人大预算监督法律责任

1. 什么是人大的法律监督工作监督

监督权是我国宪法、组织法和监督法赋予人民代表大会及其常务委员会的一项重要职权。宪法第三条规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这充分说明，人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是我国监督体系中最高层次、最具权威、最有法律效力的监督，是人民行使国家管理的权力、实现国家机构之间相互制约、保证国家机关正常运转的重要保障。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是不可替代的。人大监督的实质，就是以权力制约权力，从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。
人大监督其特点是具有法律性、事后性、间接性、权威性，人大对一府两院的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大与一府两院的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大依法搞好监督，有利于推动一府两院改进工作；一府两院依法自觉接受人大监督，有利于依法行政和公正司法。人大监督包括法律监督、工作监督等方面。
法律监督。人大法律监督是指对一府两院违反宪法和法律的行为进行监督。主要内容可分为：一是立法监督，即对上述机关制定的被认为同宪法、法律相抵触的规范性文件进行监督；二是执法监督，即对被监督对象遵守执行宪法法律情况、违反宪法法律的行为进行监督。
人大法律监督的主要方式：1.听取和审议执法工作汇报；2.提出询问、质询和罢免案；3.执法检查；4.规范性文件的备案审查；5.改变或撤销不适当的决议、决定和命令；6.受理人民群众的申诉和意见。
工作监督。人大工作监督是指对一府两院的工作是否正确执行宪法法律、是否正确执行党和国家的方针政策、是否符合人民群众的根本利益以及一府两院的组成人员是否尽职尽责的情况进行监督。一是全面的工作监督。就是对一府两院贯彻执行宪法和法律以及党和国家路线、方针和政策的全面工作进行的监督；二是计划和预算监督。就是审查和批准国家或地方的国民经济和社会发展计划及其执行情况，审查或批准国家或地方的预算及其执行情况；三是人事监督。就是对国家机关工作人员履行职责的情况进行的监督。

2. 如何理解人大预算监督不对称的问题

人大预算监督研究不仅要推动政治学学科的发展，还要关注现实政治中重大问题，即实现科学使命与政治使命的统一①。实现二者的有机结合必须建立在对已有预算研究认识的基础上。通过文献检索可以发现，现有国内外相关预算监督研究基本上集中在三大领域内：基础理论研究、中国人大预算监督研究、预算监督理论模型研究等。
一、公共预算基础理论研究
(一)公共预算的政治属性研究
早期的预算研究，一般将公共预算视为一种提高政治绩效的技术。在早期预算理论家的视野中，公共预算的核心价值理念是效率，如进步时代美国预算改革理论家们克里夫兰(Frederick Cleveland)、艾伦(William Allen)等，他们认为自己的工作是建立在客观观察的科学原则和对数据的中立评估基础之上的。艾伦把公共预算视为一个被动的无力在有效分配资金的过程中执行独立的政治中立功能的东西②。但是，公共预算不仅只是行政管理技术。二战以来，随着人们对公共预算研究的深入，理论家们逐渐认识到了公共预算的政治属性。威尔达夫斯基(Wildavsky)开创了公共预算研究的新领地。在他的研究视阈内，公共预算在本质上是政治的，它是政治过程中权力冲突的表现：(1)为完成政策目标，预算成为连接财政资源和人类行为的枢纽；(2)预算是一种在可选择的支出项目中作出选择的机制；(3)预算不仅是社会网络，而且也是法律关系，在这种法律关系中，党派会达成承诺，也有可能引发制裁(如果不存在必要的平等)；(4)对任何组织而言，预算是表达不同偏好和作出不同判断的过程。总而言之，预算是政治斗争的结果。所以，威尔达夫斯基形成这样的结论：预算的规模和形式关系着政治生活中竞争的程度。总统、政党、行政官员、国会议员、利益组织以及有兴趣的公民群体都有可能在预算中相互竞争着表达其利益偏好③。在研究过程中，威尔达夫斯基较为偏重过程和结果的分析。由于受当时行为主义的影响，他分析的焦点是公共预算过程中主体间的权力行为关系。也正是因此，他虽然界定了预算的本质并提出了初步的政治分析框架，但却很少研究预算过程中制度的影响。
公共预算之所以是政治的，并不仅仅在于它解释了政治过程中冲突的权力关系，更为重要的是，它涉及现代社会的民主治理问题。美国学者乔纳森·卡恩(Jonathan David Kahn)基于对进步时代(1890～1928)美国的国家建设和公民权的考察，揭示了预算在维护公民权和重构政府责任方面的贡献。恰如他在《预算民主：美国的国家建设和公民权》中所评论的：“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多地涉及现代社会中预算和民治治理相互关系的根本问题。”④这里卡恩所谓的预算民主，更主要体现在重构政府责任方面：“在没有为民众提供任何更多的控制政府的手段，而政府对民众生活的控制权却日益强大的情况下，预算通过建立一个公民保护其默认权利的新的代议制神话来缓解代议制民主的危机。今天，预算告诉我们，政治家是负责任的，因为他们必须根据某些条例来花我们的钱。不管它运行的现实情况如何，仅仅是它的存在，就是再次对我们作出的保证。”⑤预算在这里体现的权力关系，是一种监督性的权力。因此，严格地来说，公共预算的政治含义首先是一种监督权力。不过，卡恩的目标更主要是对美国预算改革的历史分析，而对公共预算过程中的权力关系以及制度关系方面的研究力度不够。
在国内，不少政治学者也开始关注公共预算政治方面的研究，如王绍光、马骏等。王绍光虽未明确提出公共预算本质是政治，但是他的研究突出了公共预算与政府责任的密切关联。“税收固然重要，预算也很重要。预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见：要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”⑥马骏基于国外预算研究的经验，也认为公共预算的本质是政治。在此基础上，他提出了预算改革政治分析的研究框架：(1)预算改革引起的权力结构方面的变化；(2)预算改革引起的决策方式的变化；(3)预算改革引起的预算结果的变化。在这个分析框架中，马骏突出地强调了预算改革引起决策方式的变化⑦。预算本质的政治性认识确立了预算研究的基本主题，只不过，目前预算政治方面的研究主要集中于政府行为和公共资源分配权方面的研究，而忽视了预算制度和预算监督权的研究。
(二)走向权力监督的公共预算研究
公共预算作为政治的体现，不仅是围绕资源分配而进行的权力斗争，而且还是一种构建责任政府体系的权力保证，即预算是一种监督权。公共预算作为一种监督政府的权力，是随着现代政府预算制度的起源而产生的，国外一些学者在这个问题上基本达成共识。如英国学者Einzig Paul系统地研究了英国议会财政控制制度发展的历程。在这项研究中，他认为公共预算是控制政府“钱袋”的权力，也就是说公共预算本身是监督或者控制政府的权力⑧。除了历史分析外，也有学者通过对现实案例的分析，发现预算的主要功能是防止权力滥用。如托马斯·P.劳斯在《三权分立原则与预算决策》一文中通过对美国预算过程中具体案例的剖析，发现如下结论：历史上，将国库管理的权力置于立法机关的手中是为了避免君主专制。今天，将预算发展和执行的职责聚集于首席行政长官身上是为了控制公共支出。相反，行政主管有权监控、指导预算执行，有权全部或者部分否决立法机构拨款，有权执行拨款措施，给他这些权限是为了防止公众开支过程效率低下，并防止出现笼络民心的政治拨款。简而言之，公共预算中的分权原则是为了防止权力滥用⑨。
不仅国外学者揭示了预算政治的首要含义是约束与监督行政权力，而且国内也有学者意识到了预算控制权力的功能。靳继东对预算政治的历史进程和思想传统的探索发现：无论是预算政治的现实主题还是研究主题，其逻辑的次序都是从对权力的宪政控制开始⑩。
预算权力监督功能的研究不仅拓展了预算研究的范围，而且更对当前我国人大预算监督研究提供了很好的研究思路，即预算监督不是技术性的监督，而是一种权力监督，是人大对行政机关的监督。这是研究中国人大预算监督的首要出发点。
二、中国人大预算监督研究现状
人大预算监督重要性逐渐得到学界的重视，现已成为政治学、行政学、法律学等多学科的研究重点。不过与其重要性相比，人大预算监督研究仍是一个有待拓展的研究领域。
(一)人大预算监督的实质
有关中国人大预算监督研究的专著，最早的研究应该是蔡定剑教授于1991年出版的《国家监督制度》。在1992年版的《中国人民代表大会制度》中，蔡定剑依据监督权的内容，将预算监督视为对政府行为的监督(11)。朱光磊教授在对中国监督体系的基本框架总结的基础上，认为人大的预算监督功能属于法律监督系统(12)。由于二人分类的标准不一，很难区分他们这种对人大预算监督的分类孰优孰劣，但可以确定的是，人大预算监督权是一项极其重要的监督权。
人大预算监督权不是普通的监督权，而是具有宪政意义的权力。朱孔武依据宪政主义的研究视角认为：“议会审查和决议预算案，本质上是对政府的授权，使政府得为达成一定施政目标而执行议会同意的预算，因此，议会的预算审查权只不过是传统的议会对政府进行控制的权力。议会预算审议权内化于一国的宪政制度，成为不可或缺的环节。政府在财政经济上的措施和行为必须获得议会同意，使政府在施政上能够直接接受选民监督，从而达到合理节制的目的，最终经由权力分立和制衡原则来保障人权。”(13)
(二)人大预算监督实践研究
人大预算监督重要与否，关键还是要看其效能的发挥程度。目前，人大预算监督在这一领域内研究主要沿着两个方向进行。
1.问题导向型研究
该类研究一定程度上主导了人大预算监督权的研究，主要关注问题界定及成因分析。李诚、张永志归纳了人大预算监督中存在的预算编制中的、初步审查中存在的、人代会审批中存在的以及监督预算执行中存在的四类十八个问题(14)。王秀芝分析了预算监督中的人大的地位与人员构成及其在预算审批、调整、执行监督中所面临的问题，并将原因归结为预算监督不力，人大预算监督乏力(15)。林庆祥界分了地方人大预算监督中存在的三类难题：规范化审查监督难、实质性审查监督难、效能度审查监督难，在此基础上他剖析了人大预算监督中难题的成因；预算审查监督立法存在缺陷；地方人大与预算部门之间的信息不对称；地方人大的审查监督力量难以适应工作的需要；地方人大预算审查监督的方法和手段过于单一(16)。可以看出，林庆祥等人的分析较为偏重于技术性的分析，这种分析可以较为方便地揭示地方人大预算监督权悬空的具体原因，但不足的是它难以发现悬空背后的政治性因素，因而也难以揭示其主导性因素。范永茂在对广州市部门预算研究的基础上，发现人大预算监督在技术和制度的层面都存在着种种困境(17)。虽然这项研究关注了制度方面的原因，但是仅仅是关注了人大预算制度本身，而没有扩展开来。作为对现有研究的回应，周振超通过考察省级政府的运作过程，发现包括人大的预算监督权空泛化在内的很多政治现象都和“行政主导下的简约治理”这一政府管理模式密切相关(18)。
2.建议导向型研究
在问题批判主导的研究现状下，一些学者开始反思已有的研究方法，由“破”转向“立”，开始探索人大预算监督发展的路径。一些学者倾向改革现有的一些具体制度，如张献勇从预算年度的宪政价值入手，在比较国外经验的基础上，主张强化全国人大预算草案审批权的一个可行思路是预算年度调整，实行跨年制(19)。刘善冬强调了人大财经监督与政府审计监督两种模式对接的可行性，并对具体实施途径进行了规划，如加强监督程序和监督手段的对接、加强监督力量和活动阵地的对接、加强监督信息和监督资料的对接等(20)。有的学者也主张实行制度创新。如唐宋元关注了人大预算监督理想创新、拓展预算监督视野、方式创新、报告制度创新、机构创新及建立绩效评价体系等(21)。虽然这些建议为促进发挥人大预算监督职能提供了许多很好的思路，但是由于实证分析不足，上述有的建议存在着应然性的偏见，在具体适用上存在着一些问题。更为突出的是，由于关注点多是技术性，几乎没有涉及实质性问题。因此，这些建议在促进人大预算监督能力提升方面的作用有限。
总的来讲，现有研究为我们认识人大预算监督权悬空的真实原因提供了丰富的经验材料，不过，这些研究却很少关注人大预算监督过程中正式组织间的权力关系。
(三)人大预算草案修正权研究
人大预算草案修正权研究，是目前人大预算研究领域内逐渐兴起的新研究方向。虽然该方向的研究成果并不是很多，但是实质性的贡献也不少并呈逐渐增加的趋势。虽然如此，目前预算草案修正权的研究，就其内容而言，主要集中在中国人大预算草案修正权的重要及其必要性与预算草案修正权实施的可行路径等方面。
1.预算草案修正权是一项极其重要的预算权力
马骏、林慕华的研究表明：预算草案修正权是现代议会的核心预算权力(22)。张树剑、林挺进等基于公共选择与宪政相结合的视野，认为预算草案修正权是一项宪政权力，它“不仅是出于监督机制的理论需要，更是关系公民福利实现的实质性程序。”(23)不过，学者们在人大预算监督法律体系中是否设置了该项权力的问题上分歧较大。如马骏、林慕华在《现代议会的预算修正权力》中认为，中国现行预算法及相关法律并未赋予人大这一预算监督权力。而赵雯教授则指出：宪法和地方组织法明确规定人大享有预算草案修正权。人民代表大会会议期间，大会主席团、各专门委员会、代表联名都可以提出对预算草案的修正案(24)。在这些争论中，有一点是确定的，即“财政预算的修正问题直接关系到人大宪法地位的落实，并应在预算法这一预算基本法中作出较完善的规定。”(25)
2.人大预算草案修正权实施的可行路径
权力的重要与否，关键在于执行。一些学者在关注预算草案修正权的重要性及必要性的同时，也在探讨其可行的路径。曾军平基于《预算法(修订草案)》的文本分析，提出了我国未来预算修正权实施的一些重要的制度规范建议，如修正议案的准备期、预算修正案进入人大会议表决程序的条件、程序、人大会议的会期规定等等(26)。他的这些建议为将来实施预算草案修正权提出了有益的指导，问题是：他的研究忽视了制度的路径依赖问题，即没有深入论证这些制度设计是否具有制度方面的可行性。
上述预算草案修正权的研究成果，深化了人们对预算草案重要性的认识，而且一些研究所设计的制度路线为人大预算草案修正权的实践提供了有益的理论指导。不过，需要指出的是，未来的研究，在关注上述两个问题的同时，也应该加强人大预算草案可行的论证，特别是它与主流制度是否具有相容性。
三、预算研究的主要理论模型：贡献与不足
研究人大预算监督，必须弄明白：在人大预算监督过程中，党委、人大、行政机关等三个部分是如何分配政治权力的，即它们之间有着怎样的权力关系，同时，这种正式组织间的权力关系反过来是如何影响人大预算监督的。正式组织间的权力关系是由制度进行规范的，所以，权力关系研究可以简约为制度关系研究。因此，目前预算研究过程中有关制度间关系研究的现状从很大程度上影响了对人大预算监督能力的认识。强化人大预算监督能力研究，需要找到合适的分析框架。所以，评估现有预算研究模型是必要的。当前预算研究过程中的主要分析工具有：绩效预算模型、委托—代理模型、交易费用政治学模型等。
(一)绩效预算模型
学界的主流观点认为，绩效预算始于美国胡佛政府的预算改革。但是在进步时代，纽约市政研究局已将效率视为预算的内在价值，“预算局不仅将效率的价值附加于预算理念中，而且还从道德上加以阐释。”(27)也就是说，绩效预算的理念始于纽约市政研究局。历史的梳理表明，绩效预算是以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节而建立的公共管理模式。
如何达至绩效目的，沈春丽认为，从传统预算向绩效预算的转型过程一般分为下面几个步骤：项目预算编制、绩效度量和报告、绩效管理，以及最终的绩效预算系统的实现(28)。从横向截面来看，绩效预算的实现，关键需要处理好总额控制、配置效率、运行效率、财政责任等方面的问题。囿于绩效预算研究中的这些问题，公共预算决策的分析框架应是：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定的标准进行方案选择。这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素，决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。这些要素内涵的不同组合又体现为决策模式的不同，分为渐进主义决策模式和理性主义决策模式(29)。
目前，绩效预算模式已在不少国家进行了实验并取得一些成果，但是该模式过于关注预算过程中的绩效问题，忽视了其背后的权力因素，从而使预算成了一种技术性的管理活动，偏离了预算的政治本质。因此，该模型在分析人大预算监督过程时就会显得乏力。
(二)委托—代理模型
在委托—代理理论模型那里，公共预算是一种特殊的合同。它的核心是为行政机构提供服务的人员和给服务提供者分配资源的人员之间的关系，即委托人和代理人间的互动关系。影响预算合同的主要因素有两种：(1)信息的分配和管理；(2)预算参与者之间的等级关系。该理论模型假定参与者之间存在着等级关系，委托人和代理人之间存在着目标冲突，而且信息的分布是动态的。依据信息分布均衡情况，该模型可细化为：代理人主导——等级、冲突、代理人控制信息；立法机关主导——等级、冲突、立法机关控制信息；行政主导——等级、冲突、行政控制信息；议题网络——等级、冲突、信息共享(30)。
就目前预算研究现状而言，最常见的预算理论模型是委托—代理模型。依据此理论模型，国内预算研究已取得不少实质性的贡献，如程瑜以此理论模型对政府预算进行了契约经济学分析，并发现：信息和激励约束是影响政府预算契约效果的两个最重要因素(31)。不过，值得指出的是，该理论模型在解释是什么因素导致了信息分布不均衡的问题上存在着一些不足。事实上，它也难以完成这一任务。因为它忽视了政治中较为重要的自变量，即制度。很显然，由于此缺陷，它也很难适用于人大预算监督制度的研究。
(三)交易费用理论框架
马骏、侯一麟曾用该理论框架分析了中国省级预算中的非正式制度。在交易费用分析框架中，预算也被看成一种合同，因此，预算过程也就被视为制定和实施预算合同的过程。预算合同的实施过程中必然会发生各种交易费用：形成预算合同时必须支付的事前交易费用，例如事前的讨价还价费用、信息费用、决策时间和协调费用等；事后确保预算合同能够实施的交易费用。依据交易费用理论，这些交易费用主要来源于预算合同制定和实施的预算环境。因此，马骏等建构了分析的基本框架：零碎化的威权体制、正式预算制度落后而且零碎化、非正式预算制度，其中，非正式预算制度包括预算产权、部分等级制、完全等级制(32)。
可以看出，交易费用理论框架的突出贡献是把握住了我国省级预算过程中的非正式制度的影响。不过，该理论框架在用于人大预算监督过程研究时，则会面临着如下困境：(1)在监督过程中，预算不是被视为合同而是人大监督行政机关的手段；而且，政治领域内，经济学意义上的平等合同几乎不存在，因为权力分配是不平衡的。(2)人大预算监督过程虽受非正式制度影响，但是起根本作用的还是正式制度，特别是正式制度间的关系；这种制度间的关系反映的是权力竞争的结果，未必就符合交易费用最小化的逻辑。
目前有关预算研究的理论模型，如绩效预算模型、委托—代理模型、交易费用理论框架，关注点主要是预算绩效的研究。通过目前已取得的成就来看，这些理论模型为分析预算改革提供了许多有效的分析工具。但是，由于理论模型是对特定事实的抽象，因此，它们会存在适用范围的问题。研究发现，这些理论模型难以解释预算背后的权力关系，从而很难揭示出我国人大预算监督能力弱化的实质原因。
四、未来研究的思路
从上述几个方面的文献评述，我们可以发现，当前的预算研究开拓了中国人大预算监督研究的理论视野，并提供了一些有益的经验指导。但是，总体上而言，中国人大预算研究的整体情况是不容乐观的：一方面表现为由于制度研究的缺失导致尚未发现人大预算监督权悬空的主导性因素；另一方面是预算监督研究理论模型有限。实际上，二者是辩证统一的，正是因为理论模型的有限限制了进一步的研究，而制度研究的忽视也影响了理论模型的创新。
因此，在未来的研究中，我们应当从制度研究与理论模型创新两个方面入手，加强人大预算监督研究。一方面，在借鉴其他学科研究方法的基础上，人大预算监督研究应当在解决实际问题的过程中创新研究方法；另一方面，在方法创新时，必须时刻关注现实问题的解决。也就是说，人大预算监督研究在未来的研究中，应当做到问题解决与方法创新的辩证统一。
注释：
①何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社2004年版，第23～25页。
②William H. Allen，Woman's Part in Government： Whether She Votes or Not，New York：Dodd，Mead，1912， p71.
③Aaron Wildavsky，Naomi Caiden, The New Politics of the Budgetary Process(影印)，北京：北京大学出版社，2006，pp2-7.
④⑤(27)[美]乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权(1890～1928)》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62页。
⑥王绍光：《从税收国家到预算国家》，载《读书》2007年第10期。
⑦马骏：《中国预算改革的政治学：成就与困惑》，载《中山大学学报(社会科学版)》2007年第3期。
⑧Einzig Paul，The Control of the Purse：Progress and Decline of Parliament's Financial Control. London： Secker & Warburg, 1959.
⑨[美]托马斯·P. 劳斯：《三权分立原则与预算决策》，载[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希尔德雷思等编：《公共部门预算理论》，韦曙林译，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50～81页。
⑩靳继东：《预算政治学论纲：权力的功能、结构与控制》，中国社会科学出版社2010版，第71页。
(11)蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版，第322页。
(12)朱光磊：《当代中国政府过程(修订版)》，天津人民出版社2002年版，第233页。
(13)朱孔武：《财政立宪主义研究》，法律出版社2006年版，第124～125页。
(14)李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第13期。
(15)王秀芝：《我国人大预算监督问题研究》，载《经济研究》2009年第10期。
(16)林庆祥：《加强地方人大预算审查监督的思考》，复旦大学选举与人大制度研究中心，2012年4月15日访问。
(17)范永茂：《人大预算监督的困境与出路——对广州市部门预算折射出的问题的思考》，载《中国特色社会主义研究》2011年第1期。
(18)周振超：《行政主导下的简约治理——省级人大预算监督权悬空的政治逻辑》，载《江苏行政学院学报》2012年第1期。
(19)张献勇：《预算年度调整：强化全国人大预算审批权的一个可行思路》，载《人大研究》2005年第10期。
(20)刘善冬：《试论人大财经监督与政府审计监督两种模式的对接和应用》，载《人大研究》2003年第10期。
(21)唐宋元：《地方人大预算监督制度创新的主要内容》，载《人大研究》2006年第9期。
(22)马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，载《呼吁公共预算》，中央编译出版社2008年版，第96页。
(23)张树剑、林挺进：《中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础》，载《复旦学报(社会科学版)》2010年第5期。
(24)赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》，复旦大学出版社2008年版，第179～180页。
(25)张献勇：《论人大的预算草案权》，载《学术研究》2009年第7期。
(26)曾军平：《预算修正权亟需严格制度规范》，载《上海财经大学学报》2008年第3期。
(28)沈春丽：《绩效预算》，世界银行中文网，2012年5月10日访问。
(29)苟燕楠：《绩效预算：模式与路径》，中国财政经济出版社2011版，第26～27页。
(30)约翰·弗雷斯特：《委托——代理模型和预算理论》，载[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希尔德雷思等编：《公共部门预算理论》，韦曙林译，格致出版社、上海人民出版社2010版，第146～159页。
(31)程瑜：《政府预算的契约经济学分析——委托代理理论的研究视角》，载《财贸研究》，2008第6期。
(32)马骏、侯一麟：《中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架》，载《经济研究》2004年第10期。

3. 人大对政府预算监督过程中存在哪些问题

1、对上一年度国家预算执行情况，全国人大常委会主要是通过审查和批准上年度中央决算版、听取权和审议中央预算执行情况的审计工作报告来加强监督的。
国家预算执行到年末，要根据执行结果编制国家决算。因为全国人民代表大会会议在每年的第一季度举行，而上一年的国家决算要到6月份后才能编制出来。于是，1982年修改宪法时，就将全国人民代表大会的这项职权授予了全国人大常委会。这样，全国人大常委会在每年6月份举行的常委会会议上，都要听取和审议国务院关于中央决算的报告，以审查和批准上一年度的中央决算。
2、对本年度的预算执行情况，全国人大常委会的监督途径，主要是听取和审议国家预算执行情况的报告、审查和批准国家预算执行中的部分调整方案。
3、在预算执行过程中，经常会出现各种在编制预算时意想不到的变化，需要对预算作出调整。1982年宪法修改后，规定由全国人大常委会审查和批准国家预算的部分调整方案。

4. 财政监督职责法律条文

第一条复为了规范财政部门监督行为制，加强财政管理，保障财政资金安全规范有效使用，维护国家财经秩序，根据国家有关财政管理法律法规，制定本办法。
第二条县级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）依法对单位和个人（以下统称监督对象）涉及财政、财务、会计等事项实施监督适用本办法。
省级以上人民政府财政部门派出机构在规定职权范围内依法实施监督。
第三条财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督；按照行政区域对会计事项实施监督。
上级财政部门应当加强对下级财政部门监督工作的指导；下级财政部门应当及时将监督中发现的重大问题向本级人民政府和上级财政部门报告。
第四条财政部门实施监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。
第五条财政部门实施监督应当与财政管理相结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据；根据监督结果完善相关政策、加强财政管理。
第六条财政部门应当加强绩效监督，提高财政资金使用效益。
第七条财政部门应当加强信息化建设，充分运用现代技术手段实施监督，提高监督效率。

5. 如何推进人大预算监督向实质性转变

随着我国民主法制建设进程的不断发展，以及监督法的颁布实施，新的形势对各级人大及其常委会的预算监督工作提出了更高要求。我们要认真积极适应形势发展，贯彻落实监督法的新要求，进一步推动我区预算审查监督工作的开展。

（一） 健全制度，规范预算审查监督的程序

要以宪法、监督法等法律为指导，以自治区预算监督条例为依据，既要按照法定程序做好预算审查监督工作，又要完善预算审查监督的制度建设，促进预算审查监督工作的规范化、法制化。通过建章立制把预算审查监督工作程序具体化，使预算审查监督和政府理财有规可依，有序可循。一是要做好相关基础性工作，采用科学的方法测算预算收支，准确预测收入，合理安排支出，保证预算编制切合实际。二是要提前介入预算编制。人大财经委要加强与财政部门的沟通，在预算编制前向财政部门提出意见、建议，使预算编制更好地贯彻人大的要求。三是严把预算初审关，要不断改进审查方法，针对编制中存在的问题提出审查意见，要求财政部门根据意见调整预算草案，切实提高初审的效力。

（二） 完善机构，充实预算审查监督的力量

由于受代表大会和常委会会期的限制以及财政预算专业性强的特点，审查批准预决算的质量，往往取决于人大及其常委会设置的有关工作机构的初审质量。因此，面对人大及其常委会预算审查监督工作涉及面广、专业性强的特点，并根据其他省、自治区、直辖市的实践经验来看，建立专门预算审查机构，充实配置有专业特长的人员，已成为提升人大及其常委会预算审查监督质量迫切需要解决的问题。今后，我区应当进一步完善预算审查监督工作机构，充实预算审查专业力量，以保障预算审查监督工作持续向前推进。

（三） 勇于探索，创新预算审查监督的方法

人大对政府预算的审查监督，尤其是部门预算审查，全国各地都在积极探索之中。尽管我区的预算审查已经初步形成了规范和程序，基本实现了对预算全面、全程的监督，但一些先进省市人大的做法，仍值得我们借鉴和学习。如浙江省、江西省人大推行的代表专题审查，他们在每年代表大会期间，由各代表团推荐熟悉财政、审计的代表，成立部门预算专题审查组，选取一两个省直单位部门预算进行重点、专题审查。采取代表专题审查形式，提高了代表审查监督预算积极性，有利于人大预算审查由程序性向实质性的转变。今后，我们要不断探索和实践预算审查监督新方式、新方法，不断推进预算监督的科学化、法制化、规范化。

（四） 推进财政支出绩效评价工作，提高财政资金的使用效益

随着我国公共财政体系的改革和不断完善，部门预算和国库管理改革的不断深入，财政支出规模日益扩大，加强财政支出管理、加强财政支出绩效评价、提高财政资金的使用效益显得日益迫切和重要。因此，积极开展绩效评价，探索建立和完善绩效评价体系，优化财政资源配置，提高财政支出效益，将有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，是深化预算改革的需要，也是今后一个时期人大预算监督工作的一个重点。人大常委会要积极推进财政支出绩效评价工作，推动政府有关部门尽快建立分类的评价指标体系，并将评价结果作为编制和安排部门预算的重要依据，促进部门预算编制和执行的科学、合理化，不断优化重组支出结构，从整体上提供财政资金的使用效益。

（五） 加强与审计工作结合，增强预算审查监督的实效

人大常委会要加强与审计部门的联系，及时把预算监督的重点、代表意见建议和群众关心的问题反馈给审计部门，为他们制定工作方案、开展审计工作提出要求。要突出重点、抓住关键，增强预算审计监督的针对性。要针对预算执行中的结转资金的使用、转移支付资金的到位使用情况，把握财政审计的重点加强审计监督，不断深化预算执行审计。要针对审计披露的一些突出问题进行跟踪督办。对一些违规违纪资金使用要切实加大督促整改力度。要认真督促审计意见落实，维护审计部门的权威，切实增强人大预算审查监督的实效。要建立预算编制审计制度、重大项目审计结果报告制度和公示制度，把人大监督、审计监督、群众监督有机结合起来，以进一步增强监督的实效。

6. 预算的法律责任有哪些

详见预算法相关规定：
第九十二条各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
(一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；
(二)违反本法规定，进行预算调整的；
(三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；
(四)违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；
(五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的
(六)违反本法规定开设财政专户的。

第九十三条各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：

(一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；

(二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的
(三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；

(四)违反本法规定，改变预算支出用途的；
(五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；
(六)违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。
第九十四条各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
第九十五条各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的；
(二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；
(三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；
(四)其他违反财政管理规定的行为。
第九十六条本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。
违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

7. 如何做好新形势下人大预算监督工作

一、增强人大监督的意识。

坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。人大监督的权力，是宪法和法律所赋予的。人大财经监督工作是人大监督的一个重要方面，它具有以下四种特性：

一是原则性：人大监督是国家根本政治制度的监督，是层次最高，法定性最强，最具权威和法律效力的监督。地方人大及其常委会审批计划预算与监督计划预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过人大及其常委会审查批准的计划预算和部分调整的方案必须认真执行，不经过法定程序，不得擅自变更，否则，就是违反法律。人大监督是法定的原则性。

二是科学性：人大审批监督计划预算需严格按照法定的程序，比如人大财经委员会要召开全体会议对计划预算草案进行初审，并写出审查结果的报告，该报告经过多数委员同意后，提请人民代表大会主席团审议通过，而后印发全体代表，一个环节也少不得。同时，人大审批监督计划预算是一集体行使职权的行为，只有经过法定的民主程序形成决议，才具有使政府必须执行的约束力。人大监督具有严密的科学性。

三是准确性：人大对计划预算监督有助于改变计划预算内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服计划预算执行中监督不力、对违反法规的行为惩罚力度不够的弊端，特别是对于发挥各个计划预算监督主体应有的计划预算监督作用，使计划预算监督趋于制度化、规范化。确保计划预算执行不偏不移，监督具有准确性。

四是及时性：人大常委会及其人大财经委通过程序性监督(或常规性监督)，提前介入计划预算编制，了解情况；对上年度计划预算执行情况和本年度本级预算(草案)及其报告进行初步审查并提交人代会批准；按季度或半年对预算执行情况进行审议；对上年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告进行审议；对上年度本级决算进行初步审查和批准。监督把握节奏，具有及时性。

监督权是法律赋予人大常委会的一项重要职权。人大常委会对政府的监督，从根本上讲，既是必要的制约，又是有力的支持。监督的最终目的是为了更好地贯彻党的路线、方针、政策，执行宪法、法律，把各项工作做好，促进经济和社会发展。因此，我们要从"三个代表"重要思想的高度加深对做好人大财经工作重要性的认识，进一步增强监督意识，解决好不想监督、不敢监督和不善监督的问题。准确理解和把握以上监督的四种特性，要把敢于监督和善于监督很好地结合起来，抓住重点，积极有效地开展法律监督和工作监督，改进监督方式，努力提高监督水平，增强监督实效，使广大人民群众看到人大常委会监督的实际作用，赢得人民群众的信任和支持。
二、正确处理好三个关系，不断提高人大监督的水平。监督与被监督是一对矛盾，在研究现有监督制度的具体的方式方法，使监督的程序更加严谨，操作更加规范，效果更加明显。在人大财经监督工作中，我们应正确处理好以下三个关系。

第一，要正确处理好监督者与被监督者的关系。人大与政府是监督与被监督、是权力机关与执行机关的关系。但这并不意味着二者要唱"对台戏"，相反，应该是"同台戏"中的不同角色。只有不同的角色配合默契，相互映衬，"戏"才能唱好，才能相得益彰。首先，注意协调好和政府的关系，做到监督与支持相结合，多帮忙、少添乱，依法履行职责，取得政府及有关部门的理解和支持。对政府及部门在计划预算执行过程中遇到的阻力和困难，人大常委会应理直气壮地给予撑腰和支持，利用不同的机会和场合宣传政府和部门好的做法。对经济发展工作中存在的问题，本着实事求是的原则，从多出主意、想办法方面入手，客观提出意见和建议，使他们真切地感到人大的监督确实是在帮助改进工作，而不是在挑刺。其次，加强和政论的计划、财政、审计、监察部门的沟通和联系。通过沟通联系，请这些部门的负责同志共同参与财经监督的具体工作，为人大常委会的财经监督工作创造更加便利条件。

第二，要正确处理好对上负责与对下负责的关系。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证。坚持党对监督工作的领导，就是要深刻理解和认真贯彻党的各项方针、政策，自觉服从和服务于党的工作大局，围绕党的中心工作确定监督内容和重点，使监督工作与党的工作合拍。具体就是要结合本地区实际，对重大项目建设、教育和科技发展、企业改革、生态环境、社会保障等重点问题或热点问题进行了实质性监督。同时，人大要反映了民声，体现了民意。近年来，我们对区域经济可持续发展，整顿市场秩序，国有、集体企业改革脱困，产业结构调整，弱势群众保护，以及加快社会保障体系建设等群众关心的重点、热点问题进行监督，使监督工作取得较好的社会效果。

第三，要正确处理好计划预算与计划调整的关系。预算调整、预算超收收入使用，这两种情形都是预算经人大批准后在执行过程中的变更，是需要人大加强监督的重要方面。对超收收入使用的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。每年都有预算超收收入，占预算的比重也在提高。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也容易造成腐败。要加强对超收使用的监督，按照“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”，超收收入不能随收随支，而是要根据预算实际执行情况预测可能超收多少，综合考虑当年经济社会发展需要必须追加的支出，统筹兼顾、编制超收收入使用方案，然后按预算支出。针对影响计划、预算执行的关键因素，要深入调查研究。在调研的基础上，提出合理化建议。

8. 新预算法人大怎么监督

二届全国人大常委会第十次会议依法表决通过了关于修改预算法 人大从以下几方面的完善和改进，进行监督：
——三初审。在人代会或人大常委会审查批准相关草案和报告前，新预算法规定，地级市人大专门委员会要对“本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况”、“本级预算调整初步方案”和“本级决算草案”三项内容进行初步审查。值得注意的是，与以前相比，新法明确指出初审的对象是“本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况”，而非仅指“本级预算草案初步方案”。虽然上一年预算执行情况并不需要人代会批准，但仍需对其进行初步审查和大会审查，不能一笔带过。同时，在我市人大的实践中，对于“本级预算调整初步方案”一向是进行严格的初步审查，但是并未出具专门的预算调整方案审查报告。结合前后条款，包括预算调整方案在内，我们人大应对这三项内容的初步审查都应出具相应的审查意见报告。
——意见-反馈双报告。“双报告”是指新法规定，财经委在“三初审”时要提出“初步审查意见”；根据这些初审意见，财政部门要对进行相应修改，并“应当将处理情况及时反馈”。虽然新法没有明文提出要形成“初审意见报告”或者“处理反馈报告”，但同时又规定“依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表”。可见“初审意见”和“处理情况”仍需形成书面形式。目前，我市人大对于本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况和本级决算草案都出具专门的书面审查报告，对于本级预算调整初步方案的审查意见也口头告知财政部门。但财政部门对于这些初审意见的分析和落实情况，也仅以口头汇报的形式反馈一部分，并没有专门的书面报告。
——初审-结果两报告。“两报告”是指新法规定在审查预算时，地级市人大财经委向本级人代会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告；在审查决算时，地级市人大财经委向本级人大常委会提出关于本级决算草案的审查结果报告。需要注意的是，新法具体规定，审批预算草案时，由财经委向本级人代会主席团提出的是“总预算草案及上一年总预算执行情况”的“审查结果报告”，而非我市人大以往提交的“上一年总预算执行和今年总预算草案”的“审查报告”。审批决算时提交的也是本级决算草案的“审查结果报告”而非“审查报告”。虽然新法规定的审查结果报告与以往提交的审查报告在内容要求上并无实质差异，但在报告名称上却有着明显不同，需要在行文格式上作调整。同时，这也形成在预决算审批中，地方人大专门委员会初审意见报告和审查结果报告的两报告制。这是对当前财经委只有审查报告的单一报告的丰富和加强，有利于在制度和程序上保障预算审查的充分和深入。
——三参与。新法规定，财经委在对预算、决算和预算调整进行初步审查时，“应当邀请本级人民代表大会代表参加”。在“三初审”中“三参与”，这是扩大代表参与、实现预算民主的重要渠道。根据以往经验和其他地区的办法，有三种形式可供选择。一是召开大多数人大代表参与的“预算情况通报会”，或是在举行人大代表重要情况通报会的同时专门安排一定的议程进行预算相关情况通报。二是专门召开“预算恳谈会”，邀请部分人大代表与财政部门进行预算恳谈，财政部门介绍相关情况，人大代表提出意见和建议。三是邀请若干人大代表列席财经委会议。财经委依召开会议进行初审时，市人大代表应邀列席旁听并发表意见建议。
——双印发。新法规定，“依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表”。也就是说，“三初审”的两个报告——财经委的初审意见报告、财政部门的处理情况报告都要印送本级人大代表。但这项规定也存在一个问题需要探讨，就是将本级人大代表作为印送对象似有不妥。三项议题中，本级预算草案的审批权限属于人代会，有关的初审意见和处理情况两个报告印送人大代表是理所当然的。而本级预算调整方案和本级决算草案的审批权限属于人大常委会，相关的“意见-反馈双报告”，与其印发人大代表，不如印发常委会组成人员更为合适。一则文件发送范围与职责范围可以保持一致，二则在人代会闭会期间专门将两个报告印送所以人大代表也难以操作。如果说将预算调整初步方案和决算草案的初审意见报告、处理情况报告印送所有人大代表是为了体现凸出代表参与、保障代表知情权的话，那么比这两个报告更为重要和关键的预算调整方案报告和决算草案报告同样也没有理由不印送给每一位人大代表。如此类推，则无穷无尽。所以，将预算草案及上年执行情况的“双报告”印送人大代表，将预算调整方案和决算草案的“双报告”印送常委会组成人员，逻辑上相对更为严谨，操作上也更为可行。
——三重点。新法第48条规定了地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告应当给予重点审查的几项内容。与原条文相比，新增的有三项：“预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定”；“对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当”；“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。新预算法新增了编制完整性、转移支付和举借债务三个审查重点，意味着我们人大在初步审议和大会审议过程中应对这三项内容充分关注。也意味着同级政府提交的预算草案及预算执行情况报告中，必须对这三部分的内容予以必要和适当的报告与说明。事实上，在以往的报告中，对这三方面的内容是非常轻描淡写，甚至只字不提的。在新法落实过程中，市人大首先加强对政府预算报告的形式性要求，确保新增的三项重点内容在政府预算报告中有客观、全面、真实的表述，为人大重点审议这三个重点内容提供基础。
——四调三不调。新预算法规定，有四种情况应当进行预算调整：一是“需要增加或者减少预算总支出的”；二是“需要调入预算稳定调节基金的”；三是“需要调减预算安排的重点支出数额的”；四是“需要增加举借债务数额的”。这是四种需要调整预算的情况。预算法还规定，地方各级政府“因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付”而引起的预算支出变化，不属于预算调整。同时，又规定了“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”。综合起来，就是有三种情况预算收支虽有增减，但不需进行预算调整，即：非配套转移支付不调增加、补充预算稳定调节基金、冲减赤字（减少计划内负债）。对于必须进行预算调整的标准，新预算法的规定与当前地方各级人大实际操作和执行的标准并不一致，需要我们对此进行梳理和整合，与上位法保持一致。
——两批复抄送。新法规定，县级以上各级政府财政部门应当将“批复本级各部门的预算”和“批复下级政府的转移支付预算”，抄送本级人民代表大会财政经济委员会。向财经委抄送部门预算和下级转移支付的批复，这是新预算增加的内容，以往中并没有实行过。接收这两项批复的抄送后，财经委如何进行后续操作，并借此深化对部门预算和下级转移支付的监督，则是需要我们进一步研究和努力的。
——下级预决算备案。原预算法规定，县级以上地方各级政府将下一级政府报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会会备案。新预算法保留了此规定，并新增“县级以上各级政府应当将下一级政府报送备案的决算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案”。也就是说，县级以上各级政府需要将下一级政府的预算和决算，经汇总后都要报送本级人大常委会备案。至于报备的形式，结合前后条文，应当是以分区预决算的形式向人大常委会报备，即本级政府将各个下一级政府预算按照行政区划，分别列明各自的预决算收支数，而不是全部下一级政府预决算收支的加总数。
——预支说明。在预算年度开始后、本年度预算经人代会批准前，新预算法具体规定可以安排下列支出：上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。同时这些提前预支的情况，应当在预算草案的报告中作出说明，接受人大的审议和监督。这也需要人大对此部分内容要多加关注。
——新增转移支付说明。新法规定，接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况。结合前后条文，这里指的“增加专项转移支付”，应指不需要本级政府提供配套资金的转移支付。
——债务预决算审查。新预算法虽未明确提出“债务预决算”的提法，但新法在预算草案审查重点中新增“预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”的内容，同时又在决算草案重点审查中新增对“经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况”的内容。在预算草案报告中陈述的当年债务计划，可是看作是“债务的预算”；在决算草案报告中陈述的上年债务执行实际，也可以看作是“债务的决算”。这就可以在很大程度上看作是债务的预决算审查制度。虽然这种制度安排比较粗略和简单，但却是以法律形式明确建立的，具有深远的意义。其中，对债务的“规模、结构、使用、偿还”四方面内容的审查要求，可以称之为债务四要素，应当作为对政府债务情况报告的形式性要求。
——权责发生制和综合财务报告。新预算法特别规定各级预算收支的会计准则原则是收付实现制，但特定事项需按照国务院的规定按照权责发生制进行预算编报，并向本级人大常委会报告；财政部门每年也要按照权责发生制为基础编制政府综合财务报告，并向本级人大常委会备案。权责发生制和综合财务报告，实际上是针对政府性债务加强管控的措施之一。相比收付实现制，权责发生制能更全面地体现政府融资获得资金的同时政府性债务也相应增加的情况；综合财务报告能从更全面、清晰地审视政府的资产负债情况。向人大常委会报告或备案权责发生制事项和政府综合财务报告，有利于人大掌握政府的整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，提升预算监督的效果