ppp項目中的經濟法問題

❶ PPP的融資模式

（1）服務協議(Service contract)。對於一些特殊的基礎設施項目，如環保、垃圾處理，政府可以把服務出包給私人企業，政府仍需對設施的運營和維護負責，承擔項目的融資風險，這種協議的時間一般比較短，只有一年或幾年的時間。

（2）運營和維護協議(Operate--maintenance contract)。在該模式下，政府部門同民營機構簽署運營和維護協議，由私人企業負責對基礎設施進行運營和維護，獲取商業利潤。在該協議下，私人企業承擔基礎設施運行和維護過程中的全部責任，但不承擔資本風險。政府部門對該項目擁有所有權。該模式的目的就是通過引入私人企業，提高基礎設施運營效率和服務質量。

(3)擴建後經營整體工程並轉移(Wraparound Addition)。城市政府與私人企業簽訂協議，由私人企業負責對已有的基礎設施進行擴建，並負責建設過程中的融資。完工後由私人企業在一定特許期限內負責對整體基礎設施進行運營和維護，並獲取商業利潤。但在此模式下，私人企業可以對擴建的部分擁有所有權，因而會影響到城市基礎設施的公共產權問題。

(4)設計和建造DB (Design-Build)。在該模式下，由私人企業或機構為城市政府提供基礎設施項目的設計和建造。該合作模式能有效減少工期，節約資金，提供更有效的項目擔保以及能將額外的項目風險轉嫁給民營機構。通過由唯一的機構負責項目的設計和建造，能避免多方共同參與所可能產生的沖突，在此模式下，政府仍然擁有項目的所有權並負責運營和維護整個項目。

（5）設計一建造一運營(Design-Build-Operate)。在該模式下，某承包商負責設計、建造和運營某項基礎設施項目。總承包商會和設計單位簽訂項目設計合同；和建築商簽訂項目建造合同；最後自己來運作項目。通過把設計、建造和運營三個環節統一由某民營機構來運作，可以加快發展速度，保持基礎設施項目的連續性，也便於機構融資的進行。

❷ 如何用PPP融資模式來進行項目的風險分析

PPP模式的風險分析與對策

文章摘要： 民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私（民）夥伴關系（Public—Private Partn ership—簡稱PPP）。無論是在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛。風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。本文著重闡述PPP模式運用過程中的各種風險及合理分配，並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC模式，提出成功運用PPP的對策。 項目的投融資模式處於不斷創新發展中，目前在實際工程咨詢案例中，......

民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私（民）夥伴關系（Public—Private Partn ership—簡稱PPP）。無論是在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛。風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。本文著重闡述PPP模式運用過程中的各種風險及合理分配，並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC模式，提出成功運用PPP的對策。

項目的投融資模式處於不斷創新發展中，目前在實際工程咨詢案例中，公私夥伴關系(Public—Private Partner ship)的應用越來越廣泛，其風險分析與對策構成工程咨詢的重要組成部分，對工程項目建設及運營的成功具有一定的指導作用。許多工程實踐證明PPP模式的應用存在一定的風險因素，因此PPP模式應用的風險分析與對策也就成了工程咨詢人員應該關注的重要問題。本文主要從識別PPP運用過程中的風險和將其在合作各方進行合理的分配；並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC的模型，闡述政府應具備的正確風險意識，最後對PPP模式的成功運用提出相應的對策。

一、PPP模式簡介
私營企業參與公共基礎設施的建設運營及提供公共服務的歷史可以追溯到1782年，以法國Perrier兄弟建設、運營自來水公司作為其開端的標志性事件。從此陸續出現私人參與供排水項目以及公路項目等政府壟斷性行業項目的建設與運營，直至20世紀中葉，公私合營提供公共服務的模式還不太盛行，公私合營提供公共服務的例子相對較少。進入20世紀80年代，無論是在發達國家或是在發展中國家，BOT(公私夥伴關系的一種典型模式)廣為流行，成為融資建設大型基礎設施的主要模式，尤其是在收費公路、供排水系統、電廠等領域開始廣泛運用，以英國英吉利海峽隧道項目最為典型。

民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私(民)合作(public—privatepartner—ship—簡稱為PPP)。在PPP模式下，公共基礎設施的建設與公共服務的提供可以採用多種模型。下面列表介紹PPP模式下的幾種典型模型：

PPP模式下的典型模型

設施類型 適用的模型
新建設施 建設—運營—轉移(BOT），建設—運營—擁有—轉移(BOOT)
建設—轉移—運營(BTO）
建設—擁有—運營(B00)

對已有設施的擴建 租賃—建設—運營(LBO)
購買—建設—運營(BBO)
擴建後經營整體工程並轉移(Warp—around Addition)

已有設施 服務協議(Service Contract)
運營和維護協議(Operate&Maintenante Contract)

公共服務 合同承包

基礎設施的建設和公共服務水平的提高對經濟增長與發展的影響是至關重要的。但基礎設施的建設需要大量的投資和隨後的高額運營成本，公共服務水平的提高也需要政府大量資金的注入。這樣，無論是發達國家或欠發達國家及地區的政府都為此背負了沉重的債務，造成政府負擔過重，難以為繼，將大大阻礙基礎設施建設的發展以及公共服務質量的提高；而日漸富足的個體、私營部門經濟實力不斷增強，存在投資慾望。在公私部門之間建立夥伴關系(即應用 PPP模式)融資建沒基礎沒施與提供公共服務，有效地減緩政府財政的壓力，就顯得順理成章，也切實可行。更重要的是，採用PPP模式，由於其機制新、管理活、責權利明確，比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛採用。正如任何事物均存在正反兩方面一樣，PPP模式運用中也潛藏著各種風險。

二、PPP模式風險分析
風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵，在特許權協議及合同TRANBBS設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術風險、財務風險、營運風險。

政策風險即在項目實施過程中由於政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該是透明、公開、公正的，不應該出現官僚主義現象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結於法律法規與合同環境的不夠公開透明，政府政策的不連續性，變化過於頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防範。因此當政策缺乏一定穩定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒於此，有些地方政府出台了有關法規，為基礎設施特許權經營的規范操作提供了一定的法律法規保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。[Page]

匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設經營基礎設施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵禦外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣(如美元)的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件(盈利預期等)相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強。

技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系，技術風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎設施建成後需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設，以減少日後的運營成本。

財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗。現代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。

營運風險主要來自於項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由於基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。

政府能夠幫助私營合作方化解某些營運風險。以公私合營融資建設、運營道路為例，因為正確估計TRANBBS交通流量以及機動車類型是非常主觀也是非常困難的，政府可以承諾最低的交通流量，從而降低私營合作方的營運風險，提高項目對私營部門的吸引力。另外，在項目的運營收人大大低於預期水平時，政府可以給予私營合作方一定的補貼，政府也應委任獨立機構對私營合作方實施監督，以確保私營合作方的運營效果，避免私營合作方的道德風險。當然，在項目的運營過程中，由不可抗力因素(洪水、戰爭)引起的財務盈利能力降低的風險即不可抗力風險應由私營合作方和政府部門共同承擔。不可抗力風險可由私營合作方或政府部門投保以規避。

金融機構抵禦風險的能力較差，這可歸因於它對項目的控制權最弱，因此金融機構提供資金時事先收取風險附加率作為化解風險的一種手段，預測的風險最大，事先要求賠付的風險附加率也就最高(利率二純粹利率+通貨膨脹附加率+風險附加率)。為了降低金融機構的風險預期，從而減少金融機構要求賠付的風險附加率，私營合作方必須全力化解風險或是將風險轉移給其它團體。

在PPP運用過程中政府為降低其風險，往往要求私營合作方權益融資佔全部資本一定的比例，是否要求的權益融資所佔比例越大，在基礎設施項目建設與運營及公共服務的提供過程中就越能成功運用PPP模式。下面將結合上述風險因素建立加權平均資本成本WACC的模型闡述這個問題。

三、加權平均資本成本WACC模型
現代公司財務理論告訴我們：在完美競爭資本市場下，公司價值與公司資本結構無關。當然這只是理論上的假設，實際的市場並非為完美競爭市場，項目價值與其資本結構是息息相關的。 [Page]

為了能夠選擇最佳的融資資本結構，即確定整個項目總資本中權益融資與債務融資中所佔的合理比例。首先必須了解權益融資與債務融資各自具有的特點。債務融資中各種債務工具有固定的合同條款即債務人(私營合作方)必須獲得足夠的現金收入以支付利息和本金。如果債務人不能履行合同即不能如期支付利息或本金，債權人有權訴訟法律讓私營合作方宣布破產，一旦私營合作方宣布破產，資產將會被出售，在清算費用支付後，債權人獲得剩餘財產，因此對項目公司來說債務融資風險較大，靈活性較小。而權益融資具有較大的靈活性，股東的投資回報通過股利分紅實現。我國現行《公司法》規定，可供分配的利潤必須在提取法定盈餘公積金、公益金後有結余才可向股東分配，因此股東收益的不確定性較高，且股東無權要求項目公司破產，而且在項目公司破產後股東的權益保障是最後被考慮的，因此權益融資成本高於債務融資成本，尤其在項目運營後無償移交給政府。項目資本成本的最小化或價值最大化具有同一性。通過計算項目未來現金流的凈現值可以發現項目的價值，折現率(加權平均資本成本)越低，未來現金流的凈現值越大，項目的價值越高，對私營部門的吸引力越強。項目加權平均資本成本的公式如下：

WACC=KbA+Ks(1—A) (1) 式中A表示權益融資佔全部資本的比重
Kb表示權益融資資本成本
Ks表示債務融資資本成本
項目公司在進行債務融資時，債權人往往要求對債務資金提供一定的擔保，因此項目公司必須支付一定的費用給融資擔保公司，這將減少項目公司的現金流，從而權益融資風險加大，權益融資資本成本提高。
結合上述分析，在WACC基本公式中，Kb=Ko+K1A+K2(1—A)B (2)
Ko表示無風險報酬率
K1表示政策風險(含匯率風險)系數
K2表示融資擔保機構要求支付的擔保費率
B表示有擔保債務資金占總債務資金的比例
同樣的K。=Ko十K3(1—A)+K4（1-B) (3)
Ko表示純粹利率
K3表示破產風險系數
K4表示債務風險系數
將(2)(3)代入(1)得：
WACC=KoA+KiA2+K2A(1—A)B+Ko(1一A)+K，(1一A)2+l(1一A)(1一B) (4)

對模型(4)進行分析發現：如果破產風險較小時(K3較小)，當A=0即意味著項目全部資本由債務資本構成，且債務資金都由融資擔保機構擔保時，項目加權平均資本成本最低，項目的價值最大，對私營機構的吸引力最強。當然實際操作過程中，融資擔保機構對項目公司提供債務擔保時，要求項目公司的權益資本佔一定比例而且通常拒絕對債務提供全額擔保。如果項目融資擔保機構對債務資金提供擔保時要求交納的擔保費是相對昂貴的並且權益資本需占的最小比例有規定時，那麼當支付的擔保費越小，項目公司加權平均資本成本越小。當項目破產風險很大(K3較大)時，項目的權益資本所佔的比例越大，項目的加權平均資本成本越小，這時項目公司支付給融資擔保機構的擔保費是微不足道的。當政策風險和擔保費率都很低時，加權平均資本成本的較小值在權益資本所佔比例較低時取得。

四、結論和對策
PPP模式的成功運用在很大程度上依賴於正確的風險辨識以及合理的分配，即把風險分配給最有利承擔的合作方。同時經過模型分析發現：項目的最佳資本結構並非一定在權益資本占總資本較大比例時獲得，它受各種因素的影響，項目破產風險對資本結構的影響是至關重要的。當破產風險較小，最佳融資資本結構可在權益資本占較小比例時獲得，反之在較大比例時得到。如果政府為防範PPP運用的風險而要求的權益資本占總資本比例過高，將減小項目的價值，不利於基礎設施項目吸引民間資本參與。同時正如預期的那樣項目的政策風險(含匯率風險)越低，項目的價值越高。項目政策風險的降低可以通過公開、透明的法律法規環境與合同環境以及政府對外匯的可兌換性進行承諾等方面實現。對於項目的財務風險，政府可以在充分論證的基礎上，提供給項目公司最低收入保障，進而降低項目的財務風險，提高項目的價值，增強項目對民營部門的吸引力。

❸ ppp模式到底有哪些機遇與挑戰

新常態背景下PPP模式面臨的機遇
改革開放三十多年來，我國經濟取得了突破性發展，中國已經躋身於世界大國行列，與此同時，隨著經濟體制的改革，我國的城鎮化規模也迅速壯大，在經濟進入新常態的大背景下PPP模式也掀起了公共基礎服務設施建設的浪潮，為了更好地推進我國PPP模式在新常態大背景下的發展，有必要對PPP模式在新常態背景下面臨的機遇和挑戰作出分析，最後給與相應的對策。
（一）國家政策的大力支持
十八屆三中全會國家提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市公共基礎服務設施的投資和運營，讓市場在資源配置過程中起決定性作用。於是PPP模式成為中國深化經濟體制改革的熱點之一，國家出台多套方針政策，各地政府也積極響應國家的號召，很多地方政府正在積極加緊推出政企合作項。國家有關機構預計，未來十年內全國的PPP項目投資有望超過十萬億元規模。
（二）新常態經濟背景為PPP模式進入公共產品和服務領域創造了條件
近些年來，我國政府頒布了出台了一系列優惠政策來鼓勵社會資本參與公共服務和產品，比如結構性減稅、營改增領域范圍的擴大等措施。在這些措施的鼓勵下，PPP模式將呈現出更多的優點，包括：有利於提高公共產品和服務的效率；有利於發揮市場在資源配置中的決定性作用，降低公共產品和公共服務成本，增強公共服務供給與需求的匹配程度。
（三）新常態背景下為PPP項目拓寬了融資渠道
新常態背景下，「一帶一路」戰略為我國基礎服務設施建設「走出去」提供了廣闊的國際市場。又由於我國與世界各國的合作不斷加深，所以在這種環境下，PPP項目的融資渠道會更加寬闊，吸引社會資本甚至國際資本參與公共產品和服務的建設，將有助於形成多元化資金投入機制。
新常態背景下PPP模式面臨的挑戰
（一）法律制度尚不健全
目前在我國的法律制度下，並沒有與PPP模式相關的正式法律制度，並且層次較低，多為一些部門章程之類的文件和綱領，並且權威性不夠，難以在PPP項目領域發揮更好地作用。因此，法律制度的不完善不健全是當前阻礙PPP模式進一步發展的一個十分重要的原因。在過去三十年的PPP項目實踐中，由於法律框架不明確不完善給PPP項目造成的損失十分慘重，這不得不令我們重視法律在PPP領域的完善和健全。
（二）政府部門針對PPP模式的組織架構安排仍不成熟
我國的PPP模式已經開展了近三十年時間，但基本仍處於初級階段，我國還在不斷地摸索更加適合新常態背景下PPP模式發展的道路。在PPP模式發展的過程中，很多學者經過研究發現，一些PPP項目的實施基本都是由當地政府組織，國家對於一些好的PPP項目也沒有給與技術上的監督和控制。在當前新常態的經濟背景下，為了推進PPP模式的有效開展，我國迫切需要建立起一整套由中央層面統一領導的組織架構體系，以形成兩大職能：其一是中央對各級政府部門PPP項目參與的全過程；其二是建立起對PPP項目實施效果的動態監督體系。
（三）科學的PPP項目項目評估機制仍未建立
如果沒有科協地PPP項目評估機制，我國可能會存在國有資產嚴重流失和官員腐敗現象。我國對科學的項目評估制度有嚴格的標准，過度樂觀的評估結果難以吸引企業部門的參與，而更大的風險是政府官員與潛在企業合作方合謀低估項目預期收益，造成國有資產的流失和官員腐敗，最終影響公共設施和服務提供的水平和效率。

❹ PPP項目會涉及哪些法律文，各自的關系以及出現的階段是什麼

一個完整的PPP項目從識別、准備、采購、執行到移交全生命周期過程中，會涉及物有所回值評價、財政承受答能力論證、實施方案、資審文件（包括資格後審）、招選文件（多為招標文件）、響應文件（多為投標文件）、談判文件、PPP 協議（包括附件及其補充協議）、績效評價管理辦法、中期評估報告、移交方案與清單後評價報告等法律文本。
其中，最重要的文件當屬實施方案和PPP協議，實施方案相當於PPP項目自身的立項文件，需經編制評審後報當地政府申請批復，而PPP 協議是政府和社會資本之間的法律約束關系，也是今後PPP項目執行、移交過程中的重要依據。
新青年黑龍江省PPP項目咨詢研究中心為您解答
發有疑問請說
如有幫助請採納！

❺ PPP項目執行與監管階段主要存在哪些問題

項目識別階段
項目識別階段的主要功能是挑選適合採用PPP模式的項目，包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項目識別環節的各項工作主要由政府負責，其關鍵問題包括以下幾個方面：
第一，明確項目篩選責任主體
目前，在國家層面上PPP牽頭機構有兩家，分別是財政部和國家發改委。在執行階段，要明確項目篩選責任主體，這是成功採用PPP模式的前提。
第二，明確項目篩選標准
根據《操作指南》的篩選原則，「投資規模較大，需求長期穩定，
價格調整機制靈活，市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目」適宜採用PPP模式。但是這個原則屬於定性描述，篩選標准並不明確，在實際操作中很難落實。
第三，PPP政策缺乏操作細則
目前從國家到地方，出台的政策比較多，但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號))剛出台不久，物有所值評價細則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個地方在做PPP項目時，根據自己的理解來進行物有所值評價和財政承受能力論證，這就會導致評價和論證方法混亂，給人為干預論證結果留下空間。
第四，如何界定社會資本
國務院辦公廳最新發布的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)中對「社會資本」進行了定義，指出「對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。」但是，對於其他控股國有企業，還是沒有清晰的闡述。
第五，如何界定公共產品的范圍
公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性，政府對社會資本提供的服務的質量、數量或價格應有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動項目、增加政績，將PPP模式應用於商業地產、園區開發等純競爭性領域的項目，與PPP模式的本意不相符。
項目准備階段
項目准備階段是為項目實施做好准備工作，包括項目實施方案、項目實施機構、人員等，其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目實施方案的編制需要關注以下問題：
第一，合理分配項目風險
風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。
第二，選擇合適的項目運作方式
PPP模式的運作方式是根據項目各個環節在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察項目各個環節是政府來做，還是社會資本做更合適、更有效率對項目設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合，從而產生不同的PPP運作方式。
財政部發布的《操作指南》中列示了委託—運營(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等6種PPP項目運作方式，但這肯定是遠遠不夠的。根據項目各個階段的不同組合，應該會產生幾十種運作方式。
究竟選擇哪種運作方式，根據項目具體情況，會有不同的選擇。目前，國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了項目融資，但是當經濟發展到一定階段時，政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資，而是由政府負責融資，社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高於企業，相應的，政府的融資成本比企業低，採用這種模式才更加物有所值。
因此，項目實施機構需要根據經濟發展水平與項目特點選擇合理的項目運作方式。
第三，選擇合適的采購方式
按照財政部的要求，PPP項目采購應該遵守政府采購法，採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。從實際情況看，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式，因為這對於政府來說，公開招標的政治風險最少。
然而，公開招標並不總是最適合PPP項目的采購方式。公開招標方式程序復雜、規定僵化，不但需要較長時間進行資格預審，同時還需滿足「投標人超過3家」等為傳統簡單政府采購而設計的規定。公開招標適用於核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整，且采購中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復雜，簡單套用公開招標程序，通常會導致項目流標，增加項目采購的失敗率。
目前來看，比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項目邊界條件，從而設置合理的采購條件，提高項目采購效率。
第四，制定合理的交易結構
PPP項目的交易結構主要由四個因素決定，分別是項目參與者、項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目參與者指參與項目的各個主體，包括授權政府級別、項目實施機構、監管機構、出資機構等;項目投融資結構指項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等;回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關配套安排指項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務。
政府或其委託的咨詢機構需要通過綜合考慮這四個方面的因素，制定合理的交易機構。
第五，設計合理的回報機制
PPP項目的回報機制主要有三種，第一種是使用者付費，由購買服務者支付購買費用，像高速公路、自來水公司、停車場等經營性項目比較適合採用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助，比如軌道交通類PPP項目就是典型的採用可行性缺口補助的項目。第三種是由政府直接付費，這種模式又可以分為以下三種情況：一是可用性付費，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標準的道路，政府購買道路可用性付費給社會資本;二是使用量付費，比如免費的公園，政府可以根據入園量來進行付費;三是按照績效付費，比如社會資本為政府提供基層的醫療服務，政府按照服務的績效設立相關的指標來進行付費。
此外，在設計回報機制時還應考慮價格調整機制，比如軌道交通類PPP項目，通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用、人工費用和其他費用，通過設置調價機制，當這幾個費用發生變化時，票價就會進行相應的調整。
項目采購階段
項目采購階段的關鍵問題包括三個，分別是充分的市場測試，設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。
第一，充分的市場測試
市場測試是在啟動PPP采購程序前，政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意願，並藉此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進行調整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳項目實施方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進行實質性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關鍵，很多項目的失敗都是歸結於此。
第二，設置合理的資格預審條件
資格預審主要是為了實現市場測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸引力，實現充分競爭。資格預審的條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條件，條件設置既需要滿足項目基本需求，實施機構的特殊要求，同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預審條件要求過高，可能導致符合要求的社會資本數量不足，無法實現充分競爭;條件要求過低，可能難以滿足項目需求。
在設置資格預審條件前，需要充分了解項目所處行業社會資本的相關指標，並了解項目所需要的基本資質和經驗要求。
第三，設置合理的邊界條件
項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府應在設置邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調整的。
在實際工作中，有些地方政府始終擔心社會資本「佔便宜」，為社會資本進入設置了較為苛刻的條件，如設置過低的限價或不設置調價機制。這些邊界條件極大削弱了項目的吸引力，也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導致項目招標失敗。
項目執行階段
項目執行是PPP項目運作成功的關鍵，因為PPP項目從項目識別、項目准備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP項目的執行階段通常需要20～30年的時間，這才是PPP項目開始實施並產生效率的關鍵階段。項目執行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監測與支付。項目執行階段還需要制定定期評估機制，按照《操作指南》，每3～5年需要進行一次中期評估。項目執行階段需要關注的問題主要包括兩個方面：
第一，良好的履約管理能力
良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對於項目公司的履約具有監管意識和監管能力，因為PPP項目大多提供的是公共產品，為了保障公眾利益，需要政府對提供產品的數量、質量、價格進行日常監管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中最核心的是政府的付費能力。
第二，設計合理的績效考核機制
PPP項目實現物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務按照績效付費，但是目前大多數項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現按照績效付費的機制，需要政府針對項目公司的運營情況建立一個績效考核的指標，通過每年對項目運營績效的考核結果來決定政府付費額。
項目移交階段
項目移交階段的主要工作包括移交准備、性能測試、資產交割和績效評價，其中最關鍵的環節是性能測試。
項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據約定確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標准對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
如何保證社會資本移交的設施是完好的，移交的設施應該達到什麼標准，這都需要在合同中進行詳細、准確的描述，但是目前來說，很多PPP項目對這些問題都約定得比較粗泛。

❻ PPP項目發生爭議和糾紛怎麼辦

有約從約定從約定，沒有約定從法定。

❼ 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據

今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、政府與社會資本合作的法律性質

PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。

PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。

而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。

二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》

「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。

但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。

但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。

《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。

這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。

在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。

三、政府合作的主體

由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。

「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。

發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。

在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。

《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。

而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。

而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。

在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。

四、關於財政補貼

關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。

財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。

五、關於PPP項目的土地問題

按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。

在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。

依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。

在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。

對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

六、PPP項目的公司股權分配與治理結構

PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。

76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。

在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。

根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。

❽ PPP項目完整的操作流程是什麼、、、、、

PPP模式運作的基本流程

(一)項目前期准備階段

在PPP模式中，項目前期准備階段包括項目發起和項目准備兩個部分。

1、項目發起。

項目發起階段的工作主要內容包括啟

動准備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。

實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目准備。

項目准備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，並要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合採用PPP方式，擬定項目協議。

聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，並報市政府批准和省住房城鄉建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。

項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監管措施);研究和編制項目協議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息;投標人 准備投標文件;制定評標標准、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間 內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。

實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，並確定責任主體。工程驗收試運營合格以後，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，

約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

(四)合同終結階段。

轉移中止是項目運作的最後一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿後，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處於良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以後，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

❾ 如何解決PPP項目合同的十大經典問題

簽常見的政府方違約事件包括哪些?

1. 未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的;

2. 違反合同約定轉讓PPP項目合同項下義務;

3. 發生政府方可控的對項目設施或項目公司股份的徵收或徵用的(是指因政府方導致的或在政府方控制下的徵收或徵用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的徵收徵用,則可以視為政治不可抗力);

4. 發生政府方可控的法律變更導致PPP項目合同無法繼續履行的;

5. 其他違反PPP項目合同項下義務，並導致項目公司無法履行合同的情行。

簽常見的項目公司違約事件包括哪些?

常見的項目公司違約事件包括但不限於：

1. 項目公司破產或資不抵債的;

2. 項目公司未在約定時間內實現約定的建設進度或項目完工、或開始運營，且逾期超過一定期限的;

3. 項目公司未按照規定的要求和標准提供產品或服務，情節嚴重或造成嚴重後果的;

4. 項目公司違反合同約定的股權變更限制的;

5. 未按合同約定為PPP項目或相關資產購買保險的。

項目公司指的是什麼?

項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低於50%、且不具有實際控制力及管理權。