法治防風險

A. 如何在工作中提高企業法律意識以及防範法律風險

一、提高管理者法律意識、切斷法律風險發生根源。 所謂企業法律風險，就是指企業經營中不懂法律規則、疏於法律審查、逃避法律監管所造成的經濟糾紛和涉訴給企業帶來的潛在或已發生的重大經濟損失。對於企業而言，企業的任何一種行為都可能存在不同程度的法律風險，法律風險無處不在就像市場機遇無處不在一樣。「改制、並購、重組、對外投資、契約合同、產銷行為……」，特別是隨著市場經濟的不斷深入，企業所面臨的環境也日趨復雜多變，企業管理者的法律意識如果還只是停留在這種事後救火的法律救濟方式上來維護合法權益，已經遠遠跟不上時代發展的要求。
企業管理者可以不精通法律知識，但不可以沒有法律意識。筆者認為，企業經營中的法律風險完全是可以事前預防的。即便是一些「不該發生的事故」還是頻繁發生了，究其原因還是我們的企業管理者法律意識不夠強，防範法律風險的意識還不夠深，在法律風險防範上的投入還不夠多（包括精力和金錢的投入）。據統計，美國企業平均支出的防範法律風險的費用占企業收入的1%，但是中國呢？大多數企業法律風險管理投入嚴重不足，法律風險防禦能力很弱，因法律風險而遭受損失的風險就更高。
經驗告訴我們，企業經營存在法律風險並不可怕，可怕的是我們不去注意它，防範它，任其發展。因此，注重提高企業管理者的法律意識，進一步熟悉與企業經營相關的法律知識並對企業進行法律風險的安全檢查，把隱藏在企業內部的法律風險及時發掘出來，事先採取防範或預防機制規避企業經營中的法律風險，切斷法律風險發生的根源。
二、防患於未然，定期進行法律風險評估。
企業要「長治久安」，需要具有完善的內部管理體制和風險防範規避機制，預先知道風險的所在並進而設法避免法律風險的發生。隨著我國法治經濟的不斷發展和法律的不斷完善，
我們的企業管理者也應進一步轉變觀念，法律意識要有一個大的提升，即從「救火」意識到「防火」意識；從法律救濟意識到法律防範意識；從依法維權意識到依法治企意識。總之，要使我們的法律意識完成一個從被動意識到主動意識的提升。
企業應當防微杜漸，未雨綢繆，在內部確定一個運轉有效的風險規避機制，投入一定的精力、人力、財力，事先建立法律「防火牆」，將企業經營過程中涉及的主體資格風險、財務隱蔽風險、人力資源風險、產權結構構成風險、訴訟仲裁風險、產權交易及投資風險、法律法規的動態風險、匯率變動風險、合同管理風險、商業信譽風險知識產權風險、地域及客戶關系風險等法律風險擋在企業發展之外，從依法治企上尋找可持續發展的道路。
三、建立健全法律風險預警、防範規避機制，切實提升法律風險防禦能力。
企業「走出去」，法律須先行。「駕駛技術再高，也有被追尾的可能」 再大再強的企業也要防範法律風險。企業的各種行為都會存在法律風險，任何類型的法律風險都會造成商機的喪失；被廣泛宣傳的法律風險事項會對企業的商譽帶來極大的損害。當這種損害發生時，會存在另一種風險，公司業務可能陷入惡性循環。商譽的損害會使商業夥伴喪失信心，繼而引起收入下降，投資者喪失信心，最後導致股票價值下跌。
四、准確把握風險源，最大限度規避法律風險。 調查表明，西方發達國家的大型企業，都普遍積極地採取規范的法律風險防範措施，其中准確把握風險源不失為一個亮點。對於我們運輸企業而言，企業存在一天，風險就伴隨一天。

B. 如何運用法治思維和法治方式預防和化解社會矛盾

一）持續保障改善民生。各級黨委、政府應牢固樹立宗旨意識，把保障和改善民生作為預防和 化解矛盾糾紛的治本之策，強化源頭防範。要持續關注並切實解決與民眾日常生活直接相關的問 題，要把財政更多地投向民生領域，並把保障改善民生作為政績考評的重要取向，構建政府、社 會、民眾相結合的考評機制，確保將保障和改善民生落到實處。各級政法部門應依法查處民生領 域的職務犯罪，維護人民群眾切身利益。對征地拆遷、環境保護、勞資關系等領域的突出問題， 要積極提出政策建議，推動完善維護群眾合法權益的制度機制，預防減少利益沖突。 （二）著力打造法治政府。政府應遵照法治精神，運用法治方式，在法治化軌道上行使公權力， 以法律的公信力保障政府的公信力，以法律的執行力提升政府的治理能力。要堅持科學決策、民 主決策，對涉及全局的重大決策和涉及群眾切身利益的重大事項，必須嚴格執行專家論證、風險 評估、合法性審查等程序，確保不因重大決策、重大事項的出台引發影響安定穩定的問題。要加 強對各級領導幹部的法治理念教育，嚴格依法辦事，明確責任主體和權力運行流程，提升各級領 導幹部運用法治思維和法治方式解決問題的能力。 （三）依法預防化解矛盾。法治是預防和化解社會矛盾最權威、最長效的手段。各級黨委、政府 在處理矛盾糾紛和解決信訪問題時，應當堅持法律思維、堅守法律底線，對於群眾的合理訴求， 依法依政策解決到位，但對於寄希望於「大鬧大解決」的錯誤思想要堅決糾正，絕不能為保一時 平安，亂承諾、亂開口子或突破政策、法律底線，確保矛盾糾紛在法治軌道上解決。對於進入法 定渠道的矛盾，司法、執法部門應嚴格依據事實、法律，不偏不倚、公開公正處理，通過依法化 解矛盾的實際效果，讓群眾信服法律，自覺通過法定程序表達訴求、依靠法律手段解決紛爭。要 加強對群眾的法制宣傳教育，引導群眾自覺把法律作為規范自身活動的基本准則，依法、理性地 反映自身訴求。政法部門對於為實現個人目的，甚至合法訴求解決以後，仍然無理取鬧甚至聚眾 滋事，構成違法犯罪的，要依法追究責任，樹立法治權威。 （四）依法構建體制機制。要著力構建對群眾利益有重大作用的制度體系，暢通群眾利益協調、 權益保障法律渠道，進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調 的多元化糾紛解決機制，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果，以吸 引更多人通過法定渠道解決利益矛盾。在此基礎上，發揮好人大代表、政協委員、社會組織、基 層群眾自治組織在暢通和拓寬群眾訴求表達渠道方面的作用，並依法按政策妥善處理群眾合理訴 求。要不斷完善大調解工作格局，形成調處化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地把矛盾化解在 基層、在萌芽。

C. 如何運用法治思維和法治方式預防和化解矛盾糾紛

（一）持續保障改善民生。各級黨委、政府應牢固樹立宗旨意識，把保障和改善民生作為預防和
化解矛盾糾紛的治本之策，強化源頭防範。要持續關注並切實解決與民眾日常生活直接相關的問
題，要把財政更多地投向民生領域，並把保障改善民生作為政績考評的重要取向，構建政府、社
會、民眾相結合的考評機制，確保將保障和改善民生落到實處。各級政法部門應依法查處民生領
域的職務犯罪，維護人民群眾切身利益。對征地拆遷、環境保護、勞資關系等領域的突出問題，
要積極提出政策建議，推動完善維護群眾合法權益的制度機制，預防減少利益沖突。
（二）著力打造法治政府。政府應遵照法治精神，運用法治方式，在法治化軌道上行使公權力，
以法律的公信力保障政府的公信力，以法律的執行力提升政府的治理能力。要堅持科學決策、民
主決策，對涉及全局的重大決策和涉及群眾切身利益的重大事項，必須嚴格執行專家論證、風險
評估、合法性審查等程序，確保不因重大決策、重大事項的出台引發影響安定穩定的問題。要加
強對各級領導幹部的法治理念教育，嚴格依法辦事，明確責任主體和權力運行流程，提升各級領
導幹部運用法治思維和法治方式解決問題的能力。
（三）依法預防化解矛盾。法治是預防和化解社會矛盾最權威、最長效的手段。各級黨委、政府
在處理矛盾糾紛和解決信訪問題時，應當堅持法律思維、堅守法律底線，對於群眾的合理訴求，
依法依政策解決到位，但對於寄希望於「大鬧大解決」的錯誤思想要堅決糾正，絕不能為保一時
平安，亂承諾、亂開口子或突破政策、法律底線，確保矛盾糾紛在法治軌道上解決。對於進入法
定渠道的矛盾，司法、執法部門應嚴格依據事實、法律，不偏不倚、公開公正處理，通過依法化
解矛盾的實際效果，讓群眾信服法律，自覺通過法定程序表達訴求、依靠法律手段解決紛爭。要
加強對群眾的法制宣傳教育，引導群眾自覺把法律作為規范自身活動的基本准則，依法、理性地
反映自身訴求。政法部門對於為實現個人目的，甚至合法訴求解決以後，仍然無理取鬧甚至聚眾
滋事，構成違法犯罪的，要依法追究責任，樹立法治權威。
（四）依法構建體制機制。要著力構建對群眾利益有重大作用的制度體系，暢通群眾利益協調、
權益保障法律渠道，進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調
的多元化糾紛解決機制，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果，以吸
引更多人通過法定渠道解決利益矛盾。在此基礎上，發揮好人大代表、政協委員、社會組織、基
層群眾自治組織在暢通和拓寬群眾訴求表達渠道方面的作用，並依法按政策妥善處理群眾合理訴
求。要不斷完善大調解工作格局，形成調處化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地把矛盾化解在
基層、在萌芽。

D. 防範風險本身沒什麼問題，有利於行

源於1997年下半年的亞洲金融危機，先是給泰國、印度尼西亞、韓國和馬來西亞經濟以重創，1998年底又席捲了菲律賓、香港、馬來西亞和新加坡。對當前發生在亞洲地區和其他地區（如巴西、俄羅斯）的金融危機的實質應當有清醒的認識。金融危機的背後隱藏著深刻的經濟危機，經濟危機又可能進一步誘發政治危機和社會危機。雖然我國的金融市場和人民幣幣值在東南亞金融風波面前保持了相對穩定，但金融法制不健全，金融監管薄弱，金融秩序仍有待整頓。1998年12月9日閉幕的中央經濟工作會議明確指出，「加快制定金融管理的法律法規，建立和完善防範、化解金融風險的有效機制」。因此，必須採取切實有力措施完善現行的中國法治，從制度上防範金融危機。 一國金融危機的爆發既有國內的原因（內因），也有國際大環境的原因（外因）；就內因而言，既包括市民社會和市場機制本身存在的金融隱患，也包括政治國家和政府幹預誘發的金融隱患。因此，要從根本上防範金融危機，必須對症下葯，從公法與私法（民商法）兩個層面上構建防範金融危機的法律機制。由於篇幅所限，本文僅探討國內公法與國內私法中的金融危機防範問題。當然，從國際公法與國際私法角度探討國際金融秩序與經濟秩序的安定性與可信賴性、加強各國之間的立法協調與金融監管合作也是非常必要的。 二、從公法的視角看政府幹預在防範金融危機中的應有角色 （一）政府幹預過多過濫，不可能有效地預防和化解金融危機和經濟危機，只能加劇和推動金融危機和經濟危機的爆發 現在有一種觀點，認為我國目前能夠倖免金融危機的原因在於，政府對經濟生活進行了有效的干預，於是開始懷疑市場機制的作用，認為市場機制不如政府幹預可靠。筆者認為，必須承認以下事實：我國目前能夠倖免金融危機的原因很多，不僅有正確、及時的政府幹預，也有20年來改革開放所逐漸形成的堅實的基本市場經濟體制框架；亞洲金融危機給我國經濟生活已經造成了負面影響，而且這種影響有可能繼續加深；雖然我國人民幣的匯率穩定，但我國也為此付出了巨大代價；我國存在著不少爆發金融危機和經濟危機的隱患。 毋庸置疑，為避免金融危機和經濟危機的陰影，我國離不開政府幹預；即使亞洲金融危機過去了，我們仍然要充分發揮政府幹預的積極作用。但問題在於，如何界定政府幹預市場經濟的范圍，如何處理好政府幹預這只「有形的手」與市場機制這只「無形的手」之間的相互關系，如何規范政府幹預市場經濟的行為。如果片面迷信政府幹預萬能論，不注重發揮市場在資源配置中的基礎作用，一味縱容、鼓勵不符合公正、效率、法治精神的政府幹預行為，不僅不會阻撓社會主義市場經濟體制的最終建立，而且會加劇和推動金融危機和經濟危機的爆發。成也蕭河，敗也蕭河。過去人們經常把「亞洲經濟奇跡」主要歸因於強大的政府幹預；今天亞洲金融危機的爆發在很大程度上也主要歸咎於強大、過度的政府幹預。我們必須清醒地認識到：腐敗行政、低效行政、黑箱行政本身就是金融隱患；過多過濫的審批本身就是金融風險。 （二）為防範金融風險，政府幹預市場經濟的法律形式必須限制在五個層次上 恰當地界定政府幹預市場經濟的范圍，必須遵循以下原則：既要重視市場機制在資源配置方面的基礎性作用，又要注意發揮政府在彌補市場機制缺陷、維護良好市場秩序方面的導向和校正作用；既要著力塑造和保護有中國特色的社會主義市場經濟體制和社會主義市民社會，預防政府行政權對商法自治領域的不當侵入，又要強調和樹立政府在經濟生活中的應有權威；既要告別政府萬能論，避免重彈政府大包大攬的老調；又要摒棄政府無為論，反對漫無邊際地削弱政府職能；既要堅決轉變和革除政府直接管理企業的舊職能，又要創造性地擴充和發展政府幹預市場經濟的新職能。 上述理念已經成為我國當前經濟體制改革的主導思想。但是，把理念轉化為現實，比起把理念表達清楚更為不易。在操作層面上如何解決好政府幹預與市場機制、企業自治之間的銜接與契合，法學界似乎還缺乏深入的探討。筆者認為，以經濟行政機關和企業的相互關系為座標，政府幹預市場經濟的法律形式可以從以下五個層次上去觀察： 1• 尊重企業商法自治原則和誠實信用原則（ 簡稱尊重型干預）。 這是第一層次的干預。商法自治是私法自治原則（Prinzip der privatautonomie ）或意思自治原則（L』 autonomie de la volonte humaine）的一個重要組成部分。根據該原則，企業在法律規定和公序良俗容忍的范圍和限度內，有權為了追求自身的經濟利益，以自己的名義實施各種商事行為，從而為自己創設一定的商事權利、設定一定的商事義務，國家對此只能消極地予以確認和保護，而不能積極地予以干涉和妨礙。企業商法自治原則是市場經濟和市民社會的需要和體現，也是現代商法和經濟法的共同基礎。企業商法自治原則又可以引申出三項基本原則：（1）企業財產所有權尊重（所有權絕對或所有權不可侵）原則。企業的生存和盈利，要求這個企業擁有實實在在的財產所有權（包括法人所有權）、特別是可以使用的資源，最為典型的包括資本、勞動、管理與技術。（2）企業的商事行為自由（含契約自由）原則。盡管有些當代法學家發出了「合同死亡」的慨嘆，但契約自由在商法中作為一項根本原則並未發生動搖。（3）過錯責任原則。企業在經營過程中，誰有過錯，誰承擔相應的法律責任和經營風險。該原則有利於鼓勵企業放心大膽地開展商事流轉、締結各種商事關系，更好地取得利潤的最大化。 在市場經濟社會，市場風險和金融隱患無時不在、無處不在。企業商法自治原則和誠實信用原則，要求建立利益與風險、權利與義務對稱機制，要求實現決策權利、決策利益與決策風險的企業化、分散化，能夠在微觀層次上自動、公平地抑制體制性金融危機的爆發。這種避險功能的發揮表現在兩個層次上：首先，有利於實現市場風險與政治國家的隔離，既避免了政治國家製造的市場風險，又能把現有的市場風險局限於市場機制之中，從而防止了市場風險對政治國家的沖擊；其次，能夠合理地在市場主體之間分配市場風險，從而實現市場機制本身對市場風險的吸收和消化。因此，在一般情況下，債務人的違約、企業的資不抵債與關門破產不會誘發體制性的金融風險與信用危機。可見，為避免政府幹預製造不必要的金融風險，為避免全體納稅人與全社會承擔本不應由自己承擔的金融風險，必須強調企業商法自治、誠實信用、契約自由與自己責任等基本市場法則。 當前，經濟行政機關轉變職能的重要內容就是，尊重企業財產所有權和企業的經營自由，滿腔熱忱地推動企業主體的商人化、法人化和平等化，推動企業行為的市場化、自由化、契約化、競爭化、公平化、公正化、規范化和誠信化。政府作為市場經濟中的「裁判員」，要主動撤離資源的配置活動，不得隨意越過市場、直接干預企業的投融資等商事活動，更不得與民爭利。政府投資上項目，應當精而又精，把有限的財政資金用在刀刃上。重復建設，重復投資本身就是金融隱患。強調企業自治或企業意思自治，是政企分開、轉變政府職能、實現商事權利由政府回歸企業的關鍵。因為絕大多數商事活動是靠無形的手，即市場主體的個體自我調節機制去實現的。在這個意義上說，尊重型干預就是不幹預、少干預；微觀干預最少的經濟行政機關是最好的經濟行政機關。 鑒於我國多年實行計劃經濟體制，政府尚未完全養成自覺尊重企業商法自治原則和誠實信用原則的習慣，政府的這種尊重義務應當被視為當前我國經濟行政機關對企業所負的首要義務。要在實踐中做到這一點，就需要在觀念上打破人們在計劃經濟體制下形成的，盲目迷信國家和政府、甚至認為國家和政府萬能的固有觀念。在相當長的社會主義市場經濟階段，我國將實行「小政府、大市場、大社會」的市場經濟體制，國家和政府不可能為公民個人和企業提供「從搖籃到墳墓」的一攬子福利，並因此而取消公民個人和企業的自我奮斗。 2•保護企業公平競爭與公正交易應有秩序（ 簡稱保護型干預）。 這是第二層次的干預。僅僅尊重企業商法自治還是不夠的。因為企業的經營自由，在不法利益和不良動機的驅使下，有可能被濫用。假冒偽劣、限購排擠、商業賄賂、商業欺詐、虛假廣告、非法傳銷、傾銷、搭售、圍標、行政壟斷、經濟壟斷等丑惡商事現象也會滋生蔓延。沒有健全的市場管理法治，就沒有消費者和企業賴以公正交易和公平競爭的大舞台，政府進行宏觀調控的信號也會失真，從而誤導企業行為。 沒有規矩，不成方圓。政府應當堅決制止和反對損害消費者和競爭者利益的不法、不正當行為，為企業和經濟組織創造良好的公平競爭與公正交易秩序，努力培育和維持一個涵蓋各類生產要素的、成熟、開放、誠實、公平、統一的社會主義大市場。要維護市場經濟的公正性、公開性、公平性，經濟行政機關必須發揮應有的保護性職能。但政府不得為了私利而限制公平競爭、壘起行政壟斷和地方保護主義的「籬笆牆」。行政壟斷和地方保護主義不僅保護落後，壓抑競爭；而且阻礙資金流、物流與信息流在全國大市場內部的循環，在深層次上潛伏著金融隱患。所謂「地方保護主義是塊臭豆腐，聞著臭、吃著香」的實用主義態度必須予以糾正。 保護型干預與尊重型干預是密切相連的。因為，保護企業公平競爭與公正交易應有秩序，實際上就是要保護企業商法自治原則和誠實信用原則不被濫用。但要明確，企業商法自治原則受到了侵害，並不必然導致行政權的干預。在很多情況下，博大精深、體系嚴密的民商法原則和制度，包括誠實信用原則、公序良俗原則、合同制度、民事侵權制度和民事責任制度等，都足以被企業和市場主體自覺引用，從而鏟除不法、不當的市場行為，理順受害人與不法、不當行為人之間的利益關系，恢復市場的正常秩序。而且，即使行政權介入的結果，導致了不法、不當行為人的行政法律責任，也不能代替受害人與不法、不當行為人之間私法關系的再調整。經濟行政機關以行政罰款代替民事賠償的做法更是錯誤。 3•對國民經濟進行宏觀調控（ 簡稱宏觀調控型干預）。 這是第三層次的干預。政府直接管理經濟的傳統模式要盡快向宏觀經濟調控模式轉變。在真正還權於企的同時，把大多數經濟行政行為由政府對企業的直接、微觀管理模式轉變為間接、宏觀調控模式。把綜合經濟管理部門改為宏觀調控部門，絕不是簡單的名稱更換。宏觀經濟調控要「抓大放小」，該管的管住、管好；不該管的，放開、放活。宏觀經濟調控的對象與其說是企業，不如說是市場。因為，政府原則上不能直接介入企業的微觀商事活動，對企業決策直接產生影響作用的，與其說是政府，不如說是被政府引導和調控的市場。政府、市場、企業這三者的關系可以概括為政府調控市場、市場引導企業。 宏觀經濟調控以追求社會整體經濟利益、宏觀利益為目標。如果說市場機制和商法自治原則的主要功能是保持和增強企業活力，那麼宏觀調控和宏觀調控法律制度的主要功能是對國民經濟進行合理的調節，確保國民經濟經濟有序運行。所謂「沒有微觀管理權，宏觀調控權必然用不好」的觀點是錯誤的。 要確保國民經濟宏觀調控的方向正確、效果良好，就必須明確宏觀調控的目標。在實踐中，對此存在著廣狹不同的解釋。狹義解釋僅限於經濟增長率和全國商品零售價格漲幅；廣義解釋除覆蓋這兩項內容外，尚包括全社會固定資產投資增長率、居民消費價格漲幅、財政收支差額、貨幣發行量、外貿進出口總額、人口自然增長率、城鎮登記失業率、農村貧困人口減少數量、主要工農業產品產量、全社會固定資產投資總規模、基本建設計劃新增主要生產能力、廣播電視人口覆蓋率、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入實際增長率。 筆者認為，宏觀調控的目標在不同的歷史時期、在不同的社會經濟政治背景下，有著不同的內容。但不管在何時何地，宏觀調控的目標還是具有一些本質性的要求，那就是：平衡經濟總量，優化經濟結構，防範金融風險，抑制通貨膨脹，推動國民經濟的穩定、快速、健康、可持續發展。其中，總量平衡與穩定發展是宏觀調控目標中的精髓。當然，這種目標需要因時制宜、因地制宜，允許在不同的情形下有所側重。但是，片面追求國民經濟發展速度是錯誤的，在當前亞洲金融危機加深和世界經濟衰退的情況下，更是有百害而無一利。本世紀初的「泰坦尼克號」就是因為船長輕信了一位記者的建議、為創造輿論轟動而全速行駛、最終撞遇冰山而沉沒的。 為了實現宏觀調控的目標，就要設計一系列宏觀經濟調控手段。這些手段主要包括：（1）政策引導。即制定經濟和社會發展戰略、方針和產業政策，在此基礎上制定行業規劃和行業政策，控制總量平衡，規劃和調整產業布局；（2）杠桿引導。即根據產業政策和規模經濟要求，運用利率、稅率、匯率和價格政策等經濟杠桿，引導企業調整產品結構和企業組織結構調整，實現資源合理配置；（3）信息引導。政府要及時發布各類與企業經營密切相關的宏觀調控政策及其貫徹情況的反饋信息，從而引導企業決策行為；（4）市場准入。即政府為了實現特定的宏觀調控的目標，根據法律規定，對適格企業發放行政許可。未獲行政許可的企業不得進入特定市場。為兼顧宏觀調控的有效性與經濟行政的廉潔性與公正性，應當嚴格規制政府發放行政許可的范圍與程序。行政許可的適用范圍要少些，少些，再少些；精些，精些，再精些。鋪天蓋地的行政審批和行政許可，不僅起不到防範金融危機的作用，反而會對金融危機的爆發產生推波助瀾的作用。既然行政審批無法擔保上市公司和證券投資基金對投資者和社會負責，保障不了企業在被審批後一定能夠承擔社會責任，為何不取消不必要的行政審批，代之以行政登記和高強度的社會信息披露制度呢？（5）行政指導。即政府為了實現特定的社會經濟利益目標，運用其享有的行政權，引導和規勸企業為一定行為或不為一定行為；（6）法律監督。事中和事後的監督，與事先引導同等重要。政府要加強對企業商事行為的監督檢查，制止違反宏觀調控法律制度、破壞宏觀調控的企業活動。 宏觀調控的主要手段絕不是互相孤立、互不搭界的。它們應當彼此協調、相互銜接、相輔相成，共同構成一個內在統一的有機整體，即宏觀調控體系。在一部龐大的全國性宏觀調控大機器中，每個調控部門只不過是一個螺絲釘。因此，各個宏觀調控部門一定要識大體、顧大局，隨時牢記共同的宏觀調控目標。要強調部門間的團結、合作、溝通、默契和團隊精神。宏觀調控機制內部不能發生內耗。尤其是國家發展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、財政部和中國人民銀行這四家宏觀調控部門，要力戒不同的宏觀調控手段之間各自為戰、互不協調，甚至互相矛盾、互相抵銷、讓企業和市場主體搞不清究竟以哪個調控手段的馬首是瞻。值得指出的是，雖然我國的金融風險監管機構體系已經初步形成，既包括中國人民銀行，也包括中國證監會和中國保監會等監管機構。但是，這種多頭監管的體系也存在著各自為政、互不協調的弊病，亟待改革。這對於深化金融改革，逐步建立與社會主義市場經濟發展相適應的金融調控監管體系，防範和化解金融風險，促進國民經濟持續、快速、健康發展，都具有十分重要的意義。 應當明確，宏觀調控法的重心與其說是規制被調控者的行為，不如說是規制調控者的行為。宏觀調控者應當自覺接受法律的規制和監督。 4•促成企業享受法定權利和利益（ 簡稱促成型干預）。 這是第三層次的干預。這一干預的特點是促成和幫助企業取得最佳的經營效果。它既不同於消極的尊重型干預和保護型干預，也不同於直接的給付型干預。其表現形式多種多樣。例如，提供企業決策和經營活動所需要的信息和咨詢；協調企業與其他單位之間的關系，保障企業的正常生產經營秩序；為企業正常的購並活動、投融資活動和其他商事活動，清除地方政府、政府部門或其他社會組織的不正當干預；為企業擺脫歷史包袱、輕裝上陣而建立和完善職工養老保險等社會保障體系。 政府進行促成型干預要注意度的把握，力求幫忙而不添亂、熱情而不專斷，力戒喧賓奪主、包辦代替，更不得助紂為虐。例如，政府可以為民營企業的合並和重組創造條件，但不得越位干預，硬性捏合、拉郎配；政府可以為企業的股票上市清除障礙，但不得搞「捆綁上市」、「包裝上市」的惡作劇；若此等等。 5• 向企業提供某種經濟利益（ 簡稱給付型干預）。 這是第四層次的干預。在市場經濟條件下，適當的經濟利益給付也是必要的。經濟行政機關有義務為了推動整體社會經濟利益（如鼓勵開發中西部地區、鼓勵開發高科技產品、鼓勵產品出口創匯、鼓勵民間投資、鼓勵企業承擔社會責任），而向企業政府采購、政府補貼和獎勵（如出口補貼、退稅、貼息）等經濟利益。當前，我國固定資產投資不是過熱，而是偏冷。為確保國民經濟的可持續增長，政府應當加大對科教、農業和城市基礎設施的投資力度，從而拉動市場內需，帶動整個國民經濟的發展。政府還可以直接向企業提供定單，與企業簽訂政府采購合同。包括政府采購合同在內的經濟行政合同將會愈來愈成為國家干預市場經濟的重要有效形式。 政府的給付型干預不僅適用於企業，而且也適用於作為公民個人的勞動者、消費者等市場主體。如政府有義務為勞動者創造就業機會、提供社會保障體系等。從廣義上說，經濟行政機關向企業提供的信息和社會服務，實質上也是一種給付，只不過與傳統的財物型給付有所不同而已。 給付型干預是圍繞特定的宏觀經濟調控政策，或者為了國民經濟的整體利益而的，不是為了企業的個體經濟利益而搞扶貧救濟、「普渡眾生」。應當充分體現平等對待的原則，不得開後門。因而，這與傳統計劃經濟體制下政府無止境地向企業輸血、企業無休止地向經濟行政機關要錢要物的「跑部錢進」現象不同。 （三） 經濟行政權的行使要遵守法定、效率、公平、人權尊重四原則 1•經濟行政權法定原則 經濟行政權法定原則應予尊重。雖然政府與被干預企業之間不平等，但也要貫徹經濟行政權主體法定、內容法定與發動程序法定原則。要杜絕違法行政、脫法行政、賣法行政、弄法行政。經濟行政權的行使不僅要合乎行政法，也要合乎民商法和經濟法的規定。民商法和經濟法實質上都是對經濟行政權的限制。因為行政權力與商事權利都是資源的法律配置方式，二者此消彼長，是一種零合關系。商事權利的應有生存空間被確認、擴大了，行政權力的濫用空間也就相應地縮小了。行政權力製造的金融風險就能降到最低限度。 經濟行政行為本身就是法律手段。不少官方文件經常把經濟手段、行政手段和法律手段相提並論，有違法治精神。因為，經濟手段和行政手段都是法律手段；二者有時很難劃分，如稅收手段；法治經濟也不容忍超法律的經濟手段和行政手段。建議把上述提法改成「民事手段、行政手段和刑事手段」或者「立法手段、行政手段和司法手段」的三分法。 不僅具體行政行為要合法，抽象行政行為也要合法。在政府制定行政法規和行政規章時，既要大膽地推進經濟體制改革、果敢地進行制度創新，也要注意避免無謂的名詞創新，預防和減少不應有的概念混亂。經濟行政法規和行政規章中的術語應盡量與現行法律和基本法學原理中的術語一致起來。為解決好這一問題，政府部門應當自覺、主動地聘請法學家參與經濟行政法規和行政規章的論證、起草和把關。 2•效率原則 經濟行政權的行使要體現合法性原則，也要體現效率原則。政府要增強服務和效率意識，自覺樹立尊重市場主體合法利益的市場主體本位意識，從骨子裡面剔除輕視企業權利、鄙視商法自治的封建官本位意識。要增強政府的公僕意識，必須十分強調納稅人的主人意識、公民的人權意識。一些政府工作人員誤以為「經濟法治」是指政府用法律手段（法）治企業、整企業，而不是指依法保護、成全、服務於企業。這種觀念急需轉變。要破除官氣十足的衙門作風，克服「門難進、臉難看、話難說、事難辦」的怪現象，制止公文丟失、公文旅行、審批速度過慢、甚至謊稱公文丟失、拖著不辦、坐等進貢行賄等封建社會舊官場上惡劣伎倆的重演。經濟行政機關應當有一部可資遵循的、對辦事期限作出明確規定的《行政程序法》。依筆者之見，如果經濟行政機關超過了法定辦事期限，仍然不給予明確答復，既不表示同意，也不表示反對；那麼，有關的企業和市場主體有權推定經濟行政機關已經默示地表示同意。此種推定權，應當得到所有經濟行政機關，乃至全社會的尊重。其他經濟行政機關不得以該機關沒有審批、蓋章為由，拒絕為企業和市場主體提供行政服務。

E. 法治思想應當具有什麼樣的內容

規則至上思維

普遍的法治思維，一切從講規矩、講規則開始。在任何工作中，制訂規則很重要，制訂「良法」（合理的規則）更重要。在有規則之後，尊重規則成為第一要務。規則至上思維，就是以既定的法律規則為依據，運用法律規則中的法律術語進行觀察、思考和判斷。

比如，某派出所接到電話舉報，稱其轄區內一居民正在家裡播放黃色錄像，遂派4名民警未帶任何文書在該居民房屋外通過門窗向內窺視，之後又強行進入居民家中搜查。此時，一個有法治思維的民警就應該考慮：我已經具備為此事出警的法律依據了嗎？事實上，與此事有關的法律規定簡單而又明晰。相關法律只規定不得「組織播放淫穢音像」，而沒有規定不得在家裡播放淫穢音像。因此，民警不能以此為由搜查該公民住宅，更不能因此懲罰觀看淫穢音像的公民。

從法律人的專業角度來講，規則至上思維就是在嚴謹的概念、嚴格的邏輯、嚴密的方法之下，形成概念主義或注釋主義的思維和方法。當然，規則與規則之間是有效力高低或優先秩序的。比如，當法律與憲法相矛盾時，以憲法為准；當行政法規與法律相沖突時，以法律為准。當同等級別的老法規則與新法規則相沖突時，應當堅持「後法優於前法」原則。當同一效力級別的特別法規則與一般法規則相沖突時，堅持「特別法優於一般法」的原則。

所謂「法無明文不為罪」，其實就是指一切被定為犯罪的行為必須是刑法明文規定的，法律上無明文規定的行為不得類推為犯罪。當遇到復雜案件而法律不明確甚至出現漏洞時，除刑事案件外，均需要對法律規則進行解釋，藉助一套法律方法來對付這種規則大前提下的缺陷。這套法律方法通常是為法官、檢察官和律師所熟練掌握的。如果黨政領導幹部不了解這套法律方法，可以藉助於法律顧問。隨著法治的深化，這類問題日益凸顯，所以此次四中全會提出「積極推行政府法律顧問制度」。

在法治的要求下，任何人都要守法，黨委和政府也要守法，並且必須帶頭守法。比如，前述案例中的這四個民警不能認為：既然自己是執法者就有理由來治安，就可以無視民權而強行進入民宅。公權力主體應當對法律懷有敬畏之心，這才是法治思維。

改革30多年來的事實告訴我們，法律規則難免與改革時勢不一致，甚至束縛改革。但是，當前的法治形勢與過去數十年已有所不同。在法律體系已基本建立的今天，如果我們仍像過去那樣認為「改革可以沖破法律禁區」，就不合時宜了，也是對法治的破壞。所以，四中全會還提出，要「做到重大改革於法有據」。當法律規則發生錯誤或者滯後的問題時，我們可以、也必須通過法治的方式來解決，通過及時的立、改、廢、釋，通過程序來解決。
權利本位思維
任何案件到法官律師手裡，都必須首先考慮權利及其根據。黨政官員在處理涉及公民或法人利益的事務時，也要從他們的權利角度考慮。因為，公民權利是權力的邊界。
比如，前述派出所民警查處黃色錄像，窺視和強行搜查民宅。面對類似事件，從法治思維的要求來講，執法者應當多考慮一個問題：公民有沒有在家做某事的權利或自由？或者至少要考慮，民警強行進入公民家中搜查某物品，是否會牽涉或影響到公民的某種權利？如果有法治思維，就會比較謹慎地處置類似的事件，也就會用法治方式來管理社會。實際上，該四名民警的搜查行為已經涉及到公民的住宅權。窺視也好、強行進入也好，都構成對該公民住宅權的侵犯。如果執法者多從公民權利角度考慮，就可止步於侵權發生之前。
權利本位思維還表現為人權思維。這主要集中在公權力與私權利直接關聯或接觸的領域，比如犯罪嫌疑人的人權、征地農民的人權、街頭商販的人權等。這就要求國家機關及其工作人員有人權意識，要尊重和保障人權。
若是法律上沒有規定的利益，是否要尊重和保護？1998年5月，四川省閬中市水觀鎮個體經營戶李茂潤受到一精神病患者的嚴重威脅時，多次向水觀派出所求助，但派出所未予理睬。某日，李茂潤為了求生，被迫從二樓跳下致重傷，遂起訴派出所。這叫「行政不作為」。這種行為是否應該承擔賠償責任？法律上沒有規定，這屬於法律漏洞。法院如何判決呢？經過5年的折騰，最後由最高人民法院作出司法解釋，確定本案中存在不作為的行政行為所導致的損害，政府也應當賠償。因為按照權利本位思維，哪怕法律上暫時沒有結論，但只要案件中的公民利益涉及某種權利或至少意味著一項自由，公權力就應當予以尊重。
在市場領域，法治也同樣要求法律把禁止公民、法人做的事項列出來。這在中國（上海）自由貿易試驗區的法律實踐中叫「負面清單」。沒有被列入「負面清單」的事項，公民和法人都可以做。這就是所謂「法無禁止即自由」，體現的正是法治思維中的權利本位思維。
權力控制思維
任何不受約束的權力都會膨脹甚至腐敗。因此，法治要求權力受到控制，這也就是所謂「把權力關進制度的籠子」。
公權力總是有各種正當的理由和目的，來觸碰公民權利。比如民警搜查黃碟案中，可以看到警察會因治安的理由而觸碰到公民權利，並且很有可能侵犯到公民自由或權利。治安的理由是正當的，可以說政府在多數情況下，行使權力的理由都會是正當的，但是你不能認為自己的理由是正當的，就可以亂來。從社會整體而言，權力不受限制的後果就是：任何人都沒有安全感。
正如全國人民支持反腐敗，但也都意識到「制度防腐」勝於「人力反腐」。如果要把權力關進制度的籠子，這只「制度籠子」該有哪些柱子呢？至少應有五方面：一是權利，比如公民和法人，可對政府提出復議申請，也可起訴。二是法定許可權，即法無規定無權力。有些重要事項由法律保留，只能通過人大制定法律，政府不得自行規定；在法律上，把政府權力列明清單，沒有列入「權力清單」的，就不是你的權力，你也不能隨便給自己增加任何權力。三是正當程序，通過程序來控制權力。如果程序有瑕疵，就會帶來行政行為無效的後果。四是監督，通過本系統之外的力量，如人大和法院對政府的監督與審查。五是裁量基準。這是個很重要的「制度柱子」，在四中全會的《決定》中也提到了。
現代行政有自由裁量的情況，要求行政執法者在合法的幅度范圍內，還要做到合理。這個合理的基準相當細致也比較復雜，需要行政執法機關在情理和情節上作出規定。比如，食品安全法規定，未經許可生產食品添加劑貨值金額不足10000元的，可處2000元以上50000元以下罰款。在這個范圍內的處罰都是合法的，但是，到底處罰多少錢呢？這就需要設定行政裁量基準，按這個既定的基準來權衡裁量。比如，應該考慮的因素有哪些？且要排除不應該考慮的因素，避免以不正當的動機作出行政決定，避免以惡意或不誠實行使裁量權，等等。
程序優先思維
法治思維要求重視程序，充分發揮程序的作用。遇到有爭議或糾紛的問題，即使是非對錯很清晰，也要善於考慮程序上的處理方式，讓爭議各方平等地發表意見。如果法律程序不到位，決定可能無效甚至違法。比如，行政機關作出吊銷許可證或者執照等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。這里的「告知」就是一個程序。當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。這個「聽證」是作出處罰前的必經程序。執法者要有這個程序優先的意識。
一些西方國家的司法用正義女神作為圖騰。這是一位被一塊布蒙住雙眼的女神。根據我的考證，這塊蒙眼布就是正當程序。正當程序有兩個功能。一是有意識地阻隔對法外因素的過多考慮。二是有意識地阻隔對結果過早的把握。因此，這也構成了正當程序的優勢和特殊功能：把爭端各方統一到程序中來。我們的世界已變得越來越錯綜復雜，價值體系五花八門，常常很難就某一點達成一致，一個問題的「正確」答案也是因人而異的。因此，程序是沖突各方最容易達成一致的地方，也是糾紛各方唯一能達成一致的地方。
程序優先思維還意味著，我們對司法權的尊重和對司法程序的尊重。法治思維要求大家不要干預司法活動，應當讓司法機關獨立公正地行使判斷權。這也是各級黨政幹部有無法治思維的重要標尺。
程序也是一種良好的工作方式。無論是解決糾紛，還是作出決策，都離不開程序。要相信，一切難題總可以在正當程序中突破。所以，四中全會《決定》中在科學立法、嚴格執法和公正司法等方面都強調程序的重要性，特別要求重大行政決策必須「把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定」確定為法定程序，以「確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確」。
技術理性思維
在法治社會，法律職業思維與大眾生活思維形成鮮明對照。技術理性和專業邏輯是法治所要求的。它是經法律專業訓練的結果，主要表現在法官、檢察官和律師的思維。在法治要求之下，它也擴大到了代表政府執法的公務員甚至更廣泛的范圍。
自古以來，處理法與情的關系是衡量法治思維的重要標准。原則上講，法治思維重視邏輯但並不排斥「情理」，而是在法律邏輯的前提下關注情理。大眾思維多屬道德思維，是一種以善惡評價為中心的思維活動；而法律思維是以事實與規則認定為中心的思維活動。因此，法律思維首先是服從規則及其邏輯，而不受大眾化情感因素的左右。具體到公權力主體，就是應當在注重縝密的法律邏輯的前提下，再考慮「情」的因素。
技術理性思維還表現在對待事實和證據的態度上。執法、司法過程中的所謂「以事實為根據」，其實是指「以證據為根據」。如果證據是非法取得的或者證據滅失了，那隻能放棄對事實的認定。法律思維把事實分為客觀事實和法律事實兩種。前者是客觀真實世界的事實，比如科學家就是想探索客觀事實。後者是法律意義上的，它只在法律程序中通過證據來證明。如果有證據可以證明，就構成一個法律事實。如果既有的證據證明不了，就不能作進一步認定。就好像在著名的辛普森殺人案中，關鍵證據缺乏，就不能認定他有罪。放棄追訴一個犯罪嫌疑人的危害性遠遠小於冤枉一個好人。換句話說，一個錯誤的判決比十次犯罪的危害更嚴重。這就是法治對於證據、犯罪、偵破率的態度，也構成了法治思維的有機組成部分。
法治思維需要我們下決心轉變過去的思維慣性，敢於付出必要的代價。比如，實現政治目標的手段單一化了，運用政策、動員、行政命令手段的使用范圍和程度受到限制，權力的靈活性和自由度降低。但相對於「法治社會」這一全體人民的新共識和新目標來說，這些代價都是必要的。