人大常委會立法程序

1. 人大主導地方立法的程序有哪些

一、對地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用的認識

自1979年地方組織法賦予地方人大及其常委會立法權以來，地方立法為國家立法積累了有益經驗，為地方治理提供了法治保障，對保證憲法、法律和行政法規在本行政區域內有效實施，促進改革開放和社會主義現代化建設發揮了重要作用。但在30多年的地方立法實踐中，特別是改革開放以來，由於社會管理事務的日益復雜和民眾需求的多元化，社會各方面對立法的需求越來越迫切，行政部門主導立法的模式雖然在一定程度上提高了立法效率，滿足了特定歷史條件下經濟社會發展對立法的需求，但由此產生的部門利益法制化等問題嚴重影響了地方立法質量的提高。為適應全面推進依法治國需要，修改後的立法法從法律層面上對我國現有立法體制機制的完善作了頂層設計，強調人大及其常委會要加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。對地方人大及其常委會而言，充分發揮在地方立法工作中的主導作用，用好、用足、用實立法權，既是科學立法、民主立法的本質要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義，是立法工作與時俱進適應改革發展的迫切需要。

我們理解，地方人大及其常委會在立法工作的主導作用主要包含以下三個層面：一是在立法總體思路上統籌考慮。在黨委的領導下對立法工作進行通盤考慮、總體設計，突出人大統領立法工作全局的作用，緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性，發揮立法的引領、推動作用。二是在立法具體環節上統籌協調。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調動政府、社會等有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應社會關切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規中涉及公民有關權利、義務的確定，執法主體權力、職責的設置，以及具體法律責任條款的設定等內容，在把握合法性、合理性原則和進行科學論證的基礎上，敢於決策，善於決策，在矛盾的焦點上「劃杠杠」。

二、地方人大及其常委會在地方立法工作中主導作用發揮的現狀及問題

（一）對地方立法工作統籌協調不夠。從當前地方立法實踐看，地方人大及其常委會無論是在立法的總體思路、頂層設計方面，還是在立項、起草、審議等立法具體環節方面，統籌協調作用發揮不夠。

1．對立法與改革關系的處理統籌考慮不夠。改革開放初期，我國的法律體系還不健全，法律法規數量較少，而改革發展的任務重、時間緊，因此這一時期的改革更多的是「先破後立」，往往是改革實踐走在前面，然後通過立法來確認、鞏固改革成果。這種「先改革、後立法」的總體思路雖然一定程度上促進了當地的經濟建設，推動了改革發展進程，但也存在嚴重弊端，比如，一些改革措施的「良性違法」得到認同並體現在法規具體條文中，出現了立法者「闖法律紅燈」的現象。現在，在全面推進依法治國新常態下，特別是在中國特色社會主義法律體系形成之後，國家社會生活各方面總體上實現了有法可依，很少有法律的空白領域，因此，如何統籌處理立法與改革的關系，實現立法決策與改革決策相銜接，是地方人大面臨的重要課題。

2．對人大與政府在立法中的角色定位統籌考慮不夠。地方人大對哪些事項必須由人大立法，哪些事項可以由政府制定規范性文件，統籌考慮得不夠。立法實踐中有的時候存在一些應當制定地方性法規的事項，地方政府卻制定了規范性文件，規避了人大立法程序；有的不是必須制定地方性法規，通過制定規范性文件就可以滿足實際管理需要的事項，最後卻進入了人大立法程序，立法資源被過度使用導致「繁法擾民」。

3．對立法隊伍建設統籌考慮不夠。長期以來，人大及其常委會比較注重人大立法工作專門機構的建設，而對人大代表、常委會組成人員的立法能力建設有所忽視。在抓立法隊伍建設的時候，往往更注重專門機構的設置和專業力量的配備，對人大代表和常委會組成人員的立法培訓不夠重視，直接影響了法規審議質量。另一方面，人大及其常委會、政府對本地區政府法制隊伍建設也統籌考慮不夠。一些由人大組織專題教育培訓、法制講座、立法研討會等活動，邀請政府法制部門參與的並不多；平時交流更多的是業務往來，人才互相交流的渠道不暢通，立法工作中的新動態、新要求、新思路等信息共享不夠，等等。

（二）對確定具體立法項目的主導不夠。從立項工作的實際情況看，人大被動「等米下鍋」的現象較為普遍。政府及其部門對一些工作中亟需或者涉及本部門切身利益的立法項目，爭先上報；而對一些涉及多部門且分歧較大或者復雜利益關系、社會矛盾集中的立法項目，往往積極性不高，無法立項。雖然在立項的程序上，要求擬列入年度立法計劃中的項目須是經過充分調研論證，具備立法的必要性、可行性，並經人大常委會主任會議討論通過後才能確定,
但由於在立項的前期環節，人大主動調研不夠充分，缺乏有效的工作機制和專門的信息渠道來全面系統地掌握社會立法需求，因此很容易受到政府及其部門立法積極性的制約和影響，導致制定的立法規劃計劃往往更多是各部門立法建議項目的簡單拼盤匯總，或是平衡各部門意見後的妥協結果。

（三）對法規起草工作主導不夠。目前，大多數法規草案是由政府部門起草，人大自主起草的法規草案比重偏低，且多數是涉及人大履職、民主法制建設等方面的立法項目，涉及具體行政管理事項的較少。雖然政府有關部門長期在一線從事相關具體工作，在其工作領域對相關業務更為熟悉，在法規起草上有一定優勢，但是行政機關受其許可權和視角的影響，往往將立法的注意力集中在強化行政管理職能上，而忽視全局利益和社會利益，存在部門利益傾向；一些綜合性較強、需要多個部門聯合起草，或者社會矛盾比較集中、各方意見分歧較大的項目，部門經常互相推脫，不願意牽頭起草，導致一些重要法規遲遲不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用發揮不夠。從目前人大代表參與立法的現狀來看，代表作用發揮得仍然不夠理想。一是代表議案和意見建議及時轉化為立法規劃計劃的數量非常少。二是立法過程中代表參與立法的廣度和深度不夠。邀請代表參加立法調研、論證、聽證等活動不足，特別是基層人大代表表達意見的途徑有限，難以實質性參與立法活動；代表列席常委會會議的效果不夠理想，確定列席代表名單時沒有綜合考慮代表的專業特長、職業特點等，導致難以提出高質量、有針對性的意見和建議；存在「重意見收集、輕處理反饋」的問題，影響了代表參與的積極性。

地方人大及其常委會在立法主導作用發揮方面存在的這些問題，我們認為原因是多方面的，比如對人大常委會作為國家權力機關的認識不夠，立法制度的頂層設計還不完善，科學合理的立法工作機制有待健全，立法隊伍建設相對滯後等等，但其中一個很直接的原因就是人大主導立法能力不夠，與立法任務不相適，主要表現為：一是作為立法主體的常委會組成人員在結構上需要進一步優化。兼職委員多、專職委員少，由於兼職委員一般都有繁重的本職工作，很難投入更多精力用於立法工作。其次，專業人才數量較少，尤其缺乏精通法律、財經等方面的人員。二是專門委員會專業化水平有待提高。組成人員專業構成不合理，法律專業人員偏少；來源單一，大多是領導幹部和企事業單位負責人，專家學者和基層人員偏少；兼職委員較多，不能保證經常參加立法調研和審議活動。三是當前地方立法工作隊伍建設存在一些問題。有的立法工作者對實際情況特別是基層情況和人民群眾意願了解不夠，不能擺脫部門利益的掣肘；立法工作隊伍建設的體制機制有待完善，幹部知識結構單一、年齡結構偏大，幹部隊伍流動緩慢，進出通道不暢等等。

三、新形勢下發揮地方人大及其常委會在立法工作中主導作用的路徑和措施

在新起點上發揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，要著力堅持黨的領導這個根本，抓住立法工作的組織協調這個關鍵，突出立法工作機制的健全完善這條主線，強化立法隊伍建設這個根本保障。

（一）堅持黨的領導是根本

黨對法治的領導，一個重要方面就是領導立法。堅持黨對立法工作的領導，就是要確保黨的主張通過國家立法機關，按照法定程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規范和准則。因此，人大在立法中的主導作用，必須是在黨的領導下的主導作用；越是堅持黨的領導，就越能有效地發揮人大的主導作用，保證立法正確的政治方向。地方人大在立法工作中需要不斷完善黨委對立法工作中重大問題決策的程序，凡立法工作規劃、年度立法計劃、重要的立法項目以及立法隊伍建設等，都要及時通過常委會黨組向黨委請示匯報，積極爭取黨委的支持。凡立法中涉及重大體制和重大政策調整的，決策權在黨委，必須由黨委討論決定，以確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意願。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會高度關注、各方面意見分歧較大、無法協調形成共識、利益博弈難以平衡的，也應當由常委會黨組向黨委報告，由黨委決策。

（二）抓好統籌協調是關鍵

一是統籌協調立法與改革相銜接的關系。對各方面提出的改革思路和措施，主動從立法上研究可行路徑和解決辦法，確保改革在法治軌道上推進。同時，突出發揮立法的引領和推動作用，對實踐證明行之有效的改革措施，及時上升為地方性法規；對現行地方性法規規定與改革決策不一致的，及時予以修改或者廢止；需要法規授權的，按照法定程序作出授權；對改革的方向確定了，但具體怎麼改、制度怎麼設計還沒有成熟意見的，應當有一定的前瞻性，為將來的改革發展預留空間。

二是統籌協調人大與政府在立法中角色定位的關系。進一步完善與政府及相關部門的立法工作聯系溝通機制，對立法過程中出現的重大問題、重大事項，加強與政府及有關部門的協調溝通，特別是對法規草案涉及的管理體制、職責分工、機構編制、預算安排等存在重大分歧的，要認真研究、協調，有的問題可以讓政府先行協調，提出方案；或者引入第三方評估，向黨委請示報告，由黨委決策。

三是統籌協調人大法工（制）委與有關專門（工作）委員會作用發揮的關系。加強法工（制）委與有關專門（工作）委員會的協調配合，發揮「統」與「專」兩個優勢，做到1+1＞2。有關專門（工作）委員會開展立法調研活動，應當有針對性地邀請法工（制）委參與，以便於提前了解法規中的重點、難點問題。法工（制）委在法規草案進入常委會一審之後，應當邀請有關專門（工作）委員會參與對法規草案的修改和調研活動；審議法規草案時，邀請有關專門（工作）委員會成員列席會議。

（三）完善工作機制是主線

1．完善立法選項機制，牢牢抓住法規立項的主動權

一是拓寬立法項目來源。結合經濟社會發展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定修改情況，及時收集相關立法信息，加強立法調研，梳理、研究提出計劃建議項目。廣泛向社會公開徵求立法項目，更多地向常委會組成人員、人大代表、下一級人大常委會、基層立法聯系點、社會組織等徵集立法項目。

二是加強立法項目的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度，加強與有關方面的溝通聯系，科學確定立法項目。在聽取項目提出單位關於項目調研論證情況的報告後，組織有關專門（工作）委員會、常委會立法顧問及有關專家學者等，對建議項目的立法依據、必要性、可行性以及法規可能產生的社會影響、社會效果等進行評估論證。

三是重視人大代表提出的立法議案和建議。不斷完善代表議案、建議與立法規劃計劃編制相銜接的機制，將關系本地發展大局、關系人民群眾切身利益、條件相對成熟的立法建議項目優先列入立法計劃。同時，建立完善相關機制，為人大代表參與立法創造條件。

2．完善法規起草機制，把握法規起草的主導權

一是逐步提高人大自主起草法規的比重。進一步充實相關專門委員會、常委會工作機構的立法力量，拓寬人大自主起草法規的范圍，逐步提高自主起草法規比重。建立由人大相關專門委員會、常委會工作機構組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案制度，對法律關系復雜、涉及面廣、協調難度大的立法項目，還可以吸收人大代表、專家學者、社會團體等參與起草。同時，也應注重藉助外力，對法規中涉及管理體制、機構編制、部門職責、經費保障、執法隊伍等方面的內容，要充分聽取政府及相關部門的意見；對法規中專業性較強、需要調研論證的內容，可以委託高等院校、科研單位等研究，為立法提供智力支持。

二是完善委託第三方起草法規機制。對部分專業性、技術性較強或者涉及多個執法主體和不同利益群體、立法難度大的立法項目，可以採取委託高等院校、科研機構、社會團體起草的形式，發揮專家學者在立法工作中的智囊作用。同時，為確保委託起草的質量，人大要全程參與委託起草過程，向受託單位明確立法宗旨、基本思路和原則，並及時就起草中的重點、難點問題加強指導。

三是完善人大提前介入法規起草機制。現階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發揮重要的基礎和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全局性、基礎性的立法項目，多數法規草案的起草工作還是應當由政府法制機構及相關部門承擔。在這種情況下，相關專門委員會、法制工作機構要提前介入到法規的起草工作中，對法規草案內容的合法性、合理性、規范性及時進行指導。同時，及時掌握立法進展情況，對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導和協調，把在起草過程中發現的矛盾和問題解決在法規草案提交人大常委會審議之前。

3．完善法規草案審議機制，提高審議質量

一是加強專門委員會審議。有關專門（工作）委員會應發揮「專」的優勢，把握好法規草案審議的第一道關口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分調查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法的問題；同時對法規草案涉及的重要制度、工作機制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進行研究並提出意見。法制委要注重發揮「統」的作用，根據常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和其他有關方面的意見進行統一審議，重點調研、審議法規草案的合法性、合理性、規范性問題，並在審議結果的報告中全面、准確地反映各方面的意見以及意見吸收情況。

二是改進常委會審議。首先，合理劃分常委會會議一、二審的重點內容。一審應側重審議立法必要性、可行性，重要制度設計的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題；二審應側重審議法規草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面的協調共識等問題。其次，改進審議程序。綜合考慮法規草案的社會關注度、常委會組成人員審議意見等因素，增加「隔次審議」，保障有充足的時間開展調研論證和對法規草案進行修改完善。同時，在審議的形式方面，除了採取分組審議外，還應選擇社會關注度高、利益關系復雜的法規，對其中主要問題召開聯組會議或者全體會議進行審議，以便常委會組成人員充分發表見解。

三是探索開展人民代表大會審議。重視發揮人民代表大會的立法職能，可以每屆選擇一兩件關系本地區經濟社會發展大局、關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的法規，在常委會審議後適時提交人民代表大會審議通過。

4．完善人大代表參與立法機制，拓寬人大代表參與立法渠道

在編制立法規劃計劃時，充分聽取和吸收人大代表的意見。確定年度立法計劃時，將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點、難點問題作為重要依據。組織開展立法調研、聽證、論證、修改、評估等活動，邀請相關專業領域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動的數量。設立人大代表法制專業小組，結合代表的職業和自身興趣、專長，圍繞常委會年度立法計劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。完善人大代表列席常委會會議、專門（工作）委員會會議制度，增加列席人數，擴大列席范圍。

5．完善公眾參與立法機制，擴大公民有序參與立法

一是完善公民參與立法的制度措施。完善公民旁聽人大常委會會議制度，拓展旁聽人員范圍，增加旁聽人員名額；探索實行立法聽證的簡易程序，根據實際情況，務實、靈活、多樣地進行立法聽證，可以請進來，可以走出去，可以一對一地聽、一對一地反饋，也可以集中聽取、集中匯總通報；完善立法基層聯系點工作機制，在下級人大常委會、高等院校、社區等設立立法基層聯系點，更直接、更便捷地了解基層組織和人民群眾對地方立法的需求。

二是改進法規草案公開徵求意見的方式方法。在公開徵求法規草案意見建議時，一並公布法規的立法背景、法規中擬解決的重點問題、擬採取的立法措施等內容，增強針對性。在徵求意見的形式上，廣泛通過報刊、電台、電視、網路、手機簡訊和立法官方微博等媒體和現代通信手段發布公告、消息和公益廣告，公布法規草案，引導社會公眾關注和討論。此外，還要探索建立社會公眾意見吸納情況反饋機制，及時向社會公布意見吸納情況，並實行獎勵制度，激發公眾參與立法的熱情。

三是重視發揮政協委員、民主黨派、社會團體等在立法中的作用。進一步健全完善政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織參與立法的相關機制，拓寬參與主體，擴寬參與途徑，增加參與實效。在參與主體方面，綜合考慮可行性、代表性和時效性等方面因素，把自願報名、隨機抽樣和指定參與等方式結合起來，拓寬參與主體的覆蓋面，增強參與主體的代表性和均衡性。在參與途徑方面，除了發送書面徵求意見函，還可以組織召開立法座談會、論證會、聽證會、說明會和立法評估等活動，使參與主體能充分表達其意見主張。在成果的運用方面，對意見建議原汁原味整理並形成書面報告，逐條逐項加以研究，作為立法的重要參考。對能吸收的意見充分吸收，並及時予以反饋。

（四）加強隊伍建設是保障

人大在立法工作中主導地位的實現，還有賴於建設一支正規化、專業化、職業化的立法隊伍。適應新常態下立法工作的新要求，地方人大及其常委會必須全方位、多途徑、多渠道加強立法工作隊伍建設，為人大發揮立法主導作用提供人才保障。

一是強化立法力量配備。首先，增加具有法律理論水平和法治實踐經驗的常委會組成人員比例和法制委委員比例，逐步提高人大常委會專職委員比例，充實各專門（工作）委員會中經濟、法律、科技、文化等方面的專業人員，注重從人大常委會工作機構負責人中優先考慮組成人員人選。其次，加強立法工作機構建設，充實立法工作人員，建立從符合條件的基層幹部、法官、檢察官、律師、法學專家中選調、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度。

二是強化立法工作人才培養機制。強化立法工作人員的教育培訓，通過培訓進修、掛職鍛煉、出國（境）研修、理論研討等多種形式培養立法工作人才。鼓勵立法工作者多到基層調研，拓寬立法工作者基層鍛煉渠道，除到其他黨政機關掛職鍛煉外，也可以選派立法工作者到院校、企業、社區等見習、掛職。

三是強化立法工作人才交流機制。建立完善幹部輪崗交流機制，形成立法、執法、司法三支幹部隊伍交流方案和舉措，暢通立法機關與黨委政府及其部門的幹部交流渠道。

2. 全國人大立法程序大致包括哪幾個環節

全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定法律一般要經過四個階段：

1、提出立法議案。

2、審議立法議案。

3、表決和通過立法議案。

4、公布法律。

(2)人大常委會立法程序擴展閱讀

地方性法規的制定程序是：享有立法提案權的有地方人民代表大會舉行會議時的主席團、常務委員會、本級人民政府和代表（3人以上附議），由主席團提請大會討論，並經全體代表過半數通過。

通過的地方性法規須報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

立法原則的指導和規范

社會主義市場經濟下的立法工作，是一項規模巨大的社會工程。

如何保證不同種類、不同立法部門所制定的法律、法規在目標方面具有一致性，在調整范圍方面互相配合協調，構成一個完整的法律、法規系統，充分發揮其系統的整體功能。

如何避免各級各部門的立法機構或參與立法的機構為本地區或本部門的利益而爭奪權利，逃避義務，如何保證立法在全國范圍內的統一性，具有預測性和相對的穩定性，有一些指導思想和普遍遵循的原則是必要的。

一些學者曾從理論上對此進行過探討和研究。

例如有人認為中國的立法的指導思想應該是五個有利於：即有利於社會主義民主建設；有利於市場經濟的建立和完善；有利於發揮各立法主體的積極性；有利於法律的貫徹實施；有利於社會主義法制的統一。

有的學者認為，立法的原則應包括民主、公開、公正、權力義務相一致等。

也有的學者認為，立法原則還應包括中央和地方分工負責、配合協調、新法優於舊法、上級法優於下級法、立法監督等。

但是目前這些討論還限於研究階段，到作為普遍遵循的原則還有相當的距離，還需要作大量的工作。

3. 全國人大常委會立法程序及其完善800字左右...

過兩周考試，哈哈

4. 全國人民代表大會的立法程序主要包括哪些階段

全國人民代表大會的立法程序:
1．法律案的提出    
2．法律案的審議
3．法律案的表決    
4．法律案的公布

5. 全國人大立法程序的變化

中國人大立法50年回眸

立法體制日臻完備 改革開放以來進行了重大改革

全國人民代表大會成立50年來，
新中國的立法工作取得了舉世矚目的偉大成就。

1954年，新中國召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，制定了第一部憲法，還制定了5部國家機構的組織法，標志著我國的法制建設進入了一個新的時期。

「當時，我國實行高度集中的立法體制，立法權集中在全國人大，人大常委會沒有立法權，也沒有賦予國務院和地方人大立法權。」全國人大法律委員會副主任委員胡康生介紹說，由於立法權集中在全國人大，無法適應繁重的立法任務的需要。因此，1955年7月一屆全國人大二次會議授權全國人大常委會，可以依照憲法的精神，根據實際的需要，制定單行法規；1959年二屆全國人大一次會議進一步授權常委會在大會閉會期間，對現行法律中的一些已經不適用的條文適時加以修改。

說到我國的立法體制，很多法律專家和老「人大」都不約而同地提到1979年。因為從這一年開始，為了適應改革開放、加快立法步伐的需要，我國對立法體制進行了重大改革。

「這些改革主要體現在1979年7月五屆全國人大二次會議制定的地方各級人大和地方各級人民政府組織法、1982年12月制定的現行憲法以及全國人大及其常委會的有關授權決定之中。」胡康生進一步解釋說，「第一，擴大了全國人大常委會的立法權；第二，國務院可以制定行政法規；第三，賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規的權力；第四，民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律和行政法規作變通規定；第五，授權經濟特區所在地的省市制定特區法規。」

立法體制的改革催生了累累碩果。從1979年到2004年6月，全國人大及其常委會共審議通過包括憲法在內的法律323件（現行有效的法律212件），有關法律問題的決定138件，法律解釋10件；國務院制定了970多件行政法規（現行有效的650件）；有立法權的地方人大及其常委會制定了上萬件地方性法規（現行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。經過不懈努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成。

立法程序日漸成熟 普通百姓走進立法「大廳」

與行人發生交通事故，機動車是否應該負全責？騎自行車能否載人？這些與人們切身利益息息相關的話題，成為9月3日北京市人大舉行的立法聽證會上的辯論焦點。

這次就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》徵求意見稿舉行的聽證會，僅來采訪的記者就有好幾十人。

除了關注聽證會的內容之外，人們對立法聽證這一形式也備感新奇。

其實，放眼全國，人們發現，立法聽證會已經在許多地方舉辦過。比如，8月底，山東省人大舉行立法聽證會，就《山東省海洋環境保護條例（草案）》中的有關條款聽取意見，普通漁民參加了聽證會。5月13日，遼寧省人大首次舉行立法聽證會，內容是與廣大消費者利益關系密切的消費者權益保護規定，20名陳述人中普通消費者代表就有11人。

「立法聽證」不是各地今年的創新。早在2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《立法法》就將立法聽證引入立法程序。可以預見，全國各地今後還將舉行更多的立法聽證會。

近年來，各級人大常委會廣泛採取座談會、論證會、聽證會、向全民公布法律草案等多種形式徵求各方面意見。公眾參與立法，已經從具體法律的探討，延伸到了法律規劃的制定。對此，有人形象地稱之為：普通百姓走進立法「大廳」。

人民代表大會制度建立50年來，我國立法程序的變化和進步還有許多。

在采訪中，不少專家提到一個立法術語———「三審」，也就是三次審議。在全國人大成立初期，一部法律草案一般一審二審就通過了，隨著我國立法程序的日益完善，現在一般改為三審，爭議較大時甚至進行四審、五審。

回首人大50年法制之路，「立法聽證」、「三審」等變化，無不在告訴我們：我國的立法程序日漸成熟。

立法質量日益提高 修改法律數量近年來大幅度增加

進入新世紀，我國立法突出強調「進一步提高立法質量」。

隨著改革的深入，開放的擴大，民主的發展等形勢的變化，我國立法工作中不再是單純重視制定新的法律法規，也開始重視修改修訂原有的法律法規，同時對不符合形勢需要的法律法規進行廢止和清理。九屆全國人大期間，全國人大及其常委會修改修訂法律的數量第一次超過了制定法律的數量。有關專家指出：「這是我國立法工作努力適應形勢的發展，注重立法質量的一個明顯體現。」

根據黨的十五大和十六大關於加強立法工作的精神，在前幾屆全國人大及其常委會工作的基礎上，十屆全國人大常委會第一次會議提出了「實現一個目標，突出一個重點」的立法工作思路。「一個目標」就是爭取在本屆任期內基本形成中國特色社會主義法律體系，而「一個重點」就是提高立法質量。

多年來，為了提高立法質量，全國人大常委會進行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起來，廣泛聽取社會各方面的意見，堅持立法、修改法律和適時廢止法律並重，等等。堅持舉辦法制講座也是一項有效舉措。現在，全國人大常委會每次會議閉幕後都要舉行法制講座,講座緊緊圍繞人大常委會正在或將要審議的重要法律案進行，以增加常委會組成人員的相關法律知識，提高審議質量。

面對每一部法律草案，全國人大常委會組成人員總是反復研究推敲，多次審議，保證了立法質量。「有些新制定的法律，與提請初審的法律草案相比，新增加的條文佔1/3左右，內容有修改的條文佔1/2以上。」有關部門提供的這一數字，是全國人大常委會對待立法嚴謹態度的有力佐證。

6. 全國人大常委會的基本立法程序及其完善

《中華人民共*和國立法法》第三節全國人民代*表大會常務委*員會立法程序是：
第二十四條委*員長會議可以向常務委*員會提出法律案，由常務委*員會會議審議。國務*院、中央軍*事委員會、最高人*民法院、最高人*民檢察院、全國人民代*表大會各專門委員會，可以向常
務委員會提出法律案，由委員*長會議決定列入常務委*員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委*員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要
進一步研究，可以建議提案人修改完善後再向常務委*員會提出。
第二十五條常務委*員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委*員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委*員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程
的意見，再決定是否列入常務委*員會會議議程。不列入常務委*員會會議議程的，應當向常務委*員會會議報告或者向提案人說明。專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見
。
第二十六條列入常務委*員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委*員會組成人員。
第二十七條列入常務委*員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委*員會會議審議後再交付表決。常務委*員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進
行初步審議。常務委*員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關於法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。常務委*員會會議第三次審議法律案，在
全體會議上聽取法律委員會關於法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。常務委*員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的
主要問題進行討論。
第二十八條列入常務委*員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委*員會會議審議後交付表決；部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委
員會會議審議即交付表決。
第二十九條常務委*員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。常務委*員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第三十條列入常務委*員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委*員會會議。有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列
席會議，發表意見。
第三十一條列入常務委*員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委*員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報
或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的重要審議意見沒有採納的，應當向有關的專門委員會反饋。法律委
員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。
第三十二條專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。
第三十三條專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。
第三十四條列入常務委*員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委*員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
常務委*員會工作機構應當將法律草案發送有關機關、組織和專家徵求意見，將意見整理後送法律委員會和有關的專門委員會，並根據需要，印發常務委*員會會議。
第三十五條列入常務委*員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，徵求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委*員會工作機構。
第三十六條列入常務委*員會會議議程的法律案，常務委*員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，並根據需
要，印發常務委*員會會議。
第三十七條列入常務委*員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，並向常務委*員會報告，對該法律案的審議即行終止。
第三十八條法律案經常務委*員會三次會議審議後，仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員
會進一步審議。
第三十九條列入常務委*員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委
員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委*員會報告，該法律案終止審議。
第四十條法律草案修改稿經常務委*員會會議審議，由法律委員會根據常務委*員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委*員會全體會議表決，由常務
委員會全體組成人員的過半數通過。
第四十一條常務委*員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
說完善嗎：確實沒有什麼經驗，建議但是這需要實踐來積累經驗，查找基本立法程序中存在的問題和不足，積極查找解決問題的辦法，最終完善基本的基本立法程序。

7. 立法程序的中國立法

1） 立法機關
我國《憲法》第58條規定：全國人大及其常委會行使國家立法權。人大常委會是人大的常設機構，在人大閉會期間行使國家權力。具體地說，它有權解釋憲法、法律並監督其實施；有權制定和修改應由人大制定的法律以外的法律；有權對人大制定的法律加以補充和修改，但不得違背其基本原則和精神。一般地說，基本法律，如刑法、民法等的制定權都應由全國人大行使。全國人大常委會音向全國人大負責並報告工作，接受人大的監督。全國人大有權否決全國人大常委的不適當的立法和決定。
2） 立法范圍
從原則上講，全國人大及其常委會的立法是沒有邊界的，但在立法實踐中，國家也將某些事項交給政府制定行政法規。根據2000年3月15日通過7月1日生效的《中華人民共和國立法法》，下列事項只能由全國人民代表大會及其常委會制定法律：（1）國家主權事項；（2）國家機關的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑法；（5）涉及公民權利自由的事項；（6）對非國有財產的徵收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁製度；（10）必須由人大及其常委會制定法律的其他事項。
從實踐來看，「必須制定法律的其他事項」大體包括：（1）有關公民基本權利和義務及其利益的事項，如《行政訴訟法》等；（2）有關政治、經濟、文化、軍事制度方面的事項，如《兵役法》等；（3）有關國家資源開發、利用、保護等事項；（4）凡最高國家權力機關認為應該由它立法加以調整的事項。我國《立法法》同時還規定，上述第8項涉及經濟基本制度方面的「部分事項」，全國人大可專門授權國務院「根據實際需要」、「先制定行政法規」，但不得涉及「犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和和處罰、司法制度等事項」。
3）立法程序
（1）提案。全國人大主席團、常委會、各專門委員會、全國人大各代表團或30名以上代表，可以向全國人大提出議案；國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國人大提出屬於自己職責范圍內事項的議案。
（2）審議。代表團或30名以上代表聯名提出的議案是否列入議程，由大會主席團決定，或者先交有關委員會審議後再根據審查意見決定是否列入議程。由人大主席團、常務委員會、其他中央國家機關提出的議案，由主席團決定交各代表團審議，或交有關專門委員會審議後提出報告，再由主席團決定交大會表決。提交全國人大常委會的議案，由委員長會議決定是否提交常委會會議審議，或先交專門委員會審議，提出報告，再決定是否提交常委會會議審議。全國人大常委會經法定程序審議後決定提交全國人大會議審議的法案，應當在會議舉行前一個月將法律草案發給代表，必須由人大常委會或提案人向人大全體會議作說明。在各代表團審議過程中，提案人應派人聽取意見，回答詢問；有關組織和機關應當根據代表的要求介紹情況。
（3） 通過。全國人大審議的議案，凡未在審議過程被提案人撤回或經主席團決定停止審議的，都要進行表決，「由全體代表過半數通過」，憲法和憲法修正案須經全體代表2/3贊成方為通過；全國人大常委會審議的議案，由它的全體組成人員的過半數通過。
（4）公布。人大及其常委會通過的法案，皆以國家主席令形式公布，並同時宣布生效時間。 （1） 行政立法體制。根據我國《憲法》、《立法法》和《國家機關組織法》的有關規定，我國的國務院，國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府，省會市和經國務院批準的較大的市，經濟特區的政府，都可根據其職責范圍制定行政法律規范，發布決定和命令。這就是我國多層次、分等有序、嚴密統一的行政立法體制。
（2） 國務院及所屬部門行政立法的范圍。國務院根據憲法和法律，可以就下列事項制定行政法規：①為執行法律的規定需要；②憲法第89條規定的國務院行政職權的事項；③全國人大授權的事項。憲法規定的國務院的職權，范圍明確的有17項，外加沒有邊際的「其他」事項，因此說，除了前述應當由國家立法調整的所有事項，都可以由國務院制定行政法規予以規范。簡單地說，國務院的行政立法包括執行性立法、職權性立法和授權立法。
（1） 行政立法程序。行政立法程序是指國家行政機關依法制定、修改、廢止行政法律規范的秩序和步驟。不象國家立法程序那麼復雜，比較簡便靈活。根據《立法法》第57—— 62條的規定，國務院制定行政法規應當遵循如下程序（國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，由國務院規定）：
①規劃、立項和起草。國務院法制機構應在綜合各部門意見的基礎上編制具有指導性的年度計劃、五年規劃乃至十年規劃報國務院批准執行。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。
《立法法》第57條規定：「行政法規由國務院組織起草」。相應的，國務院部門規章也應由部門組織起草。「組織起草」的形式可以多種多樣。
②論證和聽證。「行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。」這是強制性的，必須遵循。
③審查和修改。根據《立法法》第59條的規定：「行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明，各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。」（審查內容見教材）
④審議和通過。行政法規起草、審議之後，就進入正式會議審議的階段，由國務院常務會議或者全體會議審議決定。部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。行政法規和規章的制定不同於一般的行政決策，不是由首長個人說了算，而應當以少數服從多數決定。
⑤簽署和公布。行政法規審議通過後要「總理簽署國務院令公布」，並應「及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報刊上刊登」。部門規章由部門首長簽署命令予以公布，並及時在國務院公報或者部門公報和全國范圍內發行的報刊上刊登。
⑥備案和接受審查。根據《立法法》的規定，除全國人大制定的法律以外，其他所有的法規、條例和規章都「應當在公布後的30日內」報送有關機構備案。行政法規報全國人大常委會備案並接受審查，如果不適當可以撤銷；部門規章的撤銷由國務院審議決定。 根據憲法和有關組織法的規定，省、自治區、直轄市、省會市、自治區首府和經國務院批準的較大的市、經濟特區的人大及其常委會可以根據本行政區域的具體情況和執行國家、上級法律法規的需要制定和頒布地方性法規，並報全國和上級人大常委會備案。相應級別的國家行政機關也可以根據執行法律、法規和本級人大及其常委會的地方性法規的需要制定行政規章和補充性、執行性規則或實施細則，並報國務院和上級行政機關批准或備案。
不同級別的民族自治地區，還依法享有與其行政級別相當的自治立法權。
特別行政區在不違背全國人大為之制定的基本法的前提下，享有完全自主的立法權。 第一， 我國立法機構在共產黨的領導下進行工作。
第二， 國家最高權力機關與其常設機構分享立法權，既保證了人民代表大會代表人民行使國家權力，又能保證經常性的立法活動順利進行。
第三， 全國人大常委會行使法律的解釋權和執行法律的監督權使法律的解釋和適用與立法的本意保持一致。
第四， 國家立法、行政立法、地方立法、民族自治立法和特別行政區自主立法有機結合，構成了完備的立法體系。

8. 我國的立法程序

我國的立法程序包括法律案的提出，法律案的審議，法律案的表決，法律的公布四個階段。

1.法律案的提出

（1）有權向全國人大提出法律案的主體包括兩個方面：一是有關國家機關，即全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，可以向全國人大提出法律案，由主席團決定列入會議議程。

（2）是一個代表團或者30名以上代表聯名，也可以提出法律案，由主席團決定是否列人會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入議程。專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。

2.法律案的審議

（1）全國人民代表大會審議法律案的主要程序：一是在會議舉行前一個月將法律草案發給代表，以便代表進行認真研究，准備意見；

（2）二是在大會全體會議上聽取提案人作關於法律草案的說明；

（3）三是各代表團全體會議或小組會議對法律草案進行審議；

（4）四是有關的專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然後由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律草案進行統一審議，向主席團提出審議結果的報告，並提出法律草案修改稿。

3.法律案的表決

（1）列人全國人大會議審議的法律案，經法律委員會統一審議提出的法律草案修改稿，交各代表團進行審議，然後由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案建議表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

（2）列入全國人大常委會審議的法律案，經法律委員會統一審議提出的法律草案修改稿，交常委會進行審議，由法律委員會根據常委會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案建議表決稿，由委員長會議提請常委會全體會議表決，由全體常委會組成人員的過半數通過。

4.法律的公布

法律的公布是立法的最後一道工序，是法律生效的必要條件。經全國人大及其常委會通過的法律，由國家主席簽署主席令予以公布。簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

法律簽署後，及時在全國人大常委會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。在常委會公報上刊登的法律文本為標准文本。所謂標准文本，就是凡發現各種法律文本之間不一致的，均以常委會公報上刊登的法律文本為標准，以維護法制統一，保證法律的正確貫徹實施。

(8)人大常委會立法程序擴展閱讀：

根據中央國家機關起草法律草案的實踐，法律草案的提出形成過程，一般包括以下幾個環節：

1.立項，作出立法決策。自八屆全國人大常委會以來，每屆全國人大常委會制定五年立法規劃，每年還制定年度立法計劃。通過制定立法規劃和立法計劃，將需要制定法律的項目列入規劃和計劃，並列明提出法律草案的大致時間。立項是作出立法決策的重要形式。

2.建立起草班子，開展起草工作。立法列項後，根據提出法律案的時間要求，承擔起草任務的機關或部門即著手起草工作的部署和安排，建立或指定專門的起草人員，組成固定或相對固定的起草工作班子。起草班子一般由來自於與立法事項有關的領導、專家和實際工作者組成。

3.進行調查研究。開展調查研究，是法律草案起草工作的重要方面。調查研究的形式包括召開各種座談會、專題研討會、到基層調查、收集各方面的資料等。

調查研究的內容主要包括：現行有關法律、法規、規章、政策對立法事項的規定；有關國家和地區的相關規定和做法；立法事項的理論研究情況；實踐中的主要做法，成功經驗和存在的問題；實際工作部門，專家學者對立法事項的意見和建議等。

4.形成草案框架和對主要問題的意見。在調查研究的基礎上，通過分析研究，進一步明確立法目的，並按照邏輯結構擬出法律框架以及對主要問題的意見，確立起草思路。確定法律框架和對主要問題的意見，是草擬法律條文的前提和基礎。

5.起草條文。確定框架和對主要問題的解決方案後，在研究明確法意的基礎上，著手起草法條，即運用立法技術，科學地表達需要確立的法律規范。起草出來的法律草案，最初一般稱「試擬稿」，供在一定范圍內研究討論。「

6.徵求各方面意見。「徵求意見稿」或「討論稿」形成後，通常廣泛徵求有關方面的意見。形式主要有兩種：一是將徵求意見稿或討論稿印發有關方面書面徵求意見，二是召開座談會、論證會和聽證會徵求意見。

7.形成送審稿並對送審稿進行審查。徵求意見稿經反復討論修改後，形成送審稿，報提案機關討論通過。形成送審稿前，起草單位通常要就法律草案中的重大問題，向上級機關請示報告或正式徵求有關方面的意見。提案機關不同，對送審稿的審查程序也有所不同。

8.由提案機關討論決定，形成正式的法律案。國務院提出法律案，一般由國務院常務會議討論通過；中央軍委提出法律案，由中央軍事委員會討論通過；最高人民法院和最高人民檢察院提出法律案，一般由審判委員會或檢察委員會討論通過；全國人大常委會委員長會議和全國人大專門委員會提出法律案，分別由委員長會議或專門委員會討論通過。