對其陳述的事實、理由和證據進行復核，記錄在案。被調查的公職人員提出的事實、理由和證據成立的，應予採信。

2、按照處分決定許可權，履行審批手續後，作出對該公職人員給予處分或者免予處分的決定；

3、印發政務處分決定；

4、將政務處分決定送達受處分人和所在單位，並在一定范圍內宣布；

5、對於受到降級以上政務處分的，應當在一個月內辦理職務、工資及其他有關待遇等相應變更手續；

6、將政務處分決定存入受處分公職人員的檔案。

政務處分決定的內容和生效日期，參照《行政機關公務員處分條例》有關規定執行。給予開除以外政務處分的，應當在處分決定中寫明處分期間。

第十四條監察機關對本級黨委管理的公職人員依法作出政務處分決定後，除依照本規定第十三條送達受處分人所在單位執行外，還應當根據受處分人的具體身份函告相應的機關或者群團組織等單位。

受處分人系民主黨派和無黨派人士的，同時函告本級黨委統戰部以及相應的民主黨派機關或者相關單位。

第十五條公職人員受到開除處分後，其本人檔案按照國家有關規定轉遞管理。

第十六條對公職人員不服政務處分決定的復審、復核，按照《中華人民共和國監察法》的規定辦理。變更、撤銷政務處分的情形和法律後果，根據受處分的公職人員的具體身份，依照或者參照《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等規定執行。

第十七條對公職人員不履行或者不正確履行職責負有管理責任的領導人員，監察機關可以依據或者參照《中國共產黨問責條例》《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》等規定；

按照管理許可權對其作出通報批評、誡勉、停職檢查、責令辭職等問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出降職、免職等問責建議。

第十八條有違法行為應當受到政務處分的公職人員，在監察機關作出處分決定前已經退休的，不再給予處分；監察機關可以對其立案調查，依法應當給予降級、撤職、開除處分的，應當按照規定降低或者取消其享受的待遇。

有違法行為應當受到政務處分的公職人員，在監察機關作出處分決定前已經辭去公職或者死亡的，不再給予處分，但是監察機關可以立案調查，對其違法取得的財物和用於違法的財物，依照本規定第二十一條處理。

第十九條公職人員有違法行為的，任免機關、單位可以履行主體責任，依照《中華人民共和國公務員法》等規定，對公職人員給予處分。

對公職人員的同一違法行為，監察機關已經給予政務處分的，任免機關、單位不再給予處分；任免機關、單位已經給予處分的，監察機關不再給予政務處分。

第二十條下級監察機關根據上級監察機關的指定管轄決定，對不屬於本監察機關管轄范圍內的監察對象立案調查的，應當按照管理許可權交有處分權的監察機關依法作出政務處分決定，或者交由其任免機關、單位給予處分。

第二十一條公職人員違法取得的財物和用於違法的財物，除依法應當由其他機關沒收、追繳或者責令退賠的，由監察機關沒收、追繳或者責令退賠。

違法取得的財物應當退還原所有人或者原持有人的，予以退還；屬於國家財產以及不應當退還或者無法退還原所有人或者原持有人的，上繳國庫。

第二十二條本規定由中央紀律檢查委員會、國家監察委員會負責解釋。

第二十三條本規定自發布之日起施行。

(1)國家公務員暫行條例解讀擴展閱讀：

解讀《公職人員政務處分法》：

1、強化對公職人員監督，推動全面從嚴治黨治吏

政務處分是對違法公職人員的懲戒措施。公職人員是中國特色社會主義事業的中堅力量，在國家治理體系中處於特殊重要位置。制定政務處分法，有利於強化對公職人員的全面監督，推動全面從嚴治黨治吏。

在監察法提出政務處分概念之前，對公務員、事業單位工作人員的懲戒稱為「處分」，其依據是公務員法、行政機關公務員處分條例、事業單位人員管理條例、事業單位工作人員處分暫行規定等法律、行政法規和規章。

在黨紀處分覆蓋全體黨員的同時，「處分」卻未能覆蓋所有行使公權力的公職人員，監督懲戒的對象上還留有空白地帶。比如，對於存在違法行為的非黨員村委會組成人員，由於其既不是黨員，也不是公務員或事業單位工作人員，對其「微腐敗」等違法行為無法給予處分，難以形成有效震懾。

「制定公職人員政務處分法，把法定對象全面納入處分范圍，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構築懲戒職務違法的嚴密法網，有利於實現抓早抓小、防微杜漸，建設一支忠誠干凈擔當的公職人員隊伍。」中央紀委國家監委法規室有關負責人表示。

2、規范政務處分活動，提高監察工作法治水平

政務處分法的出台，是不斷總結實踐經驗、解決具體問題，精準立法的結果。

監察法對政務處分制度作了原則規定，沒有對應當給予政務處分的違法行為以及政務處分的適用規則、程序等作出具體規定。監察法施行後，為解決工作急需，中央紀委國家監委制定了《公職人員政務處分暫行規定》，作為實施政務處分的過渡性規范，為起草政務處分法探索經驗。

應運而生的政務處分法，一個突出特點是著眼於構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，整合完善與黨紀處分相對應的政務處分制度。比如，在明確監察機關和公職人員任免機關、單位各自職責的同時，統一設置處分的法定事由和適用規則，保證處分適用上的統一規范。

對公職人員的管理監督薄弱、處分程序不規范、處分決定畸輕畸重、對國有企業和基層群眾性自治組織中的公職人員處分缺乏法律依據等，是監督懲戒中的突出問題。

對此，政務處分法堅持問題導向，在將散見於不同法律法規中的處分依據統一起來的同時，結合現有公務員、事業單位管理人員處分制度等，充實完善應當給予政務處分的違法情形、處分幅度、適用規則和程序，補齊制度短板。

以細化違法情形為例，草案二審稿第三章已對違法行為及其適用的政務處分作了明確規定，為進一步明確應予政務處分的違法行為，草案三審稿根據各方面意見建議，增加「篡改、偽造本人檔案資料的，予以記過或者記大過；

情節嚴重的，予以降級或者撤職」的規定，並將「誣告陷害，意圖使他人受到名譽損害或者責任追究等不良影響」納入處分情形。這些已成為法律條文的新增規定，體現出鮮明的問題意識和問題導向。

注重紀法協同、法法銜接是此次立法的又一亮點。記者注意到，政務處分法在處分情形、處分許可權和程序、處分後果上與公務員法等現行法律法規的規定保持協調銜接，保證法律之間的和諧統一。同時，注重與黨紀的銜接，推動黨內監督和國家機關監督有效貫通。

比如，對政務處分作出相關規定的同時，明確政務處分與公職人員任免機關、單位的「處分」並行，通過法法銜接織密監督網路。

再如，在「從重給予政務處分」和「從輕或者減輕給予政務處分」的相關規定中，既體現黨紀處分懲前毖後、治病救人的精神，又銜接黨規國法中對從重從輕減輕情節的規定，更加精準地體現寬嚴相濟。

「政務處分對公職人員有重要影響，關系公職人員切身利益，作出政務處分決定應該嚴格依法規范進行。」

中央紀委國家監委法規室有關負責人表示，制定政務處分法，明確實施政務處分的主體，應當堅持的法律原則，處分事由、許可權和程序，被處分人員維護合法權益的救濟途徑等，有利於推進政務處分的規范化、法治化水平，提高監察工作的法治水平。

3、完善監察制度，推進國家治理體系和治理能力現代化

黨的十九屆四中全會《決定》對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出專門部署，明確提出健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

政務處分法是首部全面系統規范公職人員懲戒制度的國家法律，也是國家監督體系中的一部重要法律，對於完善監察制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

從立法目的看，制定政務處分法是為了規范政務處分，強化對所有行使公權力的公職人員監督，消除死角和盲區，確保權力規范運行。

這是在深化國家監察體制改革，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋的背景下取得的最新制度成果，是完善監察制度的成功實踐，是健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系的重要一環。

從立法內容看，通過與黨紀的銜接，發揮協調效應，將《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規關於違反紀律情形的具體規定，

根據公職人員的特點有針對性地進行吸收和完善，形成與黨紀處分相貫通的政務處分制度。對處分情形、處分後果等作出明確細致的規定，開列「負面清單」，在紀法貫通中體現嚴管厚愛，有利於提升監督效果，把制度優勢轉化為治理效能。

從立法過程看，政務處分法起草工作貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，嚴格依法啟動立法工作程序，經過廣泛徵求意見、不斷修改完善，最終由十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過。

政務處分法深入貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革的決策部署，進一步完善監察制度，規范政務處分活動，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，推進國家治理體系和治理能力現代化，其制度規范是可行的，現在出台是必要的、適時的。

B. 如何理解公務員二級申訴制度

《公務員法》第九十條（第二款）對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。

解讀

申訴，是指公務員對機關作出的涉及本人權益的人事處理決定不服，向有關機關提出意見和要求。申訴的主體是權益受到侵害的公務員，申訴的客體是機關的人事處理決定。申訴的直接目的是為了通過復核或者申訴程序推翻原人事處理決定，維護公務員的合法權益。

1957年《國務院關於國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》對申訴制度作了規定：國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，可以向處理機關復議，並且有權直接向上級機關申訴；復議或者申訴期間，不停止處分的執行。1993年《國家公務員暫行條例》專章對申訴控告制度作了規定。公務員法基本沿用了《國家公務員暫行條例》的規定，並在申訴范圍、申訴程序和體制方面有所創新。公務員法確立了省級以下機關的二級申訴制度。規定對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。

二級申訴程序是：對於省級以下機關作出的申訴處理決定，公務員如果還不服，可以向作出申訴處理決定的機關的上一級機關提出再申訴。這是考慮到受理申訴工作中，有時會受到認識水平的影響，有時會受到一些環境因素的干擾，使處理結果出現偏差。需要注意的是，兩次申訴是有條件的，根據本條的規定，公務員對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，才可以向作出申訴處理決定的機關的上一級機關提出再申訴，就是說對省級機關如省政府、國務院組成部門等機關作出申訴處理決定不服的，不能再申訴。這樣規定，主要是避免將大量具體的人事爭議交由黨和國家的高級機關來處理，影響黨和國家高級機關作為領導和決策機關職能的發揮。

二級申訴制度給予公務員更多的申訴機會，上級受理申訴機關往往看問題更全面，處理問題更超脫，同時由於是受理再申訴，考慮問題會更慎重，因而會大大減少處理的偏差。受理機關對再申訴作出的處理決定為最終處理決定。這是公務員法對公務員申訴制度的一次改革。

C. 什麼是公務員

在西方國家，「公務員」一般是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。公務員一詞最早譯自英文「civil servant」，其原意是「文職人員」。英國的公務員一般是指政府中常務次官以下的所有的文職人員。他（她）們經公開考試擇優錄用，不與內閣共進退。經選舉或政治任命的工作人員不是公務員。法國從中央到地方的所有公職人員統稱為公務員。包括三大類：一類是國家公務員；另一類是地方公務員；還有醫療衛生機構的公務員。德國的公務員包括一般職公務員和特別職公務員。前者適用於聯邦公務員法；後者不適用聯邦公務員法，如總理、國務秘書、部長等。日本的公務員分為國家公務員和地方公務員。這兩類公務員又有「一般職」和「特殊職」之分。一般職公務員經公開考試優錄用產生；特殊職公務員經選舉或政治任命產生。前者適用公務員法，後者不適用公務員法。美國公務員的念概念界定復雜，與公務員含義較相近的是「政府雇員」。大致包括職類公務員、非職類公務員和軍事人員三部分。

我國1993年制定了《國家公務員暫行條例》，建立了公務員制度。根據《國家公務員暫行條例》的規定，在我國，國家公務員是指各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員；而根據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的規定，我國公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

公務員隊伍界定：我國的幹部身份很復雜。公務員隊伍的確和一些網友所說，其實公務員隊伍是一個相對並不是十分龐大的隊伍。很多人都把事業單位和具有一定行政職能企業的工作人員收入作為公務員收入比較高的論據，因此，我就把他們全列進來了。

在我國真正具備公務員身份也並不是所有黨政機關。黨政機關里的工作人員也有幹部身份、工人身份，幹部身份里分行政編制、事業編制，而公務員就是黨政機關里具有幹部身份的那部分人中，具有行政編制的一部分人，具有行政編制的也未必全是公務員。

也就是說我們看到的，比如說史志辦（政府）、黨史研究室（黨委）、考試辦、編辦、人才交流中心、畢業生分配辦（人事局）、電教中心（組織部）等這些部門都是黨政機關的下屬事業單位，這里的工作人員肯定不是公務員。再就是政府辦、組織部、財政局、人事局這些具有明顯黨政機關特徵里的工作人員也未必全部是公務員，裡面相當一部分人只是具有幹部身份，是事業編制，事業編、行政崗。就是領導幹部裡面也未必全部是公務員，大家一注意就能明白，看組織部或政府的紅頭文件任命書里，凡是任命的，一般是公務員，而聘任，則肯定不是公務員。就這么說吧，類似財政局、人事局、經貿局、環抱局這樣具有典型性特徵的行政機關，真正具有公務員身份也就是所有工作人員的40%—50%。

再說其他事業單位，比如說學校，雖然說學校是事業單位，但是學校也具備一定的行政職能，所以學校裡面也有人具有公務員身份，而學校里的教師（除了臨時工），統統都是幹部身份、事業編制（吃財政撥款）；衛生局是一個比較特殊的行政機關，受它管理的比如說防疫站和少數沒有改制的醫院，都是事業單位，而部分醫院改制後，雖然成了企業單位，但是裡面的工作人員都保留了原有的身份，或者是幹部身份或者是工人身份，或者是行政編制或者是事業編制。再就是糧食局，這也是個比較特殊的機關，因為這個部門的行政職能日益減少，很多地方把糧食系統進行了改制，所以說糧食系統的工作人員也大部分不是公務員。

再說具有行政職能的企業單位，比如說電業公司、電信公司、葯材公司、房地產交易中心（也有的地方是事業單位），這些單位雖然說經過改制全部變成了企業，但是因為這類企業在2002年以前都是事業單位或者行政機關，因此這裡面的工作人員大都是事業編制或者行政編制。很多人認為事業單位改制，裡面的工作人員也由原來的公務員變為工人了，事實上，這是錯誤的，單位改制了，但人沒有改制。況且，這類單位的領導幹部，大都還是經過組織部門任命，基本上都是事業編制或者行政編制。（當然，除了少數聘任的）

再說銀行，現在正進行銀行系統的改制。也可以說，銀行是具有企業性質的，但是銀行裡面的工作人員（除了臨時工），大部分也是事業編制，而銀行的領導，從中央到地方，都是組織部門任命的，基本也都是行政編制。

再說企業，比如說煙草公司、旅遊公司（少數地方還叫旅遊局）、石油公司，這類企業也比較特殊，特殊在哪裡呢，就是他們在市場沒有全部放開的情況下也具備一定類似行政職能的職能，所以，這些公司裡面的領導層，也幾乎全是行政編制或者事業編制。

最後再重申一點，事業編制的雖然是幹部，但肯定不是公務員，行政編制的也不一定是公務員；真正的公務員只是具有行政編制的一部分。因此說，公務員隊伍是一個相當數量不是很大的隊伍。

而真正隊伍龐大的是具有事業編制的工作人員！這些人員領的是職稱工資，具有本科學歷的，就是拿初級職稱工資，而中級、高級職能通過考試、評議也能容易獲得，所以說事業單位工作人員的工資相對比較高。

而真正具有公務員身份的人，拿的是職級工資，同樣是本科學歷，如果不是領導幹部，就得能科員或者辦事員工資，那樣工資就很低了。與事業單位（包括教師）相比，那些具有中級支撐的就相當與公務員里的正科級領導幹部，具有高級職稱的就拿公務員里的縣處級工資。因此說，一個地方，能拿到縣處級工資的公務員只有3個（縣長、書記、政協主席），而事業單位就數量很多，高級教師有10來個、高級農藝師、會計師、經濟師都很多。而大部分的公務員都是比不上事業單位工作人員的。