国有资产损失法律责任

❶ 国有资产损失责任追究办法

国有资产损失可分为埋仿合法损失与非法损失。前者是在合法交易或合规经营的情况下,因为市场风险或资产自身损耗所引起的国资价值减损,后者是因为行为人违法交易或违规经营所导致的国资不当损失。合法损失所引起的国资价值减损并不具备法律上的可归责性,而非法损失则具备可归责性。本文将主要针对国有资产非法损失的相关法律法规及政策,进行如下梳理:
一、责任追究范围
依照 《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(以下简称《意见》)第二条,国有资产损失的责任追究范围涵盖十个方面,依次为集团管控;购销管理;工程承包建设;转让产权、上市公司股权和资产;固定资产投资;投资并购;改组改制;资金管理;风险管理以及其他违反规定的方面。
其中在固定资产投资与投资并购方面,主要追究的责任范围可分为以下三类:
1、经营管理能力不足导致的国有资产损失
包括外部环境发生重大变化,未按规定及时调整投资方案并采取止损措施;项目管理混乱,致使建设严重拖期、成本明显高于同类项目;项目概算未经严格审查,严重偏离实际;投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失,对标的企业管理失控;投资参股后未行使股东权利,发生重大变化未及时采取止损措施;违反合同约定提前支付并购价款等。
决策不科学而导致的国有资产损失
包括未按规定进行可行性研究或风险分析;投资并购未按规定开展尽职调查,或尽职调查未进行风险分析等,存在重大疏漏;未按规定履行决策和审批程序擅自投资,造成资产损失;决策未充分考虑重大风险因素,未制定风险防范预案等。
违法犯罪行为而导致的国有资产损失
包括购建项目未按规定招标,干预或操纵招标;财务审计、资产评估或估值违反相关规定,或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告;擅自变更工程设计、建设内容;违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资,或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益等。
二、主要责任负担形式
目前国有资产损失的责任负担形式不仅分布在国资监管的法律法规中,还有专门性的法律法规规定对违法违规造成国有资产损失的责任,如《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《违反
行为适用
的解释》等。
其中根据资产损失程度、问题性质等,对相关责任人采取的措施,包括以下三种形式:
组织处理,如批评教育、责令书面检查、警示谈话、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。(注释纪律处分,其中情节较轻的,给予严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。(注释其困颂他责任:如限制担任高管职位、扣减薪酬等、禁入限制、移送司法机关等处理方式。(同注释资产损失认定
《意见》第三条将资产损失分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失。资产损失的金额及影响,可根据司法、行政机关出具的书面文件,具有相应资质的会计师事务所、汪液郑资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴证报告,以及企业内部证明材料等进行综合研判认定。相关经营投资虽尚未形成事实损失,经中介机构评估在可预见未来将发生的损失,可以认定为或有资产损失。
其中关于投资类损失的具体认定规则可以参照《国有企业资产损失认定工作规则》第八章的有关规定。
在对一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失金额的认定标准上,虽然法律没有统一规定,但是依照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》以及《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》中的规定,造成资产损失的行为构成刑事犯罪的,直接经济损失不满20万元,间接经济损失100万元以上的即可立案追诉。其中构成“重大损失”的最低标准为“造成国家直接经济损失数额在30万元以上”。
责任人行为认定
《意见》第四条将经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任,并且实行重大决策终身责任追究制度。
企业负责人存在以下情形的,应当承担直接责任:本人或与他人共同违反国家法律法规和企业内部管理规定;授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家法律法规和企业内部管理规定;未经民主决策、相关会议讨论或文件传签、报审等规定程序,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大资产损失或其他严重不良后果;主持相关会议讨论或以文件传签等其他方式研究时,在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,造成重大资产损失或其他严重不良后果;将按有关法律法规制度应作为第一责任人(总负责)的事项、签订的有关目标责任事项或应当履行的其他重要职责,授权(委托)其他领导干部决策且决策不当或决策失误造成重大资产损失或其他严重不良后果;其他失职、渎职和应当承担直接责任的行为。
民事责任认定
对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人故意或过失导致的国有企业资产的贬损,从民事责任从角度分析,是属于经营管理者的行为导致企业国有资产的损失,是对国有财产权的侵权行为,应当承担赔偿责任(包括刑事附带民事责任)。
如《企业国有资产交易监督管理办法》第五十九条规定,国资监管机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业的有关人员违反规定越权决策、批准相关交易事项,或者玩忽职守、以权谋私致使国有权益受到侵害的,造成国有资产损失的,相关责任人员应当承担赔偿责任。
从公司治理角度,国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人往往是国有企业的股东或高级管理人员,应当履行法定的义务,遵守《公司法》的规定。《公司法》第二十条、第二十一条、第一百四十九条等对公司股东及高管承担责任的情形做出规定,如国企高级管理人员违反《公司法》规定并造成国有资产损失的情况,也应当按照公司法的规定向公司承担赔偿责任。
刑事责任认定
国有资产损失的刑事责任,可根据行为人的不同行为划分不同的犯罪类型。可以分为:
贪污贿赂类犯罪,包括贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、私分国有资产罪。
渎职类犯罪,主要包括滥用职权罪和玩忽职守罪。其中滥用职权罪的行为方式为擅权、弃权、越权,特点是为故意犯罪。玩忽职守罪的的行为方式为不履行职责与或不正确履行职责,特点是为过失犯罪。
妨害对公司、企业的管理秩序类国有资产损失犯罪,该类犯罪主要侵害的客体是公司、企业的管理秩序,同时也侵害到国有资产,如《刑法》第一百六十六条规定的“为亲友非法牟利罪”。
注释:
注释1.参见《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》第五条、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第二十三条。
注释2.参见《违反
行为适用
的解释》第三条、第四条。
参考法律(按文章顺序排列):
《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》
《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》
《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》
《违反
行为适用
的解释》
《国有企业资产损失认定工作规则》
《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》
《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》
《企业国有资产交易监督管理办法》
《公司法》
《刑法》