三峽移民條例

Ⅰ 國家 文件

一 國務院頒布《長江三峽工程建設移民條例》
國務院於1993年頒布的《長江三峽工程建設移民條例》（以下簡稱《條例》），是國務院針對單項工程建設頒布的第一個行政性法規。《條例》的頒布實施，是實施依法治國戰略在水利建設上的具體體現，是實行依法移民的重要標志。《條例》為搞好三峽工程建設的移民搬遷工作提供了重要的法律依據和保障，是三峽工程建設移民工作的基本法規。在《條例》的指導下，移民法規體系建設得到了加強，保證了一期移民任務的順利完成，勝利實現了大江截流。

為了適應當前改革開放形式和移民工作的實際需要，國務院擬在總結前期移民工作實踐經驗的基礎上，對《條例》進行修改，這是完全必要的，也是非常及時的。經過修改的《條例》，必將進一步推動移民工作法制化的進程，確保移民搬遷安置按既定任務目標順利進行，並將對庫區建設與發展產生十分重大的影響。

根據重慶庫區移民工作的實踐，建議國務院在修改《條例》時能考慮以下問題。

（一）修改《條例》的指導思想及原則
《條例》作為三峽工程建設移民搬遷安置的基本法規，其內容涉及到庫區社會、經濟的各個領域和百萬移民的切身利益，意義重大，影響深遠。因此，《條例》的修改應體現以下指導思想：堅持以鄧小平理論和黨的基本路線為指針，結合全面落實黨的十五大精神，堅持開發性移民方針和可持續性發展戰略，將移民安置和庫區建設結合起來，實現庫區移民、經濟社會與生態環境的協調發展，努力把庫區建設成為一個經濟發達、環境優美、人民安居樂業和長治久安的文明新區。

（二）修改《條例》必須堅持的基本原則
一是法制統一、協調原則。《條例》的修改應在憲法的基本原則和精神指導下進行。《條例》屬於行政法規，其修改應與法律的一般原則協調一致，兼顧與相關法律法規的平衡銜接。二是對國家負責和對移民負責的一致性原則。三峽工程建設是國家現代化建設的跨世紀宏偉工程，又涉及到百萬移民的切身利益。因此，既要堅固國家的利益，又要充分考慮移民的利益，處理好對國家負責和對移民負責的，在國家政策的指導下，維護移民利益，發揮移民的創造性，變被動移民為主動移民，把黨和國家的方針政策變為移民的自覺行動。三是實事求是，從實際出發的原則。庫區移民的基本矛盾是：移民數量大與安置容量小，以及建設繁榮、優美、文明的庫區和對貧困落後的現實狀況。因此，《條例》修改必須結合庫區實際，結合新的發展形勢，力求《條例》具有科學性、針對性和可行性。四是時效性與連續性的原則。對《條例》的修改，要考慮三峽工程建設及庫區移民是分階段、有計劃進行，且時間緊、要求高、任務艱巨。因此，《條例》從制訂條文到執行條文都必須注重時效性。同時，《條例》的修改是在原有基礎上的補充、完善，要保持相對穩定性和連續性。通過《條例》的修改，達到進一步規范和指導移民搬遷安置的目的，以確保庫區移民任務的順利完成。

（三）修改《條例》內容的重點內容建議
1998年下半年，根據國務院三建委移民開發局關於修改《條例》的通知精神，重慶市移民局組織力量，深入調查研究，廣泛徵求基層意見，上報了修改意見的報告，並於10月赴北京參加了國家移民局召開的《條例》修改及移民政策研討會，共提出了30多條修改意見和急需研究解決的重大政策性問題。主要包括「總則」應修訂補充的內容；關於安置和遷建有關條文的充實增補；關於移民管理內容的充實完善；關於移民政策措施的建議等。

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二 中央出台有關移民政策
黨中央、國務院高度重視和十分關心三峽庫區移民工作，相繼制定出台了一系列優惠政策，以確保三峽工程順利興建和實現移民「搬得出、安得穩、逐步能致富和長治久安」的目標。其主要內容有：
——實行移民搬遷與庫區經濟發展相結合的開發性移民方針，統籌安排移民資金，合理利用當地資源，大力發展優勢產業，達到移民搬得出、穩得住、逐步能致富的長治久安的目標。
——實行「中央統一領導，分省負責，縣為基礎」的移民工作管理體制
——實行移民補償資金總量控制，分省（市）切塊包干，並採取「靜態控制、動態管理」的辦法，在資金包乾的同時實行移民任務包干、即「雙包干」原則。
——移民進度與資金安排實行「突出重點，遠近結合，移民進度與工程進度相銜接，在資金到位的情況下，宜早不宜晚」的原則，保證庫區移民工作有序地進行。
——設立重慶直轄市，這既是中央為加快西部地區經濟和社會發展所採取的重大決策，也有利於加強三峽工程重慶庫區移民工作的領導，保證三峽工程順利進行。
——國務院號召中央有關部門和省、市、自治區發揚社會主義大協作精神，對口支援庫區，大力支持庫區的移民和開發。
——國家將三峽工程庫區涉及的沿江區縣列為長江三峽經濟開放區，宜昌、萬州、涪陵列為沿江開放城市，分別實行沿海經濟開放區和沿海開放城市的政策。
——堅持多種形式安置農村移民的方針。因地制宜，把本地安置與異地安置，集中安置與分散安置，政府安置與自找門路安置結合起來，努力拓寬多種形式的移民安置渠道。國務院已決定重慶庫區向全國11個省市移民7萬人。
——對農村移民開發土地和新辦企業，在徵收農業稅、農村特產稅、企業所得稅等方面，按國家有關規定給予免稅或者減稅優惠。
——對庫區移民實行「前期補償，後期扶持」的基本政策，即每年從三峽電站發電效益中提取一定比例扶持庫區。
——建立庫區建設基金，即每年從三峽電站發電增值稅上繳國庫中提取部分用於庫區。
——中國人民銀行從1997年至2001年，在重慶市當年信貸規模與資金計劃之外，連續5年每年專項安排重慶市三峽庫區企業技術改造和流動資金貸款15億元（聯營專貸）。
——國家開發銀行從1994年起，每年安排與移民經費配套使用的技術改造專項貸款5億元。1998年以後，技改專貸資金每年增加到10億元。
——從1996年至2003年，對三峽庫區內資企業的開發性移民建設項目，實行每年核定1億美元進口自用物資額度，所征關稅和進口環節稅由中央財政全額返還。
——國家計委安排庫區每年水利專項資金1億元，主要用於移民安置區內農田水利設施配套建設。其中重慶庫區每年7500萬元。
——對具備條件的庫區股份公司，每年安排上市指標，逐步形成移民上市公司板塊。
——支持庫區發展交通事業，除等級公路復建以外，規劃安排修建庫周鄉鎮公路1100公里，由交通部補助每公里20萬元。
——為清理和規范三峽工程庫區移民收費項目，國務院先後發出國辦發明電[1997]4號和國辦函[1998]12號文件，規定國務院有關主管部門，省級政府有關業務主管部門，省級以下（含原重慶市）政府及其部門越權設立的收費項目，省級財政、物價部門批準的涉及三峽工程庫區移民安置遷建項目負擔的收費項目一律取消；財政部和國家計委、省級人民政府批準的，未列入三峽工程庫區移民經費概算，且涉及三峽工程庫區移民安置規劃遷建項目負擔的收費，一律免收。重慶庫區在先停後清理的基礎上，移民收費項目已取消43項，免收13項。
——對口支援國有、集體、民營企業兼並庫區1998年底前虧損的國有、集體搬遷工礦企業，在落實還款計劃的前提下，以搬遷企業1998年底貸款余額為限，經商債權銀行同意，免除以前的全部利息，並在今後3至5年的還貸期內繼續免收利息。
——對搬遷企業破產或關閉造成的銀行債務損失，按國發[1999]59號和國發[1997]10號文的有關規定予以核銷。需核銷的銀行債務損失，經國家有關部門審核後，按年度納入全國呆壞帳核銷總規模。
——對企業破產、關閉而使地方財政減少的收入，由政府、稅務等部門核定數額後，按照中央和地方共同負擔的原則，由中央財政採取轉移支付辦法給予適當補助，時限4年。

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三 重慶市移民政策法規工作
重慶直轄以後，擔負著三峽庫區百萬移民這一光榮而艱巨的歷史使命，盡快建章立制，規范移民搬遷顯得尤為重要和緊迫。庫區各級移民機構結合本地實際，在移民政策法規方面努力探索實踐，作了大量的調查研究和基礎性工作，使移民工作建章立制工作全面起動，並取得了初步成果，促進了移民工作的順利進行。近些年，以移民規劃設計、項目管理、工程建設、資金財務、監督審計等為主要內容的移民管理工作不斷深化；以目標責任制、項目法人制、招投標制、監理制、合同管理制等為重點的管理制度不斷健全和完善；以加強領導責任、黨風廉政建設、移民幹部隊伍建設為重點的組織保障機制不斷強化。在重慶市移民局組織調查研究和起草修改的基礎上，市政府先後制發了《重慶庫區移民檔案管理辦法》、《關於嚴格控制移民遷建單位用地的通知》、《關於三峽工程重慶庫區解繳返還和使用移民耕地佔用稅有關問題的通知》、《關於切實做好三峽庫區農村移民安置工作的通知》、《關於鼓勵農村移民分散自主外遷的通知》、《關於做好三峽庫區遷建工礦企業結構調整工作的通知》、《關於進一步做好對口支援工作的通知》、《關於在三峽庫區移民遷建中加強移民環境保護工作的通知》等規范性文件。市移民局制定出台了《移民信訪管理暫行辦法》、《重慶市<三峽庫區移民補償投資價差資金計算及管理辦法>實施細則》、《重慶市移民信息工作試行辦法》、《三峽工程重慶庫區移民養老保險管理試行辦法》、《重慶市移民局紀檢、監察、內審工作考核辦法》等管理規範文件。《重慶市三峽庫區農村移民安置管理辦法》、《重慶市三峽庫區城鎮遷建及專業項目復建管理辦法》、《重慶市三峽庫區淹沒工礦企業遷建管理辦法》、《重慶市三峽庫區移民計劃資金管理辦法》、《重慶市三峽庫區移民監理實施管理辦法》等政府規章已完成起草修改工作，近期將由市政府審議通過後頒發。這些規范性文件的制定與出台，對建立和健全移民政策法規體系和管理機制發揮了重要的基礎性作用。

重慶庫區各地重點開展了《移民條例》的修改、移民計劃管理、移民信訪、工程質量、高效生態農業、外遷移民試點、工礦企業遷建、移民資金管理以及庫區旅遊開發等問題的調查研究活動，提出和形成了不少工作方案和措施。近些年來，市移民局參與和配合了國務院三建委、移民開發局、市人大、市政協等組織的考察調研活動；會同市級有關部門到庫區開展調查研究，進行現場指導，開展試點工作和研討活動等。並與有關科研院校合作開展了移民軟課題研究。市移民局自1998年5月創辦《移民調研》以來，及時刊載庫區各級典型經驗、調研報告、問題研究及對策措施等，為領導機關，移民戰線和各有關部門指導工作提供了決策參考。目前，移民系統政策調研工作網路已基本形成。1999年，重慶市移民局還從市級22個部門聘用了移民政策特約研究員，對今後進一步加強移民政策調查研究工作將發揮重要作用。

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四 移民工作措施
(一)、 拓寬思路，穩步推進農村移民安置工作
重慶庫區移民工作堅持多種方式安置農村移民的方針，把本地安置與異地安置，集中安置與分散安置，政府安置與自找門路安置結合起來。
第一， 在以上為本，以大農業為基礎的方針指導下，對農村移民的安置容量進行測算，摸清底數，包括對8年試點期和一期移民以來開發、改造、調整的土地進行全面清查。同時，抓緊制定農村移民外遷安置實施計劃和農村移民外遷管理辦法，用以指導和規范農村移民外遷工作。
第二， 切實抓好縣內農村移民安置。一是對1998年以來結合農村土地二輪承包調出的土地，明確權屬，完善手續，實行人地對號，落實到移民戶。目前土地調整雖已基本結束，但移民安置工作還需進一步落實。二是加強移民安置區的農田基本建設，積極發展高效生態農業。對開發和調整的土地，進行水利等配套建設，確保農村移民有一份穩定高產的基本農田。對開發、改造土地質量不合格的，採取切實措施，盡量達到移民安置條件。三是加快推進沿江鄉鎮移民公路建設，努力改善移民安置區的交通條件。力爭在3年內完成1735公里沿江鄉鎮移民公路的建設任務。四是積極探索發展庫區旅遊業安置移民的途徑，庫區各區縣（自治縣、市）在《發展庫區旅遊業安置農村移民規劃》指導下，結合本地旅遊資源優勢，作好項目規劃設計，採取多渠道投入，加快項目開發，力爭重慶庫區規劃的11個項目盡快啟動。首先抓好巫山、奉節、豐都三個旅遊重點縣的試點，在發展庫區旅遊產業，安置農村移民上探索出路子。
第三， 加快推進市內非庫區安置農村移民工作。除抓好江津市試點外，擬與具備接納外遷移民條件的市內其它縣進行研究，採取對口接受入遷移民的辦法，盡快作好實施計劃，市政府研究審定後抓緊組織實施。有外遷任務的各區縣作好相關准備，進行摸底調查，提出工作意見。
第四， 主動積極作好出市外遷工作。按照國務院三峽移民工作會議精神要求，重點研究長江中下游省市，包括一些對口支援省份接受外遷移民的工作方案，積極主動配合有關方面作好規劃，制訂措施，有計劃，有步驟地穩妥實施。同時主動積極配合三建委移民開發局探索軍墾農場、國有集體農場及沿海灘塗地安置農村外遷移民的路子。繼續作好到新疆進行勞務起步，過渡移民的試點工作，配合接受地落實好移民的生活住房和生產安置土地。
第五， 大力倡導和積極鼓勵移民投親靠友自主外遷。庫區各地要加強引導，切實作好宣傳發動工作，深入調查，研究制訂相應的實施辦法，規范運行，搞好管理、協調和服務，努力提高安置質量，確保農村移民外遷工作的順利進行。市內各遷入地要以國家大局為重，以移民為重，滿腔熱情地歡迎投親靠友、自主外遷的移民落戶，幫助他們解決好承包土地、住房、子女入學和戶籍等實際問題，不得以任何理由加以拒絕和限制。

(二)、 加大結構調整，力爭企業遷建取得新的進展
按照「兩個根本性轉變」的要求，把庫區企業遷建的立足點和著力點放在調整結構，改進質量，提高效益上。一是高度重視遷建企業結構調整，抓住三峽庫區移民搬遷的機遇，加大搬遷企業結構調整力度，重構庫區新的工業體系。二是繼續擴大對外開放，結合對口支援，引進名優企業和名牌產品，推進企業組合搬遷，力爭搞活一批搬遷企業，形成重點支柱產業，培育庫區新的經濟增長點。同時，積極鼓勵有優勢的民營企業兼並國有、集體企業。三是下決心淘汰一批污染嚴重、產品無市場、連續虧損、資不抵債的搬遷企業。四是繼續用好用活國務院出台的一系列促進搬遷企業結構調整的政策，為搬遷企業結構調整注入活力。通過摸底調查，重慶庫區對淹沒企業搬遷規劃進行了修訂，將1397家企業調整壓縮為386家，調整壓縮比為70%以上。規劃關閉破產企業794家。目前，試點工作正在有步驟進行。

(三)、 依據規劃，加快推進城鎮遷建和專業項目復建
按照城鎮遷建和專業項目復建規劃，做到量力而行，分步實施。一是維護規劃的嚴肅性和權威性，控制規模，嚴格標准，做到節約用地，確保在遷建用地規模內和包干經費內完成搬遷任務。二是在開展移民遷建用地大清查的基礎上，對超規劃搞「四定」的重新進行調整；對超規劃佔地建設的，堅決退回；對未批先用、轉賣移民遷建用地、用移民遷建用地炒房地產等行為，嚴肅查處。三是繼續以路網為重點抓好城鎮基礎設施建設，突出抓好小區功能配套，努力創造規模建房的條件。把建房和安置結合起來，集中投入，成片開發，形成規模，早出形象。同時加快對移民遷建具有關鍵性、控制性的專業項目復建。四是對城鎮遷建所涉及的佔地人口補償及安置、新土地法實施後遷建費用增加、個別地方因地質原因所造成的用地系數及難度系數、庫區城鎮滑坡、半淹城鎮功能恢復及庫岸綜合治理等政策性、技術性問題，與有關部門密切配合，繼續作全面深入的調查研究，為國務院決策提供科學依據。

(四)、 高度重視，切實加強庫區生態環境建設和文物保護
加強庫區生態環境建設：一是抓緊編制落實國家計委組織編制的長江上游水污染整治規劃及重慶庫區生態環境保護規劃的實施計劃，爭取在近期內完成庫區各區縣（自治縣、市）環保實施計劃的編制工作，並啟動建設一批條件成熟的環保設施項目。二是對25度以上坡地堅決停止開墾，已開墾的囑咐進行退耕還林還草，25度以下坡地採取生物措施和農耕，改造成高標准梯田。三是農村水利部門在以坡改梯為主的農田基本建設，小流域治理和植樹造林等方面加大向庫區及移民安置區傾斜力度，不斷改善庫區農業生態環境。四是積極配合長江委認真開展庫區災害治理的調查論證，編制規劃和實施計劃工作。切實搞好庫區新城鎮建設和各項移民工程建設的地質環境調查評估，加強工程地質勘察，預防各類地質災害發生。
切實保護三峽庫區文物：一是按照《文物保護法》的規定及「重點發掘，重點保護」的原則，進一步做好庫區文物保護的規劃和實施，文物保護工作的統籌協調，以及重點文物保護項目的規劃設計，爭取早日實施。二是對低水位，急需搬遷的文物點採取有效的保護措施。三是堅決依法打擊和防範盜掘古遺址、古墓葬、損毀文物、走私文物等犯罪活動。

(五)、 堅持質量第一，強化移民工程質量管理
按照市委、市政府渝委發[1999]12號文件要求和市移民局、市建委擬發的《關於加強移民工程質量管理的通知》精神，進一步規范移民項目的審批程序。繼續堅持項目法人負責制、招投標制、工程監理制、合同管理制和竣工驗收制，認真推行建設單位、設計、施工、管理責任人對工程質量終身負責制。實行移民工程質量後評估的辦法，對出現質量問題的，嚴格按照有關規定一查到底，根據情節和後果追究有關責任人的責任。

(六)、 強化移民資金管理，加大執法監督力度
一是嚴格執行有關法律法規和各項規章制度，切實做到移民資金專款專用，提高移民資金的使用效益。盡快實施對移民重點縣和特大型移民工程派駐稽查員，並長期堅持下去形成制度。二是加強內部審計和鄉鎮、建設單位延伸管理，狠抓審計檢查整改工作。建立健全以監察、移民、審計、檢察、財政、銀行等部門參與的移民資金監管網路，完善規章制度，對移民資金流轉的全過程實行強有力的監管。對審計和檢查出的問題嚴肅對待，限期整改。三是加大執法監督力度，嚴肅查處違法行為。對侵佔、擠占、挪用移民資金的，不管是什麼單位、什麼人，都要公開曝光、嚴肅處理。

(七)、 拓展領域，深入持久地開展對口支援工作
一是努力完成每年引進1-2個名優企業落戶庫區對口支援遷建企業的任務。同時，積極爭取引進基礎設施建設，高效生態農業，旅遊開發和社會事業發展等方面的支援項目，以抓好農村移民安置方面的對口支援工作為重點，力爭在發展種養殖業和農副產品加工業的支援項目上實現突破。二是立足本地資源和市場優勢，制定好對口支援規劃，以高質量的好項目有效推動多方合作。三是切實改進工作方式，不斷探索對口支援與移民遷建安置有效結合的路子。繼續堅持以名優產品為龍頭，以資產為紐帶，多形式、多方式開展更加廣泛的經濟技術合作。通過股份合作、合並、購買、託管等方式，促進企業搬遷，開發庫區資源，開拓庫區市場，加強配套協作。四是不斷改善受援環境，抓住國家加大基礎設施建設投資的契機，結合庫區城鎮搬遷和專業設施復建，加快庫區城市交通、能源、通訊等基礎設施建設步伐，用好用活政策，規范政務管理，提高服務質量。

(八)、 堅持以人為本，加強移民幹部隊伍建設
「移民工作成效的關鍵在於幹部的素質」。在全體移民幹部中要提倡講學習、講政治、講正氣、顧大局、守紀律、作奉獻、勤政為民的良好風氣，增強使命感和責任感。營造刻苦鑽研業務、注重調查研究的氛圍，不斷提高政策水平和業務能力，轉變工作作風，提高工作效率。保持移民幹部隊伍的相對穩定，注重在工作第一線鍛煉培養幹部，重視加強鄉鎮移民機構和幹部隊伍建設。

(九)、 齊抓共管，切實加強和改善對移民工作的領導
「三峽工程成敗的關鍵在移民，移民成敗的關鍵在領導」。加強和改善對移民工作的領導，在各級領導班子和各部門中形成齊抓共管，打總體戰的格局。各級黨委、政府切實把移民工作納入重要議事日程，擺在庫區經濟工作的首位。堅持黨委統一領導，政府全面負責，移民部門綜合管理，相關部門各負其責，社會積極參與的工作方法，始終堅持實行各級黨政一把手為移民工作第一責任人的制度，並把工作實績作為考核庫區幹部的重要依據，使移民工作建立在強有力的組織領導基礎上。認真落實移民工作目標責任制，嚴格考核，獎懲逗硬。努力發揮縣級政府對移民工作的統籌功能，充實鄉鎮管理機構和力量，抓好移民村級組織建設。不斷改進領導方式和工作作風，經常深入庫區調查研究，注重做好思想政治工作，加強移民政策宣傳和輿論導向，充分發揮庫區廣大幹部群眾的主動性和創造性，調動各方面的積極因素，團結一心，開拓進取，爭取移民攻堅戰的全面勝利。