經濟法權力清單制度

A. 怎樣制定權力清單制度

怎樣制定權力清單制度
一、公開；
二、規范；
三、問題是：從公開到規范到底有多遠？
當前，梳理權力事項、公開「權力清單」成了幹部群眾的共識共為。「權力清單」有了，緊隨其後的就是規范運行程序。各級各地為此繪制了權力運行流程圖，明確行使權力的主體、條件、完成時限、監督措施等，並用注腳的形式，對權力運行中的限制性條件等做了詳細具體的說明。而這些還僅僅是書面上的東西，要真正讓領導幹部，特別是「一把手」的「權力清單」從公開到規范運行，還有很多事情要做，還有很長路要走。
轉變「官念」。行政權力，說到底，是領導幹部才有的。越是級別高的領導幹部，其行政權力往往越多也越重要。而使用權力的主體，也是領導者。因此，要想真正實現行政權力公開透明運行、規范權力運行程序，首先必須領導幹部轉變「官念」，樹立正確的價值觀、事業觀、政績觀、道德觀，明白權力是誰賦予的，清楚應該怎樣行使權力，自覺將手中的權力規范在程序上、流程里，做到不越位、不濫用、不亂作為。切忌「權力清單」有了，但領導幹部並沒有按照「清單」來行使權力，而是程序上的空轉、形式上的空擺、內容上的空填，或者說忙了具體的工作人員和軟體設計人員，而領導者依然是我行我素，那樣的「權力清單」不梳理、不公開也罷。
權責分清。在其位，謀其政，擔其責。有多大權力，就應該擔多大責任，承多大風險。這就要求領導幹部必須謹慎用權、規范用權。然而，有些時候，有些幹部，只知道享受權力給自己帶來的那份「感覺」、那種「福利」，而不願意、不主動承擔責任，不能做到盡職盡責，或者急功近利，搞各種各樣的形象工程、面子事業；或者人浮於事，遇到問題推諉扯皮；或者見利忘義，貪婪瀆職，損公肥私，搞權力尋租、權錢交易。因而，編制「權力清單」的同時，必須簽署「責任罰單」，對不作為、亂作為、越權、濫用職權的行為必須做出科學合理嚴格的界定，從而讓幹部如履薄冰、規范用權。
硬化監督。公開「權力清單」的目的、規范權力運行的「韁繩」，不是別的，正是監督、監管。只有監督到位、監管得力了，才能從根本上預防權力失范與犯罪。按照以往的慣例，對於領導幹部的權力運行，不是沒有監督措施，而是不嚴、不緊、不硬。尤其是老百姓的話語權、監督權沒有得到有效保障和發揮。能否真正實現對領導班子以及領導幹部行政權力的有效監督，關鍵是兩個方面。一是，切實解決監督權的不對稱問題、監督力量分散的問題。二是，切實發展黨內民主，發揮黨代會的民主作用。另外，還需要黨內監督與完善人大法律監督、發揮政協民主監督以及社會監督、輿論監督等幾大監督「集體發力」，形成強有力的對行政權力公開透明運行情況的監督網路。建立領導幹部廉政風險預警機制，加強廉政風險防範管理，防範執行政策失真、選人用人失准、重大決策失誤、從政道德失范、權力影響失控等崗位風險，特別是加強對各級黨政主要負責人的監督管理。
剛性執行。制度再好，規范再多，措施再嚴，離開執行，也只能是中看不中用的「鏡中花」、「水中月」。行政權力能否真正做到公開透明運行，公開透明只是一方面，關鍵是要將公開的、公示的、公布的「權力清單」嚴格規范到位地執行起來、落實下去，要採取一系列措施，使權力想不公開都不行，讓權力想不規范都不能。首先，對權力底數要清楚，對行政權力清單和程序流程圖，不能似是而非、模稜兩可。其次，不能只公開，或者假公開，而必須真公開、真運行，不能停留在形式上、程序上，更不能是具體辦事人員在那裡玩程序流程的空對空。第三，已有的、行之有效的措施必須嚴格執行、剛性執行，尤其要加大行政問責制的執行力度，對領導幹部的違規違紀違法行為，堅決做到從重從嚴懲處，加大違規違紀違法成本，使幹部對一些不作為、亂作為望而卻步，絕不能讓百姓買單，讓老百姓寒心。
權力向來是把「雙刃劍」。因此，領導班子和領導幹部的行政權力運行到哪裡，公開監督和規范行使，就必須延伸到哪裡。而「權力清單」從公開到規范運行，不是一兩次試點、一兩回改革，就能完全到位的，只有堅持做到不動搖、不折騰、不懈怠，才是正道王者。在公開透明、規范運行的基礎上，取得更大突破，也才有條件和可能。

B. 如何推行權力清單制度

結合相關改革舉措，以多層級立體化為推進形式。第一，編制權力清單，應與審核清理、合法確權與機構改革協調進行。權力清單的編制過程是調整利益格局、轉變政府職能的動態過程。同時，權力清單的編制與公開還需結合事業單位的分類改革。在權力清單的編制過程中，應按照「政企分開、政事分開、政社分開」的原則，分類推進事業單位與行政機關的全面脫鉤改制，做好過渡性安排，讓權力清單真正系統、全面地呈現和規范行政權力及其衍生權力。第二，權力清單制度，應採取廣泛多層級的立體化形式予以推進。權力清單制度的推進，應涵蓋政府的各個層級及主要領導崗位，涵蓋政府的各個部門和各類權力事項。
以核查問責機制、協商式民主建設為配套保障。第一，權力清單制度的落實，需要堅實的核查監督制度保障。權力清單應連帶核查清單、責任清單以及民眾「權利清單」的落實。要以清單為依據，嚴格問責，懲治和糾正某些政府部門與公務人員的不作為、亂作為等行為。若無堅實的核查問責為制度的權威提供保障，權力清單制度將成一紙空文。同時，還需因地制宜、因時制宜地運用多元監督體系來確保制度落實。第二，權力清單制度的完善，可以結合信息化政府建設。對權力清單中的每個權力事項進行編碼記錄後，便能設計一套網上運行系統。第三，權力清單制度的鞏固，可內嵌於地方的協商式民主政治建設。權力清單制度中對於權力行使的運行流程規范，可與協商式民主建設的工作有機整合，形成聯動。如此，社會公眾可以將現實中的權力運行過程與權力清單的規定予以比照，從而對主要領導幹部行使權力構成有效制約。
深入研判「法律約束、當前盲區與未來限度」，把握改革脈絡，著力創新方法。第一，權力清單制度的拓展，需要深入研判法律約束。權力清單制度改革主要受到法律、立法層面的約束。行政權力事項的設立依據，主要來自於相關組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規，這些法律法規實際上成為權力清單制度的改革紅線與禁區。應深入研判全面深化改革的新形勢，將不再符合改革形勢、不再適應發展規律的法律法規通過合法程序進行調整或廢止；對需要建立法律規范、加強監管而當前有所缺失的領域，盡快啟動立法程序進行法律法規的補充和完善，為權力清單制度發揮正面效應清淤除障，並將權力清單制度可能的負面效應予以剔除。第二，權力清單制度的深化，需要重點關注當前盲區。黨的十八屆三中全會《決定》中「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度」的表述並不涵蓋「中央政府及其工作部門」。2014年1月8日，國務院常務會議決定「公開國務院各部門全部行政審批事項清單」深具魄力。不可忽視的是，仍有大量行政權力來自於中央垂直管理部門，地方僅能聯系不能領導，屬於《決定》表述范圍之外；即使在地方政府工作部門中，也有大量權力屬於中央部委業務指導范圍，因而存在規避改革的空間。在權力清單制度推行中需要深入考量上述盲區。第三，權力清單制度的成功，需要清醒認識未來限度。需要清醒認識到權力清單制度只是深化改革系統性措施中的一部分，有其自身限度。在涉及國家安全機密、國家重大格局調整等領域時，權力與運行流程的徹底公開，可能造成國家利益受損。因此，要清醒認識權力清單制度的范圍和邊界，避免出現該項制度的負面效應大於所帶來的正面效應的狀況。

C. 權力清單制度要破解哪些難題

二，就應該強調可執行。第二個關鍵詞是。建立權力清單制度，權力清單才能有質量，探索建立權力清單制度，接受民眾監督、透明與執行，不能包一切事務，過多過濫的審批權傷害了市場經濟的發展，不公開應是例外。第三個關鍵詞是。建立權力清單制度、建立權力清單制度、：清理。比如、不能做什麼也就清楚了，實為改革之需。過往的經驗與教訓、什麼是權力清單制度、漸進的變革，但削減審批權註定是一個漸進的過程。政府不是萬能的：執行當權力清單制度逐步建立，實在是因為各級政府所掌握的權力種類繁多。改良往往就是溫和、數量龐大？就是界定每個職能部門，不能做什麼、每個崗位的職責與權力邊界：清理之所以強調要清理地方政府的權力，能做什麼。第一個關鍵詞是，讓公權力更清晰，必然是一個博弈過程。一旦有人越界。權力的清理過程，當權力運行的程序，這個時候，不是製造時髦的概念，那麼這樣的權力清單也不過是一個漂亮的「花瓶」——看起來好看，讓民眾都知曉權力的「家底」，倘若缺了透明度，權力依舊是在混沌狀態，對權力的監督無從談起，一再說明這一點，關乎權力清單制度最終的成效。即權力只能在某個部門、責任逐漸規范。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，有必要重視三個關鍵詞：透明道理很簡單。唯有深入的清理。執行到位與否、過程，權力邊界的釐清也因此更具意義，便一目瞭然了一。某個權力崗位能做什麼、可問責，卻派不了實際用場，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉，權力邊界清楚了、環節，便可依法問責、崗位被明確賦予的職責和邊界之內活動。權力的公開當為普遍原則。過多的權力集中於政府，也容易導致腐敗問題的產生、更透明。但願地方政府積極行動，削減政府的自由裁量權。中央一再推動簡政放權

D. 任進：權力清單制度要破解哪些難題

任進：權力清單制度要破解哪些難題
2015年3月中辦、國辦印發《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、基本要求和時間表。
推行權力清單制度，對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權進行全面梳理，按照職權法定、簡政放權和透明便民高效的要求，加以清理調整、依法審核確認，優化運行流程，將有關職權和責任以清單方式列明，並公之於眾，接受監督，其實質是給行政權力打造一個透明的「制度籠子」，為相對人和大眾創業、企業創新提供便利條件，也為行政機關依法行政規范基本依據。
推行地方政府部門權力清單制度，是實現有效政府治理、加強政府自身建設的基礎性工作，有利於促進簡政放權，推動政府依法全面正確履行政府職能、建設服務型政府，也是規范權力運行、建設法治政府和廉潔政府的重要途徑。
在推行權力清單制度的進程中，也遇到一些理論和實踐難題，需要深入研究和逐步破解。
弄清權力清單中行政職權的性質和行使主體
對什麼是「行政權力」，學者理解主要有兩種，一是從國家行政機關執行法律、法規的角度，將行政權力理解為行政機關的執行權，認為是國家行政機關執行國家法律、法規、政策的權力。二是從國家行政權力是國家權力的一部分來理解，認為行政權力是國家的管理權。實際上，行政權具有上述雙重屬性。
行政權力涉及的主要內容，一是政府執行法律的事項；二是政府為公共行政的目的而需要管理的事項。行政權力是一把雙刃劍，一方面在維護社會秩序，增進公共利益，保護相對人合法權益方面，具有積極能動作用，這為建立責任清單提供了依據；另一方面，行政權力是對相對人的支配力量，如果不對其作必要的規范，則可能產生消極影響，這為建立權力清單奠定了基礎。
行政職權作為行政權力的具體法律表現，除由行政機關行使外，還包括被授權組織（法律法規直接授權與行政機關授權）行使和行政機關合法委託的組織行使。根據委託和授權理論，地方政府對確需下放的職權事項，可依法委託下級政府或其部門行使，也可依法授權下級政府或其部門行使。
明確權力清單中行政職權的范圍和類別
行政機關的主要執法，分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權力清單范圍應包括但不限於行政執法，而是行政職權主體對外行使的影響相對人權利義務的權力。目前各地建立的權力清單，主要是直接面向相對人的具體行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政確認、行政裁決和其他類別，並採取常用列舉、不常用概括的方式（列舉﹢其他）表述。實際上，政府部門的行政職權是法律概括授予或具體授予的，並不都是具體行政行為。按照《指導意見》的要求，要對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。各省級政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標准。對一些不直接面向相對人的行政職權如政策、規劃等制定可暫不列入清單。
在建立權力清單的同時建立責任清單
除了直接面向相對人的行政職權外，地方政府部門還承擔了越來越多的為履行政府公共服務、市場監管、社會管理和環境保護職能而必需的職責。政府部門的行政職權很多情況下也表現為行政職責，這要求在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一釐清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，確定責任范圍如部門主要職責、不依法行使權力和不依法履行職責的責任等，釐清職責邊界，健全問責和責任承擔機制；已經建立權力清單的，要加快建立責任清單；尚未建立權力清單的，要與建立責任清單一並推進。
釐清政府及其部門間的職權關系
政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使部門管理職權，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門職權應由本級政府行使。同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令採取限制生產、停產整治等措施或經政府批准責令停業、關閉等處罰權。
地方政府管理本行政區域內行政工作，但關系國民經濟命脈的事項，以及跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。國防、外交、國安、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權；強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。
地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。各省級政府要制定本地區推行權力清單制度工作方案，省級各部門明確本系統權力事項的名稱、歸類、實施依據等標准；省市縣政府要明確本級保留（直接行使、委託或下放下級行使）、權力職責邊界、共同職權以及由上級決定等事項；上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查。
把握好幾個問題
推行政府權力清單制度，無先例可循，要在以往改革基礎上有所創新，堅持攻堅克難。
一是動靜平衡。要根據法律立改廢的情況、機構改革和調整的情況，相應調整權力清單，及時在政府網站等載體向社會公布。建立權力清單動態調整和長效管理機制，特別是對非行政許可審批，可設定為許可和通過廢止、依法確認為其他行政行為或政府職責、改為告知性備案、轉移給中介機構等方式取消。
二是協調配合。特別是地方各級機構編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在黨委、政府統一領導下，會同有關部門積極做好推行權力清單制度工作。要按清單嚴格行使行政職權，切實維護清單的嚴肅性、規范性和權威性。相關部門要適時組織督查，對不按照清單履行職權的單位和個人，依法依紀追究責任。
三是條塊結合。要把推行權力清單制度與簡政放權、政府職能轉變等結合起來。目前國務院部門主要是推行行政審批權力清單，地方政府主要是推行部門權力清單；有的中央部門嘗試推行部門權力清單，少數地方已推行政府權力清單制度。從長遠來看，要探索推行中央部門的權力清單和地方政府的權力清單。
四是堅持按清單行權、履職與依法行政統一。權力清單，類似於行政機關的一種業務手冊或相對人的辦事指南，實際上就是一張寫滿「政府部門權力和責任的紙」。建立權力清單制度，體現了依法行政的基本要求，但不能簡單將按清單行權、履職與依法行政等同起來，還要推動法治政府的其他制度建設。

E. 什麼是權力清單制度

一、什麼是權力清單制度？

就是界定每個職能部門、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的「家底」。即權力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責和邊界之內活動。某個權力崗位能做什麼，不能做什麼，便一目瞭然了。

建立權力清單制度，權力邊界清楚了，能做什麼、不能做什麼也就清楚了。一旦有人越界，便可依法問責。

二、、建立權力清單制度，有必要重視三個關鍵詞：清理、透明與執行。

第一個關鍵詞是：清理

之所以強調要清理地方政府的權力，實在是因為各級政府所掌握的權力種類繁多、數量龐大。中央一再推動簡政放權，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務。過多的權力集中於政府，也容易導致腐敗問題的產生。過往的經驗與教訓，一再說明這一點。

權力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權傷害了市場經濟的發展，但削減審批權註定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權力清單才能有質量，權力邊界的釐清也因此更具意義。

第二個關鍵詞是：透明

道理很簡單，倘若缺了透明度，權力依舊是在混沌狀態，對權力的監督無從談起，那麼這樣的權力清單也不過是一個漂亮的「花瓶」——看起來好看，卻派不了實際用場。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，接受民眾監督。

第三個關鍵詞是：執行

當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。

建立權力清單制度，不是製造時髦的概念，實為改革之需。但願更多地方政府積極行動，探索建立權力清單制度，削減政府的自由裁量權，讓公權力更清晰、更透明。

F. 什麼是權力清單制度

所謂「權力清單」，簡而言之就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，並將權力以列表清單的形式公之於眾，主動接受社會監督。
1、權力清單制度的首次提出是在黨的十八屆三中全會上:「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。
2、權力清單制度的原則是法無授權不可為。權力清單應當涵蓋我國各級政府和各個政府部門的行政權力。凡是不涉及國家秘密的公共權力都應在公開之列，不應存在任何「暗區」甚至「盲區」。
3、權力清單制度的關鍵是精確明細。對於每一項公共權力，「權力清單」都應明確權力的名稱、來源（其依據的法律法規）、行使部門、行使規則、監督投訴渠道等。
4、權力清單制度的核心是簡政放權。圍繞減少層次、優化流程、提高效能、方便辦事的目標，分析每項權力的運行過程，找准權力運行的關鍵節點，釐清各個節點的內在聯系，優化權力運行流程，固化業務操作程序。‍

G. 權力清單制度涉及行政法的哪些內容

廣推權力清單制度，是從中央到地方自上而下施行的政府內部的自覺行動，是一次深具中國特色的行政管理色彩強於法律強制要求的自我變革。
首先，推行權力清單制度是提高行政效能的重要方式。行政效能強調數量與質量、功效與價值、目的與手段、過程與結果的統一。[1]公布權力清單目錄，有利於明確權力邊界，增強組織內部的協調性和外部的遵從度，部門內外達成共識，一定程度上可減少不必要的摩擦沖突，降低行政管理和運行成本，提高行政效能。
其次，推行權力清單制度是調控行政立法的必要補充。20世紀以來，一般性、抽象性的根據、基準由法律來規定，而具體性、實質性的內容則委託給行政立法，「框架立法」越來越多。[2]立法權被分割、轉授，而道德約束相對軟性和政府部門有限理性等極易導致部門利益化，在陽光下晾曬權力並進行制度化運作，倒逼立法良性，是對行政立法天然缺陷的自我修復。
再次，推行權力清單制度是深化行政治理的突出體現。國家治理能力和治理體系的現代化，關鍵是制度現代化。要培養和增強制度自信，就必須尊重製度形成規律並厲行制度創新。制度的發生、形成和確立是在人類歷史長河的消逝和人類活動沉積的雙重結果。[3] 廣推行權力清單制度，是一次嶄新的行政實踐，是具有開拓意義的制度創新，必將為國家治理體系注入行政治理的強大內生動力。
第四，推行權力清單制度是優化行政服務的內在要求。美國「重塑政府運動」三原則：顧客導向原則主要是解決思想觀念即「為誰服務」的問題;競爭導向、結果導向原則主要是解決程序和實際效果即「如何服務」的問題。[4] 在職權法定基礎上，用行政手段編織權力的制度籠子，並著力規范權力運行軌跡，進一步解決「權為民所授、權為民所用、如何為民用、如何讓民滿意」的問題，最終達到優化行政服務的目的。
最後，推行權力清單制度是推進行政公開的應有之義。在美國，公開公正成為民主程序一個不可或缺的部分，讓陽光照耀所有重要行政決策的過程，可激勵政府機關更高質量達成行政目標。[5]行政公開包括：行政立法和政策公開、執法行為公開、行政裁決和行政復議行為公開以及行政信息、情報公開。[6] 公開以權力依據、類型、數量和運行程序為核心內容的權力清單，既是公權的自我約束，也飽含對私權的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私權力(利)的界限。
(二) 邏輯起點：限制權力而非設定權力
權力清單制度的邏輯起點，在於限制權力而非設定權力，通過行政層級的內部管理方式進行梳理匯總並分類公布，具有「示範性、規范性、公示性、工具性、變動性」[7]等特性，在權力制約制度譜系中展示了四個維度。
1.權力清單應是伸縮有為的指向標。一般來說，行政職能和行政權力行使包含積極和消極兩個指向，即：依法作為和依法不作為以及應當依法行為而消極未作為。從對相對人的影響看，盡管大多數行政行為是賦予義務或限制甚至剝奪權利即侵益性行為，但某些行政行為賦予當事人權利或減免其義務即授益性行為。[8] 20世紀行政國家的產生，源於國家行政職能的增加和行政權的擴大，意味著社會經濟發展所必需的秩序的確立和保障，也意味著個體的自由和權利受侵害的威脅性和可能性增大。[9]
2.權力清單應是動靜結合的刻度尺。從形式看，權力清單一經公布便成為靜態，而從內容看，權力清單目錄中的權力范圍、數量和類型等則是動態的。國家治理是個綜合體，在發展過程中，國家權力、社會權力等多種治理力量此消彼長、相互滲透或轉化擴張;國家管理領域、范圍和事項隨著經濟社會發展不斷發生變化;而且立法不可能事前對所有權力進行事無巨細的明確授權;加之法律具有滯後特性;並且制定的法不一定是良法等等，因而公布權力清單不能是得一勞永逸之功，而應實施動態管理。
3.權力清單應是松緊有度的調節閥。權力清單能將行政權力「一網打盡」嗎?從管理學的角度看，制度成本與制度收益是一對矛盾，一項制度的有效性某種意義上應遵循「木桶理論」，將有限成本規制最可能肆意濫為的權力比不顧制度成本更為有效。從行政權的屬性看，行政裁量和權力濫用是一對矛盾，「自由裁量意味著在在合理意志范圍內，符合法定要求並服務合法目的採取行動」[10]，這樣的行政行為即具有公定力、執行力和拘束力。
4.權力清單應是公私分明的警戒線。行政實現的是公共利益，[11]任何行政行為都是從其所欲實現的公共目標中獲得強制力和價值。[12]行政權力與公共利益密切相關，一方面這些特殊權利維護國家的普遍利益和法制，歸入國家的普遍利益和法制之內;[13]另一方面，政府管制服務公共利益的程度和對公共利益的增進是國家管制活動正當性的基本原因。[14] 這也意味著行政權力的擁有和行使都必須以公共利益為出發點和落腳點，未經授權不得進入社會自治、公民自治的私人領域、非為公共利益不得侵犯私人合法權益。
二、制度本質：最優選擇和行為清單
(一)行政行為承載行政權力：退而結網的最優選擇
行政行為是行政權力的外在載體，通過規范行政行為達到控制行政權力，是退而結網的最優選擇。
1.學理上，行政權力內涵界限難以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行為、行政權力和行政職權是含混夾雜的綜合概念，甚至在一定意義上互用或混用，對行政權力作出非此即彼且最令人信服的惟一性詮釋，難度很大甚至難以進行，因而直接編織關住行政權力的「制度籠子」並不可行。有學者將行政和權力互用，認為行政，就是執行和實施法律的權力。[15]有學者將行政等同於為行政行為，認為其目的旨在完成更為技術性的與重復出現的、細節性的、區域性的任務。[16] 還有人按照行政活動的范圍和性質將公共行政區分為消極定義和積極定義。前者指立法和司法之外的活動;後者區分為實質意義、形式意義和組織意義等三種公共行政。[17]
其次，行政權力與行政職能、行政職權的內涵和界限不易界分。主流觀點認為，權力是依法賦予國家機關及其工作人員的職權並從而具有的處理公務的資格和能力。[18] 按照組織機構行使的不同權力大體區分，法律終極的權力是國家強制權力。[19] 行政並不僅限於執法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質是一個集立法、執法、司法三權於一身的復合體。[20]有學者總結，行政職權包括決策權、執法權、任免權、外交權、軍事指揮權、緊急狀態權、刑事特免權以及其他權力。[21]相應的，行政權在結構上也分為決策、執行和裁判等不同部門。 [22]行政職能，行政管理學和法學的定義並不相同。行政管理學上，行政職能是行政機關的基本職責和功能作用，主要涉及管什麼、怎麼管、發揮什麼作用的問題。其基本職能包括政治、經濟、文化和社會服務職能，運行職能包括決策、組織、協調和控制職能。[23]法學上，行政職能除了立法職能和司法職能外，還包括全部行政權力;具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，都是行政職能的行使范圍。[24]
2.實踐中，行政行為和行政權力不能剝離
從行政實踐看，行政權力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權力的載體，「無形的」行政權力只有通過「有形的」行政行為來體現;靜止狀態的權力不具有危害的現實性，運動狀態的權力才是利害並行的「雙刃劍」;行政權力數量的多少和有無通過行政行為外化出來，行政行為的效力直接反映行政權力的運行效果，無權或不正當行使行政權力的行為應屬無效，反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權力越位、失位、越界，因而規范行政行為是約束行政權力的最好抓手，通過規范行政行為，以間接方式達到規范行政權力的直接效果。
(二)行為類型規范權力類型：名為權力清單實為行為清單
將行政行為抽象成不同的類型，具有理論與實踐的雙重意義;也是規范行政權力類型的基礎工程。一般來說，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行政。抽象行政行為，即行政立法權。具體行政行為，分為行政司法行為、行政執法行為和行政救濟三大類;行政司法行為細分為行政調解、行政裁決和行政仲裁;行政執法行為則分為行政決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政處罰、行政徵收等;行政救濟分為行政法制監督、行政復議、行政賠償和行政補償。[25]
從各地推行權力清單制度實踐不難得出這樣的結論：權力清單其本質是，將行政權力置換為行政行為，按行政行為類型規范行政權力類型，名為行政權力清單實為行政行為清單。
三、實然局限：實踐試錯和症結剖析
(一)實踐試錯：權力清單暴露內在瑕疵
限於篇幅，本文僅對出台較早、反響較好、傳播較廣的浙江、江蘇、安徽權力清單模板進行比對、分析和評判。
1.三張清單樣本
(1)浙江模式：部門清單匯總
2014年6月25日，浙江發布了省級政府權力清單，有關媒體報道是全國首張權力清單。(a)按類型：行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他行政權力;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等42個部門;(c)部門權力分為：省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力、審核轉報等四種權力。[29]
(2)江蘇模式：改進的部門清單匯總
2014年11月，江蘇省在省編辦門戶網站上匯總公布了省政府部門權力清單，各部門權力清單可分項查詢。(a)按類型：行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政徵用和其他;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等51家單位。
(3)安徽模式：總清單+部門清單
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了該省政府權力總清單，同時還公布了部門清單。(a)按類型：行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認、行政規劃、行政徵收、行政強制、行政裁決、行政給付和其他權力;(b)按部門：省發展和改革委員會、省教育廳、省科學技術廳等55個單位。
2.內在瑕疵
從權力依據、類型和數量看，包含度不夠且數量不統一。權力依據，有的包括法律法規規章;有的則擴充到法律法規規章及省政府三定方案文件。權力類型總數均為十種但具體類型不盡相同，權力的具體數量則多少不一。除去相同的權力類型，不同的表現為：浙江將行政許可和非行政許可審批列為權力類型;江蘇將行政許可、行政徵用列為權力類型;安徽將行政審批、行政規劃列為權力類型。究其原因，未准確把握好行政審批和行政許可的內涵和界限;二者分離的根本原因是立法層面未能處理好 「許可權法定」與「實踐需要」的緊張關系。行政機關創造性地把行政審批作為行政許可的上位概念，將行政審批分為許可類和非許可類審批;並通過規范性文件形式進行公布，獲得了實踐層面分類的法律效力。[26] 而行政徵用和行政規劃則屬於其他兩種完全不同類型的行政權力。此外，應作為「主業」的行政權力卻遺漏未列入，如浙江省權力清單中省地稅局未有行政徵收的權力類型。
從職權部門看，職權部門名稱及職權認識不規范統一。職權部門總數，浙江42個、江蘇51家、安徽55個，最大差數達到13個之多;職權部門名稱更是「政出多門」。還有對部門職權的性質認識不統一，比如省政府法制辦是否列入清單，還有一些與行政相對人接觸不多、平時在行政管理領域「亮相」很少的單位如省地方誌編纂委員會辦公室，是否屬職權部門，安徽列入了清單，其他兩家則未列入。從權屬等級來看，浙江分為省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力和審核轉報等四種權力，其他兩省未作細分。
(二)症結剖析
1.功能誤區：正衣鏡還是通行證。一種觀點，把權力清單當通行證，即認為未列入清單目錄的權力不得行使;另一種觀點，權力清單可作正衣鏡，從權力設定法律效力位階、清單制度價值和實踐情況等分析，權力清單制度的利好不得優先於職權法定。[27] 筆者認為，權力清單並非設定(限定)權力的通行證，而應作為權力運行的正衣鏡。
2.調控誤區：行政權還是執法權。從各省公布的權力清單來看，清單目錄制度調控對象均為執法權;而行政權是集立法、執法、司法三權於一身的復合體，且實踐中導致行政管理亂象的源頭性因素正是行政立法的失控，各類紅頭文件大行其道，將行政立法權「置之度外」明顯欠妥，與《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程」的要求也明顯不符。
3.權責誤區：職責含混職權。實踐中，未正確區分職權和職責的內涵和界限，導致權力清單與責任清單含混不清、夾雜難分。職權與職責相比權力和義務職權是依據、基礎，對某一部門而言是其存在的依據，對某一行政行為而言是其成立的基礎;職責是後果、約束，職權應行使未行使或行使不當應承擔相應的後果;達到職權和職責的統一。目前來看，「職權法定」比「職責法定」的法定化程度高，行政職責更多的由內部管理制度文件作出規定。
4.職能誤區：法定覆蓋實有。如前文所述，行政職能具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，除了法律明確授權，還有廣泛發揮作用但尚未職權法定的實有職能。按照現行公布的職權依據法律效力等級，大量實有的職能因沒有法定依據或依據「不夠格」不能進入權力清單目錄，未能列入是否意味著被覆蓋或取消呢?筆者以為，法律永遠落後實踐，實有職能並不等量於法定職能，隨著社會發展，實有職能和法定職能同處於辯證發展變化中，法定職能和實有職能均應進行制度化調控，但不一定採取「格式化」的清單模式。
5.依據誤區：條款代替條規。各地公布的權力清單目錄，權力事項進行細化分解並將依據精確到條、款、項、目，展示了制度的精細化程度，也不當擠壓了行政權力的彈性空間。權力類型化和依據條款化是一對矛盾，司法中法律適用要求精確、准確，而行政管理事項量多、事雜往往注重效率、簡便，將所有事項分解對應具體條款，可能導致事與願違、事倍功半。事實上，往往一個行政管理事項對應多個不同的法律依據或不同的條款，權力清單制度不同於具體辦事指南，更不是一個行政處理決定，以條款完全替代條規不值提倡。
6.主體誤區：政府等同部門。從各地的權力清單目錄看，都把政府部門清單匯總作為政府清單目錄，未對政府獨享權力開列清單，且政府部門名稱和數量嚴重不對應，暴露出了權力底子不清、職能不順等問題。各級政府均為獨立執法主體資格，且在現行行政管理體制下，政府部門職權來自政府指定或授權的現象並不少見，正是因為機構改革不徹底、不完全，部門職權法定程度低，政府授權不規范等問題的存在，導致部門職能職責不清、推諉扯皮等現象層出不窮。
7.運行誤區：實體重於程序。從清單樣本看，各省的權力清單目錄均從權力依據的實體法角度進行了制度梳理和架構，而權力如何運行則有所偏失。實體和程序謂之行政行為的雙翼，也是行政運行的二輪驅動，缺一不行。當然，並不主張對每個具體的行政管理事項制畫權力運行流程圖，而應總結權力類型的共性，規范權力運行的程序軌道。
8.銜接誤區：權責偏離權義。除了權力清單，目前政府也在推行責任清單和「負面清單」制度，簡稱「三單」制度，由於對三份清單的理解和認識不統一、不到位，導致銜接不好、夾雜不清。「三單」制度的邏輯起點均為限制行政權力，權力清單突出正向例舉、側重打造陽光政府;責任清單注重中間兜底、彰顯建設責任政府;負面清單進行反向限制、凸顯私法自治，共同劃定國家、社會和私人的治理領域。
四、局限克服：思路引導和路徑選擇
(一) 思路引導
一要遵循政府和市場的邊界。為了突出社會自我調節的優先權，國家和社會必須分開但相互發生聯系，一方面確保國家能完成保障個人自由和社會自治的功能，另一方面又要防止國家濫用權力侵害自由。[28]凡是市場能自我決定、自行調節、自我凈化的事項和領域，公權不得介入、無權干涉;然而，市場機制沒有能力在所有情況下或對每一種財產都提供正義性的利益性平衡,[29]當市場失靈、失控、失位的時候，公權為了公共利益應及時介入、主動干預。
二要遵循公權與私權的邊界。「區分真正現實中的利益競爭與法律規范的利益價值判斷」[30]既是法理命題，也是實踐問題。法律通過私益和公益的概念，對利益結構作了多重規范。事實上，公益和私益的范疇和邊界是變化發展的，界限是模糊的也是清晰的。對負有履行管制任務的行政法而言，認知特定行政領域中實際利益的數量、利益結構及典型運作規則，是必要前提條件。法律授予廣泛的利益衡量空間，實質上也展現了公益到私益之間的多重過渡階段。[31]
三要遵循積極行政和消極行政的邊界。積極行政和消極行政分別對應不同的國家任務和行政任務。一般來講，消極行政對應守夜人式國家，也稱「最低限度的國家」(minamal state)，國家是再分配的，其功能局限於保護所有公民免於暴力、盜竊等，公民能得到以稅收為基礎的擔保。[32]積極行政對應社會福利(法治)國，國家不僅僅只是出現災難或危機的時候才作出反應，而是要預見可能出現的問題並通過早期控制措施使其消滅於萌芽狀態。[33]事實上我國，既提供基本生存保障也提供預防性的積極服務，行政是積極行政和消極行政的有機結合。
四要遵循政府職能和部門職能的邊界。凡履行由法律秩序決定的職能者就是一個機關，這些職能不論是創造規范性質或者是適用規范性質，全都是最終旨在執行法律制裁。[34]不論政府還是其部門，作為行政機關均具有立法、執法和司法的職能，既有造法功能也有適法功能;並且按照事務和地域劃分，行政權從普通向特殊、從復合向單一推移，劃分為不同部門和上、下級，實現行政權的橫向和縱向分配。
(二)路徑選擇
從已公布的權力清單樣本看，「一股腦兒」公布的總清單暴露出制度瑕疵，不可貪一時之功，宜探索路徑，著眼長遠，穩妥推進。
1.輕重緩急，先後有序。從行政行為(權力)對相對人的利益影響看，行政行為分為侵益性與授益性，侵益性行政行為的現實危害性大於後者，應先公布侵益性權力清單;從行政權力性質看，除了執法權力，還宜公布立法權力和司法權力清單，且須明確各級行政機關的立法許可權，加大對規章及以下規范性文件的合法性審查力度。
2.循序漸進，從粗到細。權力清單是一個動態管理的越織越密的制度網，按法律效力位階自上而降，權力依據依照法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件等逐步梳理公布。按權力類型分期分批公布，可按行政徵收、行政處罰、行政強制、行政許可等類型逐步公布。
3. 法律保留，程序正當。對屬於法律保留的權力和事項，未經授權不得實施;對清理出來的違規設定權力的依據文件，要宣布作廢或提請有權部門出台有效文件。對清理出來的權力(事項)，要通過網路、座談、聽證會等方式廣泛徵求公眾意見，並組織專家評審論證。
4.上下聯動，內外有別。建立上下聯動機制，按照中央、省、縣(市)區、鄉鎮四級，對應清理法律、法規、規章和其他規范性文件，下一級擬公布的權力清單應經上一級審核批准、政府部門的權力清單要提交政府匯總;同時在時間安排上亦應從中央到地方、從上級到下級逐次公布，避免沖突。對內要完善組織規范，提高部門職能職責的法治化程度，明晰授權或委託，禁止多次授權或轉委託。對外要明確權力邊界，不得越權、違規行使權力;公布權力運行流程圖和時限要求，接受公眾監督。
5.權權相稱，權責一致。對具有對外職能、行使權力的部門，要建立權力監督機制，加強行政法制建設並對應逐級完善罰則體系，做到權責統一，確保權力清單制度真正落到實處、取得實效。
6.格式統一，形式固定。為維持權力清單制度的統一性和嚴肅性，央地上下應統一權力清單格式，同時給予地方少許調整空間。權力清單的路徑構造，一種是視為行政機關內部行政行為，以非正式文件公布;一種視為外部行政行為，通過正式文件發布。建議以同級政府以規范性文件形式統一公布清單，權力清單包括政府權力及部門權力;同時註明實行動態管理，如與上位法沖突以上位法為准。
五、結語
制度的建構及發展完善，遵循從實踐中來到實踐中去的發展軌跡，歷經實踐先行、理論提煉、修正完善、實踐發展再到理論總結等不斷循環過程。政府及部門權力清單制度並非如列出「菜單」般簡單，隱蘊其後的制度價值、功能定位、本質屬性等必須從理論上凝結、提升並及時反哺實踐並及時糾偏，推進制度建設，才能煥發制度生命力。

H. 權力清單制度是以什麼為核心的權力革命

權力清單制度是以「清權、 確權、 配權、 曬權和制權」 為核心內容的權力革命。
根本在於深化行政審批制度改革、繼續簡政放權、推動政府職能轉變。
深化行政審批制度改革、繼續簡政放權、推動政府職能轉變，是新一屆中央政府開局要辦的「第一件大事」，同時也是全面深化改革、全面依法治國的重要抓手。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》提出，「進一步簡政放權，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理」；黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》強調，「各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責許可權、管理流程、監督方式等事項」。前者突出改革方向，後者突出實現路徑。也就是說，要以權力清單制度為核心來推進行政審批制度改革。
推行政府權力清單制度，依法公開權力公開運行流程，是全面深化改革、全面推進依法治國的重要內容，也是切實將權力關進制度的籠子里的前提和基礎。在我國，政府特別是地方政府權力涉及社會生活的方方面面，其清單和邊界不僅社會公眾一頭霧水，有的甚至連行政機關自己也時常模糊不清。此次中央專門發布指導意見，為各級地方政府及其部門規定了公布權力清單的路線圖和時間表，意義重大、影響深遠。
可以相信，在不久的將來，地方各級政府及其工作部門都將會陸續公布量身打造的權力清單，權力的內容和行使主體將會一目瞭然。相比較權力清單的公布，接下來更重要、公眾更關心的是，權力清單到底有什麼用?在規范權力、保障權力方面到底發揮什麼樣的功能?在建設法治政府的背景下，權力清單的價值和功能一方面值得期待，另一方面，在法治思維和法治理念下，也不可不切實際、要求權力清單承載超出本身性質的功能。從理論和實踐來看，准確定位未來地方政府及其部門權力清單的功能，主要在於以下幾個方面:
一是權力清單的性質是權力的公示，而不是權力的確認。公布權力清單的初衷是解決社會公眾不清楚政府有哪些權力的問題，著力點在於政務公開，是行政權力公開、透明運行的一項基礎性工作。通過權力清單對政府及其各個部門權力的種類、數量、適用條件和法律依據的統計和公示，本身不是對政府權力的合法確認，即便是納入權力清單的權力，如果源於層級較低的法律規范，不排除經法定程序審查被認定為違法的可能。因此，權力清單的核心功能，是向社會公眾傳遞政府到底管什麼的信號，便於公民確定履行職責的主體，監督行政機關依法行政。而且，在行政管理體制改革的背景下，公示權力清單也可以為社會提供討論權力資源的基礎信息平台，為「哪些權力該取消、哪些權力該下放、哪些權力該轉移」的公共討論和決策，凝聚社會的共識，為政府轉型和改革提供動力支持。
二是權力清單的價值是權力的梳理，不是權力的賦予，不能作為確定政府權力職責的授權依據。現代法治社會，對政府權力而言，奉行的原則是法無授權不可為。這就意味著，政府權力必須在憲法和法律范圍內活動，必須遵循法定的主體、許可權、條件和程序行使、履行職責。權力清單記載行政機關有哪些權力以及這些權力的行使主體、許可權、程序，不可混淆的是，這些權力由清單記載和羅列，卻不是清單所授予的，支撐清單的是這些權力背後的法律、法規和規章。這也是指導意見特別強調依法律法規審核確認的意義所在。因此，在行政執法和司法審判中，確定政府權力有無、大小及運行機制等，不能只看權力清單，而必須透過清單看到背後的法律法規和規章，這是權力法定的內在要求。
三是權力清單的規制對象是權力行政，不宜作為政府提供服務行政的限制。深化政府管理體制改革的重要內容，既包括對行政權力的規制和監督，也包括轉變政府職能，創新行政管理方式。特別是在從過去傳統管制型政府向現代服務型政府轉變的過程中，行政職能的履行日益多元化、多主體化、多方式化。政府行使對相對人不利的權力行為，必須有嚴格的法律依據，不得在法外行政。但服務型政府又提倡和鼓勵政府推行行政指導、行政合同、行政獎勵、行政和解等非權力強制行為方式，而後者由於自身性質及其他客觀原因的制約不太可能被列入權力清單，且現行法律也不可能為這些新型的行政行為方式提供足夠的法律支撐。因此，權力清單的目的主要在於規制權力強制行為，不能成為政府拒絕提供多元化服務，或者排除柔性行政方式的理由和借口。
由此可見，將來權力清單的梳理和公布，具有自身的限度，只是法治政府建設的第一步，為規制和調整政府權力，改進政府行為方式，提供了從源頭治理的基礎。如何將清單上的權力切實關進制度的籠子里，才是下一步深化改革的難點和關鍵。