风险规制与行政法

① 打破恶性循环:政府如何有效规制风险

内容简介《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》所讲述的是联邦政府如何规制含有健康风险的物质。作者们几乎每天都可以从新闻中读到，石棉、苯、二嗯英、二溴乙烷、橙剂、比久（Alar）等化学物质，在威胁着作者们的空气、水和生命。作者们听闻指控与反控：冷漠的产业界与贪婪的法律人都在承受着不必要的损失，将数十亿美元耗费在注定徒劳的、对绝对安全的追求之中。如果米尔顿（Milton）健在，他可能将作者们当下的规制体系界定为“浑沌王坐着作裁判，他的判决带来了更多混乱，因为他靠混乱而统治”。 政府应如何应对这样的问题？作者们应当以怎样的规制次序，在多大程度上去对特定物质加以规制？应由谁对此加以决断？应如何决断？作者的角色并非科学家、经济学家、规制者或公众，作者将以一位对政府制度设计感兴趣的法律人的径路，来着手应对这些问题。《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》第一章将是实体性的分析，将利用科学、技术和规制领域的文献，来描述当下规制体系所面临的三个严重问题；第二章则是政治分析，来描述这些问题的可能原因之所在；第三章则通过制度分析，来建构起问题、成因以及可能制度解决之道之间的关联。编辑推荐这本书是美国最高法院法官讲述的关于美国政府风险管理的政治和法律叙事，内容是分析承担风险规制的行政机构，如何走出政治和法律困境。风险管理的范围不限于应急管理，它正在引人注目地成为行政法的一个重要领域，它对行政决策体制和行政规制合法性及相关理论，提出了前所未有的挑战。作者不是简单地分析规则和演绎理论，而是以大量的实证材料来阐述他的政治和法律主张，所以该书有独特的说服力和可读性。作者是一个贡献良多的杰出美国行政法学专家，同他的其他著作一样，这本论述风险管理的著作，也充满了学者的法律智慧和法官的务实精神。 ——于安（清华大学公共管理学院法学教授，中国《突发事件应对法》起草工作专家） 风险规制与行政法实际上是有很强内在关联性的领域。著名行政法与政府规制学者布雷耶大法官以大量翔实、具体的数据为基础，系统、深刻地分析了风险领域中的种种问题及其根源，并对风险规制体系的改革给出了体系化的见解。随着我国经济进入高速发展时期，风险问题已成为一个日益突出的现实问题。如何有效地配置社会资源，以最小的社会成本最大程度地预防和减少风险，本书的见解将对我国风险规制的理论研究和实践改革有所裨益。 ——周汉华（中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师） 风险规制是现代行政国家所面临的重要课题。如何结合国家与社会的力量，通过规制体系和流程的再造，强化规制体制的独立性、合法性、合理性、透明性、可问责性、专业性、高效性和可信性，从而有效率的进行风险规制，捍卫公众的健康和安全，成为当下经济理论、公共管理和行政法学研究者都必须思考的问题。本书作为风险规制领域的经典著作，其对问题的深刻剖析，对制度改革的建设性意见，必将对我国风险规制的理论和实践有所推动。 ——余晖（中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任）媒体评论这本书是美国最高法院法官讲述的关于美国政府风险管理的政治和法律叙事，内容是分析承担风险规制的行政机构，如何走出政治和法律困境。风险管理的范围不限于应急管理，它正在引人注目地成为行政法的一个重要领域，它对行政决策体制和行政规制合法性及相关理论，提出了前所未有的挑战。作者不是简单地分析规则和演绎理论，而是以大量的实证材料来阐述他的政治和法律主张，所以该书有独特的说服力和可读性。作者是一个贡献良多的杰出美国行政法学专家，同他的其他著作一样，这本论述风险管理的著作，也充满了学者的法律智慧和法官的务实精神。 ——于安（清华大学公共管理学院法学教授，中国《突发事件应对法》起草工作专家） 风险规制与行政法实际上是有很强内在关联性的领域。著名行政法与政府规制学者布雷耶大法官以大量翔实、具体的数据为基础，系统、深刻地分析了风险领域中的种种问题及其根源，并对风险规制体系的改革给出了体系化的见解。随着我国经济进入高速发展时期，风险问题已成为一个日益突出的现实问题。如何有效地配置社会资源，以最小的社会成本最大程度地预防和减少风险，本书的见解将对我国风险规制的理论研究和实践改革有所裨益。 ——周汉华（中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师） 风险规制是现代行政国家所面临的重要课题。如何结合国家与社会的力量，通过规制体系和流程的再造，强化规制体制的独立性、合法性、合理性、透明性、可问责性、专业性、高效性和可信性，从而有效率的进行风险规制，捍卫公众的健康和安全，成为当下经济理论、公共管理和行政法学研究者都必须思考的问题。本书作为风险规制领域的经典著作，其对问题的深刻剖析，对制度改革的建设性意见，必将对我国风险规制的理论和实践有所推动。 ——余晖（中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任）目录迈向理性的风险规制——译者的话序言第一章 问题的体系化一、概述二、主要的问题 第二章 成因：恶性循环 一、公众的认知 二、国会的行为和应答 三、技术性规制过程的不确定性 四、恶性循环 第三章 因应之道 一、并非因应之道 二、因应之道的特征 三、利用官僚制的美德 四、任务的革新五、示例六、质疑七、结论性思考 索引书摘第一章 问题的体系化一、概述这个世界充满了风险，我们只是规制其中的一部分而非全部风险。我们中的任何人都可能被几乎任何东西所伤害——这包括腐烂的苹果、凹凸不平的人行道、松开的鞋带、溅洒出来的釉汁、不诚实的律师。规制者试图通过让我们免予或削减同特定潜在风险物质（如食品添加剂、危险化学品）乃至有潜在风险的人（如不合格的医生）的接触，来让我们的生活变得更加安全。当规制者所关注的是削减同特定物质的接触时，当风险关乎健康时，当风险相当小或不确定时，规制者通常会使用围绕“核心地带”（heartland）展开的特定规制体系，这其间蕴涵的一些共同特征，构成了许多不同法定项目的基础。 我将以削减同致癌物质接触的规制努力为示例，来说明我对围绕“核心地带”所展开规制的关注。这不仅因为这个例示会非常直观，还因为今天是公众对癌症的恐惧，构成了推动这个规制体系的驱动力。……

② 税收征管法与行政强制法关于行政强制的规定有何不同

行政强制法是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，与税务机关关系重大。行政强制法的颁布实施，对保障和监督税务机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护纳税人等行政相对人的合法权益具有重要意义。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）与《中华人民共和国税收征收管理法》（主席令第49号，以下简称《税收征管法》）及其实施细则就行政强制规定不一致的地方有：

1.对加收滞纳金不服提请行政诉讼

税收法规规定必须结清滞纳金或提供相应担保，并且先提请行政复议，对复议决定不服的才能提请行政诉讼；行政强制法规定对加收滞纳金不服，可以直接向人民法院起诉。

《税收征管法》第八十八条规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。《税务行政复议规则》（国家税务总局令第21号）第三十三条规定，申请人对征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

根据《行政强制法》第十二条的规定，加处滞纳金属于行政强制执行的方式。该法第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。对加收滞纳金不服，可以直接向人民法院起诉，无需先申请行政复议，也不需要缴纳滞纳金或提供相应担保。

2.关于税收保全措施期限的规定

税收法规规定税收保全的期限一般为6个月内。《税收征收管理法实施细则》第八十八条规定，税务机关对从事生产、经营的纳税人采取税收保全措施的期限一般不得超过6个月；重大案件需要延长的，应当报国家税务总局批准。

行政强制法规定行政强制措施的期限一般为30日内。《行政强制法》第二十五条规定：查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律、行政法规另有规定的除外。该法第三十二条规定：自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日；法律另有规定的除外。《税收征收管理法实施细则》作为行政法规，对查封、扣押期限的规定，属于《行政强制法》第二十五条规定的"法律、行政法规另有规定的除外"的法定情形；但是，《税收征收管理法实施细则》对冻结存款期限的规定，不属于《行政强制法》第三十二条规定的"法律另有规定的除外"的法定情形。

3.关于税收罚款行政强制执行开始的时间

税收法规规定当事人知道受处罚之日起逾期3个月，既不缴纳，又不申请行政复议，不提请行政诉讼的，税务机关对罚款可以强制执行。《税收征管法》第八十八条第三款规定：当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起6个月内提出。

行政强制法关于税收罚款强制执行开始时间早于税收法规的规定。《行政强制法》第四十六条规定：行政机关依法实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

4.行政强制法的创设性规定

行政强制法有明确规定，而税收征管法及其实施细则等未作规定的问题：

第一，报告制度。对于实施行政强制措施，《行政强制法》第十九条规定：情况紧急，需要当场实行行政强制措施时，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告；《税收征管法》及其实施细则中没有此项规定。

第二，关于新增"制作现场笔录"规定。《行政强制法》第十八条对实施行政强制措施作出规定，其中第七项要求制作现场笔录；《税收征管法》及其实施细则以及国家税务总局文件均没有规定在实施行政强制措施时要制作现场笔录。

第三，关于新增"滞纳金数额不得超出金钱给付义务的数额"规定。《行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金，……加处罚款或者滞纳金不得超出金钱给付义务的数额规定；《税收征管法》没有相应规定。

第四，关于中止执行满3年未恢复执行问题。《行政强制法》第三十九条第二款规定：对无明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行；《税收征管法》等未作规定。

5.纳税人涉税权利与风险的提示

目前，《行政强制法》已经开始实施，税务机关作为行政机关，其采取的税收保全措施和税收强制执行措施，同样要受《行政强制法》关于行政强制措施和行政强制执行的规制。《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。因此，《行政强制法》较税收法规对行政相对人权利保护更到位的规定，纳税人应当据理力争，税务机关也不应只知税法不知行政强制法，从而忽视纳税人的权利。同样，纳税人也要熟知行政强制法对自己义务性的规定，将涉税风险降至最低。