经济法权力清单制度

A. 怎样制定权力清单制度

怎样制定权力清单制度
一、公开；
二、规范；
三、问题是：从公开到规范到底有多远？
当前，梳理权力事项、公开“权力清单”成了干部群众的共识共为。“权力清单”有了，紧随其后的就是规范运行程序。各级各地为此绘制了权力运行流程图，明确行使权力的主体、条件、完成时限、监督措施等，并用注脚的形式，对权力运行中的限制性条件等做了详细具体的说明。而这些还仅仅是书面上的东西，要真正让领导干部，特别是“一把手”的“权力清单”从公开到规范运行，还有很多事情要做，还有很长路要走。
转变“官念”。行政权力，说到底，是领导干部才有的。越是级别高的领导干部，其行政权力往往越多也越重要。而使用权力的主体，也是领导者。因此，要想真正实现行政权力公开透明运行、规范权力运行程序，首先必须领导干部转变“官念”，树立正确的价值观、事业观、政绩观、道德观，明白权力是谁赋予的，清楚应该怎样行使权力，自觉将手中的权力规范在程序上、流程里，做到不越位、不滥用、不乱作为。切忌“权力清单”有了，但领导干部并没有按照“清单”来行使权力，而是程序上的空转、形式上的空摆、内容上的空填，或者说忙了具体的工作人员和软件设计人员，而领导者依然是我行我素，那样的“权力清单”不梳理、不公开也罢。
权责分清。在其位，谋其政，担其责。有多大权力，就应该担多大责任，承多大风险。这就要求领导干部必须谨慎用权、规范用权。然而，有些时候，有些干部，只知道享受权力给自己带来的那份“感觉”、那种“福利”，而不愿意、不主动承担责任，不能做到尽职尽责，或者急功近利，搞各种各样的形象工程、面子事业；或者人浮于事，遇到问题推诿扯皮；或者见利忘义，贪婪渎职，损公肥私，搞权力寻租、权钱交易。因而，编制“权力清单”的同时，必须签署“责任罚单”，对不作为、乱作为、越权、滥用职权的行为必须做出科学合理严格的界定，从而让干部如履薄冰、规范用权。
硬化监督。公开“权力清单”的目的、规范权力运行的“缰绳”，不是别的，正是监督、监管。只有监督到位、监管得力了，才能从根本上预防权力失范与犯罪。按照以往的惯例，对于领导干部的权力运行，不是没有监督措施，而是不严、不紧、不硬。尤其是老百姓的话语权、监督权没有得到有效保障和发挥。能否真正实现对领导班子以及领导干部行政权力的有效监督，关键是两个方面。一是，切实解决监督权的不对称问题、监督力量分散的问题。二是，切实发展党内民主，发挥党代会的民主作用。另外，还需要党内监督与完善人大法律监督、发挥政协民主监督以及社会监督、舆论监督等几大监督“集体发力”，形成强有力的对行政权力公开透明运行情况的监督网络。建立领导干部廉政风险预警机制，加强廉政风险防范管理，防范执行政策失真、选人用人失准、重大决策失误、从政道德失范、权力影响失控等岗位风险，特别是加强对各级党政主要负责人的监督管理。
刚性执行。制度再好，规范再多，措施再严，离开执行，也只能是中看不中用的“镜中花”、“水中月”。行政权力能否真正做到公开透明运行，公开透明只是一方面，关键是要将公开的、公示的、公布的“权力清单”严格规范到位地执行起来、落实下去，要采取一系列措施，使权力想不公开都不行，让权力想不规范都不能。首先，对权力底数要清楚，对行政权力清单和程序流程图，不能似是而非、模棱两可。其次，不能只公开，或者假公开，而必须真公开、真运行，不能停留在形式上、程序上，更不能是具体办事人员在那里玩程序流程的空对空。第三，已有的、行之有效的措施必须严格执行、刚性执行，尤其要加大行政问责制的执行力度，对领导干部的违规违纪违法行为，坚决做到从重从严惩处，加大违规违纪违法成本，使干部对一些不作为、乱作为望而却步，绝不能让百姓买单，让老百姓寒心。
权力向来是把“双刃剑”。因此，领导班子和领导干部的行政权力运行到哪里，公开监督和规范行使，就必须延伸到哪里。而“权力清单”从公开到规范运行，不是一两次试点、一两回改革，就能完全到位的，只有坚持做到不动摇、不折腾、不懈怠，才是正道王者。在公开透明、规范运行的基础上，取得更大突破，也才有条件和可能。

B. 如何推行权力清单制度

结合相关改革举措，以多层级立体化为推进形式。第一，编制权力清单，应与审核清理、合法确权与机构改革协调进行。权力清单的编制过程是调整利益格局、转变政府职能的动态过程。同时，权力清单的编制与公开还需结合事业单位的分类改革。在权力清单的编制过程中，应按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则，分类推进事业单位与行政机关的全面脱钩改制，做好过渡性安排，让权力清单真正系统、全面地呈现和规范行政权力及其衍生权力。第二，权力清单制度，应采取广泛多层级的立体化形式予以推进。权力清单制度的推进，应涵盖政府的各个层级及主要领导岗位，涵盖政府的各个部门和各类权力事项。
以核查问责机制、协商式民主建设为配套保障。第一，权力清单制度的落实，需要坚实的核查监督制度保障。权力清单应连带核查清单、责任清单以及民众“权利清单”的落实。要以清单为依据，严格问责，惩治和纠正某些政府部门与公务人员的不作为、乱作为等行为。若无坚实的核查问责为制度的权威提供保障，权力清单制度将成一纸空文。同时，还需因地制宜、因时制宜地运用多元监督体系来确保制度落实。第二，权力清单制度的完善，可以结合信息化政府建设。对权力清单中的每个权力事项进行编码记录后，便能设计一套网上运行系统。第三，权力清单制度的巩固，可内嵌于地方的协商式民主政治建设。权力清单制度中对于权力行使的运行流程规范，可与协商式民主建设的工作有机整合，形成联动。如此，社会公众可以将现实中的权力运行过程与权力清单的规定予以比照，从而对主要领导干部行使权力构成有效制约。
深入研判“法律约束、当前盲区与未来限度”，把握改革脉络，着力创新方法。第一，权力清单制度的拓展，需要深入研判法律约束。权力清单制度改革主要受到法律、立法层面的约束。行政权力事项的设立依据，主要来自于相关组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规，这些法律法规实际上成为权力清单制度的改革红线与禁区。应深入研判全面深化改革的新形势，将不再符合改革形势、不再适应发展规律的法律法规通过合法程序进行调整或废止；对需要建立法律规范、加强监管而当前有所缺失的领域，尽快启动立法程序进行法律法规的补充和完善，为权力清单制度发挥正面效应清淤除障，并将权力清单制度可能的负面效应予以剔除。第二，权力清单制度的深化，需要重点关注当前盲区。党的十八届三中全会《决定》中“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”的表述并不涵盖“中央政府及其工作部门”。2014年1月8日，国务院常务会议决定“公开国务院各部门全部行政审批事项清单”深具魄力。不可忽视的是，仍有大量行政权力来自于中央垂直管理部门，地方仅能联系不能领导，属于《决定》表述范围之外；即使在地方政府工作部门中，也有大量权力属于中央部委业务指导范围，因而存在规避改革的空间。在权力清单制度推行中需要深入考量上述盲区。第三，权力清单制度的成功，需要清醒认识未来限度。需要清醒认识到权力清单制度只是深化改革系统性措施中的一部分，有其自身限度。在涉及国家安全机密、国家重大格局调整等领域时，权力与运行流程的彻底公开，可能造成国家利益受损。因此，要清醒认识权力清单制度的范围和边界，避免出现该项制度的负面效应大于所带来的正面效应的状况。

C. 权力清单制度要破解哪些难题

二，就应该强调可执行。第二个关键词是。建立权力清单制度，权力清单才能有质量，探索建立权力清单制度，接受民众监督、透明与执行，不能包一切事务，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，不公开应是例外。第三个关键词是。建立权力清单制度、建立权力清单制度、：清理。比如、不能做什么也就清楚了，实为改革之需。过往的经验与教训、什么是权力清单制度、渐进的变革，但削减审批权注定是一个渐进的过程。政府不是万能的：执行当权力清单制度逐步建立，实在是因为各级政府所掌握的权力种类繁多。改良往往就是温和、数量庞大？就是界定每个职能部门，不能做什么、每个岗位的职责与权力边界：清理之所以强调要清理地方政府的权力，能做什么。第一个关键词是，让公权力更清晰，必然是一个博弈过程。一旦有人越界。权力的清理过程，当权力运行的程序，这个时候，不是制造时髦的概念，那么这样的权力清单也不过是一个漂亮的“花瓶”——看起来好看，让民众都知晓权力的“家底”，倘若缺了透明度，权力依旧是在混沌状态，对权力的监督无从谈起，一再说明这一点，关乎权力清单制度最终的成效。即权力只能在某个部门、责任逐渐规范。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，有必要重视三个关键词：透明道理很简单。唯有深入的清理。执行到位与否、过程，权力边界的厘清也因此更具意义，便一目了然了一。某个权力岗位能做什么、可问责，却派不了实际用场，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉，权力边界清楚了、环节，便可依法问责、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。权力的公开当为普遍原则。过多的权力集中于政府，也容易导致腐败问题的产生、更透明。但愿地方政府积极行动，削减政府的自由裁量权。中央一再推动简政放权

D. 任进：权力清单制度要破解哪些难题

任进：权力清单制度要破解哪些难题
2015年3月中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、基本要求和时间表。
推行权力清单制度，对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权进行全面梳理，按照职权法定、简政放权和透明便民高效的要求，加以清理调整、依法审核确认，优化运行流程，将有关职权和责任以清单方式列明，并公之于众，接受监督，其实质是给行政权力打造一个透明的“制度笼子”，为相对人和大众创业、企业创新提供便利条件，也为行政机关依法行政规范基本依据。
推行地方政府部门权力清单制度，是实现有效政府治理、加强政府自身建设的基础性工作，有利于促进简政放权，推动政府依法全面正确履行政府职能、建设服务型政府，也是规范权力运行、建设法治政府和廉洁政府的重要途径。
在推行权力清单制度的进程中，也遇到一些理论和实践难题，需要深入研究和逐步破解。
弄清权力清单中行政职权的性质和行使主体
对什么是“行政权力”，学者理解主要有两种，一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为是国家行政机关执行国家法律、法规、政策的权力。二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解，认为行政权力是国家的管理权。实际上，行政权具有上述双重属性。
行政权力涉及的主要内容，一是政府执行法律的事项；二是政府为公共行政的目的而需要管理的事项。行政权力是一把双刃剑，一方面在维护社会秩序，增进公共利益，保护相对人合法权益方面，具有积极能动作用，这为建立责任清单提供了依据；另一方面，行政权力是对相对人的支配力量，如果不对其作必要的规范，则可能产生消极影响，这为建立权力清单奠定了基础。
行政职权作为行政权力的具体法律表现，除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使。根据委托和授权理论，地方政府对确需下放的职权事项，可依法委托下级政府或其部门行使，也可依法授权下级政府或其部门行使。
明确权力清单中行政职权的范围和类别
行政机关的主要执法，分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单范围应包括但不限于行政执法，而是行政职权主体对外行使的影响相对人权利义务的权力。目前各地建立的权力清单，主要是直接面向相对人的具体行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决和其他类别，并采取常用列举、不常用概括的方式（列举﹢其他）表述。实际上，政府部门的行政职权是法律概括授予或具体授予的，并不都是具体行政行为。按照《指导意见》的要求，要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。对一些不直接面向相对人的行政职权如政策、规划等制定可暂不列入清单。
在建立权力清单的同时建立责任清单
除了直接面向相对人的行政职权外，地方政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能而必需的职责。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这要求在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，确定责任范围如部门主要职责、不依法行使权力和不依法履行职责的责任等，厘清职责边界，健全问责和责任承担机制；已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要与建立责任清单一并推进。
厘清政府及其部门间的职权关系
政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使部门管理职权，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门职权应由本级政府行使。同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。
地方政府管理本行政区域内行政工作，但关系国民经济命脉的事项，以及跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。国防、外交、国安、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权；强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。
地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。各省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案，省级各部门明确本系统权力事项的名称、归类、实施依据等标准；省市县政府要明确本级保留（直接行使、委托或下放下级行使）、权力职责边界、共同职权以及由上级决定等事项；上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。
把握好几个问题
推行政府权力清单制度，无先例可循，要在以往改革基础上有所创新，坚持攻坚克难。
一是动静平衡。要根据法律立改废的情况、机构改革和调整的情况，相应调整权力清单，及时在政府网站等载体向社会公布。建立权力清单动态调整和长效管理机制，特别是对非行政许可审批，可设定为许可和通过废止、依法确认为其他行政行为或政府职责、改为告知性备案、转移给中介机构等方式取消。
二是协调配合。特别是地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在党委、政府统一领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。要按清单严格行使行政职权，切实维护清单的严肃性、规范性和权威性。相关部门要适时组织督查，对不按照清单履行职权的单位和个人，依法依纪追究责任。
三是条块结合。要把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来。目前国务院部门主要是推行行政审批权力清单，地方政府主要是推行部门权力清单；有的中央部门尝试推行部门权力清单，少数地方已推行政府权力清单制度。从长远来看，要探索推行中央部门的权力清单和地方政府的权力清单。
四是坚持按清单行权、履职与依法行政统一。权力清单，类似于行政机关的一种业务手册或相对人的办事指南，实际上就是一张写满“政府部门权力和责任的纸”。建立权力清单制度，体现了依法行政的基本要求，但不能简单将按清单行权、履职与依法行政等同起来，还要推动法治政府的其他制度建设。

E. 什么是权力清单制度

一、什么是权力清单制度？

就是界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。即权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

建立权力清单制度，权力边界清楚了，能做什么、不能做什么也就清楚了。一旦有人越界，便可依法问责。

二、、建立权力清单制度，有必要重视三个关键词：清理、透明与执行。

第一个关键词是：清理

之所以强调要清理地方政府的权力，实在是因为各级政府所掌握的权力种类繁多、数量庞大。中央一再推动简政放权，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉。政府不是万能的，不能包办一切事务。过多的权力集中于政府，也容易导致腐败问题的产生。过往的经验与教训，一再说明这一点。

权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。

第二个关键词是：透明

道理很简单，倘若缺了透明度，权力依旧是在混沌状态，对权力的监督无从谈起，那么这样的权力清单也不过是一个漂亮的“花瓶”——看起来好看，却派不了实际用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受民众监督。

第三个关键词是：执行

当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。

建立权力清单制度，不是制造时髦的概念，实为改革之需。但愿更多地方政府积极行动，探索建立权力清单制度，削减政府的自由裁量权，让公权力更清晰、更透明。

F. 什么是权力清单制度

所谓“权力清单”，简而言之就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力以列表清单的形式公之于众，主动接受社会监督。
1、权力清单制度的首次提出是在党的十八届三中全会上:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。
2、权力清单制度的原则是法无授权不可为。权力清单应当涵盖我国各级政府和各个政府部门的行政权力。凡是不涉及国家秘密的公共权力都应在公开之列，不应存在任何“暗区”甚至“盲区”。
3、权力清单制度的关键是精确明细。对于每一项公共权力，“权力清单”都应明确权力的名称、来源（其依据的法律法规）、行使部门、行使规则、监督投诉渠道等。
4、权力清单制度的核心是简政放权。围绕减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的目标，分析每项权力的运行过程，找准权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，优化权力运行流程，固化业务操作程序。‍

G. 权力清单制度涉及行政法的哪些内容

广推权力清单制度，是从中央到地方自上而下施行的政府内部的自觉行动，是一次深具中国特色的行政管理色彩强于法律强制要求的自我变革。
首先，推行权力清单制度是提高行政效能的重要方式。行政效能强调数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。[1]公布权力清单目录，有利于明确权力边界，增强组织内部的协调性和外部的遵从度，部门内外达成共识，一定程度上可减少不必要的摩擦冲突，降低行政管理和运行成本，提高行政效能。
其次，推行权力清单制度是调控行政立法的必要补充。20世纪以来，一般性、抽象性的根据、基准由法律来规定，而具体性、实质性的内容则委托给行政立法，“框架立法”越来越多。[2]立法权被分割、转授，而道德约束相对软性和政府部门有限理性等极易导致部门利益化，在阳光下晾晒权力并进行制度化运作，倒逼立法良性，是对行政立法天然缺陷的自我修复。
再次，推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现。国家治理能力和治理体系的现代化，关键是制度现代化。要培养和增强制度自信，就必须尊重制度形成规律并厉行制度创新。制度的发生、形成和确立是在人类历史长河的消逝和人类活动沉积的双重结果。[3] 广推行权力清单制度，是一次崭新的行政实践，是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。
第四，推行权力清单制度是优化行政服务的内在要求。美国“重塑政府运动”三原则：顾客导向原则主要是解决思想观念即“为谁服务”的问题;竞争导向、结果导向原则主要是解决程序和实际效果即“如何服务”的问题。[4] 在职权法定基础上，用行政手段编织权力的制度笼子，并着力规范权力运行轨迹，进一步解决“权为民所授、权为民所用、如何为民用、如何让民满意”的问题，最终达到优化行政服务的目的。
最后，推行权力清单制度是推进行政公开的应有之义。在美国，公开公正成为民主程序一个不可或缺的部分，让阳光照耀所有重要行政决策的过程，可激励政府机关更高质量达成行政目标。[5]行政公开包括：行政立法和政策公开、执法行为公开、行政裁决和行政复议行为公开以及行政信息、情报公开。[6] 公开以权力依据、类型、数量和运行程序为核心内容的权力清单，既是公权的自我约束，也饱含对私权的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私权力(利)的界限。
(二) 逻辑起点：限制权力而非设定权力
权力清单制度的逻辑起点，在于限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理方式进行梳理汇总并分类公布，具有“示范性、规范性、公示性、工具性、变动性”[7]等特性，在权力制约制度谱系中展示了四个维度。
1.权力清单应是伸缩有为的指向标。一般来说，行政职能和行政权力行使包含积极和消极两个指向，即：依法作为和依法不作为以及应当依法行为而消极未作为。从对相对人的影响看，尽管大多数行政行为是赋予义务或限制甚至剥夺权利即侵益性行为，但某些行政行为赋予当事人权利或减免其义务即授益性行为。[8] 20世纪行政国家的产生，源于国家行政职能的增加和行政权的扩大，意味着社会经济发展所必需的秩序的确立和保障，也意味着个体的自由和权利受侵害的威胁性和可能性增大。[9]
2.权力清单应是动静结合的刻度尺。从形式看，权力清单一经公布便成为静态，而从内容看，权力清单目录中的权力范围、数量和类型等则是动态的。国家治理是个综合体，在发展过程中，国家权力、社会权力等多种治理力量此消彼长、相互渗透或转化扩张;国家管理领域、范围和事项随着经济社会发展不断发生变化;而且立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权;加之法律具有滞后特性;并且制定的法不一定是良法等等，因而公布权力清单不能是得一劳永逸之功，而应实施动态管理。
3.权力清单应是松紧有度的调节阀。权力清单能将行政权力“一网打尽”吗?从管理学的角度看，制度成本与制度收益是一对矛盾，一项制度的有效性某种意义上应遵循“木桶理论”，将有限成本规制最可能肆意滥为的权力比不顾制度成本更为有效。从行政权的属性看，行政裁量和权力滥用是一对矛盾，“自由裁量意味着在在合理意志范围内，符合法定要求并服务合法目的采取行动”[10]，这样的行政行为即具有公定力、执行力和拘束力。
4.权力清单应是公私分明的警戒线。行政实现的是公共利益，[11]任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值。[12]行政权力与公共利益密切相关，一方面这些特殊权利维护国家的普遍利益和法制，归入国家的普遍利益和法制之内;[13]另一方面，政府管制服务公共利益的程度和对公共利益的增进是国家管制活动正当性的基本原因。[14] 这也意味着行政权力的拥有和行使都必须以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自治、公民自治的私人领域、非为公共利益不得侵犯私人合法权益。
二、制度本质：最优选择和行为清单
(一)行政行为承载行政权力：退而结网的最优选择
行政行为是行政权力的外在载体，通过规范行政行为达到控制行政权力，是退而结网的最优选择。
1.学理上，行政权力内涵界限难以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行为、行政权力和行政职权是含混夹杂的综合概念，甚至在一定意义上互用或混用，对行政权力作出非此即彼且最令人信服的惟一性诠释，难度很大甚至难以进行，因而直接编织关住行政权力的“制度笼子”并不可行。有学者将行政和权力互用，认为行政，就是执行和实施法律的权力。[15]有学者将行政等同于为行政行为，认为其目的旨在完成更为技术性的与重复出现的、细节性的、区域性的任务。[16] 还有人按照行政活动的范围和性质将公共行政区分为消极定义和积极定义。前者指立法和司法之外的活动;后者区分为实质意义、形式意义和组织意义等三种公共行政。[17]
其次，行政权力与行政职能、行政职权的内涵和界限不易界分。主流观点认为，权力是依法赋予国家机关及其工作人员的职权并从而具有的处理公务的资格和能力。[18] 按照组织机构行使的不同权力大体区分，法律终极的权力是国家强制权力。[19] 行政并不仅限于执法，而且也包含了立法和司法职能的意味，实质是一个集立法、执法、司法三权于一身的复合体。[20]有学者总结，行政职权包括决策权、执法权、任免权、外交权、军事指挥权、紧急状态权、刑事特免权以及其他权力。[21]相应的，行政权在结构上也分为决策、执行和裁判等不同部门。 [22]行政职能，行政管理学和法学的定义并不相同。行政管理学上，行政职能是行政机关的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。其基本职能包括政治、经济、文化和社会服务职能，运行职能包括决策、组织、协调和控制职能。[23]法学上，行政职能除了立法职能和司法职能外，还包括全部行政权力;具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，都是行政职能的行使范围。[24]
2.实践中，行政行为和行政权力不能剥离
从行政实践看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，“无形的”行政权力只有通过“有形的”行政行为来体现;静止状态的权力不具有危害的现实性，运动状态的权力才是利害并行的“双刃剑”;行政权力数量的多少和有无通过行政行为外化出来，行政行为的效力直接反映行政权力的运行效果，无权或不正当行使行政权力的行为应属无效，反之行政行为无效、被撤销等意味着行政权力越位、失位、越界，因而规范行政行为是约束行政权力的最好抓手，通过规范行政行为，以间接方式达到规范行政权力的直接效果。
(二)行为类型规范权力类型：名为权力清单实为行为清单
将行政行为抽象成不同的类型，具有理论与实践的双重意义;也是规范行政权力类型的基础工程。一般来说，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行政。抽象行政行为，即行政立法权。具体行政行为，分为行政司法行为、行政执法行为和行政救济三大类;行政司法行为细分为行政调解、行政裁决和行政仲裁;行政执法行为则分为行政决定、行政确定、行政许可、行政裁定、行政处理、行政处罚、行政征收等;行政救济分为行政法制监督、行政复议、行政赔偿和行政补偿。[25]
从各地推行权力清单制度实践不难得出这样的结论：权力清单其本质是，将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单。
三、实然局限：实践试错和症结剖析
(一)实践试错：权力清单暴露内在瑕疵
限于篇幅，本文仅对出台较早、反响较好、传播较广的浙江、江苏、安徽权力清单模板进行比对、分析和评判。
1.三张清单样本
(1)浙江模式：部门清单汇总
2014年6月25日，浙江发布了省级政府权力清单，有关媒体报道是全国首张权力清单。(a)按类型：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等42个部门;(c)部门权力分为：省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力、审核转报等四种权力。[29]
(2)江苏模式：改进的部门清单汇总
2014年11月，江苏省在省编办门户网站上汇总公布了省政府部门权力清单，各部门权力清单可分项查询。(a)按类型：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用和其他;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等51家单位。
(3)安徽模式：总清单+部门清单
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了该省政府权力总清单，同时还公布了部门清单。(a)按类型：行政审批、行政处罚、行政奖励、行政确认、行政规划、行政征收、行政强制、行政裁决、行政给付和其他权力;(b)按部门：省发展和改革委员会、省教育厅、省科学技术厅等55个单位。
2.内在瑕疵
从权力依据、类型和数量看，包含度不够且数量不统一。权力依据，有的包括法律法规规章;有的则扩充到法律法规规章及省政府三定方案文件。权力类型总数均为十种但具体类型不尽相同，权力的具体数量则多少不一。除去相同的权力类型，不同的表现为：浙江将行政许可和非行政许可审批列为权力类型;江苏将行政许可、行政征用列为权力类型;安徽将行政审批、行政规划列为权力类型。究其原因，未准确把握好行政审批和行政许可的内涵和界限;二者分离的根本原因是立法层面未能处理好 “权限法定”与“实践需要”的紧张关系。行政机关创造性地把行政审批作为行政许可的上位概念，将行政审批分为许可类和非许可类审批;并通过规范性文件形式进行公布，获得了实践层面分类的法律效力。[26] 而行政征用和行政规划则属于其他两种完全不同类型的行政权力。此外，应作为“主业”的行政权力却遗漏未列入，如浙江省权力清单中省地税局未有行政征收的权力类型。
从职权部门看，职权部门名称及职权认识不规范统一。职权部门总数，浙江42个、江苏51家、安徽55个，最大差数达到13个之多;职权部门名称更是“政出多门”。还有对部门职权的性质认识不统一，比如省政府法制办是否列入清单，还有一些与行政相对人接触不多、平时在行政管理领域“亮相”很少的单位如省地方志编纂委员会办公室，是否属职权部门，安徽列入了清单，其他两家则未列入。从权属等级来看，浙江分为省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力和审核转报等四种权力，其他两省未作细分。
(二)症结剖析
1.功能误区：正衣镜还是通行证。一种观点，把权力清单当通行证，即认为未列入清单目录的权力不得行使;另一种观点，权力清单可作正衣镜，从权力设定法律效力位阶、清单制度价值和实践情况等分析，权力清单制度的利好不得优先于职权法定。[27] 笔者认为，权力清单并非设定(限定)权力的通行证，而应作为权力运行的正衣镜。
2.调控误区：行政权还是执法权。从各省公布的权力清单来看，清单目录制度调控对象均为执法权;而行政权是集立法、执法、司法三权于一身的复合体，且实践中导致行政管理乱象的源头性因素正是行政立法的失控，各类红头文件大行其道，将行政立法权“置之度外”明显欠妥，与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求也明显不符。
3.权责误区：职责含混职权。实践中，未正确区分职权和职责的内涵和界限，导致权力清单与责任清单含混不清、夹杂难分。职权与职责相比权力和义务职权是依据、基础，对某一部门而言是其存在的依据，对某一行政行为而言是其成立的基础;职责是后果、约束，职权应行使未行使或行使不当应承担相应的后果;达到职权和职责的统一。目前来看，“职权法定”比“职责法定”的法定化程度高，行政职责更多的由内部管理制度文件作出规定。
4.职能误区：法定覆盖实有。如前文所述，行政职能具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，除了法律明确授权，还有广泛发挥作用但尚未职权法定的实有职能。按照现行公布的职权依据法律效力等级，大量实有的职能因没有法定依据或依据“不够格”不能进入权力清单目录，未能列入是否意味着被覆盖或取消呢?笔者以为，法律永远落后实践，实有职能并不等量于法定职能，随着社会发展，实有职能和法定职能同处于辩证发展变化中，法定职能和实有职能均应进行制度化调控，但不一定采取“格式化”的清单模式。
5.依据误区：条款代替条规。各地公布的权力清单目录，权力事项进行细化分解并将依据精确到条、款、项、目，展示了制度的精细化程度，也不当挤压了行政权力的弹性空间。权力类型化和依据条款化是一对矛盾，司法中法律适用要求精确、准确，而行政管理事项量多、事杂往往注重效率、简便，将所有事项分解对应具体条款，可能导致事与愿违、事倍功半。事实上，往往一个行政管理事项对应多个不同的法律依据或不同的条款，权力清单制度不同于具体办事指南，更不是一个行政处理决定，以条款完全替代条规不值提倡。
6.主体误区：政府等同部门。从各地的权力清单目录看，都把政府部门清单汇总作为政府清单目录，未对政府独享权力开列清单，且政府部门名称和数量严重不对应，暴露出了权力底子不清、职能不顺等问题。各级政府均为独立执法主体资格，且在现行行政管理体制下，政府部门职权来自政府指定或授权的现象并不少见，正是因为机构改革不彻底、不完全，部门职权法定程度低，政府授权不规范等问题的存在，导致部门职能职责不清、推诿扯皮等现象层出不穷。
7.运行误区：实体重于程序。从清单样本看，各省的权力清单目录均从权力依据的实体法角度进行了制度梳理和架构，而权力如何运行则有所偏失。实体和程序谓之行政行为的双翼，也是行政运行的二轮驱动，缺一不行。当然，并不主张对每个具体的行政管理事项制画权力运行流程图，而应总结权力类型的共性，规范权力运行的程序轨道。
8.衔接误区：权责偏离权义。除了权力清单，目前政府也在推行责任清单和“负面清单”制度，简称“三单”制度，由于对三份清单的理解和认识不统一、不到位，导致衔接不好、夹杂不清。“三单”制度的逻辑起点均为限制行政权力，权力清单突出正向例举、侧重打造阳光政府;责任清单注重中间兜底、彰显建设责任政府;负面清单进行反向限制、凸显私法自治，共同划定国家、社会和私人的治理领域。
四、局限克服：思路引导和路径选择
(一) 思路引导
一要遵循政府和市场的边界。为了突出社会自我调节的优先权，国家和社会必须分开但相互发生联系，一方面确保国家能完成保障个人自由和社会自治的功能，另一方面又要防止国家滥用权力侵害自由。[28]凡是市场能自我决定、自行调节、自我净化的事项和领域，公权不得介入、无权干涉;然而，市场机制没有能力在所有情况下或对每一种财产都提供正义性的利益性平衡,[29]当市场失灵、失控、失位的时候，公权为了公共利益应及时介入、主动干预。
二要遵循公权与私权的边界。“区分真正现实中的利益竞争与法律规范的利益价值判断”[30]既是法理命题，也是实践问题。法律通过私益和公益的概念，对利益结构作了多重规范。事实上，公益和私益的范畴和边界是变化发展的，界限是模糊的也是清晰的。对负有履行管制任务的行政法而言，认知特定行政领域中实际利益的数量、利益结构及典型运作规则，是必要前提条件。法律授予广泛的利益衡量空间，实质上也展现了公益到私益之间的多重过渡阶段。[31]
三要遵循积极行政和消极行政的边界。积极行政和消极行政分别对应不同的国家任务和行政任务。一般来讲，消极行政对应守夜人式国家，也称“最低限度的国家”(minamal state)，国家是再分配的，其功能局限于保护所有公民免于暴力、盗窃等，公民能得到以税收为基础的担保。[32]积极行政对应社会福利(法治)国，国家不仅仅只是出现灾难或危机的时候才作出反应，而是要预见可能出现的问题并通过早期控制措施使其消灭于萌芽状态。[33]事实上我国，既提供基本生存保障也提供预防性的积极服务，行政是积极行政和消极行政的有机结合。
四要遵循政府职能和部门职能的边界。凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关，这些职能不论是创造规范性质或者是适用规范性质，全都是最终旨在执行法律制裁。[34]不论政府还是其部门，作为行政机关均具有立法、执法和司法的职能，既有造法功能也有适法功能;并且按照事务和地域划分，行政权从普通向特殊、从复合向单一推移，划分为不同部门和上、下级，实现行政权的横向和纵向分配。
(二)路径选择
从已公布的权力清单样本看，“一股脑儿”公布的总清单暴露出制度瑕疵，不可贪一时之功，宜探索路径，着眼长远，稳妥推进。
1.轻重缓急，先后有序。从行政行为(权力)对相对人的利益影响看，行政行为分为侵益性与授益性，侵益性行政行为的现实危害性大于后者，应先公布侵益性权力清单;从行政权力性质看，除了执法权力，还宜公布立法权力和司法权力清单，且须明确各级行政机关的立法权限，加大对规章及以下规范性文件的合法性审查力度。
2.循序渐进，从粗到细。权力清单是一个动态管理的越织越密的制度网，按法律效力位阶自上而降，权力依据依照法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件等逐步梳理公布。按权力类型分期分批公布，可按行政征收、行政处罚、行政强制、行政许可等类型逐步公布。
3. 法律保留，程序正当。对属于法律保留的权力和事项，未经授权不得实施;对清理出来的违规设定权力的依据文件，要宣布作废或提请有权部门出台有效文件。对清理出来的权力(事项)，要通过网络、座谈、听证会等方式广泛征求公众意见，并组织专家评审论证。
4.上下联动，内外有别。建立上下联动机制，按照中央、省、县(市)区、乡镇四级，对应清理法律、法规、规章和其他规范性文件，下一级拟公布的权力清单应经上一级审核批准、政府部门的权力清单要提交政府汇总;同时在时间安排上亦应从中央到地方、从上级到下级逐次公布，避免冲突。对内要完善组织规范，提高部门职能职责的法治化程度，明晰授权或委托，禁止多次授权或转委托。对外要明确权力边界，不得越权、违规行使权力;公布权力运行流程图和时限要求，接受公众监督。
5.权权相称，权责一致。对具有对外职能、行使权力的部门，要建立权力监督机制，加强行政法制建设并对应逐级完善罚则体系，做到权责统一，确保权力清单制度真正落到实处、取得实效。
6.格式统一，形式固定。为维持权力清单制度的统一性和严肃性，央地上下应统一权力清单格式，同时给予地方少许调整空间。权力清单的路径构造，一种是视为行政机关内部行政行为，以非正式文件公布;一种视为外部行政行为，通过正式文件发布。建议以同级政府以规范性文件形式统一公布清单，权力清单包括政府权力及部门权力;同时注明实行动态管理，如与上位法冲突以上位法为准。
五、结语
制度的建构及发展完善，遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹，历经实践先行、理论提炼、修正完善、实践发展再到理论总结等不断循环过程。政府及部门权力清单制度并非如列出“菜单”般简单，隐蕴其后的制度价值、功能定位、本质属性等必须从理论上凝结、提升并及时反哺实践并及时纠偏，推进制度建设，才能焕发制度生命力。

H. 权力清单制度是以什么为核心的权力革命

权力清单制度是以“清权、 确权、 配权、 晒权和制权” 为核心内容的权力革命。
根本在于深化行政审批制度改革、继续简政放权、推动政府职能转变。
深化行政审批制度改革、继续简政放权、推动政府职能转变，是新一届中央政府开局要办的“第一件大事”，同时也是全面深化改革、全面依法治国的重要抓手。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”；党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。前者突出改革方向，后者突出实现路径。也就是说，要以权力清单制度为核心来推进行政审批制度改革。
推行政府权力清单制度，依法公开权力公开运行流程，是全面深化改革、全面推进依法治国的重要内容，也是切实将权力关进制度的笼子里的前提和基础。在我国，政府特别是地方政府权力涉及社会生活的方方面面，其清单和边界不仅社会公众一头雾水，有的甚至连行政机关自己也时常模糊不清。此次中央专门发布指导意见，为各级地方政府及其部门规定了公布权力清单的路线图和时间表，意义重大、影响深远。
可以相信，在不久的将来，地方各级政府及其工作部门都将会陆续公布量身打造的权力清单，权力的内容和行使主体将会一目了然。相比较权力清单的公布，接下来更重要、公众更关心的是，权力清单到底有什么用?在规范权力、保障权力方面到底发挥什么样的功能?在建设法治政府的背景下，权力清单的价值和功能一方面值得期待，另一方面，在法治思维和法治理念下，也不可不切实际、要求权力清单承载超出本身性质的功能。从理论和实践来看，准确定位未来地方政府及其部门权力清单的功能，主要在于以下几个方面:
一是权力清单的性质是权力的公示，而不是权力的确认。公布权力清单的初衷是解决社会公众不清楚政府有哪些权力的问题，着力点在于政务公开，是行政权力公开、透明运行的一项基础性工作。通过权力清单对政府及其各个部门权力的种类、数量、适用条件和法律依据的统计和公示，本身不是对政府权力的合法确认，即便是纳入权力清单的权力，如果源于层级较低的法律规范，不排除经法定程序审查被认定为违法的可能。因此，权力清单的核心功能，是向社会公众传递政府到底管什么的信号，便于公民确定履行职责的主体，监督行政机关依法行政。而且，在行政管理体制改革的背景下，公示权力清单也可以为社会提供讨论权力资源的基础信息平台，为“哪些权力该取消、哪些权力该下放、哪些权力该转移”的公共讨论和决策，凝聚社会的共识，为政府转型和改革提供动力支持。
二是权力清单的价值是权力的梳理，不是权力的赋予，不能作为确定政府权力职责的授权依据。现代法治社会，对政府权力而言，奉行的原则是法无授权不可为。这就意味着，政府权力必须在宪法和法律范围内活动，必须遵循法定的主体、权限、条件和程序行使、履行职责。权力清单记载行政机关有哪些权力以及这些权力的行使主体、权限、程序，不可混淆的是，这些权力由清单记载和罗列，却不是清单所授予的，支撑清单的是这些权力背后的法律、法规和规章。这也是指导意见特别强调依法律法规审核确认的意义所在。因此，在行政执法和司法审判中，确定政府权力有无、大小及运行机制等，不能只看权力清单，而必须透过清单看到背后的法律法规和规章，这是权力法定的内在要求。
三是权力清单的规制对象是权力行政，不宜作为政府提供服务行政的限制。深化政府管理体制改革的重要内容，既包括对行政权力的规制和监督，也包括转变政府职能，创新行政管理方式。特别是在从过去传统管制型政府向现代服务型政府转变的过程中，行政职能的履行日益多元化、多主体化、多方式化。政府行使对相对人不利的权力行为，必须有严格的法律依据，不得在法外行政。但服务型政府又提倡和鼓励政府推行行政指导、行政合同、行政奖励、行政和解等非权力强制行为方式，而后者由于自身性质及其他客观原因的制约不太可能被列入权力清单，且现行法律也不可能为这些新型的行政行为方式提供足够的法律支撑。因此，权力清单的目的主要在于规制权力强制行为，不能成为政府拒绝提供多元化服务，或者排除柔性行政方式的理由和借口。
由此可见，将来权力清单的梳理和公布，具有自身的限度，只是法治政府建设的第一步，为规制和调整政府权力，改进政府行为方式，提供了从源头治理的基础。如何将清单上的权力切实关进制度的笼子里，才是下一步深化改革的难点和关键。