北京市基礎設施特許經營條例

㈠ 北京地鐵4號線的歷史沿革

在北京地鐵規劃早期，3號線是由香山起點，經由北京大學、動物園、西直門、地安門、東四十條、亮馬橋，直通首都機場的線路，而4號線則是從清河經由北太平庄、新街口、西單、菜市口，到永定門的線路。之後，3號線與4號線計劃合並，各取部分線路，組成最終的4號線。 2004年8月，4號線正式開工建設，總投資153.8億元。 12月，香港地鐵公司與北京市基礎設施投資有限公司、北京首都創業集團有限公司簽署了4號線投資、建設、運營合作的原則性協議，標志著4號線成為中國大陸城市軌道交通首個公私合營的線路。 三個公司分別於次年2月7日與北京市政府和北京市軌道交通建設管理有限公司草簽了4號線的特許經營協議和項目管理協議。 2006年1月16日，合資的京港地鐵有限公司成立。 2006年，北京市政府著手規劃線路的北延方案，方案內容為從4號線一期的終點安河橋北站向北延伸百望山站、西北旺站、航天城西站、永豐站四站，直達中關村永豐科技園。 然而2010年1月，海淀區綜合了客流、效益以及4號線特殊運營方式等因素，決定暫時放棄4號線北延方案。 海淀區西北方向的的客流則由16號線接納。 2009年2月10日，4號線隧道全線貫通，全線鋪軌完成超過80%。 6月20日進行空載試運行，標志著全線已經具備通車條件，施工建設開始收尾。 8月31日，北京市副市長陳剛同200多名在4號線建設過程中搬遷的居民參與了試乘坐，成為4號線首批試乘乘客。 9月28日14時30分，4號線較預期提前半小時向公眾開放載客運營。 2010年12月30日，大興線開通試運營，與4號線直接貫通運營，貫通後全線車站達到35個，全長49.5公里。 2011年7月5日上午，動物園站A出口扶梯發生失控的嚴重事故：扶梯按反方向行駛；造成1人死亡，30人受傷。自從事故發生後，全市排查扶梯。

㈡ 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法是屬於行政法規嗎

行政法規都是需要報請總理簽署，以國務院令形式公布的。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》屬於聯合規章，即由聯合制定的部門首長共同署名公布的。

㈢ 北京市城市基礎設施特許經營條例的第六章　附　則

第四十三條本條例自2006年3月1日起施行。2003年8月28日市人民政府公布的《北京市城市基礎設特許經營辦法》同時廢止

㈣ 根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,下列關於特許經營項目投融資渠道的說法,錯誤的是()

根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，下列關於特許經營項目投融資渠道的說法，錯誤的是（A）
A.國家禁止通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金
B.國家鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等 C.國家鼓勵特許經營項目採用成立私募基金
D.國家鼓勵引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道

㈤ 北京出台「REITs 12條」 力促基礎設施REITs產業在京高質量發展

為推動基礎設施REITs產業在京高質量發展，打造全鏈條生態體系，北京市重磅發布《關於支持北京市基礎設施領域不動產投資信託基金(REITs)產業發展的若干措施》(以下簡稱《若干措施》)，率先推出一批支持基礎設施REITs產業發展的務實舉措。

29日下午，市發展改革委聯合五部門召開《若干措施》新聞發布會，
市發展改革委副主任張艷林詳解了政策出台的背景和主要內容，市金融監管局、北京證監局、市財政局、市國資委、市稅務局相關負責人分別解讀了政策中涉及本部門的條款及內容。

緊抓機遇

北京在全國率先啟動試點項目徵集

REITs(Real Estate Investment
Trusts)是將具有持續穩定收益的商業、倉儲物流、數據中心等基礎設施領域資產或收費公路、污水處理廠等的特許經營權益，轉化為流動性較強的、可上市交易的標准化、權益型金融產品，在證券交易所公開發行募集資金從而盤活存量資產。

4月30日，中國證監會、國家發展改革委聯合印發《關於推進基礎設施領域不動產投資信託基金(REITs)試點相關工作的通知》，正式啟動基礎設施REITs試點工作。

發改君了解到，此次國家開展的基礎設施REITs試點，主要集中在倉儲物流、收費公路、城鎮污水等基礎設施補短板行業和數據中心、5G信息網路等新型基礎設施，以及戰略性新興產業集群、高科技產業園、特色產業園等產業園區項目，不包括酒店、商場、寫字樓、公寓、住宅等國外傳統REITs項目。

北京緊緊抓住國家開展試點這一重大歷史機遇，第一時間成立發展改革部門牽頭，證監、財政、國資、金融、稅務等部門組成的工作專班，統籌做好項目梳理、政策解讀和申報輔導等工作，並於8月7日在全國率先啟動試點項目徵集。

從項目徵集情況來看，涵蓋了倉儲物流、垃圾處理、污水處理、數據中心、產業園區等重點領域，目前正在按照國家要求對項目進行評審。

12條措施

推動基礎設施REITs產業長遠發展

在積極推動優質項目參與試點、加快盤活存量基礎設施資產、努力形成投資良性循環的基礎上，北京充分發揮資產、資本、機構、人才高度集中的獨特優勢，出台《若干措施》，圍繞產業要素、產業生態、政策保障等三個方面提出12條政策措施。

精準抓牢核心要素，培育產業發展「新引擎」

夯實儲備厚植產業發展根基

優質基礎設施資產是REITs產業發展的重要基礎，《若干措施》提出一方面要建立項目儲備庫,深入挖掘儲備優質資產;另一方面要提早謀劃、提前介入，積極吸引各類社會資本參與項目孵化培育，形成「試點一批、儲備一批、謀劃一批」的滾動實施機制。

整合資源打造運營龍頭企業

持續健康平穩運營是衡量試點成功與否的關鍵標准，更是促進REITs產業長期健康發展的關鍵因素，《若干措施》提出鼓勵通過出資入股、收購股權、相互換股等方式，整合在京央源、地源、民源運營管理優質資源，集中力量打造一批輻射全國的規模化、專業化基礎設施REITs運營管理龍頭企業。

創新舉措培育優質資管團隊

公募基金管理人在基礎設施REITs中起主導作用，《若干措施》提出大力吸引內外資優質公募REITs基金管理人入駐北京，並支持市屬企業申請相關金融資質，對在本市新設立或新遷入的持牌公募基金管理人在享受現有政策基礎上，再一次性給予不超過1000萬元獎勵。

精心培育產業生態，打造產業發展「助推器」

強化專業服務

基礎設施REITs的發行和交易離不開會計師事務所、資產評估機構、律師事務所、評級機構等專業服務機構的參與，《若干措施》提出充分利用本市中介服務機構高度集中的專業優勢，鼓勵優質中介機構積極拓展REITs業務，並通過兼並重組、聯營合作等方式做大做強。

暢通融資循環

暢通金融機構、投資者和原始權益人之間的融資對接渠道，是基礎設施REITs順利發行的關鍵，《若干措施》提出一方面通過戰略配售主動引入社會保障、養老保險、年金等長期資金，促進基礎設施REITs產品與資金風險收益要求有效匹配;另一方面發揮REITs二級市場流動性優勢，為投資者進入和退出投資提供有效途徑。

打造產業聯盟

《若干措施》提出在全國率先打造REITs產業聯盟，搭建政府與市場的橋梁和紐帶，完善行業自律規則、執業標准和業務規范，並通過開展行業交流、舉辦高峰論壇和投資人教育活動等多種方式推動產業創新發展。

精細完善政策保障，強化產業發展「催化劑」

高水平打造產業集聚區

在建立完整產業鏈的同時，著眼推動REITs產業集聚發展、形成規模和集群效應，《若干措施》提出在「三城一區」、城市副中心、新首鋼高端產業綜合服務區、麗澤金融商務區等重點區域，創新市場准入、規劃土地等支持政策，並對符合條件的入駐企業給予辦公用房租賃、裝修補貼，拓展優質市場主體發展空間。

高標准培育引進專業人才

基礎設施REITs產業涉及面廣、產業鏈條長，但目前資產運營管理及相關專業技術技能人才缺口仍然較大。《若干措施》提出一方面通過「產、學、研」合作培養一批急需專業人才，另一方面健全高端人才引進機制，並在房屋租購、子女入學、家屬就業等方面予以政策傾斜，對符合條件的人才結合其貢獻程度給予不超過100萬元獎勵。

全方位鼓勵企業參與REITs試點

《若干措施》創新財稅獎補、國有企業考核指標等政策措施，提出對成功發行基礎設施REITs產品的企業一次性給予不超過300萬元補貼，並在現有稅收政策框架內給予企業所得稅減免優惠。同時，提出將基礎設施REITs發行規模作為降杠桿措施納入國有企業經營業績考核指標，調動企業參與試點積極性。

規范化推動PPP項目

2014年以來本市實施了一批基礎設施類PPP項目，成為基礎設施REITs的重要來源，《若干措施》提出規范完善PPP項目社會資本股權退出、參與方責權利承繼、合作協議調整等配套制度，在確保項目權責明晰、運營穩定、風險可控的前提下，積極探索通過「PPP+REITs」方式盤活存量資產。

高層級統籌產業發展

《若干措施》提出成立推進基礎設施REITs產業發展工作領導小組，加強組織領導和支撐保障，協調解決產業發展中的重難點問題，推動產業加快發展。

三個「突出」

發揮北京資源優勢推動REITs產業高質量發展

突出存量資產盤活

打通基礎設施投資良性循環「新渠道」

經過改革開放40多年的發展建設，北京在交通能源、生態環保、城市建設、倉儲物流等基礎設施領域形成了大量類型豐富的優質資產、總規模近2萬億元，大批基礎設施項目實現良好投資回報且具有一定增長空間，如果按照標准基礎設施REITs產品發行，至少可以盤活2000-6000億元。《若干措施》鼓勵通過公開發行基礎設施REITs進而推動整個產業發展，微觀層面意在為企業提供有效的權益型融資工具，打通「投資-運營-退出-再投資」的完整鏈條，形成投融資閉環;宏觀層面力圖廣泛吸引保險、社保、理財以及公眾投資者等各類資金參與新的補短板和新型基礎設施建設，進一步增強資本市場服務實體經濟質效。

突出優勢資源整合

打造REITs產業發展「新高地」

北京發展REITs產業具有獨特稟賦優勢——

一方面，基礎設施領域央企集聚，連同市屬國企在全國范圍內布局運營了大量資產，在資產規模、質量和運營能力、品牌方面具有先天優勢，具備打造龍頭原始權益人和運營管理人的基礎條件;

另一方面，社保基金、企業年金、大型保險公司、商業銀行理財子公司等長期資本大多在京注冊，管理資產規模巨大，具備推動REITs產業長遠發展的可投資金優勢。

《若干措施》圍繞打造全鏈條產業生態體系，系統提出打造專業化運營品牌、體系化服務團隊、全國性產業聯盟等舉措，著力以REITs釋放資源優勢、賦能產業發展，在全國率先形成REITs產業發展高地。

突出政策工具集成

構築金融服務業要素集聚「新優勢」

基礎設施REITs填補我國資管市場產品空白，必將成為公募基金、保險公司、社保基金等機構投資者的重要資產配置，《若干措施》圍繞促進北京金融業特別是資管行業跨越式發展，系統提出吸引各類資管機構在京落戶展業發展的政策措施。同時，針對公募REITs交易結構復雜、涉及專業機構多，對資產管理、設施運營、投融資等專業要求高的特點，《若干措施》圍繞發展空間拓展、市場主體培育、國有企業激勵等關鍵因素，系統集成規劃土地、辦公用房、財稅補貼、人才引進等激勵措施，最大限度激發各類主體參與REITs的內生動力，著力構建引領全國的產業生態環境，推進REITs全產業鏈集聚創新發展。

基礎設施REITs是貫徹落實黨中央、國務院關於防風險、去杠桿、穩投資、補短板決策部署的有效政策工具，是投融資機制的重大創新，有助於盤活存量資產，廣泛調動各類社會資本積極性，促進基礎設施高質量發展。下一步，北京將在做好本市項目首批試點申報工作的基礎上，認真落實《若干措施》相關規定，並同步細化完善相關配套政策，推動《若干措施》盡快落地見效。

㈥ 2003年有《湖南省市政公用事業特許經營條例》嗎

從上世紀七、八十年代西方國家開始的以提高效率、促進競爭、減輕政府財政負擔為目的的公用事業市場化（或者說民營化、私有化）運動至今已成為世界的潮流，無論是發達國家還是發展中國家，都在積極探索並逐步推進本國公用事業的市場化。我國的公用事業市場化從20世紀90年代開始，由於近幾年來，政府出台的一系列政策措施、法規的鼓勵、支持和規范，在進入新世紀後開始加速，上海、南京、深圳、廣州等經濟發達城市公用事業市場化目前正進行的如火如荼，其形式多種多樣，常見的有合同外包、特許經營、公私合作（合資）經營、股份出讓、直接並購、民間獨資等。其中特許經營制由於其形式多樣，靈活而倍受我國青睞，各大中城市特許經營項目日益增多，因此其逐漸成為人們關注和研究的對象。許多地方政府如北京、深圳等為了規范特許經營開始頒布了一些管理辦法，建設部也於2004年2月24日發布了《市政公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），使特許經營開始進入「有法可依」的軌道，標志著我國的特許經營開始進入一個新的階段。雖然如此，由於其對制度環境如法律制度、監督制度、行政管理制度等要求很高，在發達國家有著良好績效的特許經營權制度，卻在我國的實踐中表現出許多問題，這既有理論認識層面的，又有制度層面的、操作層面的。本文試對這些問題的進行分析，並提出對策建議，為推動我國特許經營項目順利進行提供參考。

一、我國特許經營制目前面臨的主要問題

（一）政府職能轉變滯後，監管職能交叉甚至矛盾沖突

特許經營並不是放任企業不管，而是政府由原來直接經營的角色轉變成行業監管者，實行政企分離，政資分離，政事分離，因此政府職能應盡快從傳統的體制轉變過來，重塑政府監管體制，是當務之急。我國現行的監管體系主要存在以下問題：
（1）從橫向來看，各級政府部門的監管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監管並且隨時可以調整，這不但增加了監管部門之間的協調難度，降低了行政效率，增加了企業負擔，而且在談判、簽定合同時企業無法確定哪個部門具有合法的代表資格，在出現違約時，又無法確認哪個部門能承擔法律責任，增大了企業風險。
從縱向看，條塊之間監管分工不盡合理，縱向監管權力配置與橫向權力配置之間缺乏協調機制，條塊發生沖突時，又缺乏相應的裁決機制，這比較普遍地發生在具有跨地區性公用事業監管上，如電信、電力等，如表l所示。

表1：信息產業中央與地方政府之間的監管矛盾 監管利益沖突環節 信息產業部 地方政府 解決爭端機制
信息管道產業性質 基礎電信設施 城市基礎設施 自發協調，無正式解決機制
項目規劃 最大限度佔有城市空間資源 充分利用城市空間，減少重復掘路 無
市場准入 謀求壟斷，維護既得利益 引入競爭，打破壟斷，實現互聯互通 目前正在制定反壟斷法
定價與質量服務 以企業經濟利益最大化為出發點 讓市民普遍能享受高質量現代信息技術所帶來的福利 價格、質量監管部門
普遍服務 盡量向客戶最集中地區，迴避人口稀少地區 滿足城市普遍服務要求 依非正式的協調與談判來解決

（2）政府監管方式單一，監管水平落後，沒有形成一個多方位、立體化的監管體系。當前我國主要監管內容是經濟性的價格監管和進入監管，而對於社會性監管還剛剛起步；對於價格監管，使用的是「企業成本+稅費+合理利潤」監管模式，無法產生足夠的激勵；對於進入監管，特許經營者的選擇，往往競爭不足，難於顯示市場真實成本；普遍服務的監管，還沒有使用交叉補貼、設立普遍服務基金等手段來履行政府義務；在企業外部監管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，聽證制度還不健全。
（3）政府角色轉變不到位，公用事業國有資產管理職能與監管職能之間的關系處理不好。在傳統的公用事業管理體制下，政府行業主管部門既是企業資產直接運營和管理者，又是行業的監管者，政企不分，政資不分，政事不分，而在新的體制下，國有資產的保值、增值是國有資產管理部門通過管人、管事、管資產來完成的，希望以最高的價格出售國有資產，以實現所有者的最大利益。行業主管部門成為行業的獨立監管者，代表的是社會公眾利益，希望最大限度的利用市場競爭機制使消費者獲得價廉物美的公共產品和服務，依法律、法規、經營合同對企業行為進行約束。這里由於政府部門之間對於特許經營者選擇的標准不同，就產生了一對矛盾，即國有資產管理部門期望資產保值、增值與行業監管部門期望以最低的價格獲得最好的產品和服務的矛盾。往往是國有資產管理部門相中的意中人，而監管部門卻並不中意。對於這對矛盾的協調，關繫到公用事業市場化過程中特許經營者順利選擇。

（二）政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在

政府的承諾和保證是特許經營中的國際慣例，它有利於降低投資者的風險，保障投資者合法的權益，吸引投資者投資公用事業項目。但在我國由於特許經營的時間還不是很長，對它的理解還不很深，政府往往急功近利，引資心急，重承諾輕踐諾，結果政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在，導致許多項目中途夭折。
其一，政府承諾對未來的政策風險估計不足。我國正處於經濟轉型時期，體制、機制、政策處於不停的變化和調整中是這個時代的特徵，但在特許經營中政府往往對這個特徵的風險評估不足，盲目承諾，政策變化後，導致承諾無法兌現，同時由於合同設計的缺陷，沒有對可能的風險作出相應的制度保障按排，結果合同無法繼續履行，項目被迫終止。2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞雲集團簽定了《邛崍市新區開發建設項目協議書》，規定新城整體以BOT、形式建設經營50年。其間，瑞雲集團享有新城區公用事業的特許經營權，經營性土地的增值收益作為投資回報，50年後，企業將城市無償還給邛崍市政府。但之後不久，國土資源部出台《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權決定》，規定各類經營性土地使用權必須通過拍賣或招標方式出讓，土地政策的變化，又由於政府與私人投資者在合同中沒有對違約風險、賠償責任、處罰辦法等作出詳細的規定，使這個轟動一時CBOT（城市－建設－經營－移交）項目頓時陷入困境，無法收場。
其二，政府承諾和保證違反國家已有的法律、法規，導致合同無效。鬧的沸沸揚揚的「固定回報」清理問題，已使許多特許經營項目被迫終止。不但政府為此付出了經濟代價，而且政府聲譽由此遭受巨大的損害。2002年9月10日國務院發布了《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，認為保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風險共擔的原則，違反了已有的中外合資、合作經營有關法律和法規的規定，要求採取改、購、轉、撤四種方法對設定固定回報率的項目更正。於是出現許多BOT項目被提前收回國有，如英國泰晤士水務的大場水廠BOT項目由於協議已有明確規定，回購還算順利，而長春匯津污水處理BOT項目，卻因此與長春市政對簿公堂。
其三，政府承諾與保證對市場風險估計不足，缺乏前期的項目充分論證，盲目上馬，合同設計違背利益共享、風險共擔的原則，最終使政府履約成本高昂，項目難以持續。法國威利雅成都第六水廠B廠BOT項目，合同規定成都市自來水公司保證每日采購B廠的凈水40萬噸，當B廠建成投產時，由於市場形勢的變化，供水市場嚴重過剩，只好讓其它兩個水廠停產來消耗這40萬噸的產能，成都市自來水公司由此從盈利突轉為巨虧，市財政每年因此補貼自來水公司一億多元，財政不堪重負。政府缺乏風險意識，任意承諾，之後要麼失信於投資者，要麼履約成本高昂，政府聲譽遭受損失，投資喪失信心，近期出現「洋水務」退出中國市場的趨勢，應引起政府的高度重視。

（三）特許經營合同性質存在爭議、合同設計還不完善

對於特許合同的性質是受私法管轄的民事合同還是受公法管轄的行政合同，我國法律並沒有明確的界定。合同性質不確定的風險是合同爭議的解決途徑不確定，發生爭議後，能不能進行行政復議或行政訴訟，政府、企業都無所適從，如果將特許合同看作是民事合同，適應私法，但實際上又難於執行，因為政府授予企業特許經營權，實際上是行使公權力的表現，與司法是分權制衡的關系。而我國現行的體制，決定了司法判決難以實際約束政府的民事行為，尤其是在政府不配合的情況下或者公共利益攸關的情況下，政府更有足夠的理由來抗衡司法判決。但如果根據2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》的第十二條第二款規定「有限資源開發利用，公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場准入等，要賦予特定權利的事項」可以設定行政許可，那麼我國的特許經營合同的性質就是行政合同。如果經營企業的權益受到侵害，企業的救濟途徑是較為充分的，它可以提起行政復議或行政訴訟。如果政府無正當的理由提前終止合同，那麼企業可以請求法院判決政府要麼撤消決議或者給出相當補償。從我國現有的案例來看，長春匯津污水處理廠與長春市政府之間的關於污水處理專營權的糾紛，當事人提起的是行政訴訟；而鑫遠公司與福州市政府道路專營權的糾紛，則是通過民事仲裁解決的。
在特許經營中，合同具有重要的地位，是監管的主要依據。根據合同理論，由於個人有限理性，外部環境的復雜性和未來的不確定性，信息的不對稱和不完全性，以及由此導致的交易費用，使得締約當事人或契約仲裁者無法觀察或證實一切，故合同總是不完全的，締約雙方都可以機會主義的行事，違約一方可以很容易聲稱所做的沒有違背合同，或隨著時間的推移，要求根據變化了的條件再談判。特許經營合同由於期限一般都很長，技術、需求、政策等經濟技術環境變化都很大，合同的不完備性不可避免。而我國目前，合同雙方完往往忽視合同的不完備性，特別是政府一方，由於急功近利，追求短期利益，片面強調引資的現象嚴重；同時也由於自己專業知識和專業人才的儲備不足，在合同簽定前，又不聘請專業咨詢機構，對合同項目的各種風險進行詳細評估；在合同文本中，有意迴避關鍵問題，盲目求同存異。其結果是一旦合同出現爭議，由於合同缺乏必要的風險保障制度安排和締約雙方往往又缺乏長期合作的精神，均表現出機會主義傾向，導致合同無法繼續履行，項目中途夭折。

（四）有效、公平、合理的良性公用事業定價機制遠未形成

公用事業價格規制問題是特許經營是否能順利運行的一個極為關鍵問題，在自然壟斷的公用事業行業，價格的制定必須同時滿足三維的目標：促進社會公平，提高企業生產效率和保護企業的發展潛力，政府如何進行有效的價格規制，以調節政府、消費者、企業三者之間的利益關系，制定同時符合三個目標的價格，是當前需要迫切解決的問題。在實踐中，呈現出許多的問題，甚至導致特許經營項目無法順利地合作下去。（1）各省市均明確特許經營企業產品和服務的價格按照「企業成本+稅費+合理利潤」的原則來確定，利用這種方式，消費者承當了成本提高的風險和降低成本的收益，雖然有利於刺激投資，但卻不能有效地刺激企業提高生產效率，企業經營管理不善的成本增加可以通過價格轉嫁給消費者，也不能區分運營者的優劣，同時對企業成本的審核也是一項復雜的工作，增加了行政成本。（2）政府缺乏透明、制度化的定價機制。在特許經營中，產品和服務的定價權仍然被政府控制，不透明的，任意的定價過程，使投資者、經營者承受極大的風險。由於特許經營的合同期限一般較長，其間技術、需求、成本的變化再所難免，價格的調整也就成了必然。但特許經營者不知在市場成本上漲的情況下的，是否可以合理的上調價格。特別是依照有關法律、法規，公共服務和產品價格的調價必須舉行聽證會的條件下，使提價變的更加困難、耗時和不確定，如南京、上海、北京出現因聽證反對漲價而使提價擱淺的事件。在這種情況下，所造成的產品和服務價格低於市場真實成本的差異，政府是否有義務提供經濟補貼，也沒有明確規定。（3）由於對公共服務和產品價格構成要素及監管范圍缺乏明確規定，存在很大的隨意性，使搭便車收費現象嚴重，混淆了公眾視聽，結果是即使合理的提價也遭到公眾的反對。同時公用事業價格構成要素之間的比例還不盡合理，總體價格水平偏低，收繳率不高，這些也都阻礙了我國公用事業難以進入良性的市場化機制。以水價為例，水價調整一直是改革的重點，為了節水和吸引投資者，中央和地方政府積極出台了一系列的政策調整水價，但我國水價構成不夠合理，水資源費、污水處理費標准低，收繳率不高，總體水價仍然偏低，不能真實反映水資源的稀缺性，使水務企業面臨水價收入無法滿足他們獲得合理投資收益的目標，水務市場的良性運作機制無法形成。

（五）我國還缺乏一個完整、嚴謹的有關特許經營的法律法規框架體系

我國有關特許經營的法律、法規、政策規定相互之間還不協調、不配套、甚至不合理、前後不相銜接；法律條文內容含糊不清，甚至前後矛盾，造成私人合作者感到困惑、無所適成，增大了合作者的風險。就拿特許經營者的選擇來說，根據《行政許可法》第五十三條規定行政許可必須通過招標和拍賣的方式授予，作為行政許可的特許經營，理應適應本條規定。建設部的《辦法》第八條也規定公用事業特許經營項目應向社會公開招標，而屬於政府采購法范疇的特許經營，還理應遵循《政府采購法》第二十六條的規定，政府采購可以採用招標、邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價；國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。一些地方性的特許經營管理辦法也作出了不盡相同的規定，深圳規定可以採取招標、招募和法律、規章規定的其他方式；北京規定可以通過招標或直接委託等等。這些法律條文的不一致，使特許經營者風險成本加大，他們甚至不知道自己取得特許經營權的合法性，依據哪部法律條文來保護自己。而實際在選擇特許經營者時，由於公用事業項目的復雜性，僅僅看價格的高低來確定特許經營者是遠遠不夠的，特許經營者的選擇、特許經營權的授予一般都是要經過與投標人談判與協商之後，這在國內和國外都是很普遍的。這反映出《辦法》規定不夠合理，雖然其本意是為了保護公平、公正、透明，避免暗箱操作，權錢交易，但卻沒有使法律條文有足夠的靈活來處理復雜且具有巨大差異性的現實問題，導致法律條文在現實中無法執行，或者由於沒有足夠多的投標人參與竟標而使特許經營項目流產。類似的問題還有，如有關開展特許經營業務的法定依據，有的規定是特許經營協議、有的規定是特許經營授權書，有的規定是特許經營權證和特許經營合同。法律法規框架體系的不完善，不統一已經成了在推進我國特許經營事業中的障礙之一。

二、對策建議

（一）整合政府各部門監管職能，形成相對獨立的監管機構

雖然由於社會經濟發展水平、國家制度、歷史文化傳統等不同，各國都形成了一套符合本國國情的監管體制，但監管的程序化和公開化，監管機構獨立性，擁有包括立法、行政和司法相對完整的權力，通過法律的充分授權和限定來明確界定監管機構的職權范圍卻是世界的發展趨勢。獨立性意味著監管機構與任何企業沒有任何關系，也獨立於其他政府機關，以保證監管機構在依法實施和執行監管中的公平、公正。我國目前監管機構的改革應逐步理清各政府部門之間的監管職能界限，按照誰最易獲得信息，誰負責監管的原則，盡量把各部門分散的監管職能集中到一個監管機構，保持相對的獨立性，使被監管企業面臨一個或少數幾個監管部門，避免多頭監管，企業無所適從。如對於價格的監管，由於行業主管部門，最易掌握企業成本信息，理應把公用事業的價格決定權從發改委或物價部門集中到行業主管部門行使。建立各政府部門和中央與地方監管部門之間的協調機制，確立主協調機構以迅速解決監管過程中出現的各種矛盾，提高行政效率。

（二）完善公用事業的定價方式以形成有效、公平、合理的良性定價機制

完善公用事業產品和服務的定價方式，建立規范化、程序化的定價機制，同時規范公用事業會計准則，為成本的核算提供科學的依據。針對我國定價利用企業個別成本，激勵強度低，企業缺乏提高生產效率的現狀，對於外部條件相同或類似，具有區域性壟斷特點的公用事業如水務、煤氣等，盡快參照國際經驗引入標尺競爭體系（Benchmark Compet.ition）。它是一種以經營成本較低的企業為基礎建立統一的標尺體系，然後再考慮各地區環境差異因素，利用這些因數對企業成本進行調整，進而決定價格的監管工具。這個工具，實際上是利用同類企業的平均成本代替個別成本，刺激企業提高效率為降低成本而展開間接競爭。明確公用事業產品和服務價格構成，嚴禁藉此搭便車亂收費，混淆視聽。理順各價格構成之間的關系，逐步提高總體價格水平和收繳率，這是公用事業市場化的基礎。健全價格聽證制度，既要防止監管機構被監管者俘獲，又要明確價格的聽證范圍，聽證范圍應該是運營企業的成本，是企業可控部分，而對稅收、資源費用則屬於法定的，不屬聽證范圍。同時建立政府的補貼制度，對於政府為了社會公眾福利，履行普遍服務或其他政策性措施，所導致的政府定價低於市場真實成本，企業無法獲得合理回報，甚至虧損的，應由政府提供相應的經濟補貼，以形成良性的市場化機制。

（三）完善特許經營合同設計，加強基於合同的監管

在我國正式的法律法規制度不完善的條件下，政府和投資者應注重通過對可能產生的各種各樣的政治風險、商業風險、法律風險進行充分論證的基礎上，本著風險共擔、利益共享的公平、公正的原則完善合同的設計，盡量減少合同的不完備性，預設糾紛解決機制和風險保障機制，加強基於合同的監管。在國外，監管者的監管是基於法律和合同的雙重約束下的監管，監管者與被監管者之間簽定一份嚴謹而詳細的合同是一件在特許經營項目中極其重要的事，當問及法國人，在特許經營中出現糾紛怎辦時，他們會理所當然的說，「合同上有規定」。因此針對現有部分地方政府在特許經營項目中不簽定合同只頒發授權書的現象，應嚴格按照建設部2002年發布的《關於加快市政公用事業市場化的意見》和《辦法》中的相關規定，政府一律要和特許經營中標企業簽定具有法律效率的公用事業特許合同，合同應對雙方的權力和義務作出具體的明確規定，對違約風險、賠償責任和處罰辦法等也要有詳細的約定，否則一旦出現糾紛，就難於解決。

（四）努力建立一個正式的法律制度體系

特許經營制度的良好運轉需要一個包括憲政制度，法律法規體系、監管制度等在內的一個正式的法律制度體系。它是被大家認可的具有法律效力的規范，它使社會各行為主體：政府、私人投資者等形成穩定的預期，減少私人投資者的投資風險，同時對政府承諾和保障進行約束，使政府實現自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解決合同糾紛的最終方式。在當前，新的規則的制定要把注意力重點放在與現有的法律法規相配套方面，同時修改、補充包括我國政府管制的規定、促進外國投資的立法、擔保法、證券法、合同法、公司法、勞動法、社會責任法和其他方面規定中有關特許經營制度的相關條款，以適應特許經營制度在我國發展的新需要，努力建立一個無懈可擊的法制框架。
總之，公用事業市場化是加快我國城鎮基礎設施建設和公用事業發展的必由之路，也是完善我國市場經濟體制的必然要求。它對於彌補建設資金不足，緩解財政壓力，改變傳統的政企不分、機構臃腫、人浮於事、效率低下公用事業體制具有重要的意義，因此保護好、培育好非國有資本進入公用事業的積極性，為他們提供良好的制度環境是政府的應有責任。當前在特許經營中出現的各種問題，都可以歸納到完善法制、加強監管，特別是政府的監管來解決，我國和發達國家的差別就在於此，也許到此你就會明白為什麼在西方有著悠久歷史的和良好業績的特許經營制度，而在我國目前卻有點「水土不服」。

㈦ 北京市城市基礎設施特許經營條例的第二章　特許經營權的授予

第七條擬實施特許經營的城市基礎設施項目，可以由市發展改革部門、市城市基礎設施行業主管部門或者區、縣人民政府提出。
第八條城市基礎設施特許經營項目應當符合本市經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、城市基礎設施行業發展規劃和城市發展需要。
市發展改革部門確定市級實施特許經營的城市基礎設施項目。重大項目應當報市人民政府批准。
區、縣人民政府在固定資產投資項目審批許可權范圍內確定本區、縣實施特許經營的城市基礎設施項目。
第九條城市基礎設施特許經營項目確定後，實施機關應當擬定實施方案。
城市基礎設施特許經營項目實施方案應當包括下列內容：
（一）項目名稱；
（二）項目的實施機關；
（三）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；
（四）項目基本經濟技術指標；
（五）選址和其他規劃條件；
（六）特許經營權條款及特許經營期限；
（七）投資回報和價格的測算；
（八）特許經營權使用費及其減免；
（九）保障措施；
（十）其他政府承諾。
第十條市發展改革部門組織市規劃、土地、建設、環保、財政等有關行政主管部門依照各自職責對市級城市基礎設施特許經營項目的實施方案進行審查，有關行政主管部門應當分別出具審定意見。市發展改革部門會同實施機關將修改審定的實施方案報市人民政府批准。
區、縣城市基礎設施特許經營項目的實施方案由區、縣人民政府確定。
重大的城市基礎設施特許經營項目的實施方案，應當組織專家進行可行性論證。
第十一條實施機關按照實施方案，通過標等公平競爭方式確定特許經營者並與之簽訂特許經營協議。
第十二條特許經營協議應當包括下列內容：
（一）項目名稱、內容；
（二）特許經營方式、區域、范圍、期限；
（三）是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；
（四）產品或者服務的數量、質量和標准；
（五）投融資期限和方式；
（六）投資回報方式以及確定、調整機制；
（七）特許經營權使用費及其減免；
（八）特許經營者的權利和義務；
（九）履約擔保；
（十）特許經營期內的風險分擔；
（十一）政府承諾和保障；
（十二）應急預案；
（十三）特許經營期滿後，項目移交的方式、程序；
（十四）違約責任；
（十五）爭議解決方式；
（十六）需要約定的其他事項。
特許經營協議內容應當符合城市基礎設施特許經營項目實施方案。
第十三條 特許經營協議中約定的特許經營期限根據行業特點、經營規模、經營方式等因素確定，但最長不得超過三十年。
第十四條依據特許經營協議需要成立項目公司的，特許經營者應當在規定的期限內注冊成立項目公司，並由實施機關確認其承擔特許經營者的權利和義務。
特許經營協議可以約定限制項目公司的股權變更。
第十五條特許經營協議可以約定特許經營者通過下列方式取得回報：
（一）對提供的公共產品或者服務收費；
（二）政府授予與城市基礎設施相關的其他開發經營權益；
（三）政府給予相應補貼；
（四）市人民政府同意的其他方式。
第十六條對於微利或者享受財政補貼的項目，特許經營協議中可以約定減免特許經營權用費。
第十七條特許經營協議中政府承諾的內容可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、相關城市基礎設施的提供、防止不必要的重復性競爭項目建設、必要合理的補貼、產品或者服務的政府采購，但政府不承諾商業風險分擔、固定投資回報率及法律、法規禁止的其他事項。
第十八條特許經營協議簽訂後，特許經營者應當持特許經營協議和其他有關文件到有關行政主管部門辦理相關手續。
有關行政主管部門在辦理特許經營項目相關手續時，對已經出具審定意見的內容，不再作重復審查；對其他內容的審查結果不應當導致特許經營協議內容的實質性變更。

㈧ 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

基礎設施和公用事業特許經營管理辦法是為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展制定。
基礎設施和公用事業特許經營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，並遵循以下原則：
1、發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率；
2、轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作；
3、保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性；
4、兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益。
《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第五條 基礎設施和公用事業特許經營可以採取以下方式：
（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；
（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有並運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；
（三）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業並移交政府後，由政府授予其在一定期限內運營；
（四）國家規定的其他方式。
第六條 基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對於投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。

㈨ 貴州省市政公用事業特許經營管理條例的第二章　特許經營權

第八條特許經營權的授權主體是有市政公用事業事權的縣級以上人民政府或者其授權的市政公用事業主管部門。
跨行政區域的市政公用事業特許經營，應當本著有關各方平等協商的原則，共同加強監管。其共同的上級人民政府或者上級人民政府所屬的市政公用事業主管部門應當加強指導監督。
第九條特許經營者按照城市規劃投資建設的市政公用設施，在特許經營期滿或者特許經營權終止後，無償移交政府。
第十條特許經營可以採取下列形式：
（一）在一定期限內，將項目的投資建設和經營權授予法人或者其他組織，期滿後按照特許經營協議無償移交政府；
（二）在一定期限內，將建成項目的經營權授予法人或者其他組織，由特許經營者向政府支付項目建設費用，期滿後按照特許經營協議無償移交政府；
（三）在一定期限內，委託法人或者其他組織提供公共產品和服務。
前款第一、二項的特許經營期限最長不超過30年；第三項的特許經營期限最長不超過8年。
第十一條縣級人民政府市政公用事業主管部門根據城市建設發展需要，制訂特許經營項目的實施方案，經本級人民政府批准，報市、州人民政府和地區行政公署市政公用事業主管部門審核後，報省建設行政主管部門備案。
設區的市人民政府市政公用事業主管部門根據城市建設發展需要，制訂特許經營項目的實施方案，經市人民政府批准後，報省建設行政主管部門備案。
實施方案應當包括下列主要內容：
（一）項目名稱；
（二）項目基本經濟技術指標；
（三）選址和其他規劃條件；
（四）特許經營形式及期限；
（五）投資回報率、價格測算；
（六）特許經營者應當具備的條件；
（七）國家規定和特許經營協議約定享受的財政補貼及其他優惠措施；
（八）特許經營權使用費的收取或者減免；
（九）保障措施。
第十二條特許經營者通過依法經營取得合理回報，並承擔相應的投資風險和經營風險。
第十三條各級人民政府及其相關部門承諾的范圍可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、提供相關基礎設施、給予必要的補貼以及控制不必要的重復性競爭項目建設。
各級人民政府及其部門不得向特許經營者承諾固定回報、商業風險分擔，不得為特許經營者提供融資、貸款擔保及法律、法規、規章禁止的事項。
各級人民政府及其部門不得向特許經營者指令非公益性任務，特許經營者為完成公益性目標而承擔人民政府指令性任務的，人民政府及其部門應當給予補償。
第十四條申請特許經營的法人或者其他組織，應當具備下列條件：
（一）依法注冊並具有相應的從業能力；
（二）良好的銀行資信和財務狀況及相應的償債能力；
（三）相應的注冊資本、經營資金、設備、設施；
（四）技術、經營負責人具有相應從業經歷和業績，關鍵崗位人員具有相應的從業能力；
（五）可行的經營方案；
（六）法律、法規規定的其他條件。
第十五條特許經營權授權主體應當依法通過招標方式，按照下列程序選擇投資者或者經營者：
（一）按照特許經營項目的實施方案制定招標方案，經本級人民政府批准後，在國家或者省指定的兩種以上媒體公布特許經營項目招標條件；
（二）根據招標條件，對特許經營的投標人進行資格審查和方案預審，推薦出符合條件的投標候選人；
（三）組織評審委員會依法進行評審，並經過質詢和公開答辯，擇優選擇特許經營者；
（四）向社會公示中標結果，公示時間不少於20個工作日；
（五）公示期滿，對中標者沒有異議的，與中標者簽訂特許經營協議。
第十六條特許經營權授權主體依照相關法律、法規的規定不能確定特許經營者的，可以採取符合國家規定的其他方式確定特許經營者，但是特許經營項目所涉及的土建工程及重要設備應當按照招標投標的法律、法規執行。特許經營權授權主體應當向社會公示特許經營項目和特許經營者的基本情況，公示20個工作日後，與特許經營者簽訂特許經營協議。所簽訂的特許經營協議應當在30個工作日內報上級主管部門和省建設行政主管部門備案。
第十七條特許經營協議應當包括以下內容：
（一）特許經營內容、區域、范圍和期限；
（二）產品和服務標准；
（三）產品和服務價格或者收費；
（四）公用設施的權屬與處置；
（五）設施維護和更新改造；
（六）安全管理責任；
（七）履約擔保；
（八）經營權的終止和變更；
（九）違約責任；
（十）特許經營權的收回；
（十一）爭議解決方式；
（十二）雙方認為應當約定的其他事項。
第十八條取得特許經營權的經營者，應當支付市政公用事業特許經營權使用費。垃圾清掃、清運和道路保潔等微利的特許經營項目，根據特許經營項目的實施方案，經同級人民政府批准，減免特許經營權使用費。
特許經營權使用費納入地方財政預算，實行收支兩條線管理，專項用於市政公用設施建設。
第十九條市政公用事業主管部門在特許經營期屆滿之前半年內，應當組織專家對項目運行情況進行評估。運行設備設施狀況應當符合特許經營協議的要求。特許經營者對應當更新和維修的設備設施，應當立即更換和維修，不予更換和維修的，承擔違約責任。
第二十條特許經營者經營期滿或者提前終止特許經營權的，在移交市政公用設施時，市政公用事業主管部門應當按照特許經營協議做好原特許經營者與新特許經營者的交接工作，以保證市政公用產品供應或者服務的連續性與穩定性。在新的經營者未確定之前，市政公用事業主管部門代表政府接管。