政黨法治化

❶ 黨的執政行為如何實現法制化

依法行政是實現黨依法執政的核心
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依法行政，是現代民主、法治和有限政府的真正內涵。其基本要求是，政府的行為必須有法律的明文授權，從行政權力的來源到行使都應當有法律依據。換言之，政府必須在法律框架下或者說是在法治軌道中行使權力。凡是有行政權力運用的地方都需要有法律對行政權力進行規范和制約

十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，確立「依法治國」是黨領導人民治理國家的基本方略。在此基礎上，十六大進一步提出黨要堅持「依法執政」。十六屆四中全會在作出關於加強黨的執政能力建設的決定時，特別強調科學執政、民主執政、依法執政。這些都表明，作為執政黨的中國共產黨已就「黨要守法」、「依法執政」取得廣泛共識，並開始著手從法治層面上解決黨的領導方式和執政方式的轉變問題。

依法執政是黨的基本執政方式

實行依法執政，既是黨自身情況變化所提出的要求，也是順應時代背景變化而引發的現實需要。正如十六大報告所指出的，黨歷經革命、建設和改革的長期奮斗，發生了兩大變化：一是已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的革命黨，成為領導人民掌握全國政權並長期執政的執政黨；二是已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。由此，如何實現從「革命黨」到「執政黨」的轉變，就成為黨在新形勢下必須認真面對和解決的重大課題。依法執政理念的提出，正是黨為實現領導方式和執政方式的轉變這一歷史性任務而進行的理論創新和實踐探索。

依法執政是實現依法治國的重點環節與根本要求。在依法治國的條件下，依法執政是黨的基本執政方式。所謂依法執政，就是指執政黨依照憲法和法律確定的國家權力運行方式來掌握國家政權的執政方式。它要求黨執政所依據的主要是國家憲法和法律，而不只是黨的政策；要求黨通過國家政權機關去實現自己的政治路線、方針、綱領和政策，而不能也不必直接代表和行使公共權力；要求各級黨組織和黨的領導人嚴格依照憲法和法律的規定行使執政權力，而不能法外執政、法外用權。簡言之，要「依法執政」而不是「依權執政」，更不是「依人執政」。

依法執政為依法行政奠定基礎

依法行政，是現代民主、法治和有限政府的真正內涵。其基本要求是，政府的行為必須有法律的明文授權，從行政權力的來源到行使都應當有法律依據。換言之，政府必須在法律框架下或者說是在法治軌道中行使權力。凡是有行政權力運用的地方都需要有法律對行政權力進行規范和制約。行政機關及其工作人員在行使行政權力、管理國家和社會事務的過程中，必須依照嚴格的法定程序進行。

「執政」與「行政」是兩個看上去相似但卻存在重大差異的概念。執政，一般是相對於參政、在野等概念而言，而行政通常被理解為與立法、司法相對的公共權力或行政管理行為。二者在主體、內容、實現方式、責任方面有著明顯的不同。但是，執政與行政之間還有著相當的關聯性和共同性。具體到我國，黨的執政與各級政府的行政在本質、指導思想、法律依據、目標等方面是一致的。

任何一個現代國家，政黨只有掌握了國家行政權力，才能成為執政黨。現代國家的政府也都是由政黨執掌的政府。執政黨之「執政」，必須體現為對國家行政權力的控制。執政黨進入國家政權系統、影響和控制政治過程，將直接和主要表現為影響、掌握行政權力。在執政黨的政治實踐當中，只有掌握了行政權，才能有效地控制公共權力的運作和實現本黨的執政意圖。在這個意義上，執政黨的執政與政府行政權力的行使有著直接的聯系。在我國，黨依法執政與政府依法行政的內在關聯，主要體現為：黨依法執政，為各級政府依法行政創造了前提條件和政治保證。反之，行政機關依法行政又是實現黨依法執政的核心內容與關鍵環節。

要保證行政機關依法行使職權，必須堅持在依法執政條件下改革黨的領導方式與執政方式。這就意味著：首先，要進一步理順黨政關系，反對「黨政不分」和「以黨代政」，明確黨組織不應包辦代替憲法、法律規定的行政機關處理的具體行政事務，各級黨組織不能代替行政機關行使行政職權。否則，容易使得黨組織與行政機關的主體地位混淆不清，使得黨的職能與政府的管理職能范圍不清，從而不便於權力機關對行政機關進行監督，也不便於司法機關追究政府的行政法律責任；其次，必須明確行政機關是國家權力機關的執行機關，而不是黨組織的執行機關。行政機關在行政管理過程中，必須按照憲法法律辦事，而不是僅依照政策辦事。行政機關在執法過程中，主要是援引法律、法規或規章的規定。黨要通過立法機關將自己的路線、方針、政策上升為國家法律，才能成為行政機關行使職權的依據；第三，按照黨總攬全局、協調各方的原則，必須處理好堅持黨的領導和行政機關依法行使行政權之間的關系。黨要支持各級政府履行法定職能、依法行政。在依法執政的條件下，不斷改革與完善黨的領導方式與執政方式，是各級政府機關及其工作人員依法行政的前提和保證。各級政府的依法行政，又有利於加強和改善黨的領導與執政。

依法行政是黨依法執政的核心

依法執政，主要通過立法機關依法立法、行政機關依法行政、司法機關依法司法三種形式表現出來。其中，政府機關的依法行政對實現黨的依法執政具有極端重要的意義。在一定意義上，依法行政不僅是依法執政的當然構成要素，而且是實現依法執政的核心與關鍵。黨要實現依法執政就必須堅持和落實政府的依法行政。講依法執政就不得不講依法行政，政府的行政方式、政府行為的法治化程度將直接影響依法執政的實現。

依法行政，是黨實行依法執政的核心內容。黨依法執政的主要內容，十六大已經闡述得非常明確，即：共產黨執政是維護和實現人民群眾的根本利益，是執政為民。這是對我黨執政目標的高度概括和科學總結。依法行政的目標，則是通過憲法和法律規定的具體實施，為實現公民的基本權利和根本利益而服務。只有在行政領域實現了法治化，才能保證人民依法享有國家憲法和法律所賦予的權利和自由，才能真正實現尊重和保障人權。因此，貫徹執政黨的路線、方針和政策、保障公民權利、實現黨的意志與人民當家作主的統一，其關鍵內容就是依法行政。只有各級政府及其工作人員嚴格依法行政，才能把黨依法執政的目標落到實處。

在我國國家權力體系中，行政機關的性質、功能和特點，決定了黨依法執政的關鍵在於依法行政。從性質上看，行政機關是國家權力機關的執行機關，負責執行國家權力機關制定的法律。從功能上看，政府的行政權力涉及政治、經濟、文化以及其他社會生活的各個領域。在我國，約有80%的法律、90%的法規、規章，主要是依靠行政機關來貫徹執行。因此，在一定意義上，可以說，行政機關依法行政的程度，在很大程度上標志著依法治國的程度，體現著黨依法執政的能力。政府部門依法行政的水平，直接影響整個國家政治、經濟、文化和其他社會領域法治化的水平。能否依法行政，直接關繫到人民群眾的切身利益，直接關繫到法律、法規的實施效果，直接影響憲法和法律的尊嚴與權威。

行政權的特殊性及其在國家政權體系中的核心地位，決定了黨要實現依法執政必須全面推進各級政府的依法行政。這主要表現為：第一，行政權真正握有國家實力，是一種「實踐的力量」，能夠最直接、最全面地作用於社會；第二，行政權是主動性權力，積極主動地行使權力是政府的天職；第三，行政權是最活躍的權力，國家、社會事務的紛繁復雜、靈活多變為行政權提供了廣闊的作為空間。具體來說，我國行政機關所佔比重最大、人數最大，與群眾的聯系最為密切、與老百姓的利益息息相關，對國家和社會的影響也最大。但是，行政權又是一種極具擴張性、侵犯性、排他性的權力，非常容易被濫用、被誘惑和被腐蝕。因此，相較於立法權、司法權而言，在現代國家，行政權是最不能缺少也最不能濫用、最需要自由而又不能太放縱、最需要控制但也最難控制的權力。如何規范和約束行政權力、防止其超越法定的范圍，是我們在提高黨的依法執政能力、建設社會主義法治國家進程中必須解決的重大難題。

在建設中國特色社會主義法治國家的條件下，黨的依法執政與政府的依法行政有著天然、緊密的聯系。依法執政與依法行政都是依法治國的要求。黨的領導和依法執政是行政機關依法行政的政治保證。各級政府依法行政又是黨領導人民實施依法治國基本方略的重要環節和實現依法執政的關鍵。

總而言之，就依法治國、依法執政、依法行政三者的關系來說，依法治國首先是黨要依法執政，其次才是政府要依法行政。反之，沒有政府的依法行政，就不可能有黨的依法執政，也不可能實現依法治國。人類的法治實踐表明：依法行政、政府行為法治化，歷來是法治建設的重點和難點。我們在思想上必須給予足夠的重視。近日，溫總理在全國依法行政會議上的講話，強調指出了當前政府工作所面臨的嚴峻考驗，列出了一系列亟須解決的問題，對當前各級政府推進依法行政工作提出了更高的要求。這次會議，對於增強各級政府的行政法治理念、規范行政執法行為、加快建設法治政府的進程有著重要的現實意義。

(作者單位：中共中央黨校)

來源: 法制網——法制日報 （責任編輯:李紀平）

❷ 政治民主的發展路徑

從廣義上看，「政治民主化」是指在人類歷史發展進程中，政治從少數人統治向多數人統治發展的過程。從狹義上看，「政治民主化」是指在從傳統社會向現代社會轉型過程中，政治的形式和內容從非民主走向民主，特別是從專政走向民主的過程。 中國民主化的基本路徑是法治化、制度化、科學化、現代化。其中，實現這一路徑的重要保障是執政黨要做好政治體制改革的先鋒，積極主動地推動政治體制的深度改革，改進執政黨的政治領導方式，全面而有序地推進經濟、政治、文化和社會等各領域的民主化進程。
中華人民共和國成立以來，中國政治民主化已經取得了舉世矚目的偉大成就，特別是改革開放三十多年來，我們黨有序地實現了從「階級專政」到「人民民主」的歷史轉換、從集權到分權體制的一系列改革、從「管制型政府」到「服務型政府」的歷史轉換以及從「國家至上」「政府至上」到「社會至上」「公民至上」的歷史轉換。中國人民依靠自己的力量，絕不照抄照搬任何現成的政治模式特別是西方的政治模式，開始了重建中國人的政治與社會理想，培育和梳理正在孕育中而且能夠引領未來的中國特色的中國民主價值體系，實現民族民主復興的偉大夢想。據此，中國政治民主化的具體路徑及相關制度設計是可以明晰的：
( 一) 中國政黨政治民主化的路徑選擇
黨的十八大報告繼十六大以來的政治路線，提出了更加註重改進黨的領導方式和執政方式，以保證執政黨有效領導人民治理國家的政治能力； 更加註重法治理念的普及和深入，並在黨的十八大上形成共識，以提升黨的依法建黨、依法執政、依法治國的能力和水平； 更加註重健全民主制度、豐富民主形式，以保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的合法權利； 更加註重普通黨員的民主參與和民主權利，以提高執政黨政治決策的質量和水平。
在政黨制度設計上，第一，改革和重組中央和地方各級黨委，按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則，建立常委會決策、書記執行、紀委監督的制度體系。第二，在各級黨委( 和政府) 建立獨立常委制。在一級黨委和政府，至少應有1 / 3 的常委不主管任何部門業務，以淡化部門權力和利益，有效發揮黨的政治領導核心作用，提高黨和政府的決策質量和水平①。第三，借鑒國外政黨治理的先進經驗和制度設計，全面創新黨內民主制度，如在全面貫徹現行黨內民主制度基礎上，探討制訂《政黨活動法》，將政黨活動納入法制化軌道； 推行黨員登記制度，即實行黨員定期登記，以強化黨性，促進黨員的思想自覺和行為自律； 創新黨代表選舉制度，發揮普通黨員和黨的基層支部書記在黨代表選舉中的作用，黨代會閉會期間發揮黨代表的作用以及普通黨員和黨的基層支部書記對黨代表的監督作用； 實行黨員參與討論各級黨代會報告制度，在大會召開期間實現會場內代表討論，會場外黨員討論，充分發揮普通黨員在黨內重要決策中的民主參與作用，增強對黨的路線方針政策的認同程度； 健全黨內民主決策制度、黨內批評與自我批評制度、責任追究制度、義務保證制度、廉潔自律制度等； 在民主集中制的基礎上，改變過去黨內權力過分集中的現象，充分發揮普通黨員在民主領導、民主參與和民主監督中的重要作用。
( 二) 人民代表大會制度民主化的路徑選擇
人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國政治民主的制度基礎，因此，人民代表大會制度的民主化改革是中國政治民主化的關鍵，也是改善和提高中國民主政治生活質量的根本保證。首先，在選舉民主發展路徑上，建議不再搞「試點」，採取修法的路徑，直接通過修改選舉法並在時機成熟時擇時全面有序推開； 其次，在中高層民主選舉和基層選舉制度設計上，應根據我國幅員廣大等基本國情，基於普選制理念，採取間接選舉為主、直接選舉為輔和適度競爭的辦法，進一步完善直接選舉和間接選舉制度，逐步擴大不同層級人民代表和政府組成人員的選舉范圍，適時調整地方行政首長的法律地位，探索開通地方行政首長直接向當地居民負責的制度通道，以提高選舉民主的質量和水平； 最後，在全國人大及其常委會組織建設上，探索上中下「三院制」體制，上議院或稱「地區院」、「地方院」，以協調、平衡地區利益為核心，由各省( 市、區) 級單位和特別行政區的等額代表組成，以解決日益突出的國家資源的宏觀配置和區域平衡發展及利益分享機制等重大決策問題，進而使國家利益和地方利益得到有效的平衡； 中議院或稱「界別院」，以界別、專業意見為核心，由社會各界別組成，嘗試把政治協商會議納入國家決策體系，以吸納各職業、專業群體及社會各界的意見和建議，使國家的重大決策在各界形成共識，進而使國家的決策獲得專業的支撐； 下議院或稱「人民院」、「公民院」，由各條戰線上的普通勞動者組成，以吸納民智、綜合民意、改善民生、增殖福祉，真正讓人民群眾當家做主，從體制和制度上保證人民群眾在不同層次上充分享受其民主權利。
( 三) 政治協商民主化的路徑選擇
根據國情和未來發展的實際需要，中國政治民主發展需要「兩輪」驅動，即選舉民主和協商民主。發展協商民主的關鍵是將政治協商納入國家的重大決策體系。首先，改革開放三十多年來，隨著民營經濟、民辦非企機構、兩新組織和基層自治組織的發展，「私人領域」的力量在茁壯成長，適應市場經濟發展需要的「公共領域」也已初見端倪。因此，應遵循「縱向開展活動、代言界別利益、實行界別民主的原則」，重組現行人民政協的34 個界別 ，即在尊重政協界別傳統的基礎上，對當今政協界別結構進行重新設置，以解決政協在運作過程中因界別設置不合理帶來的不利影響。重組後的各界別委員人數將由兩部分人員組成： 界別委員與比例委員。界別委員由各個界別提名推薦，各個界別的界別委員名額相等； 比例委員由選舉產生，比例委員名額數由各個界別按構成人員比例決定。其次，在條件成熟時，把人民政協納入國家重大決策體系，改建成中議院( 見上文) 。
( 四) 政府管理民主化的路徑選擇
黨的十八大提出了以全面轉變政府職能為核心的行政改革思路，在行政體制改革和政府管理轉型方面，突出了「頂層設計」「整體規劃」「系統推進」的科學理念，堅持從計劃到市場、人治到法治、集權到分權、管制到服務、傳統到現代的方向積極而有序地推進，凸顯出新一屆中央領導集體改革的決心和定力。但是，正如我國由計劃到市場的經濟體制轉型已經進行了幾十年，中央和地方各級政府由「管制型政府」到「服務型」政府的系統轉型也將是一個長期的艱難的任務，需要全國、全黨發揮改革創新的精神，突破傳統的束縛、利益的羈絆、文化的障礙，大刀闊斧、攻堅克難，才能走出改革的「深水區」，為經濟、政治、文化、社會和生態文明的全面發展掃清道路。鑒於深圳和中央政府「大部門體制」改革的經驗，今後大部制和政府管理創新的思路是： 一是堅持「頂層設計」，即按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則，進行整體設計，系統安排，一步到位。二是制訂規范性文件，硬性規定各級政府規模，如中央設置19 －21 個部門為宜，省設置13 － 15 個部門為宜，市設置11 － 13 個部門為宜，縣設置6 － 8 個部門為宜，鄉設置4－ 5 個部門為宜； 並在完善決策部門的基礎上，把執行機構、獨立機構分離出來，並在二者之間建立新型的合約關系，從制度上彌合部門縫隙、消除官僚制的弊端，掃除部門利益的羈絆。三是建立以「紀監審三合一」體制為主體的行政監督體系，並實行垂直制、派出制管理方式，以遏制腐敗、保證制度監督的有效性。四是在中央與地方關繫上，科學配置中央和地方的事權關系，在積極推動下放權力、放鬆規制、社會賦權的基礎上，探索有限分權制的體制模式，以充分調動中央和地方的兩個積極性。五是在基層管理上，基於公共治理理念和基本公共服務品均衡化配置，整合重組城市的街道辦和社區，探索非政府組織的法人化管理，實行以監管、仲裁、協調為核心的「大社區」服務模式，促進基層多元化、多主體的公共治理結構的形成。六是理順黨政職能關系，從制度上消除職能重疊交叉的現象，以降低行政管理成本，提高執政黨和政府管理、服務以及政治領導的質量和水平。