ppp条例征求

⑴ ppp合同适合合同法吗

现有争议
（一）理论上的争议
主要集中在关于合同法律性质的探讨上，并根据PPP合同法律性质的不同认定来选择相应的争议解决方式。目前主要有三种观点：
一是主张PPP合同为行政协议，其争议可通过行政复议、行政诉讼等途径解决。主要理由是，从签订合同的主体、签订合同的目的、基础和合同内容的特殊性看，PPP合同符合行政协议的基本特征：合同一方为行政机关、签约系以实现行政管理职能为目的、合同由双方在平等协商的基础上签订、行政机关享有行政优益权等。
二是认为应将其定性为民事合同，可通过调解、民事诉讼或仲裁方式解决相关争议。主要有以下三点理由：第一，从合同形成过程，PPP合同的订立是在当事方通过平等协商基础上约定各方的权利和义务，具有平等性、契约性、可谈判性等民事合同的基本特征。第二，从PPP合同的内容看，政府与社会资本协商达成一致的主要为民事事项。包括：项目出资、股权转让、服务质量与标准、收益取得方式、履约担保、风险分担、承诺与保障等。第三，PPP模式从本质上而言是一种合作方式，公私双方并非公权主体与相对人的关系，并非处于隶属状态。从其推广的目的来看，政府是希望利用社会资本在技术、管理等方面的专业优势，提升行政管理的效能，因此，制度设计上需要更多地考虑如何调动社会资本参与的积极性，以及如何保障社会资本的合法权益。
三是认为PPP合同为复合型法律关系，兼具民事性质和行政性质，应结合具体争议类型采取不同的争议解决机制。主要理由是从PPP合同的内容看，既有政府及社会资本平等协商达成的大部分民事权利义务内容，但其中也有赋予政府单方解除权、单方定价权等内容，部分涉及特许经营项目的PPP合同还具有行政许可的内容。因此，不能简单地将PPP合同定性为民事合同或者行政协议。
（二）制度上的争议
在规则层面，因为没有专门的法律对PPP合同的性质及争议解决作出规定，业内通常从两个角度给PPP的争议解决寻找法源：1.认为PPP本质上属于行政许可，应该适用行政诉讼法及其司法解释关于特许经营协议的相应规定，以行政诉讼的方式解决争议。行政诉讼法司法解释第11条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第12条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。2.认为PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系，应该适用政府采购法。政府采购法第43条明确规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。既然PPP合同属于民事合同，亦应可以选择仲裁方式解决纠纷。
但在政府相关主管部门发布的文件中，都一致认可PPP合同的民事属性，并明确规定可以采用仲裁方式解决争议。发改委2014年发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》在编制原则中明确强调依照合同法拟定；合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。财政部2016年发布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》也写明政府和社会资本合作应当遵循诚实守信、平等协商、风险分担、互利共赢，公平竞争的原则，合作各方的合法权益受平等保护；同时要求合同中需有违约责任与争议解决机制。值得注意的是，2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》刻意回避了关于PPP合同属性的争论，但在争议解决章节中还是采纳了两分法的理念，即社会资本对行政机关具体行政行为不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，其他PPP合同履行过程中的争议采用仲裁或诉讼等方式解决，事实上认可了PPP合同兼具民事性和行政性双重属性。
（三）实践中的争议
在仲裁中，只要合同约定了仲裁条款，一般都会作为民事合同进行审理。
在诉讼中，行政诉讼法司法解释出台前，实务中虽有将PPP合同认定为行政纠纷的判例，但绝大多数判例将PPP合同争议认定为民事纠纷。在裁判理由方面，主要有两种思路：其一，不讨论PPP合同的性质是民事性质还是行政性质，只需判断该争议是否与行政主体行使行政职权相关，即应当结合争议的具体内容及所针对的行为性质来认定，如果争议涉及行政权力的行使，则应认定为行政性质；而如争议与行政权力的行使没有关系，则应按民事纠纷处理。其二，在个案中对PPP合同性质进行认定，并据此判断争议性质。如合同签订主体、内容、违约责任、争议解决等约定都具有明显的民事法律关系性质，应认定为民事纠纷。

⑵ PPP条例将于年底前推出吗

日前，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会版议重点任务分工方权案的通知》，明确提出2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，由司法部、发展改革委、财政部负责。这意味着影响10多万亿资金规模PPP项目的条例将在今年底出台。

国家发改委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平在“中财PPP大讲堂”上表示，从短期来讲，PPP政策调整比较大，不仅仅是PPP政策，投资、融资涉及到的也比较多，都对PPP行业发展有影响。

⑶ 为什么限制政府的传统融资渠道

政府的融资渠道或平台会长期存在，政府有融资需求。

“政府融资平台”引用《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号文）中的定义，指“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立、承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。
一、发行政府债券（政府）
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）提出：建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。公益性事业，发行一般政府债券，用一般预算收入偿还，有一定收益的公益性事业，用专项收入或对应的政府性基金偿还。目前专项债券有土地储备专项债、棚改专项债、收费公路专项债，另外地方性的有发轨道交通专项债、高等学校专项债的，还有项目收益与融资自平衡专项债（财预[2017]89号）。比如登录中国债券信息网，在发行和付息兑付模块，左边一栏有地方政府债券的主题，选择打开一个，比如2019年山东省政府专项债券（十到十六期），通过招投标书可以看到，省政府19年3月27日准备发行棚改专项债、机场建设专项债、灾后重建专项债、市政发展专项债、乡村振兴专项债等。
发行政府债券，是在国务院批准的政府债务限额内的（国务院根据宏观形势定，报全国人大审议通过），有上限，再分给各省财政，省财政再分给市县，程序是从上到下，由省政府和计划单列市财政部门发行等，县里的由省财政代发代还。据财政部统计，2018年全国发行规模4.16万亿元，一般和专项约各占一半，平均利率3.89%，15年财政部提出了置换的计划，当年12月财政部下发《关于对地方政府债务事项限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）：“今后，需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑，依法通过发行地方政府债券举借。存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换”。财政部最新数据显示，截至18年8月末，累计置换了12.2万亿元，累计节约利息1.7万亿元。
关注事项：
1、棚改专项债券不是棚改融资唯一合法方式。根据财政部2017年87号文件，考虑《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》尚未下发正式稿，目前仍可采用政府购买服务方式。
2、地方政府收费公路，目前只能通过发行政府专项债券解决。依据文件是
《地方政府收费公路专项债券管理办法（实行）》（财预[2017]97号）及财政部和交通运输部2017年7月的答记者问：发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道，只针对政府收费公路（笔者注）。政府收费公路是指由县级以上人民政府作为投资主体，采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路，有时也被称为政府还贷公路。拿到项目后，要第一时间看一下发改部门针对该项目的立项批复，涉及到还款来源，事半功倍。
3、专项债券对应的资产不得用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。如果收入暂时难以实现，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。以上两句都是《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）的要求。同时，收费公路专项债券的答记者问中，也提到了“收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押”。思路是一脉相承的，考虑实践中不一定是由单独的项目公司融资，要关注一下集团名下原存量业务的担保方式是否涉及到调整事宜。
（二）政府购买服务
14年12月，财政部、民政部和工商总局联合下发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号），18年6月财政部发布了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，目前未下发正式稿。征求意见稿中，政府购买服务的概念为“属于政府职责范围且适合通过市场化提供的服务事项，按照一定程序和方式，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量、合同约定向其支付费用”。各级行政机关购买谁买；谁卖即谁承接，第7条列得很细，自然人也可以；谁不能承接，第10条也说了，要注意公益一类事业单位、经费完全或主要靠财政的，不能买也不能接。政府购买服务强调“指导目录”的思路，列入目录的才可以，省级以下单位是否分级分部门制定目录，由省级财政定。县市制定购买目录，报同级财政部门同意且向社会公开就能实施。
关注事项：
1、先有预算、后有购买服务。这是《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）第三条的明确要求。怎么样算是纳入预算，“信贷白话”的白老师专门讲过，财政部门编制年度预算时，在预算报表中制定专门的购买服务项目表，购买主体填好表格，并将购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并送财政局审核；中间要通过政府和人大的审核批准，批准后，财政局将购买服务表格随部门预算批复一并下达给购买主体。
2、地方人大会议一般每年年初开，有的地方一年开一次，也有开临时会议的。实践中很少看到当地政府购买服务的表格，预算决议里一般不会看到具体项目名字，看到过武汉市某区政府针对某单独项目的决议，若到位，最好能找财政的人问一下购买服务的清单。有的项目申请融资时，已经过了人大会议的召开时间，经办说先出个会议纪要/请示或者已经由市政府办公会批示同意了，先上车后补票，客观讲，偏好不同的机构策略不一样。有些认为收益覆盖风险，哪怕监管后续有动作也做，还有一种情况是授信主体有存量的，为防止在建项目资金链断裂，可能也会支持续贷，尤其是大项目里套着没有现金流的小项目，比如污水处理厂或垃圾焚烧发电项目中的某项工程。
3、期限。征求意见稿说一般是1年，不超过3年。3年的界定是与中期财政规划匹配的，来源于《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）中的滚动调整原则。各省（含直辖市、单列市等）要做中期财政规划，向财政部备案，省以下机构视情况而定，实践中省以下也是制定中期财政规划的，向省财政厅备案。
4、棚改、易地扶贫搬迁的例外。主要是不受期限等约束（财政部87号文），目前征求意见稿已经删除这条例外。
5、棚改中涉及安置拆迁补偿等，这一块能不能做，有争议，没有看到禁止性规定。
（三）政府采购工程
目前没有文件禁止政府采购工程。主要依据是《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法》。之前遇到一笔业务，刚开始是以政府购买服务名义通过审批，但2017年87号文将购买工程列入了负面清单，故申请方案调整，将政府购买服务调整为政府采购工程，对应着，当地财政局向市政府的请示里也调整为政府采购工程，报送资料里也有招投标的一些审批材料。只有使用招标方式进行采购的政府采购工程，适用《招标投标法》和实施条例。如果有些项目采用单一来源、询价、竞争性谈判/磋商，即非招标的，适用《政府采购法》及其实施条例。这一块业务比较复杂，最好是咨询当地专门机构，中国政府采购网有一篇文章-《政府采购工程操作实务梳理》，可参考学习。
关注事项：
1、采购工程程序的合法合规性，要件要全，程序要有。
2、还款来源实际与政府购买服务一致，均是来源于政府付费，政府预算程序要合规。
3、有些招标流程长，信息披露要求要充分，具体要咨询当地对口部门。
（四）PPP
概念是政府和社会资本合作，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发[2015]42号）被称为是PPP的基本法，但目前没有独立的法律。《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》简称为“PPP条例”，17年7月开始征求意见，目前没有正式稿。目前关于该业务的文件约三百多部，核心文件近一百个。
关注事项：
1、项目最好应入库且持续在库。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）：未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）要求集中清理7种情况的项目，18年一季度前完成。财政部高层领导也提了财政部不会给任何项目站台，入库不代表万事大吉。库信息比较全，想看哪个地方或具体项目，搜索后会看到详细信息，识别还是执行阶段，是政府付费、可行性缺口补助还是使用者付费，物有所值评价、财政可承受能力论证、实施方案、立项、用地审批、环评等相关合规性文件也已上传。为了鼓励地方项目，有些入省库的，省财政也会列入预算，具体项目要结合看当地政策。
2、紧跟当前政策要求。最近期要求是《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）。该文件说了几个核心问题：一是什么样的PPP是规范的，6个条件：公共服务领域公益性项目，期限10年以上，按照物有所值+财政可承受；社会资本负责投资、融资、运营并承担风险，政府负责政策、法律风险；完全与产出绩效挂钩付费机制，不得降低考核标准，提前锁定、固化政府支出责任；资本金必须是自有；政府方签约主体是县级及以上授权的机关或事业单位；按规定纳入全国PPP综合信息平台，充分披露信息，主动接受监督；二是什么样的PPP是不规范的，5个条件，具体看该文件要求；三是政府付费的，财政支出责任占5%的，不得新上政府付费，污水、垃圾处理例外，（《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号））；要求采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判竞争性方式选择社会资本；付费项目打捆、包装为少量使用者付费，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库；四是明确了一般预算支出责任的分母。分母明确是一般预算支出，不再从政府性基金收入、补贴中挤占或腾挪，超过7%的预警，超过10%不入库。各地财政局有个全口径债务监测系统，能够判断和识别是否达到该比例，可沟通拍个截屏印证。
（五）发行债券
债券的分类很多，这里指的是按有没有国家背书，分为利率债和信用债，前者指国债、金融债等，有国家背书，后者指城投债、产业债等，没有国家背书，产业债又分为企业债和公司债。目前政府融资平台发的最多的是企业债（城投债、含境外债）、公司债、中期票据、短期/超短期融资券、非公开定向债务融资工具、资产支持票据（ABN）等。后面几个品种在市场已经非常成熟，不再赘述。
1、企业债券。《企业债券管理条例》下发后，由发改委核准。14年9月26日发改委和财政部联合下发《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》提出了若干要求。对于城投类企业债，如果已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP比值超过8%，严格控制。14年10月发改委下发《企业债券审核新增注意事项》，提出了9大大类审核内容、23项重点审核事项，区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请。“对政府及有关部门的应收账款、其他应收账款、长期应收款合计超过净资产40%的企业，要重点关注；对企业应收账款、其他应收账款、长期应收款及在建工程等科目涉及金额合计超过净资产60%、政府有关部门违规调用资金或未履约付款等情况严重的企业，不予受理发债申请”。15年2月17日发改委发布《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》提到，BT协议收入、土地出让收入均不得作为发债偿债保障措施，遵循了14年43号文关于债务管理的一贯思路。
退出类的政府融资平台也可发境外债，按照发改委的规定，要是前备案登记、事后及时报送信息，主要依据是《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资[2015]2044号），主要是针对一年期以上，有的地方已试点，省发改委可备案。16年央行的全口径跨境融资宏观审慎管理的通知，不包括政府融资平台和房地产开发企业。18年4月19日外管局：除有特殊规定外，地方政府融资平台和房地产企业不得借用外债。目前地方城投在境外发债的节奏没有停止，集中于一年期以下，比如成都交通投资集团（退出类平台）、江苏省响水县灌江控股（不在平台名单，但经营范围实际是基础设施建设）等。
2、项目收益债（企业债券）。2015年7月发改委下发《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金[2015]2010号）：发行人是具有法人资格的企业或特殊目的载体；用途是项目本身，不得置换资本金和项目债务，但偿还已使用的超过项目融资安排约定规模的银行贷款除外；存续期内政府补贴占项目收入的比例合计不得超过50%；对于政府购买服务项目，或存续期内财政补贴占全部收入超过30%的项目，或运营期超过20年的项目，内部收益率可适当放宽，原则上不低于6%。还款来源上，财政补贴应逐年列入预算并经同级人大批准，条件成熟纳入中期财政规划。
3、四个专项债券指引（企业债券）。依据文件分别是《养老产业专项债券发行指引》、《战略性新兴产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》、《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，发改委15年陆续发布。其中养老产业专项债券不受发债指标限制，不受“已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP比值超过8%，严格控制”的限制，募集资金也可用于地产企业配套建设的养老服务设施项目，金额根据地产开发的可研出具专项意见；战略性新兴产业募集资金50%可用于偿还债务或补流等。
4、PPP项目专项债（企业债券）。17年4月发改委下发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改财办金[2017]730号），发行人是PPP项目公司或社会资本方，募集资金用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。以项目收益债券形式发行的，应符合《项目收益债券管理暂行办法》，来源于政府付费和财政补贴的项目收益应按规定纳入中期财政规划和年度财政预算，传统基础设施的PPP项目应纳入PPP项目库。募集资金的不超过50%可用于补充营运资金，但以项目收益债券形式发行的除外。核定发债规模时不考虑非金融企业债券融资工具的规模。全国首单PPP项目专项债“18美尚专项债01”已于18年11月成功发行，发行规模3亿元，7年期利率7.2%，深圳市高新投集团有限公司连带责任保证担保。
5、公司债券。发行人未包括地方政府融资平台，依据是《公司债券发行与交易管理办法》（证监会第113号令）。证监会审核实践中，被列入平台名单的不允许；退出类平台或涉及土地开发、政府项目代建的，所属政府收入和现金流不超过50%，后来实行了单50，取消了现金流占比指标。19年3月又放松了审核要求，属窗口指导，无正式通知：“对于到期债务6个月以内的债务，以借新还旧为目的发行的公司债，放开了50%的上限，不允许配套补流”。非公开发行公司债券的，地方融资平台公司在负面清单，依据是《非公开发行公司债券项目承接负面指引》（交易商协会2018年5月11日修订发布），地方融资平台公司定义沿用国发2010年19号文。
6、资产证券化。14年12月中国证券投资业协会下发关于发布《资产支持专项计划备案管理办法》及配套规则的通知，其中的附件有《资产证券化基础资产负面清单》，其中：以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在PPP下应当支付或承担的财政补贴除外；以地方融资平台公司为债务人的基础资产。其中的PPP项目证券化，2016年发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号），全国首单落在乌鲁木齐一家污水处理厂，总规模8.4亿元，使用者付费+绩效付费，特许经营权转让。

⑷ 发达国家的PPP模式主要包括哪些特点

虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家（如1984 年土耳其首先应用BOT于基础设施项目，，但实际上全世界 PPP模式运行比较规范的却是发达国家，根据APEC（Asian Pacific Economic Cooperation，亚太经合组织）的资料显示，运行最好的当属加拿大、澳大利亚等，其成功的特征是政府(public)、企业(private)、百姓(people)三方都满意，政府寻找企业合作伙伴实现物有所值；企业得到投资回报（当然不是暴利）；百姓享受了合理价格的服务‘7）。

归纳起来，发达国家的PPP模式主要有以下十个方面的特征：

(1)发达国家PPP 项目投资主要是金融机构主导（做项目公司股东和牵头人，兼放贷），我国则主要是带施工资质的工程企业主导。这说明我国金融机构与国外金融机构的业务和营利模式、竞争力和创新力以及服务意识等有很大不同，也说明我国工程企业规模的庞大和竞争的激烈．，而我国金融机构和工程企业参与PPP 均有资金结构、人才结构和知识结构等弱势。

(2)发达国家PPP 项目的招投标谈判周期长、前期成本相对高．，但全寿命期成本相对低；而我国PPP 项目招投标谈判周期短、前期成本相对低，但全寿命周期成本相对高。发达国家政府羡慕中国政府想干就能很快干成，而我们似乎没有人羡慕国外的全寿命期高效率和高质量服务。发达国家的PPP更像慢工出细活，而我国PPP是批量生产销售。

(3)发达国家PPP 项目的贷款除了来自银行，还有不少来自养老／社保等基金和保险机构的资金，这些资金的长期性正好匹配于PPP 项目长期的特点，而我国近几年才陆续允许保险金参与投资和放贷，所以国内贷款来源较单一，融资渠道相对单一。

(4)发达国家对PPP项目最小规模有要求（如澳洲应大于5000万澳元），因为PPP项目前期时间长／费用高，若项目太小，前期费占比太高。若单个项目规模小，可把同类项目打包一并招标／谈判。我国尚没有规模方面的规定，导致个别项目投资金额才几千万，前期费就占比很高（达10：《以上）。

(5)因现有政府机构很难适应PPP的复杂性，越来越多的国家（包括发展中国家）已有或开始PPP立法或编写指南，并建立PPP专门机构（赋予规划／比选／评估／指导／咨询／监管／审批项目等不同权力），以规范PPP运作和总结PPP经验（知识管理），而我国尚没有国家层面法规，国家层面PPP中心也刚组建几年，各地各部门做法随意、迥异、低效，导致经常重复交学费。

(6)发达国家的PPP 项目有不少改建项目(brownfield)，如TOT，还有一些企业主动建议项目( unsolicited)；而我国主要是新建项目(greenfield)，多是政府立项招标项目( solicited)，这与中外经济发展／基础设施成熟度处于不同阶段，项目于系人的经验／水平高低，以及政治／法律／金融／社会体系的成熟度等有关。

(7)发达国家PPP 项目的资金和主办入主要来自本国甚至本地，而我国早期(20世纪八九十年代）主要来自境外，现在（2000 年以来）主要来自本国，并存在一定的地方保护主义。

(8)发达国家应用PPP的主要目的是提高服务水平和效率，顺便缓解政府一次性支出资金压力；而我国应用PPP主要是为了解决资金短缺的问题，增加基础设施数量和规模，促进经济发展（包括GDP和政绩）。主要目的的不同造成国外PPP主要用于公用事业（政府分期支付），我国主要用于基础设施（百姓支付）。

(9)发达国家PPP 项目的过程和信息（包括财务信息）基本上是公开的，任何公民都可获得，而国内PPP 项目的信息（特别是财务信息）几乎是不公开的，这造成国内的相关研究只能是定性研究、主观（拍脑袋）研究或假设数据研究，不过国家层面的信息公开政策（财金[2017]1号）已发布，信息公开工作有望得到改进，例如财政部已公布700个PPP示范项目所有信息。最近新发布的《 PPP 条例（征求意见稿）》也提及信息公开。

Cio)因为PPP项目时间长达10一30 年，让政府和企业等任何一方去预测和独自完全风险承担是不现实和不公平的，所以发达国家的PPP 项目很早就应用特许期间的调节机制（如调价），而我国近年来才开始应用这种动态调节机制，由于早期的项目应用较少，造成不公平、不和谐、政府强行干预调整等后果。

本文由黑龙江省PPP项目咨询研究中心发布

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源文地址：hljppp.com

⑸ 25省重大项目投资计划情形如何

重大项目投资正在各地如火如荼进行中。据不完全统计，截至目前，已有至少25省份对外公布重大项目投资计划。其中，吉林、河北、江苏、福建、江西等逾10省份投资总规模均超过万亿元。不过，与往年相比，今年的投资结构出现明显变化，“扩大有效投资”成为重大项目攻坚战的关键词。高新技术、战略性新兴产业、生态环保等成为投资热点。

值得一提的是，在基础设施投融资方面，PPP立法正在紧锣密鼓研究制定中，此外，其他更有效的措施也有望加快推出。

对此，徐洪才指出，一些PPP项目过去在操作上有一定失误和“变味”，地方政府为其兜底增加了杠杆率、债务率。

王志刚表示，PPP项目库规范有助于防范金融风险带来的债务风险，避免一些地方尤其是欠发达地区地方政府的债务累积，保证地方经济的可持续发展。

谈到PPP上位法，朱振鑫表示业内期待已久，但考虑到上位法涉及面广，需要协调多个部门，去年征求意见后收到了许多有效建议，目前正在紧锣密鼓地研究制定中，还需要等待些时日。

国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家薛涛则在接受《经济参考报》记者采访时表示，PPP条例立法虽然能在一定程度上解决PPP的规范发展问题，但不能从根本上满足地方政府巨大的融资需求。

薛涛进一步分析称，我国基础设施投融资需求巨大，而地方在举债模式的规范下，融资手段变得相对缺乏。一些不具有运营属性，或者运营空间有限的不规范的PPP项目不但没有解决融资问题，反而增加了远期的地方隐形债务。而对于金融机构而言，这类项目交给社会资本做比交给平台做更有风险。

“平台公司融资受挫，加上运营类项目投资范围有限，只能解决少量融资问题，这个客观原因也制约了PPP项目提高公共服务效率的目标的达成。”薛涛认为在基础设施投融资方面，除了PPP之外，需要尽快研究其他更有效的措施并完善顶层设计。

薛涛还表示，地方投融资一方面是需求大，另一方面是不均衡。因此，中央和地方财权事权改革需要再推进，进一步完善价格机制。“从宏观上看，财政平衡需要尽快从依靠周期性城市扩张下的土地财政收入，转向依靠更稳定长期的财税和价费。”

来源：经济参考报

⑹ 财政部新出的文件对PPP行业发展产生什么影响

PPP立法工作对当前PPP推进的规范起着至关重要的作用，因为立法工作是PPP推进的纲。在当前法治社会依法治国的前提下，有法可依可以说是重中之重，广大PPP相关工作者都予以密切关注。从有利于实际操作的角度，我对本次PPP条例的期望主要集中在“明确定义、确定范围、解决冲突、立好规矩、抓大放小”。
一、社会资本的范围需要进一步明确
根据我国实际情况，结合目前PPP项目社会资本方构成情况，社会资本主要由央企、地方国企以及民企和外企构成。国有企业按照国资委定位有竞争型，一般建筑类企业均属于竞争型，在传统基建项目上就作为投标人参与本级基础设施项目投标，在新的PPP模式下，理应具备同等权利；还有一种公益类国企，承担部分政府交办的任务，这类公司如果以社会资本身份参与本级政府PPP项目，就会出现不公平竞争问题。由于该类地方国企与地方政府之间特殊的“血缘”关系，使得该企业具备了其他单位无法逾越的优势，这样操作的最终结果将导致竞争下移，从招标阶段的竞争转移到组建联合体的竞争，从而造成项目公平性缺失，进而导致项目无法真正达到提高公共服务效率的最终目标。因此，建议明确社会资本范围，剔除这类公益性地方国企参与本级政府PPP项目投资的权力，确保社会资本处于相对公平的竞争环境。
二、协调处理好顶层文件冲突事宜
在实际操作中，由于本轮PPP是2013年底提出的，且PPP是一种模式，属于一个面，会和其他单独专业的法律法规有较多的交叉。在本次立法中，亟需解决顶层文件与PPP的矛盾、冲突及不适应问题，为后续PPP依法合规操作、健康有序发展提供有力保障。例如：
1. PPP项目招标与经营性用地的招拍挂之间的冲突
PPP项目是确定项目法人，土地招拍挂是确定土地使用权人，由于PPP项目多包含基础设施建设（或为弥补收益不足附带经营性项目），与土地息息相关，二者实质上有着密不可分的关系。但由于顶层法规限制，不能通过一次招标确定上述两件事，形成较大不确定性，可能导致政府允诺无法兑现，社会投资人期望难以达成。
2.政府付费及可行性缺口补贴项目中政府补贴部分增值税的处理
PPP项目中多设计政府补贴，但在营改增之后，政府补贴部分是否要缴纳增值税没有明确说法，只能按照严格要求，缴纳增值税。但由于该项补贴是地方财政给予社会投资人，增值税实质上也要纳入政府补贴，但增值税又涉及国家与地方分成，所以无形中造成地方税赋增加，与国家降低各种税税，更多的给予地方的思路不符。
3.通过竞争选择社会投资人的二次招标问题
竞争性磋商目前没有一个明确的定位，但很多地方政府采用竞争性磋商确定社会投资人后，由其直接作为总包单位负责施工，该模式需要在条例中予以明确。
三、价格管理与调价机制事宜
PPP项目中使用者付费及可行性缺口补助项目均涉及政府定价及价格调整，在社会投资人选择阶段往往就需要确定，但实际工作中该项工作均需要价格听证，与签署协议时点存在较大时间差，因此造成后续政府财政付费不定、社会投资人风险不定，建议条例中应对此有更加针对性的说法。
四、设立项目公司事宜
项目公司是PPP项目的法人，如条例中明确规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，将间接导致项目业绩难以应用在其他项目。
五、提前终止事宜
提前终止的原因很多，并不局限于不可抗力、社会资本违约及政府依法征用，因此对于提前终止，更重要的是约定好双方认可的补偿，并且避免通过提前终止做假的PPP即可。
六、监督检查事宜
监督检查是政府及社会资本履约的重要手段，但履约的具体实施主体可以是政府（甲方），也可以是政府指定机构（包括第三方专业咨询机构），且还应该鼓励支持通过购买服务等方式聘请第三方专业机构通过先进的管理手段协助政府做好履约检查及绩效考核工作。
七、社会资本发起PPP项目事宜
为了更好地选择PPP项目，更多的听取各方意见，由社会资本发起PPP项目亦是一种可行的模式，但要注意社会资本发起后工作的进度又有一个结点，不能超过这个结点，如果超过了，可能会对其他社会投资人造成不公平，政府的贡献力受到质疑。建议将该结点设置在实施方案编制完成阶段。
八、PPP项目与现有基建流程对接事宜
在国家发改委传统基础设施领域PPP工作导则中已进行了初步明确，根据项目实际情况（因有些打包项目不能全部完成立项），建议在条例中尽量多加几个“原则上”。
九、物有所值事宜
现阶段物有所值流于形式，没有人真正关注，因为只要评审，肯定都过，建议做2-3阶段物有所值。第二阶段在项目招完标后，对招标结合进行检测，为后续项目提供借鉴；第三阶段在项目在项目实施一段时间后，对全生命周期进行验证。
十、财政承受能力论证事宜
建议对全部项目进行财政承受能力论证，保证政府对项目支出责任的范围有清晰的判断。
十一、其他事宜
此外，本次条例中还存在有关主管部门指向不清晰、实施方案中财务测算及政府支出责任等关键指标缺失等需要完善事项。
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⑺ 用经济生活知识分析推广ppp的合理xin

PPP是具有一定的合理性的，并且国务院还专门发文规范和指导PPP的发展和运行。
2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）快速发展，但相关法律制度并不完善。目前PPP领域规范性文件多为部门规章，由国家发改委、财政部会同其他相关部委出台，受部门职权限制，不少问题难以在部委层面解决，且两部门的管理权限划分也存在不明晰之处，业界对出台更高层级的PPP统领性法律法规呼声很高。
财政部副部长史耀斌此前表示，基础性的PPP制度框架已经建立，但由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。此外，有些财政部门还反映，由于涉及部门职能转变，没有立法很难协调推进工作。
不过，PPP立法并不容易。清华大学国际工程项目管理研究院副院长、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授认为，可以先出台PPP条例，因为PPP很复杂，先出条例，层级比法低，以后经验多了，再立法。
他表示，亟待条例解决的问题有很多，包括现有法律如土地法、税法、行政诉讼法、招标投标法、政府采购法、会计法、商业银行法、保险法等与PPP不协调甚至冲突等问题；政府部门分工、协调与流程等问题；央企或国企与民企平等竞争的问题；地方政府、企业的信用问题以及争议解决方式；公众参与机制的问题等等。
多位PPP领域的专家也表示，PPP立法之前，应尽快出台管理条例，明晰管理权限，促进各部门之间的协调配合。
根据立法计划，税收征收管理法（修订）、住房公积金管理条例（修订）、，政府投资条例等也被列入全面深化改革急需的项目，要根据改革进程和改革方案，抓紧办理，尽快完成起草和审查任务。预算法实施条例（修订）则被列为力争年内完成的项目。
参见：http://www.sohu.com/a/132562343_598109