解答立法與利益的關系

1. 美國對人身保險利益確認原則和表達方式的立法規定主要有哪些

人身保險保險利益的概念和特徵,強調人身保險合同訂立時,必須存在人身上的保險利益,否則合同無效。與財產保險的保險利益相比,其保險利益的范圍更廣泛,要求更嚴格。指出了各國保險立法關於人身保險保險利益的三種不同的確認原則和方法,分析利益原則、同意原則以及利益和同意兼顧的原則。我國《保險法》對人身保險保險利益的確定,採取利益主義和同意主義相結合的原則。人身保險保險利益的形式有二種情形:一是對投保人有利益關系的人;二是依投保人同意而產生的保險利益。

2. 立法過程和立法程序有什麼區別

立法過來程：1）立法准備源 2）由法案到法：提出法案～審議法案～表決法案～公布法律 3）立法完善：立法解釋；法的修改、補充、廢止；法律清理、匯編和編纂。
立法程序：是立法主體在制定、認可、修改、補充和廢止的活動中，所應遵循的法定步驟和方法1、提出法案A概念2、 有權提案的主體3、 表決和通過法案

3. 立法是對社會資源、社會利益進行第一次分配的活動怎麼理解

立法是指一定的國家機關依照法定職權和程序，制定、修改和廢止法律和版其他規范性法律權文件及認可法律的活動，是將一定階級的意志上升為國家意志的活動，是對社會資源、社會利益進行第一次分配的活動。立法是對個人行為自由與行為限制的界定，個體自然性與社會性的最優化統一。

4. 說分析公司法人人格否認制度的立法依據和現實意義。

公司法人人格否認是指為阻止公司獨立人格的濫用和保護公司債權人利益及社會公共利益，就具體法律關系中的特定事實，否認公司與股東各自獨立的人格及股東的有限責任，責令股東對公司債權人或公共利益直接負責，以實現公平、正義的法律制度。

一、公司法人人格否認制度的立法依據：

《公司法》第二十條規定，公司股東應當遵守法律、行政法規和公司章程，依法行使股東權利，不得濫用股東權利損害公司或者其他股東的利益;不得濫用公司法人獨立地位和股東有限責任損害公司債權人的利益。公司股東濫用股東權利給公司或者其他股東造成損失的，應當依法承擔賠償責任。公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任。
公司法人人格否認適用的公司類型並未區分有限責任公司還是股份有限責任公司。因此，只要符合《公司法》第二十條的條件，不論是什麼類型的公司，都可以適用法人格否認。

二、公司法人人格否認制度具有重要意義：

(一)公司法人人格否認制度是公司法人制度的必要、有益的補充。公司法人人格否認制度的本質，是當股東運用背離法律賦予法人人格的原始初衷(即公平、平等、正義)的手段而為他人控制和操縱時，公司法人已不再具有獨立性質，法律將無視法人的獨立人格而追究法人背後的操縱者的法律責任。因此，這種法人人格否認所引起的從法人人格確認向法人人格否認的復歸並非是對整個法人制度的否定，恰恰是對法人人格的嚴格恪守。因為運用法人人格否認制度所否認的法人，實際上是一個被控制了的、失去人格獨立性的法人空殼。法人人格否認制度作為在特定條件下對社會公共利益特別是公司債權人利益的合理與必要的保護手段，有效地維護了法人制度的健康發展，防止法人制度的價值目標不致發生偏向和被異化。從這個意義上講，法人人格否認制度不僅不是法人制度的否認，反而是法人制度的補充與升華。正是法人人格否認制度，證明並捍衛了法人制度的公平、合理與正義。

(二)法人人格否認制度是法人制度的完善與發展。如同自然人的獨立人格除有自然死亡之外尚有宣告死亡制度予以取消一樣，法人之獨立人格除有消滅制度之外也有否認制度，法人人格之確認與法人人格之否認構成了法人制度的辯證統一、不可分離的兩個方向。法人人格否認制度彌補了法人人格確認制度的缺陷，可以有效地防範不法分子濫用法人的人格和有限責任的特性逃避法定或約定的義務，保護了社會共公利益和公司債權人的利益，使法律從形式上的公平合理走向了實質上的公平合理，極大地豐富了公司法人理論，使法人制度更加豐富、完善。

5. 世界各國對人身保險的保險利益確定原則和表達方式的立法規定主要有哪些

中的他人之生命保險合同則更容易為不法之徒所濫用。為維護被保險版人的人身安全，確權保保險合同當事人及關系人的正當利益，對於他人之生命保險合同中可能出現的各種弊端，應以法律手段嚴格加以防範。但是，這種法律手段應當公正而適中，既要能起到防範各種弊端之作用，又不能過於嚴厲而妨礙人們利用此種保險合同。通過對上述幾個主要國家立法例的探討，我們認為大陸法的同意原則是最為合理的預防手段。當然這並不是說同意原則就完美無缺，沒有弊病。事實上，包括日本在內的大陸法國家，時常發生為騙取保險金而謀害被保險人的事例。但是，這種現象應該說是作為射幸合同的

6. 國家立法去保障公民利益 體現了法律的保護作用還是規范作用

法的保護作用更多體現在事先約定跟事後救濟。 法的規范作用即法的功能，是法自版身表現出來的、對人們的行為權或社會關系的可能影響。包括（1）法的指引作用。（2）評價作用。（3）預測作用。（4）教育作用。（5）強製作用。我覺得立法保障公民的利益，既體現了保護作用又體現了規范作用。

7. 加強立法，明確礦區利益分配的法律框架

各國都通過立法，確立了礦區利益分配的基本框架，包括中央、地方、礦區居民之間的利益分配的比例、手段和份額。從而使礦區利益分配以法律的形式固定下來。

（一）明晰中央與地方間的財權劃分

合理劃分中央與地方之間的礦產資源收益分配，中央與地方財權的劃分是解決礦產資源收益分配的關鍵。地方政府是中央政府所制定政策的執行主體，如果礦產資源資產收益分配比例向地方政府傾斜，會有利於調動地方政府在執行過程中的積極性。但地方政府不是資源資產所有者的代表，在某些情況下，由於追求其自身利益最大化，可能會損害到所有者的利益。所以，在中央和地方收益分配時，要防止地方和企業聯盟來損害中央作為資源資產所有者的利益實現。

長期以來，我國過低的資源稅和資源補償費導致國家權益流失，從而廣受詬病。下一步的工作，應該通過資源稅費體制改革，明確國家在礦產資源開發中的所有者權益，建立相對於權利金的資源稅費制度，實現國家所有者權益的合理回歸。通過進一步完善中央和地方各級政府的權益分配，充分調動各級政府在礦產資源開發中的積極性，推進和諧礦區建設。

（二）明確礦區居民在礦產資源開發中的利益分配地位

主要發達國家都通過專門立法確立了礦區居民在礦產資源開發中的收益權、發展權，並通過基金、股權分配、紅利、基礎設施建設、工作機會、教育服務等形式支付給礦區居民，從而促進了礦區的可持續發展。我國的礦法在未來的修改中，應該明確礦區居民的相鄰權、發展權、收益權，使礦區居民進入到礦產資源開發利益分配的法律框架內，使居民的利益相關者地位以制度的形式固定下來。

（三）通過多種途徑保障礦地居民的合法權益及其收益

正確處理礦產資源屬於國家所有與礦產地政府和居民利益的關系，不僅僅要強調各級政府間的收益分配製度，還應與當地居民在協商的基礎上保障礦地居民的合法權益，礦產資源開發應給予土地、礦產資源所有權人或使用權人相應的收益。對於如何處理居民、所有者與礦業權人的關系，可以實行礦山環境評估制度、許可證制度、復墾制度、聽證制度等管理制度，結合補償制度、保證金制度等經濟手段，並建立貫穿礦業活動始終的檢查監督機制，促使企業履行法律義務，鼓勵企業承擔社會責任，從多方面保障礦地居民的權益，實現礦群關系的和諧。

8. 什麼是立法價值

什麼是立法價值這個命題是以承認立法價值的存在為預設條件的。然而，對於立法或法律能否進行價值的分析與判斷，在西方法律思想家中卻有著不同的看法。分析法學的創始人之一的英國的約翰？奧斯丁主張，對法律的評斷僅僅是對法律規范結構的分析，特別是進行邏輯關繫上的分析。而不必對規範本身的好與壞進行價值上的判斷。奧斯丁說：「法律的存在是一回事，它的功過又是另一回事」。 不過奧斯丁認為，應當充分考慮功利原則對立法的指導作用，立法者在立法時對功利已做了必要的考慮和分配，法學家所要研究的只是「法律是什麼」而非「法律應當是什麼」的問題。漢斯？凱爾遜創立的純粹法學則強調，只需對法的規范進行客觀地實在研究，而排除任何價值判斷的因素，只用形式邏輯的方法對法律概念進行推理和判斷，而不必考慮法律的「應然」因素。赫伯特？哈特運用邏輯實證主義的哲學，提出了只需研究「實際上是這樣的法」的觀點，一般不主張對法的價值進行道德判斷，竭力反對立法倫理主義，但他承認「最低限度的自然法」是和實在法相輔相成的。就傾向性觀點而言，上述學者反對對法律進行價值分析，對認同「立法價值」這個命題也持保留態度。

承認法律價值並主張對之進行立法價值的分析與評判的學者大有人在。主張以正義為立法內在價值的學者如古希臘的亞里士多德和現代的羅爾斯，盡管他們對「正義」的解釋不盡一致，但他們都承認有一種價值尺度作為立法的依據，法律不過是通過立法的正義的具體體現。其他一些堅持自然法學說的學者也都把理性、公平或者平等視為法律的內在價值，而立法只是遵循並且再現這些價值原則的具體活動。把屬於道德哲學范疇的價值觀運用於立法和對法律的評價，是支持立法價值論的主要特徵。因為在立法過程中對行為價值的認同或排斥、對社會關系的價值定位，都顯現了人們對社會道德觀念和價值取向的要求。主張以利益作為立法內在價值的功利主義，實質上是把利益需要當做一種核心的價值尺度來要求和評判立法活動，並以立法對「最大多數人的最大利益」的確認為其價值取向。

作為價值的正義和作為價值的利益的提出，是對否定立法價值的否定。事實上，「惡法亦法」的形而上學觀點在被法西斯分子利用之後，對人類社會造成的傷害是有目共睹的。現在，不顧立法價值選擇的合理性與科學性，而僅僅強調合法性的立法，同樣潛藏著某些否定人類美好價值的危險。例如，有的國家利用立法形式推行反人權的政策，或者通過立法使不公平的財產分配合法化。

什麼是價值和立法價值？在哲學范疇，「所謂價值，就是客體與主體需要之間的一種特定（肯定與否定）的關系。」在人與外界事物的關系中，作為客體的外界事物對與作為主體的人的有用性和有益性，構成了價值的基本關系。立法價值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主體的需要與立法對象（法律所要調整的對象）間的相互關系，表現為立法主體通過立法活動所要追求實現的道德准則和利益。所謂立法主體，在民主政體下是指立法權效力范圍內的全體人民，特別是他們的立法代表。立法者作為全體人民的代表所要謀求實現的，不僅是立法內在的祟高道德准則-正義、公平等，同時也是立法外在的利益形式。這種正義與利益的結合，構成了現代立法價值不可分割的兩個方面。

在有的西方學者看來，「『公平』一詞常被用來解釋『正義』，但是與『正義』一詞的一般意義最為切近的詞是『應得的賞罰』。一個人如果給了某人應得的或應有的東西，那麼前者對後者的行為便是正義的行為」。 對正義的理解和認識，往往表現為一種「應當」的道德評價。而是否「應當」，剛來自於一個社會的文化傳統中形成的道德體系。亞里士多德和他的追隨者強調「分配正義」，意思是指社會利益和社會負擔應得到合理分配，體現在立法的指導上；就是要使權利與義務、權力與責任等的規定處於一種合理狀態。美國著名政治思想家羅爾斯在他的《正義論》中主張，對所有的社會基本價值――自由和機會，收入、財富和自尊的基礎――都要平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。基於這種正義理念，他提出了兩個正義原則：一是平等自由原則；二是差別原則和機會的公正平等原則。第一個原則不難理解，而差別原則是指分配的正義要「合乎最少受惠者的最大利益」。正義通過包括立法在內的各種制度的合理分配而得到實現。分配的價值取向是實現正義，而正義的外在形式就是公平的利益——有形的或無形的各種利益。 利益能不能成為立法的價值而存在，這是一個需要進一步討論的問題。自然法學家主張理性、公平、正義等是立法的價值內容，利益不一定能納入立法價值的體系。不過，也有一些學者比較強調利益作為價值在立法中的導向作用。龐德認為，法律並不能創造利益，但法律發現利益並在確定了它的范圍之後，又制定出保障這些利益（個人利益、公共利益和社會利益）方法。 功利主義法學家更是推崇利益的價值內涵，把立法的價值完全設定在以利益為核心的價值范疇。

馬克思主義認為，法律是一定經濟關系的體現，而「每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來」， 「無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。」 經濟關系在一定意義上可以歸結為利益關系，這種利益關系明顯地影響、制約或推動著立法的價值判斷與選擇，成為促使立法者產生立法願望的動機和引導立法者實施立法行為的價值目標。

但是，僅把利益作為立法價值或許是不全面的，因為將利益這種價值細化以後，呈現出來的是各種不同的甚至是對立的利益，立法要在諸種利益之間求得平衡，就應當引入更高形態的標准即正義的價值標准，用正義或公平來確定各種利益的歸屬，使利益的分配達到各萬基本能接受的程度。同時，如果只注重立法的利益價值，就可能滑向功利主義一邊，使立法的利益價值發生難以容忍的傾斜。通過立法對私有財產的過分偏袒，導致「貧者愈貧，富者愈富」的兩極分化，就是實例。在中國，貧富分配不公正、兩極分化的現象同樣存在。從立法價值上分析，「讓一部分人先富起來」的利益傾斜，盡管也強調了通過勞動依法致富。但是，由誰來「讓」，由政府還是市場？進一步追問：由政府根據什麼規則來「讓」以及由市場按照什麼機制來「讓」，結果都可能是截然不同的。如果政府偏私，例如制定了「部門保護主義」的立法，或者具有「地方保護主義」色彩的立法，或者立法時失察――「好心辦壞事」，或者立法被個別人、利益團體操縱而導致「傾斜」等等，那麼，這些立法讓「一部分人」富起來，很可能就會有腐敗，官僚主義，或者「以立法謀私」等的嫌疑。在很多情況下，社會存在的貧富分化正是立法和某些制度造成的。因為所依之法如果失之公允，就可能正是立法導致了這種不公正現象的發生。所以，依法致富並不能完全保證利益分配的公平。只有符合公平價值要求的立法，才能使立法的利益價值得到恰當分配，迸而保證「通過勞動依法致富」具有更明確的合理性和真正意義上的合法性。

市場分配利益也需要公平（正義）的立法機制來調控。市場本身具有按照價值規律分配利益的功能，但市場的內在動力是利益最大化，甚至是「惟利是圖」。市場分配利益只提供了分配的原動力和某些計算標准，但不能保證分配利益的過程及其結果是社會普遍接受的公平（正義）。只有通過事前經充分表達意志、討價還價、相互妥協等社會協商機制，使人們達成相對公平（正義）的價值共識，再把這種共識規范化、法律化，形成為立法，依據這樣的法律規則和既定的程序來進行市場分配，或許才可能有這個社會評價認可的市場分配利益的公平（正義）。

立法價值當然還包括其他內容，例如人權、自由、公共秩序、社會道德、國家安全、文化習俗。這些立法價值還可以進一步細分，例如將人權細分為個人人權與集體人權，少數人的人權與多數人的人權，生命權與人格尊嚴權，政治權利與經濟社會權利，等等。這些立法價值都可能產生沖突、不一致、不和諧等問題，都可能在不同的立法過程中出現，需要立法者去加以權衡和解決。所以說，在憲政民主條件下，立法實際上就是一個實現立法價值、平衡利益需要、解決矛盾沖突的過程。

9. 淺析法律與我們的利益關系

不太好找的,下面的你可以參考一下:

法律要成為社會利益平衡器
http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=221340

怎樣認識和諧社會建設？我認為有一個重要的角度，就是要加深對和諧社會與法治二者關系的認識。這里包含三個基本的判斷：

第一，法治是構建和諧社會的基石。

建立和諧社會是我們政府的一個施政目標，在這么一個復雜的社會環境當中，在這么一個中國經濟高速增長、貧富差距這么大、人群這么躁動的時期，怎麼建立和諧社會？我覺得只有一條路可以選擇，就是這個和諧社會的一個基本點還是要建立在法治的基石上，沒有法治的規范就不會有和諧的人群關系、和諧的階層關系、和諧的市場關系、和諧的社會關系。只靠道德或者靠其他的經濟手段、行政手段建立和諧社會是行不通的。可以說，和諧社會的六大特徵都與法治密切相聯，不可分割。

第二，法治是構建和諧社會的重要手段。

以前在我們中國這么多年的改革當中，經濟學更多的是考慮改革當中的效率問題，但是現在這么多市場經濟立法的出台，實際上主要調整的是公平關系，法律更多的是作為社會利益的平衡器。近年來，我們在進行密集型的市場經濟立法，這么密集型的立法會帶來一個非常大的社會利益、個人利益、公民利益和整個市場主體利益的大調整、大變化，這是我們建立和諧社會應該特別關注探討的。特別是通過立法實現對人的權利的確認與實現對人的尊嚴的確認，只有人們能夠充分行使自身的各項合法權利，才能建立充滿活力的和諧社會。在這方面，法律包含了三大類行為規范，一是授權性行為規范，告訴你有權做什麼；二是義務性行為規范，告訴你必須做什麼；三是禁止性行為規范，告訴你不能做什麼。所以，法律具有指引人們從事社會生活的作用。從公平正義與法治的關系來看，公平正義可以說是法律的百年夢想、千年夢想。一個社會要實現公平正義，必須靠法律。法律要求定紛止爭要平之若水、明斷是非曲直。一個時期以來，我們的司法機關受到很多社會批評，甚至提出了「司法腐敗」這個詞，這類問題值得很好研究。但為什麼人們會如此高度關注司法問題？因為老百姓能容忍其他部門、其他機構的不公正，但不能容忍司法機關的不公正，因為司法機關就是法律的同義語，是公平正義的最後一個堡壘，最後一道防線，司法不公正便沒有公正可言。由此更可以看出，法治對公平正義的重要。

第三，立法對和諧社會有重大的影響力，怎麼解決這些利益沖突，很大程度上看我們的法立得怎麼樣。

近年來有關市場經濟的立法很密集的出台，這些法律條文有很多都涉及到我們整個社會、整個市場的主體和我們每個人的利益大調整、大變化。從和諧社會的角度來說，社會與法律的發展變化會帶來社會利益的沖突和矛盾，怎麼解決這些利益沖突，很大程度上看我們的法立得怎麼樣。就是說，這么密集型的立法會帶來一個非常大的社會利益、個人利益、公民利益和整個市場主體利益的大調整、大變化，這是我們建立和諧社會應該特別關注的。為此，我們首先要關注立法的質量。法律有良法有惡法，因此，不能一說法律就說他一定代表正義、代表多數人的根本利益。法律是社會各種利益的一個平衡器，它要在各種社會利益和利益集團之間找到一個很好的平衡點才是良法。同時，「法治的最大特徵應當是使人成其為人」，我們的立法，應該是以人為本的立法，處處關注各個社會群體、各個方面的利益；其次，要增強立法過程的透明度。使更多的人和利益群體參與立法討論，對有爭議點的這些問題來表達自己的意見、表達自己的觀點、表達各個利益集團的聲音，防止給我們的立法留下後遺症；再次，除了一般立法之外，我們要建立一個又一個十分細節的法律制度和規則。和諧社會要有很多社會的機體在運作、在運行、在活動。社會與人的許多行為都要有規則，我們現在就缺乏一個又一個細節的制度規則。我們立法很大程度上是原則性的、彈性的，再加上中國國土遼闊，有東西南北的差距，制定出來的規則適應東部可能不適應西部，適應北方又不適應南方，加上社會又在不斷變化發展，這樣制定出來規則的動盪非常大，法律很難在各種利益之間找到一個平衡點。

因此，我們要注重細節立法，解決老百姓最關注的問題、最緊迫的具體問題，這對於構建和諧社會十分重要

法與利益的一般關系
（1）利益決定著法的形成和發展
社會利益的分化導致法的產生；統治階級的共同利益決定著法的存在和本質；利益的發展、變化決定著法的發展、變化。
（2）法對利益的形成、實現和發展有能動的反作用
法能促進一定利益的形成和發展；法也可以阻礙一定利益的形成和發展；法是協調和實現利益的有效手段。

10. 論述人民民主原則在我國立法中的體現

群眾路線是立法的生命線.社會主義法律是人民意志和利益的體現,但如何了解和吸收人民的意志和利益、如何將人民意志和利益用法律的形式具體化和明確化呢?這就需要實實在在地在立法過程中貫徹群眾路線.忽視立法中的群眾路線,就會影響和損害人民群眾行使當家作主的權利,使社會主義民主政治建設失去很重要的內容；就會使國家立法工作失去人民群眾的監督,出現利用立法謀私、利用立法侵犯人民利益的惡劣傾向；就會造成法律制定得很多群眾卻知之甚少、法律得不到群眾的尊崇信仰、法律的制定與適用嚴重脫節等後果.
如何貫徹立法中的群眾路線?
一、充分發揮人大代表在立法中的作用
從建國後到黨的十一屆三中全會以前,我國的立法工作進展緩慢,同時,國家立法權也僅為全國人民代表大會所專屬,也即只有全國人大代表才能參與立法.適應新的歷史時期加強社會主義民主法制建設的需要,1982年憲法和幾經修改後的地方組織法分別將立法權授予全國人大常委會,省、自治區、直轄市的人大及其常委會,省、自治區人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市和經濟特區的人大及其常委會.對權力機關的授權立法包括兩個方面,一是授予地方各級人民代表大會立法權,二是授予全國人大常委會及地方各級人大常委會立法權.授權地方人民代表大會立法可以理解,因為地方權力機關是地方人民意志的代表,可以在不違背憲法和法律的前提下,制定各地普遍遵守的行為規則.但為什麼要進一步授權各級人大常委會立法呢?彭真同志在憲法修改草案報告中對為什麼要授予全國人大常委會立法權曾這樣解釋：「我國國大人多,全國人大代表的人數不宜太少,但是人數多了,又不便於進行經常的工作.全國人大常委會是人大的常設機關,它的組成人員是人大的常務代表,人數少可以經常開會,進行繁重的立法工作和其他經常工作,所以,適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法」.[1]地方人民代表大會增設常委會也是出於這一目的.
但是,人大常委會從最初不具備立法權到可以「進行繁重的立法工作」,這一職權已不是「適當擴大」而是擴大得很大了.立法實踐也證明,十幾年來,各級人民代表大會的立法數量十分有限,而絕大多數法律、有關法律問題的決定和地方性法規都是由各級人大常委會制定的.與代表大會相比,人大常委會實際上已成為國家法律的主要制定者,其立法對促進改革開放和市場經濟建設起了積極作用.但人大常委會立法權十分寬泛並經常性地行使這一職權,又存在許多令人不安的因素.
第一,人大常委會立法,容易使法律制定後的民意代表性大打折扣.法律應當是所有人大代表對各自收集民意總和的歸納、總結和提煉.立法決策的科學化和民主化程度首先取決於決策參與者的廣泛性和代表性,在立法機關中,全體組成人員的共同參與是保證立法決策達到最佳效果的唯一途徑.而我國有立法權的各級人民代表大會代表,都是通過層層間接選舉產生的,間接選舉本身就不是充分和直接反映民意的有效方式,由間接選舉產生的代表中再選舉極少比例的代表委員（僅全國人大常委會的委員人數就不足全體代表數量的二十分之一）去進行經常性立法,顯然會使法律與廣大選民的直接願望距離更遠.而且,現在各級代表大會中普遍存在官員代表、先進人物代表、名人代表占絕對多數的傾向,由代表大會進一步選舉出的常委會組成人員中,更清一色是從各級黨政崗位上退下來的領導幹部,普通的工人代表、農民代表或者其他的群眾代表在人大常委會中幾乎不能佔有一席之地,由各級各類官員組成的常委會所制定的法律則更容易模糊甚至扭曲廣大人民群眾的真實意願.
第二,人大常委會委員立法,容易僭越和侵犯其他代表的立法權.人民代表大會作為各級國家權力機關在運作機制上區別於其他國家機關的一個根本特點,就是權力機關必須是一個不可分割的整體,必須是全體組成人員直接、平等、統一和集體行使職權所作出的決定才具有法律效力.而從全體代表中選出極少部分代表去參與立法決策就違背了上述原則,也容易導致常委會的意志與代表大會的意志不相一致.從另一方面講,在間接選舉中,下一級人大代表選出上一級人大代表,兩者之間就是另一意義上的「選民」與代表的關系,「選民」要求並信任代表在立法機關直接反映自己的意願（這一意願從理論上講應當是原始選民的意願）,而代表在徵得「選民」同意之前,就無權將「選民」的授權予以讓渡和轉委託（因為每一個代表都是以自己特定的人身權與「選民」相聯系並去反映「選民」利益的,而與人身權相聯系的權利是不得單方面讓渡和轉委託的）,同時,代表受「選民」委託參與立法,其意義不僅是在代「選民」行使權力,更重要的也是在履行不可推卸的義務.所以,常委會委員參與立法如果不能等質等量地反映本級代表大會的意志,如果沒有得到本級代表大會的下一級全體人大代表（作為特定選民的代表）的授權,實際上就是以犧牲和放棄本級其他多數代表的立法權為代價的.
第三,人大常委會從事經常性的立法活動,容易失去代表監督,造成立法專橫.國外的議會也設有各類常設委員會,但與中國不同的是,國外議會的常設委員會僅僅是議會的工作機構,而不能獨立行使職權,不管一院還是兩院,議會的權力是高度統一的,只有全院會議統一和集體行使權力才能作出任何有法律效力的決定.而我國的人大常委會是在代表大會閉會期間經常性獨立行使職權的機構,它的權力很大,所以有人把常委會稱為「議會中的議會」,把常委會委員稱為「代表中的代表」或「議員中的議員」.由於我國各級人大代表多是兼職的,閉會後,就要回到自己的工作崗位上,這就使得代表選出常委會委員後對他們的監督產生許多實際困難；另一方面,常委會也容易放鬆與代表的聯系,失去主動接受代表監督的自覺性.事實也是如此,各級人大常委會在立法工作中,在加強與代表的聯系、廣泛徵求代表意見等方面做得很不夠.常委會制定的許多法律,從草案的提起、草擬到常委會的討論、審議直至表決通過,同級人大代表既不知情,也不能參與其中 （僅有極個別代表能被邀列席常委會會議）.沒有代表的廣泛參與,失去代表的監督就很難保證常委會立法不偏離全體代表的意志和群眾意志的軌道,造成立法的專橫與偏頗.
雖然存在如上所述諸多弊端,但在目前情況下要改變人大常委會行使立法權這一制度顯然是行不通的.一些同志曾建議大幅度減少人大代表人數,並使人大代表專職化,從而收回常委會的立法權,使人民代表大會議會化.要落實這些想法也有許多實際困難.既要堅持和實行人大常委會立法,又要使這一立法不偏離人民意志的軌道,就必須充分發揮廣大人大代表的作用.
依據憲法和有關法律規定,人大代表作為最高國家權力機關和地方各級國家權力機關的組成人員,一項重大職責就是參與制定國家法律並模範地遵守憲法和法律,協助憲法和法律的實施.這就十分明確地揭示出了人大代表在國家法制建設中的職權、地位和作用.我國的立法權本質上屬於人民,人民群眾選出人大代表並通過人大代表將自己的意志集中起來反映到人民代表大會,再由人民代表大會通過集體表決的形式將絕大多數人的意志上升為國家意志,並以法律的形式固定下來.人大代表是將人民意志轉化為國家意志和法律意志的直接決定者,是立法活動中不可替代的主體.讓渡、放棄甚至漠視立法權,人大代表就是屍位素餐,就是對人民群眾的失職.
從另一方面講,法律的制定也必須充分吸取廣大人大代表的智慧和經驗.人大代表來自人民群眾和社會生活的各個方面,具有最廣泛的民意代表性,與人民群眾保持著最緊密的聯系；在這個基礎上,人大代表深入群眾,廣泛調查研究,將群眾的意見和要求,反映到權力機關,再將法律案拿到群眾中反復徵求意見,然後通過權力機關將群眾的共同意志上升為國家法律,才會使法律最大限度地反映人民的意志和利益,具有真正的人民性.人大代表「從群眾中來」,聽取群眾的意見,為立法活動提供可靠依據,而在法律制定後,還必須「到群眾中去」,將法律的精神在群眾中廣為宣傳,「把法律再交到人民手中」,並模範地遵守憲法和法律,協助憲法和法律的實施,這樣才會使法律深入人心,成為億萬人民群眾自覺遵守的神聖准則.
目前的實際情況是,加強權力機關組織制度的建設還面臨著許多新課題,人大代表實行兼職制度,人數很多,代表執行職務還缺乏相應的時間、物質和組織等方面的保障,這就決定了廣大代表不可能經常性地直接行使立法權.由人大常委會在閉會期間代替代表大會獨立行使立法權是不得已而為之,也是適合現階段國情的.但人大常委會行使立法權必須以代表大會全體組成人員的意志為堅實基礎,緊緊依靠廣大代表.如何有效地預防和克服常委會立法過程中潛在或已暴露的危險因素呢?答案是,常委會必須切實加強與廣大代表的聯系,充分聽取代表的意見,主動接受代表的監督.
早在1987年,六屆全國人大常委會第21次會議就討論通過了全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見,對聯系代表的原則、內容和方式都作了較詳盡的規定.各地方人大常委會也先後對聯系代表制度作出規定.但在立法過程中,人大常委會與代表的聯系制度基本上處於虛置狀態,使得立法活動嚴重脫離廣大代表.人大常委會是由廣大代表選舉產生後開展工作的,人大常委會與代表之間的關系就如同代表與廣大選民之間的關系.這就要求,在制定法律的每一個環節上都要主動與代表聯系,廣泛聽取代表意見,使代表雖然不直接行使立法權,但法律制定後卻反映了全體代表的意志.
但是,人大常委會聯系代表開展立法只有建立在代表廣泛聯系人民群眾的基礎上才會獲得成功.代表聯系群眾是代表制度的生命源泉.在多年的立法活動中,人大代表密切聯系群眾,作為人民群眾與立法機關之間橋梁和渠道的重要作用還遠遠沒有發揮出來.這有多方面的原因,但多層間接選舉是造成這一現狀的最重要原因.多層間接選舉使上一級代表直接面對的不是廣大選民,而是下一級人大代表,這就模糊和淡化了人民群眾與代表之間選舉與被選舉、監督與被監督的關系,弱化了代表時刻紮根群眾、體察民情、為民請命的責任感和使命感,從而削弱了法律制定後的群眾基礎和民意代表性.為此,需要改革和完善現行的選舉制度,在縣一級人大代表直接選舉的基礎上,更進一步擴大直接選舉的范圍,使省一級人大代表都由直接、差額和競爭選舉產生,這樣做必將激發起人民群眾直接表達自己意願和積極參與民主選舉的熱情,並促使廣大代表用須臾不能脫離群眾、絲毫不敢怠慢人民意願的高度責任感去對待群眾和聯系群眾,真正做人民群眾在立法機關的代言人.考慮到我國幅員遼闊、人口眾多、情況復雜,在全國實行直接選舉目前確有許多困難.但將直接選舉擴大到省一級人大代表是十分必要也是完全可行的.省一級權力機關組成人員都由直接選舉產生,就可以從根本上保證群眾路線在權力機關得到充分落實,從而保證地方立法的民主化；也可以從根本上保證全國人大代表雖然是間接選舉產生,但其群眾基礎和民意代表性卻是十分廣泛和堅實的,從而進一步保證最高立法機關制定的法律就是全體人民意志和利益的真實體現.
為貫徹立法中的群眾路線,充分發揮人大代表在立法中的作用,需要改革現行權力機關組成人員的結構.現在我國各級人大代表中官員代表太多,而真正的基層和普通群眾代表很少.與此同時,我國現行立法中的大多數都是由政府作提案人,並由政府及有關部門起草,同時又缺乏相應的立法制約和立法迴避制度,如果再交由各類官員代表或委員去討論、審議和表決通過,最後又交由政府部門去執行,這實際上就出現了立法與執法的主體集於政府和官員一身的情況.由執法者去行使實際的立法權,就很難保證出台後的法律不偏離廣大群眾的意志和利益.
法律既然是絕大多數人意志和利益的體現,就應當讓絕大多數人的代表去參與立法,在法律中表達自己的願望.為此,除了改革現行的立法提案和起草制度外,還需做兩項工作,一是改變人民代表大會組成人員狀況,切實減少官員代表數量,大幅度增加基層和普通群眾代表,二是改變常委會組成人員狀況,使常委會中不僅有一批經驗豐富、曾擔任過各種領導職務的老同志,更要吸收一批來自普通群眾和社會各界、具有較強社會活動能力和議政能力的委員.這樣,就可以在人員結構上保證全體人民在立法機關都有自己的代表,都能在立法過程中發出自己的聲音.
三、重要法律草案交由全民討論
第一、全體公民有權參與討論和創製法律是民主化立法體制的應有之義.在市場經濟快速發展、利益關系日益多元化的社會,僅僅依靠民選的立法代表已經越來越難以反映各種不同的利益需要,而公眾的直接參與則可以彌補代議機關在反映民意方面不夠充分的缺陷.將一些與全體公民切身利益休戚相關的重要法律交由「全國討論」或實行「全民公決」方能生效,是許多國家的憲法規定.美國、俄羅斯、法國、瑞士等國都實行這一制度,使全民討論或全民公決製成為重要法律制定的必經程序,以保證公民直接行使立法權.
第二、全民參與立法與馬克思主義立法思想也相符合.馬克思說：「應當使法律成為人民意志的自覺表現」,「它應當同人民的意志一起產生並由人民的意志所創立」.[2]這就強調,法律應當是人民群眾自覺和真實地表達自己意志的結果；法律創制的全部過程,就是反復聽取群眾意見,將群眾意見逐步歸納和抽象出來,經過法定程序上升為人民共同意志的過程.列寧則進一步指出,立法要依靠人民群眾,「意味著使每一個群眾代表、每一個公民都能參加國家法律的討論.」[3]毛澤東同志對全民參與立法也作了充分肯定,並在總結「五四憲法」制定過程的經驗時對這一民主立法方法作了科學概括,提出「制定法律」要由全國人民討論,使中央的意見和全國人民「意見相結合」,並強調指出：「過去我們採用了這個方法,今後也要如此.一切重要的立法都要採用這個方法.」[4]可見,毛澤東同志早在領導制定「五四憲法」時,就把自己提出的「從群眾中來,到群眾中去」的群眾路線的工作方法創造性地運用於立法實踐了,這對今天的社會主義法制建設仍然具有重要的指導意義.
第三、將重要法律草案交由全民討論有以下好處：一是有利於人民群眾直接行使當家作主權利,參與管理國家事務.立法權是國家的最高決策權,人民群眾參與討論法律,就是參與行使國家最高決策權.二是有利於法律更好地反映人民的意願和要求,有利於加強人民群眾對國家立法工作的監督.三是有利於人民群眾接受並自覺遵守法律.徵求意見的過程,就是進行普法教育、提高全社會法律意識和法制觀念的過程.人民群眾是法律的積極創制者,也必然是法律的忠實守護者.
現在,立法的數量與規模已相當龐大,我們試圖用法律調整的范圍已觸及國家和社會生活的各個領域.但是,只要我們用人民利益至上的觀念,用民主、公正、平等、效率等法律所應具備的基本價值觀念去考察和審視這些法律,就會發現其中為數不少的一部分存在擴大和保護部門利益、規避部門責任和義務、限制甚至侵犯和剝奪公民的個體權利和利益的現象.這樣的法律非但不能得到人民群眾的崇尚信仰和自覺遵守,相反卻會損害社會主義法律的權威與尊嚴,阻礙和破壞依法治國方略的順利開展.
要使法律切實反映和保護人民利益,必須牢固樹立以民為本的立法思想,讓人民群眾真正做制定法律的主人.在既往的立法程序中,存在片面追求立法速度和數量,片面依賴和遷就實際部門、執法部門和管理部門立法主張的問題.而對執法相對人、管理相對人的意見和要求聽取不夠；存在關門立法、片面依賴各機關相互協調和制約、甚至出現利用立法爭權奪利的問題,而對立法透明、允許人民群眾對立法提出批評意見,加強人民群眾對立法進行外部監督做得不夠.
我國有幾千年的封建專制傳統,人治觀念、官本位思想和官方權力無限擴張並凌駕於公民個體權利之上的因素根深蒂固.法律是用來「保民」還是「治民」、「治民」還是「治吏」必將是當前和今後相當長時間內立法領域中一對十分尖銳的矛盾,如何堅決和正確地處理好這一立法中的矛盾事關社會主義法律能否具有真正的人民性及依法治國事業的成敗得失.為此,我們需要對已經制定的法律做全面的回顧與檢視,將它們交給群眾廣泛討論,讓群眾去給法律評價和打分.對人民群眾不滿意的規定要及時刪除和修改,對「法外」人民群眾的正當權益要及時肯定和補充進去.用這樣實是求是的態度和方法對待已經制定的法律,不僅會使這些法律充分反映人民利益,而且會對全社會進行一次生動的普法教育,從而極大地促進法律制定後的順利實施.
全國人大及其常委會將重要法律草案交由全民討論已有不少先例,而且隨著經濟的發展和國家民主化步伐的加快,不少重要法律都將要交由全民討論.國務院及其部門、有立法權的地方人大及其常委會和地方政府已成為國家立法主體的重要組成部分,而且近年來它們的立法活動十分積極活躍,所立法律數量已佔國家法律的絕大多數.但在它們制定和出台的過程中,向人民群眾徵求意見的事例卻十分鮮見,這就不能不使人對它們的質量,對它們反映和保護人民群眾利益的程度產生懷疑.
在沒有建立完備的違憲審查機制的狀況下,要對各類行政立法和地方立法進行有效監督將是十分棘手的問題,即便設立一種官方的審查機制,其工作量的紛繁和復雜也將是令人難以想像的.因此,要成功地對立法進行監督,我們不能不將目光投向人民群眾.為保證行政立法和地方立法不偏離人民利益的軌道,必須讓人民群眾參與立法,加強人民群眾對立法的監督.全國人大及其常委會可以將法律交由人民群眾討論,國務院和地方人大及其常委會則更有必要將行政法規和地方性法規交由人民群眾討論.行政法規和地方性法規都是憲法和法律內容的具體化,與人民群眾更為接近.在特定的領域、特定的區域,向人民群眾特別是向法規調整相對人徵求意見,也將更具體、更便於操作.行政立法和地方立法一旦面向人民,就會不僅將政府部門的權利明確化、具體化,更必須將政府部門的義務和法律責任明確化和具體化；不僅將公民、法人和其他社會組織的義務和責任明確化、具體化,更要將他們的權利明確化、具體化；不僅強調政府對社會的管理職能,更要強調管理職能本質上是一種服務職能,強調人民群眾在政府面前的平等,尊嚴以及對政府的監督權.
四、立法過程公開化
列寧曾經指出：「廣泛民主原則,要包含兩個必要條件,第一,完全的公開性；……沒有公開而來談民主是很可笑的.」[5]強調公開性,目的是使人民能夠了解和參與.貫徹立法中的群眾路線,讓群眾參與立法,一個前提條件,就是要求立法過程公開化.公開是知情的前提.制定法律的過程是充分發揚民主、在民主基礎上科學地集中人民意志的過程.而立法的民主化和科學化必須以立法的公開化做保證.公開立法過程,人民群眾和社會各方面才得以了解情況和廣泛發表意見,立法機關才得以廣聽博納,集思廣益.
在西方一些立法制度比較完善的國家對立法民主原則的落實,總是與立法過程的公開相聯系的.[6]不僅法律草案的擬制和審議公開,法律草案的表決也公開.有的國家規定,擬定法律法規必須用公告的方式刊登消息,就法律法規名稱,制定機關、立法意圖及主要內容公布於眾,並給予民眾特別是法律法規調整的相對人通過書面或口頭方式表達異議的機會.如美國行政程序法規定,聯邦各部制定規章的建議必須用通行方式刊登於《聯邦登記》上,然後,行政機關必須給利害關系人提供機會,讓他們提供書面材料、書面意見或者辯詞,通過以上的方式讓他們參與制定規章的程序；同時,他們所提出的問題,行政機關都應當考慮.[7]
公開法律草案的擬制過程,目的是將法律從制定之初就納入民主程序,征尋並認真考慮民眾意見.在對法律草案的審議過程中,有些國家對議員在立法會議上的發言都詳細記錄在案,並在立法機關的公報上發表,即便在對法律草案的表決中,西方議會也要公開化,表決有時採用唱名表決,記錄在案,可供公民查閱,也可公布誰投了贊成票可反對票.將表決者的姓名與投票情況公開,使選民知道他們所選出的議員是在代表了他們的意願.[8]為使公眾盡可能快與多地知道立法機關開會議事的情況,有的國家還專門規定允許對之進行客觀公正的報道.如奧地利憲法第33條規定,如實報道國民議會公開會議及其下設委員會活動,一概不受追究.德國憲法規定,對聯幫議院及其委員會的公開會議作真實而准確的報道,不得因而引起任何責任.許多國家都用電台或電視台對議會的辯論進行實況轉播.[9]
十一屆三中全會以來,黨和國家的政治生活向民主化邁出了重要步伐.民主化的一個重要標志就是將黨和國家的一些重大決策、重大活動公開化,讓廣大黨員和億萬人民群眾了解情況.而立法權是國家最高決策權,立法活動是國家政治生活的重要組成部分,將立法活動公開化就是國家政治生活民主化的重要內容.黨的十五大和十六大報告都強調,要把改革和發展的重大決策同立法結合起來.逐步形成深入了解民情,充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制,推進決策科學化、民主化,提高決策水平和工作效率.這就意味著,立法決策與改革和發展的決策息息相關,而立法機制的民主化程度又直接決定了立法決策的水平和效率,並反過來影響改革和發展的成敗得失.
為保證立法決策民主化,首先要公開立法過程.在我國,人民代表大會會議及其常委會會議都公開舉行,允許新聞單位公開廣泛報道.人大及其常委會的立法活動就是新聞單位報道的一項重要內容.憲法和人民代表大會組織法都規定了立法機關組成人員的言論免責權和人身特別保護權,一個重要目的就是要保證他們能夠充分自由地發表意見,包括對立法工作發表不同意見,有助於在立法過程中百家爭鳴、集思廣益.而人大代表的立法意見必須通過新聞媒介公諸於眾,才能使人民群眾了解情況、辨別取捨和積極參與立法.人大及其常委會立法活動的公開程度、新聞單位對立法活動作實質性和深度報道的程度,直接影響了人民群眾對法律情況的了解和參與,影響了法律制定後的生命力.
現在,立法活動中存在的一個重要問題就是公開化不夠.一部法律從法律案的提出到法律草案的審議和表決通過,人民群眾能夠了解的信息十分有限.僅就全國人大常委會的立法活動來說,從委員長會議的舉行到常委會會議的召開,從法律草案的交付審議到常委會的一審、二審、三審和表決通過,能見諸新聞媒體的絕大多數只是一些簡短得有些乏味的消息,即便登載委員們的討論意見,也基本是肯定的意見,片言只語,了無新意.至於國務院及其部門制定的行政法規和規章,它們醞釀、討論、形成的過程,人民群眾則幾乎一無所知,更談不上發表意見.同樣地,紛繁復雜的地方立法也存在這個問題,甚至一些省級人大常委會通過地方性法規後,不經過多方協調,就遲遲不能在一省的黨報上刊登.立法活動脫離群眾,就會使人民群眾漠視立法,對法律缺乏起碼的內心認同.
造成這一現象的原因有兩個方面,一是立法公開化沒有制度保障.長期以來,我們習慣了主要靠機關和部門立法,雖然將群眾路線作為一項重要立法原則,但對如何切實貫徹群眾路線卻缺乏方方面面的考慮；在立法活動的報道中,新聞審查過多,尤其是對立法中不同意見的報道過於謹慎,將大膽報道立法過程中不同意見甚至相反意見與維護安定團結的局面和黨的宣傳方針對立起來；立法機關沒有獨立的輿論陣地；對立法工作的宣傳,還沒有被提到對國家最高決策工作宣傳的應有位置上,有關部門對國家經常化的立法活動沒有制定統一和足夠的宣傳報道制度.二是新聞媒體在立法報道中沒有發揮應有作用.在具體工作中表現為突擊性、任務性的報道多,經常性、自覺性的報道少；程序性、結論性的報道多,充分反映立法機關貫徹民主集中制的鮮活報道少；宣傳方式單調,人大知識和法律知識的差錯時有發生.不少從事人大報道的新聞工作者對宣傳立法活動沒有興趣和積極性,每次召開人大常委會會議,他們只例行公事地去聽一聽,寫一則簡單消息,而常委會分組討論和審議法律草案時,委員們的精彩發言和各種不同意見,記者卻很少堅持聽會並努力去作一些深入的實質性立法報道了.可見,要真正實現立法公開化,還有許多工作要做,要從觀念上充分認識到,沒有立法公開化,法律制定後就不會產生預期效益；要將立法公開化納入制度化軌道；要努力培養一支既熟悉法律又懂新聞的穩定的專業化的立法新聞采編隊伍.