立法条例的必要性

A. 电子政务立法的必要性是什么

我国的信息立法已取得可观的成果：关于知识产权、信息保密、计算机系统的安全等方面的法律都有了一定的基础，但更应看到，我国的信息立法任务还相当繁重，特别是在政府信息资源管理、信息市场的规范化、隐私权的保护等方面，仍存在许多的空白点，均无相应的法律加以规范。

近20年来，我国先后颁布了《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》、《电子签名法》等法律法规。但是从总体上说，我国电子政务法律规范建设仍然明显滞后于电子政务的发展，许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范，主要表现为：明确法律地位和效力。电子政府是否与有形政府处于同等法律地位？网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力？对于这样一些关乎电子政务根本性质的定位问题，我国法律并没有作出明确的规定。因此，完善电子政务立法的首要任务就是明确规定电子政府的法律地位及其电子政务的效力问题。

现代信息概念和意义的诞生，将人们带入了一个更为辉煌的时代，它预示着力学时代的终结，信息技术的迅猛发展和广泛应用必然导致一系列新的社会关系和社会问题的产生和原有社会关系的变革，用法律调整由此形成的各种新的社会关系和矛盾已成为社会发展的客观需要。从总体上看，我国信息立法表现出零乱性、无纲领性，基本上是“头痛医头，脚痛医脚”。因此，我国信息立法的首要任务就是要对信息法律体系作一系列分析，明确它所应包含的各项法律制度，并由此形成信息法的大体框架，以便有计划、有步骤地逐步建立和完善我国的信息法律体系。

要点概括：明确我国在信息立法取得一系列成果的基础上，还存在诸多空白，需要法律加以规范，了解信息社会所带来的变革要求我国电子政务法制化的逐步进行，其必要性不容置疑，理解中等城市电子政务立法工作在我国电子政务建设中的重要作用。（

B. 请运用实践和认识的有关知识,说明我国实行立法听证制度的必要性

立法听证制度是指立法机关在立法过程中，为了收集、获取与立法有关的资料、信息，邀请有关政府部门、专家学者、当事人及与法律法规有利害关系的公民等到会陈述意见，为立法机关审议法律法规提供依据与参考的一种制度。

听证制度的法律依据，可溯自英国1215年的大宪章中有关公民的"法律保护权"的观念和制度。美国联邦宪法修正案规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。在具体理解"正当法律程序"中，听证制度被解释为正当法律程序的重要制度之一，是正当法律程序的一部分或一个环节。正当法律程序的听证，原只适用于司法审判，意为在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为"司法听证"。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政中，作为增加立法和行政民主化以及有关当局获取信息的主要方法。第二次世界大战后，立法听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受到美国影响较大的国家。西方一些国家采取立法听证制度的原因主要有两个：一是随着科学技术的发展，在环境保护、城市管理、移民、交通安全、知识产权、犯罪及其防范等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，作为立法者的国会议员没有受过专门训练，很难对其中的问题提出有针对性的意见。因此，在立法之前请有关的专家参加听证，陈述他们对某项议案的观点，为立法者提供有科学根据的咨询意见，成为立法听证会的一个主要内容。二是随着社会关系的复杂化，形成了不同的利益集团。比如，企业中的企业家和工会；破产案件中的企业、银行、破产企业的债权人；消费者权益保护案件中的消费者等等。这些利益群体有着自己特殊的利益。在制定有关法律的过程中，有关群体之间的利益往往是对立的。因此，在立法听证会上听取这些不同利益集团的意见，也是它的一项必不可少的内容。

我国法律第一次规定听证制度是1996年3月八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》。之后，1997年通过的《价格法》也规定了有关听证的内容，确立了听证制度。行政处罚法和价格法关于听证规定的实施，对促进行政行为的公开性、民主性，减少行政偏差，收到了很好的效果。总结行政听证的实践经验，《立法法》又把听证制度引入立法程序。目前，全国已有19个省市人大常委会举行了立法听证会，17个省市人大常委会制定了立法听证规则，形成了比较完善的听证制度。实践证明，立法听证制度是推进立法民主化、科学化的有效途径，应当积极规范和完善这项制度，使之上升为立法工作制度，从而推动立法听证制度的民主化和科学化。

二

立法听证不同于立法论证。立法论证是就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见。立法论证制度主要用于解决立法的科学性问题，而立法听证制度则主要用于解决立法的民主性问题。立法听证的基本特征：一是透明度高。举行听证的时间、地点、内容一般事先向社会公布，允许公民报名参加，允许公民旁听和新闻媒体采访报道。二是具有一定的选择性。立法法规定听证会是听取意见"可以"采取的一种形式，既不是必须采取的形式，也不是惟一可以采取的形式。也就是说，在法律法规制定过程中，可以举行立法听证，也可以不举行立法听证，主要根据法案的内容决定。三是公正、客观。听证参加人都是各种不同意见的代表，他们可以按照自己的意愿如实发表意见，不受他人影响，前提是对法律负责。这样通过听证会所反映的情况和意见比较客观、公正。四是程序性强。立法听证的程序性不同于一般的工作程序，具有一定的法定性。听证前一般都要制定听证规则，规定听证参加人和旁听人的组成及权利，并对听证内容、方式、听证报告书等作出规定，以保证听证依法有序地进行。

建立立法听证制度，推进立法民主化，其作用主要表现在以下三个方面：第一能充分反映民情。实行立法听证制度，社会公众可以就立法的必要性、可行性以及立法涉及的有关问题，直接陈述意见，反映情况和问题，从而使立法机关可以直接地、更广泛和深入地了解实际情况和立法所要解决的问题，尤其是群众迫切要求解决的困难和问题。第二能充分反映民意。我国社会主义立法就是要保护人民群众的长远利益和根本利益，因此立法必须充分反映民意，保障公众对立法陈述意见的权利。这样的立法，既可以兼顾民主，提高立法的工作效率，又可以防止立法的偏颇缺失，从而保证法律法规的合理可行。第三能广聚民智。实行立法听证制度，可以听到各个方面的意见，尤其是法规内容涉及的利害关系人和有关行业的意见。这样有利于立法机关广泛集中民智，把各种好的意见、建议吸收到法规中来，转化为立法成果。

三

如何规范立法听证制度，《立法法》作出了相应的规定。但要求人们应当共同遵守的规则和明确可操作的程序，却规定得比较笼统。结合一些省市人大常委会开展听证工作的初步实践，笔者认为，立法听证制度还应包括以下几个方面的内容。

（一）关于立法听证的主体。根据立法法第三十四条规定，举行立法听证的主体应当是人民代表大会的法制委员会、有关专门委员会和常委会工作机构。但这个规定，在运作上还有需要进一步探讨和明确的问题。一般说来，立法听证会是根据审议法规案的需要而举行的，因此，听证的主体宜与审议法规案的主体相一致。有关专门委员会或常委会工作机构可以根据需要组织听证会；法制委员会统一审议时，也可以根据需要组织听证会。

（二）关于立法听证的客体。立法听证的客体，必须是已列入人大及其常委会会议议程的法规草案。因为，立法听证的主体是法制委员会、有关专门委员会和常委会工作机构，因而也只有正式列入人大及其常委会审议的法规草案才可以作为立法听证的客体。

（三）关于立法听证的方式。这是需要重点研究的问题。目前的做法是举行立法听证会。一些省市人大常委会在举行立法听证会时，主要做了以下几方面工作：一是制定听证规则。对举行立法听证会参加的人数、发言顺序、发言内容、发言时间、主持人、记录人和会场纪律等作出规定。如果听证规则制度化了，就不必每次听证都考虑规则问题。二是确定听证的法规草案和听证议题。听证的法规草案一般选择的是立法涉及面广、事关人民群众利益、为市民普遍关心和内容具有一定可辩性的法规草案进行听证。听证议题由听证主体提出，须经主任会议研究同意。三是发出通知。通知的方式，往往是刊登在报刊上，允许公民报名参加。另外，听证会参加人还可以采取召开座谈会的形式遴选。即在听证会前召开若干次座谈会，从参加者中遴选有利害关系的人或者人数相当的不同观点的人，作为听证会的参加人。四是严密组织听证会。听证会的程序安排大致是：①由书记员宣读会场守则或听证规则；②主持人介绍条例草案的基本内容、会议程序、听证人，宣布发言顺序；③人大常委会领导致辞；④听证参加人发言；⑤主持人进行小结，宣布听证会结束。在这些过程中，除听证参加人发言外，其余程序都进行得非常简短，听证会的时间绝大部分留给听证会参加人发言。在听证过程中，一般宜逐个问题进行听证，不宜交叉；听证会参加人的发言，要做准确而完整的记录；主持人只负责听取意见，一般不直接参加讨论和辩论；讨论、辩论只在听证会参加者之间进行；允许新闻媒体采访报道。

（四）关于立法听证意见建议的归纳与汇总。认真整理和吸收立法听证会意见、建议，是立法听证的根本目的和最终归宿。听证会结束后，应当将听证记录整理成听证报告书，印发常委会组成人员作为审议法规草案的参考依据。听证报告书应当全面、准确地反映听证会参加人发言的基本观点、争论的主要问题。在采纳吸收听证会参加人意见的过程中，一些省市人大常委会的具体做法是，专门委员会或常委会工作机构举行立法听证会时，除将听证意见、建议归纳整理成报告书外，还提出采纳的初步意见，提交法制委员会，由法制委员会提交主任会议讨论决定。由法制委员会召开的立法听证会，则由法制委员会将处理意见提交主任会议讨论决定。对听证会参加人提出意见的处理办法是：对理由充足，比较成熟的意见，予以采纳；对原则性的意见，吸收其合理的部分和精神；对未作吸收的意见，须向提出人作出解释和说明，征得他们的理解和同意。另外，不是每一个法案都举行立法听证会，只有在法案涉及公民的切身利益和必须要举行听证时，才举行听证会。

C. 法律的重要性到底在中国有多大的意义

方立法是国家立法体系中不可或缺、不可替代的组成部分。多年来，特别是近年来，我省有立法权的4个较大市和3个民族自治县十分注重从本地实际出发，严格遵循《立法法》和《广东省立法条例》，努力探索地方立法新途径，大力推进地方立法工作，先后制定、修改、废止了一大批地方性法规，较好地从法律制度建设上解决了当地经济社会发展中存在的一些问题。

与此同时，我省地方立法工作也存在这样或那样的困难和问题。新形势下，地方立法如何与时俱进，自觉地为构建社会主义和谐社会作贡献，实现与地方经济社会全面发展和良性互动，已越来越成为摆在大家面前的一个紧迫问题。

在2005年12月27日召开的广东省立法工作会议前夕，本刊记者就有立法权的较大市在立法中所面临的难与困，分别采访了我省部分有立法权的较大市人大法委或人大常委会法工委以及连南、连山、乳源3个民族自治县人大常委会负责人。

立法的舞台到底有多大？

如今，国家立法越来越多，地方立法的空间是否会越来越小？记者了解到，对该问题，我省有立法权的较大市和民族自治县的情况不一，说法也不一。

汕头市人大常委会法工委主任陈冬雷表示，从某种意义上说，地方立法的空间呈现逐渐缩小的趋势，这与国家法制建设的进程密切相关。经过多年努力，目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成，我国政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，从根本上改变了过去那种无法可依的状况。因此，地方在解决国家尚无明确规定而先行立法方面的空间会越来越小。这就要求地方立法必须与时俱进，把重点转向解决地方特定问题和适应新形势的创制性立法上来。但由于认识不足或观念转变滞后，地方立法还不能很好地适应客观形势的发展变化。从另一个角度看，随着国家法制建设的逐步完善，对地方立法的范围、内容等所做出的规范或者说约束和限制也越来越多，越来越严格。地方在认识上存在一定偏差，在一些应立法的领域存在“等、靠、观望”等思想，一定程度上也影响了地方立法。

深圳市人大法委副主任委员刘曙光对此却持相反意见。他认为，地方立法的空间非常大，原因有3个：首先，当前社会主义法制体系基本框架初步形成，但体系是体系，基本框架是基本框架，二者有质的区别，需填充的具体法规还很多。其次，从政府承担的职责来看，我国与外国也不太一样，现在我国正处在经济转型时期，还没有将立法权完全放下去。他向记者作了一个测算：广东省一级涉及有关法律的业务处室500个左右，除一部分处室不执法外，大部分处室至少执行一部至两部法规，这还是最保守的算法。大家想想，若所有执法职能都能法定化，立法空间该有多大？再次，以往立法是面的需求，一部法规往往分章分节，管一大片，涉及到方方面面的内容在一部法规里基本说完。现在不同了，人们对所立的法有新的要求了，即立的法不仅需要到面，也需要到点。也就是说，一件很小的事也许就需要一部法，需要一个专门机构。例如，对韶关市丹霞山风景区的管理，就十分必要制定《丹霞山风景区管理条例》，体现地方特色。

珠海市人大法工委主任边玉峰则说，地方立法中的先行性立法的空间较宽阔。地方立法要创新，以填补国家立法的空白。地方立法，应更注重先行性立法。

3个民族自治县的看法又如何呢？连南瑶族自治县人大常委会副主任谢柏良的说法颇具代表性：“目前民族自治县的地方立法空间还是较大的。现在，我们县除了一部《连南瑶族自治县自治条例》外，已基本上没有其它仍在实施的自治县地方性法规，这不利于自治县经济社会的有序和可持续发展，这也是构建和谐社会亟待解决的问题。”

立法，重数量还是重质量？

现在，社会上流行这么一种说法：地方立法立得差不多了，现在主要应注重法的质量和怎么执行好这些法规。对此，我省有立法权的较大市和民族自治县又是如何看的呢？

一种意见认为，这种认识是不全面的，其实立法数量和立法质量同样重要。深圳市的刘曙光说，就深圳而言，现在所制定的法规只有100多部，这远远不能适应当地经济的发展和社会的全面进步。地方立法的功能及定位，就是在国家立法的空隙中寻求空间，拾遗补缺，地方立法其实是国家立法的细化。也就是说，实施性立法、补充性立法是地方立法的重点。在我国，通常是应立法的却少有立法或没有立法，如道路交通处理、居民最低生活保障等方面都存在这方面问题。其实，有关这一方面，任何行业都可列举很多。而国外的情况却不是这样，例如美国、新加坡等国家的地方立法的总量就非常大，每部法典内容都很详细，基本上做到“只要公民觉得应有法律规范的地方就一定有法规范”。现在，我国国家法律200部左右，国务院行政法规900多部，乍看起来，所立的法律、法规好像是差不多了，其实不然，因为到了地方完完全全立法的很少，大部分需要进一步细化、规范，增加一些可操作性的内容。前不久深圳市人大征集2006年地方立法意见时，发函至政府机关，竟有100多个项目100多条意见（不包括向社会各界征求意见），希望市人大在2006年里能够制定、修改和调研。

另一种意见是，地方立法质量始终是第一位的，同时须兼顾一定的数量。珠海市的边玉峰说，没有一定的数量，就难以满足依法规范社会管理的需要，就谈不上发挥立法权的优势，实现法治社会的目标。他表示，现在我们强调依法治国，但并不是说所有问题都需要立法来解决，何况法律不可能事无巨细都覆盖得到、解决得了。当前和在今后的一段时期里，我们应集中力量优先选择社会急需用立法来解决的问题来立法。其中，能用行业规范解决的，尽量用行业规范解决；能够社会自律的，尽量依靠社会自律；能够用一般行政管理解决的，不一定非要用法规设定处罚的形式来解决。这就决定着地方立法的数量不可太多。当前，限于地方立法力量不是很充裕，从事立法的工作人员不是很多，地方立法应结合地方实际，集中立法资源和力量，提高立法质量，使制定的地方法规具有更强的针对性、操作性。

立法的难与困究竟在哪？

通过采访，记者发现，我省有立法权的较大市和民族自治县在地方立法中普遍处在一种尴尬地位。其中，我省有立法权的较大市存在的问题和困难主要有：

第一，一些人的认识存在偏差。汕头市的陈冬雷对此感触很深。他说，目前汕头有两个立法权，一个是特区立法权，一个是较大市立法权。对两个立法权的性质、地位、权限、作用等问题，在一定范围内由于缺乏全面、深刻的理解，导致一些人对地方立法工作讲起来重要，但做起来往往不重要。有的人错误地认为，上有国家法律法规，又有政策规章，涵盖了政治、经济、文化和社会生活的各个方面，没有必要再搞地方法规。因此，对地方立法工作不热心、不关心、不支持、不配合；有的人存在重经济、轻法制的思想，他们遇到问题就强调立法，立法以后又忽视执法；有的人存在立法束缚改革开放手脚思想，主张少立法或不立法，在强调地方特色时，缺乏先进科学的立法意识，地方立法的地方特色成为一些人维护现实状况甚至一些陈规陋习的理由。

在这一点上，深圳市的刘曙光也颇有感慨。他说，地方立法主要有3个作用，即：引领社会生活、改革开放、经济建设；促进社会生活、改革开放、经济建设；确认或巩固社会生活、改革开放、经济建设。当前，多数人的认识只停留在第三个作用，对第一、二个作用，尤其是对第一个作用认识不足，导致用法律手段规范社会管理不到位。用他们的话来说就是，时机成熟了就立法，没有了分歧才立法。然而，到底什么是没有分歧？什么是成熟？根本没有固定标准。一般来说，行政命令、红头文件的效力、约束力不够，强行推行很困难，效果也比较差。大家希望所立的法具有科学性、民主性、合法性，而行政命令、红头文件的民主性却往往不够。

第二，地方立法与上位法存在矛盾，上位法的一些规定与地方实际不一致。深圳市的刘曙光表示，法律统一必须是以多样性为基础的，没有多样性就没有统一性。一直以来，上级立法机关对下级立法机关发挥主观能动性的态度不明确，宽容、鼓励措施不够，认为给地方立法空间越小越好，原因是怕乱套。比如，国家所立的处罚条款中就不应定死处罚金额，把钱定死了，地方怎么定？哪来的余地？

第三，地方立法机制受到局限，立法效率较低。深圳市的刘曙光指出，其中一个客观原因是，常委会每年对法规的审查时间较短，每年常委会会议审议时间只占一年的1／20，而国外有的用整年或者是一年的1／3时间来审查，有些国家还专门设有个技术把关的部门，一般称为立法改革委员会，该委员会专门在立法技术上把关，这样提交审议时，大家就不需要考虑法规的技术问题，只需讨论有争议的核心之处。我们要提高立法效率，有必要借鉴国外的好做法。他以深圳为例，该市人大常委会每年召开6次会，每次会议一半时间审议法规，一次会议4天左右，一审、二审下来，一年立法充其量20至30部。市政府提议案，到市人大审议，不足4个月时间，滞留时间太长，运用时间太短。制定法规，包括修改在内，较匆忙、较仓促，这样很难有什么更新意见。再者，材料提供得也不够，有的与会者到会场才看一看材料，根本没有时间调查研究。至于反复辩论，更是做不到。

第四，公众参与地方立法能力低，没有充分发挥人大代表和法律专家在地方立法中的作用。我省有立法权的较大市普遍反映，人大代表和法律专家参与立法的渠道比较单一，往往局限于书面征求意见；听取人大代表和法律专家意见的范围也比较窄，特别是没有充分发挥专业、行业的人大代表和法律专家的作用；一些人大代表和市民参与地方立法的积极性和业务水平也不够高。

第五，当前我国的地方立法工作还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。有的地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调，有的地方性法规“大而全”、“小而全”，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地主性法规缺乏地方特色，针对性不强。

此外，地方立法的执行保障机制也没有完全建立起来，法规的起草没有真正做到“领导落实、人员落实、责任落实、时间落实、经费落实”。

而对于3个自治县来说，当前地方立法存在的最严重问题和困难则是，立法经费、法制人才和各类专业人才严重不足。

今后的努力方向及解决对策

2005年12月23日,省人大常委会办公厅举行《广东省农业机械管理条例》新闻发布会，图为发布现场。

“当前，地方立法在某些方面还存在着许多立法空白或缺口，一些法规需全面修订。”这是我省有立法权的较大市和民族自治县的共同心声。他们提出的解决对策是：

一是要进一步统一认识，充分认识地方立法的重要性和现实迫切性，真正把立法工作摆上位置，而且是非常重要的位置。

二是要进一步提高编制地方立法计划的科学性，进一步抓好地方立法计划的落实，切实完善地方立法工作责任制，保证当地重大方针政策贯彻实施和保障当地经济社会发展的重要立法事项优先立项，对于单纯调整政府部门内部关系的项目原则上不立项。

三是要积极发挥人大主导作用，把发挥人大代表在立法工作中的作用纳入规范化、制度化轨道。进一步拓宽人大代表了解、参与立法工作渠道，加强人大代表对法规起草、调研、修改、审议各个阶段的参与，高度重视与立法工作相关的人大代表议案、建议的办理等工作。

四是要不断拓宽立法思路，大胆借鉴国外立法的好经验，坚持立、改、废并重，切实防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”倾向，努力挖掘地方立法先行性、针对性的特点，通过创制性立法，使地方经济社会发展和社会稳定建立在法制的轨道上。

五是要建立、健全提高立法质量的长效机制。进一步探索立法的形式、立法的程序，规范提前介入制度，完善法规草案指引、服务制度，切实提高法规草案起草质量，把好法规案的审议关，努力提高立法审议质量，不断提高立法工作水平，使地方立法更具科学性、民主性、实用性。

此外，我省有立法权的3个民族自治县还提出了以下建议：一是加强对民族立法工作的指导，把民族立法纳入省人大的立法总体规划。二是加强对民族立法人员的培训，提高立法水平，保证立法质量。三是请求省人大帮助解决地方民族立法经费问题，以促进民族立法工作不断发展。

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一、一组数据

1．20多年来，全国人大及其常委会制定了200多件法律，国务院制定了960多件行政法规，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规。

2．2004年9月至2005年9月，4个较大的市报请省人大常委会批准的地方性法规19项，其中广州5项、深圳7项、珠海3项、汕头4项（均不含特区立法）。

二、4个较大市的地方立法情况（2000年-2005年）

广州市：立法43项，其中城建口11项、财经9项、教科文4项、农村农业2项、内司1项、其他4项。

深圳市：特区法规133个，较大市法规23个。

珠海市：法规43件，废止2件，其中特区立法26件，较大市立法15件。

汕头市：制定、修订、废止法规34件，其中特区立法18件、较大市立法13件，法规性文件3件。

D. 立法解释的作用

立法解释是一种完善补充法律的重要手段，又是介于立法和法律实施之间促进法律 实施的一种技术，在某种程度上，立法解释对于衡量是否为违法行为具有决断作用。具体说立法解释有以下作用： 在有些情况下，立法解释实质上起着修改法律的作用，它可以改变法律原意，赋予那些已不适应客观现实的法律条文以新的含义。有些法律条文修改起来非常困难，而不修改又不能适应形势发展的需要，为此有时只有通过解释来打破窘境。当然，通过解释改变法律条文的原意必须十分慎重，应严格遵守解释规则，符合语词与逻辑规范。
立法解释具有修改法律的作用。但笔者认为不能公开允许和提倡以解释法律来代替修改法律，否则会对法制的权威和统一产生不利影响。解释法律和修改法律不是一回事。在国外修改法律是议会的权力，解释法律是最高法院的事。我国全国人大常委会虽可制定法律，又可解释法律，但是它可解释宪法，就无权修改宪法。显然允许以解释来代替修改法律是有害的。 这是一项特殊的立法解释，与其他法律解释不同的是，宪法解释机关的专一性。它不存在对宪法的立法解释和执法解释的区分问题，对宪法的解释都是立法性解释，具有最高权威。宪法解释只能由一个专门的最权威的机关来实行。宪法解释机关专一性，并不意味着只能由立法机关进行解释，相反，在西方国家，有权解释宪法往往不是议会，而是最高法院或者宪法监督委员会。在我国，解释宪法的机关是全国人大常委会，此外，任何人或组织都无权对宪法作出有法律约束力的解释。
宪法解释的必要。解释宪法是宪法实施和发展的重要手段。这主要是因为:宪法虽然有些规则条文，但条文含有更多的原则性。由于原则的特点是概括性，其含义比较模糊和不确定，实施起来就特别需要解释。同时，宪法与其他法律相比具有更长的适用时效，就是说，宪法需经得起历史发展的考验。一部好的、稳定的宪法，要能适应时代的发展，除了宪法制定得好以外，充分运用宪法解释是一门重要技术。可见，要实现宪法规范的直接适用性和规范性，使宪法具有较强的适应现实能力，宪法解释是不可缺少的。
宪法解释与宪法监督是一体。解释宪法就是为了使宪法得到适用实施。宪法实施很大程度上表现为按宪法原则精神去制定法律和规范，从而保障宪法得以落实。所在，实施宪法的关键是监督审查法律规范是否与宪法的原则精神一致。而要审查判断法律规范是否与宪法一致的前提，就要阐明宪法条文的含义。所以，宪法解释与宪法监督是不能分开的，各国情况大致如此。美国和日本的宪法解释与宪法监督由联邦最高法院行使。德国和法国的宪法解释与宪法监督由宪法法院和宪法委员会进行。我国宪法解释与宪法监督由全国人大常委会进行。
宪法解释一般是因宪法实施过程中碰到的问题提起，通常不是事先抽象解释，而是事后的，随具体案件进行的。就宪法中原则性条文的立法精神、含义、行为的界限作出确定的说明，使人们能根据这个说明准确判断某一行为或法律文件是否符合宪法。 这里的法律是狭义的，指全国人大及其常委会制定的法律。法律从它在整个法律体系中的地位看，处于中间层次，上有宪法，下有行政法规和地方性法规。它的这种地位决定法律解释的重要性和广泛性。法律对社会规范的广泛性和它承上启下的地位，决定法律规范有双重特点。一方面，对社会行为作出具体规定，能直接适用，这是些规则性条文。实践中，对规则性条文提出的解释，大量属于法律实施中对条文理解不同和具体应用性解释。这主要由司法和行政部门解释。有些法律不是由司法和行政机关执行，而是由全国人大常委会及其工作机关直接实施的，如选举法、代表法、议事规则和有关国家机构的组织法等，实施中的具体问题，一般由全国人大常委会委员长会议或法制工作委员会解答。在法律的规则性条文中，也有少量涉及到明确法律界限、含义和补充意义的解释。这才是真正意义上的立法解释。另一方面，由于法律适用广泛性要考虑各地方、各部门的具体情况和技术性问题，法律有时只能作比较原则的规定，因而有些原则性条文的适用往往需要解释。这些条文适用大多又是间接的，它依赖于其他法规和实施细则来落实。法规和实施细则与法律不协调和矛盾时、需要对法律进行解释。这方面的解释主要是立法解释。通过解释。以确定行政法规、地方性法规和其他规范性文件是否符合立法原则、精神。
对法律的立法解释权，宪法明确规定由全国人大常委会行使，所以在法律的附则中一般不规定解释权条款(许多行政法规和地方性法规都有解释权条款)，常委会也很少将法律解释权授予他人。由于对法律解释权缺乏充分认识，加上两个月一次常委会难以适应实际中经常提出法律解释的要求，常委会实际上很少行使法律解释权。实践中，不管是对法律条文界限的阐明，还是法律适用中的具体理解问题的解释；都由执法部门和法工委进行。于是，不断有学者批评全国人大常委会法律解释失职，最高司法机关、行政机关和法工委解释越权。全国人大常委会应重视解决这个问题，行使立法解释权。解决这个问题有个相关的技术问题，就是区分法律解释和法律实施中具体问题解答的界限。当然，要想弄清这个问题的绝对界限是不可能的、目前，人大常委会能做到对一些重要的，特别是对有关国家机关和组织提交的对法律条文意义有争议的问题进行解释就可以。 国务院承担两种法律解释任务，一是对全国人大及其常委会制定的法律，国务院在实施中对具体问题所作的解释叫行政解释。另一种是国务院对自己制定的行政法规所作的解释，叫立法解释。我们现在研究的是后者。大量的行政法规是基于国务院行政管理职能而制定，一般比较具体，可直接执行，它不需要再制定具体规章或法规来贯彻实施，操作性比较强，因而需要作的立法解释较少一些。但实际上，由于立法的指导思想、经验和技术等问题，一些法规制定得比较粗，因而也需要国务院大力加强对行政法规的解释。
对行政法规的立法解释权法律没有明文规定，但根据法律解释体制的推论，毫无疑问是属于国务院的。根据现行的国务院颁布的行政法规情况看，凡国务院自行制定颁布的法规，有些在附则中明文规定由国务院解释;有的没有规定由谁解释；有些主要涉及部门管理和专业性较强的行政法规，明确授权由部门进行解释；如股票发行与交易管理暂行条例，在附则中明确该条例由证券委员会负责解释。如果是部门制定报国务院批准颁布的法规，大多都规定由制定部门解释。凡没有明确授权部门解释的行政法规，都由国务院解释。 对地方性法规的立法解释权，法律没有明文规定，根据全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议，省、自治区，直辖市的人大常委会对地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的进行解释或作出规定。可见，地方性法规的解释权由省级人大常委会统一行使。因为，这里的地方性法规包括：省、自治区、直辖市人民代表大会制定的法规和它的常委会制定的法规;省级人大常委会批准的省会所在地的市和较大的市制定的法规；民族自治州、自治县制定的自治条例和单行条例。
然而，在实践中，对地方性法规的立法解释并不是这么统一的。地方性法规对法规解释权现有四种情况:一是在地方性法规的立法程序法中规定立法解释权属省级人大常委会;二是在法规附则中规定法规解释权属人大常委会；三是在法规的附则中没有规定解释权条款;四是将法规解释权明确授予其它国家机关行使。笔者认为，不管在专门法规还是在具体法规中有没有规定立法解释权属省级人大常委会，根据全国人大常委会的决议，它都是属于省级人大常委会的。所以，如果不是对某一法规解释权进行授权，地方人大制定法规时，可以不必规定解释权条款。对解释权进行授权的，现在一般有这几种情况：对自治州、自治县的自治条例，一般明确规定解释权属于该自治地方的人大常委会。如贵州省的自治法规都对此作了规定。对省会所在地的市和较大市的法规的解释权，有的地方在制定法规程序的规定中，或者在具体法规中规定，由报批法规的市的人大常委会行使，如山东省人大常委会的法规制定程序法作了此规定。有的地方规定报批法规的市的人大常委会只有法规应用问题的解释权，如宁夏的地方性法规制定程序规定中有些规定。而四川省对成都、重庆两市制定的法规，有的附则中规定解释权是市人大常委会，有的规定解释权是市人民政府，有的规定为市政府的某个部门。有的地方将常委会议事规则的解释权授予给主任会议，将常委会联系代表工作条例的解释权授予给省人大代表工作委员会，有的直接将解释权授予给政府及有关部门。可见，地方性法规的解释权各地实际做法很不一致。

E. 制定监督法的必要性

制定法律监督法，加强司法活动监督，对维护社会公平正义显得尤为必要和迫切
“法律监督价值目标的实现，必须通过赋予法律监督机关履行法律监督职能必要的职权，如建立发现并督促纠正执法和司法错误的必要渠道，明确被监督主体的义务责任等，方能使制度层面法律监督的价值目标变成现实。”巩富文说，从司法实践来看，由于宪法和法律对法律监督的范围、程序、手段和效力规定得不够完备，制约了法律监督职能的有效发挥。
“制定法律监督法是检察机关依法监督、强化自身监督的内在要求，也是克服当前我国法律监督分散立法缺陷的必然要求。”认为，近年来，中央提出加强对司法权的监督制约，各级地方人大针对法律监督体系中诉讼监督相对薄弱的实际问题，相继出台了一些规定，进一步加强和改进诉讼监督工作。但地方立法有先天局限，比如地方立法不可能在检察职能方面创设新的监督措施和监督程序。只有全国人大才有权力去推进法律监督层面的立法。
“应当围绕检察机关在法律监督实践中面临的普遍性问题，提供解决方案，制定法律监督法。”建议，在监督的内容方面，重点对法律监督的概念、基本原则、职权配置等作出明确规定。在权力配置方面，明确赋予检察机关在监督过程中对违法行为的处置权。在监督的程序方面，进一步完善法律监督的范围、方式、手段和具体程序，使监督规范更具有操作性。在监督的保障方面，重点规定被监督对象拒绝接受检察机关法律监督造成严重后果的，应当承担的相应责任以及完善法律监督工作的保障机制和配套措施。

F. 法律、法规、条例有何不同，立法权指

立法权在我国，是指人民代表大会及其常务委员会依据宪法所享有的制定法律的权力。专这里的法律属是狭义的法律，仅指全国人民代表大会及其常委会依特定立法程序制定的法律。
而法规，分为行政法规和地方性法规两种。前者是由国务院依法制定的法律文件，它不是狭义的法律，但在其特定权限范围具有规范效力；地方性法规是有权地方人大依立法程序制定的规范性文件。
而条例，是规范性文件的一种名称，它主要可以指代法规，规章等。
你说的“上海市政府有制定《......条例》”属于地方规章，是指有权地方政府依准立法程序制定的规范性文件，它也不属于狭义的法律，而是行政立法。上海市政府可以制定地方规章，是因其享有行政立法权，它是一种准立法权。这种准立法权不同于立法权，主要表现在程序没有后者严格，前者不能于后者冲突，不能规定专属于后者的领域。因此不能说上海是政府享有立法权，上海市政府享有的是行政立法权，属于广义的行政权，与立法权性质完全不同

G. 法律法规的意义和重要性

在不同的社会制度下，在不同的法律制度中，由于法律的性质和价值的不同，法的规范作用的实现程度是会有所不同的。
指引作用是指法对本人的行为具有引导作用。在这里，行为的主体是每个人自己。对人的行为的指引有两种形式：
一种是个别性指引，即通过一个具体的指示形成对具体的人的具体情况的指引；
一种是规范性指引，是通过一般的规则对同类的人或行为的指引。个别指引尽管是非常重要的，但就建立和维护稳定的社会关系和社会秩序而言，规范性指引具有更大的意义。从立法技术上看，法律对人的行为的指引通常采用两种方式：
一种是确定的指引，即通过设置法律义务，要求人们作出或抑制一定行为，使社会成员明确自己必须从事或不得从事的行为界限。
一种是不确定的指引，又称选择的指引，是指通过宣告法律权利，给人们一定的选择范围。 评价作用是指，法律作为一种行为标准，具有判断、衡量他人行为合法与否的评判作用。这里，行为的对象是他人。
在现代社会，法律已经成为评价人的行为的基本标准。 教育作用是指通过法的实施使法律对一般人的行为产生影响。这种作用又具体表现为示警作用和示范作用。法的教育作为对于提高公民法律意识，促使公民自觉遵守法律具有重要作用。
预测作用是指凭借法律的存在，可以预先估计到人们相互之间会如何行为。法的预测作用的对象是人们相互之间的行为，包括公民之间、社会组织之间、国家、企事业单位之间以及它们相互之间的行为的预测。
社会是由人们的交往行为构成的，社会规范的存在就意味着行为预期的存在。而行为的预期是社会秩序的基础，也是社会能够存在下去的主要原因。 强制作用是指法可以通过制裁违法犯罪行为来强制人们遵守法律。
这里，强制作用的对象是违反者的行为。制定法律的目的是让人们遵守，是希望法律的规定能够转化为社会现实。在此，法律必须具有一定的权威性。离开了强制性，法律就失去了权威；而加强法律的强制性，则有助于提高法律的权威。

H. 论我国旅游立法的必要性与可行性

健全的旅游立法是旅游资源开发和旅游产业建立和良性发展的法制前提和保障。加快旅游立法是培育、规范旅游市场秩序，应对和接轨加入世界贸易组织的客观需要，同时也是建立我国旅游法律体系的重要内容和步骤。许多旅游业比较发达的和法制比较完善的国家，旅游法律已经形成了比较完整的体系，成为国家法律体系的重要组成部分。我国虽然已经建立了以宪法为基础，以部门法为主干的社会主义市场经济的基本法律框架体系，但是从部门法的角度看，我国旅游法律还存在着严重滞后性。这种滞后性已给发展旅游业带来了不利影响，甚至出现了一些企业为了赚钱，在开发旅游资源的幌子下搞出破坏环境、糟踏资源的项目，扰乱旅游经营市场、侵害游客合法权益，使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立面临严重的挑战。这种滞后性主要表现为：

一是旅游基本法和单行法空白。旅游基本法属于我国旅游法律体系中的“宪法”，是各级、各类旅游立法的渊源和依据。旅游基本法的地位和作用不仅对于旅游法律体系的建立和发展具有非常重要的意义，而且对于我国旅游业的整体发展也具有规范和指导意义。但自建国以来，我们尚未制定过一部全面、系统的旅游的基本法律或单行法律。九届全国人大以来，不断有代表建议国家应将旅游法的制定颁布作为当前旅游业发展工作的重中之重，组织专门力量，加快旅游产业法律体系的建设[1]。事实上，旅游基本法的缺位使得整个中国旅游法制建设处于“群龙无首”的状态，也使得地方性旅游立法活动缺乏可供遵循的立法根据和原则。这种状况也是引起目前旅游市场秩序混乱的重要原因之一。

二是国家级旅游立法数量少，层次低，旅游法律体系很不完备。改革开放后我国非常重视法制建设，但至今没有一件专门调整旅游关系的法律，国务院颁布的调整旅游关系的行政法规仅有三件[2]，国家旅游局颁布的旅游规章也仅有六件。总体上看，现行的法规、规章在立法层次上没有对国家发展旅游业的原则和措施作出根本性的规定，也没有对旅游业所涉及的各方面的关系作出有效的约束和调整。所以，在我国旅游法律体系中，法律、行政法规和部门规章作为社会公共产品在数量上供给严重不足，在立法的位阶上处于比较低的层次，有的行政法规和部门规章立法思想过时，内容简单、原则，缺乏可操作性。

三是地方性旅游立法各自为政，缺乏统一性和协调性。近年来，一些地方为了实现和保障旅游业在本地产业中的支柱性地位，相继出台了地方性旅游法规。但由于各地市场经济和旅游业发育程度不同，这些地方性旅游法规立法水平参差不齐，内容不一，个别的还存在与国家政策导向相抵触的现象。同时由于其适用范围分别仅限于本行政区域，因而无法实现对整个西部地区旅游资源的整合，也不可能统一协调各地区之间的利益关系，更无法实现跨省、跨区域间的旅游合作。

法理学原理告诉我们，法的运行与作用的发挥不是仅仅依靠一部法律或地方性立法，而是由成龙配套的一系列的不同类别、不同层次、结构合理有序的法律、法规和规章来共同发挥作用。

旅游立法也应当是多层级、全方位发展。要加强和完善旅游立法，首先要合理协调“两级”的立法关系。国家立法要先于地方立法，要在宏观上能够规范和引导地方立法；地方立法要与国家立法相互协调，增加国家立法在地方的适应性，细化国家立法的可操作性；要调动“两级”立法的积极性，充分发挥国家立法与地方立法在规范、保障、引导旅游资源开发与保护、旅游产业建立、旅游市场秩序维护及旅游监管体制创立与运行方面的功能和作用。

其次，要加快国家级旅游立法的进程。国家立法涉及到以下几个层次的法律法规：一是完善旅游大环境的法律。这类国家级大法的重点是解决旅游发展的法治大环境问题。涉及到的主要法律有公司法、反不正当竞争法、价格法、保险法、食品卫生与安全法等。这些大法对旅游发展的宏观环境起着非常重要的作用。这些法律已经制定，现在需要逐步修订和完善。二是加快制定旅游法。旅游法是规范旅游业发展的综合性实体法和部门法。同时该法作为规范旅游业的“宪法”，还要为旅游单行法、国务院旅游行政法规和地方性旅游法规提供立法依据和指导。所以，旅游法对旅游法律制度的建立和发展起着决定性的作用。根据全国人大代表的建议，《旅游法》的内容应重点放在：“明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位，确定国家发展旅游业的原则和措施，确立合理开发、科学利用旅游资源和环境保护的制度，规定对旅游者权益的保障等”[3]方面。三是健全旅游行政法。这是由国务院制定和颁布的旅游行政法规，通常以“条例”等形式出现。国务院旅游法规的内容一般操作性比较强，制定程序也不像制定旅游法律那么复杂。目前主要有《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《风景名胜区管理条例》。还有一些行政法规如税收、出入境管理、旅客运输损害赔偿等涉及到旅游方面，但这些都不是针对旅游业发展而专门颁布的旅游行政法规，在适用上有一定局限性，有的还不相协调，需要进一步完善与修订。与其他部门法相比较，旅游行政法规的类型与数量还远远不够，与旅游大国不相适应。应当尽快制定和颁布《旅游资源开发与保护条例》《旅客权益保护条例》《旅游饭店管理条例》《旅游安全与旅游保险条例》等行政法规。四是搞好部门规章的配套工作。这是由国家旅游局单独制定或与国务院其他部门联合制定的各种调整特定旅游关系的行业性规范。部门规章已有近20件，其中由国家旅游局颁布的13件。这些部门规章是目前我国旅游行业中遵循得比较多的规范，包括一些具体规定和技术标准，是调整全国旅游工作的主要规范。这类旅游规章需要进一步清理、补充、修改。
第三，地方立法的重点是要抓紧制定和颁布地方性旅游条例、旅游资源保护条例、旅游市场行为的监管及游客利益保护等地方性旅游规范[4]，细化立法的针对性和可操作性，拓展地方旅游立法的空间范围；注意把比较成熟的由政府颁布的行政规章及时上升为稳定的地方法规。这样既可以完善地方立法，又可以为旅游基本法的制定和颁布积累丰富的地方立法经验。

I. 党内监督条例的立法目的

《中国共产党党内监督条例（试行）》问答

《 1、党内监督条例（试行）》的立法目的是什么？

答： 为加强党内监督，发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，根据《中国共产党章程》，制定《党内监督条例（试行）》。

党内 2、监督的指导思想是什么？

答： 党内监督以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持民主集中制和党要管党、从严治党的方针。

党 3、党内监督的重点对象有哪些？

答：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。

党 4、党内监督的重点内容有哪些？

答：党内监督的重点内容是：
（一）遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；
（二）遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况；
（三）贯彻执行民主集中制的情况；
（四）保障党员权利的情况；
（五）在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；
（六）密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；
（七）廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。

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中国共产党党内监督条例（试行）》共五章47条，全文约6600余字。第一章总则规定了《党内监督条例》的立法目的和党内监督的指导思想，党内监督的重点对象和重点内容、党内监督与党外监督的关系等。第二章监督职责规定了各级党委、党委委员、各级纪委、纪委委员、党员和党的各级代表大会代表在党内监督中的职责、责任和权利。第三章监督制度规定了规范党内监督的10项制度，即集体领导与分工负责、重要情况通报制度、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和戒勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。第四章监督保障规定了实施《党内监督条例》的保障措施。第五章是附则。
《党内监督条例》通篇贯穿了发展党内民主、维护党的团结统一这一主线，力求通过发展党内民主，保持党的活力和创造力；通过维护党的团结统一、维护中央权威，保证中央政令畅通，提高党组织的战斗力。
《中国共产党党内监督条例（试行）》规定党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。这是根据党内监督的实践和解决党内监督中存在的突出问题而提出的。加强对各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人的监督，是党内监督实践中的难点和薄弱环节。这个问题如果能得到较好的解决，就可以带动党内监督其他工作的顺利进行。
学习《中国共产党党内监督条例（试行）》关键是要把握住一条主线：加强党内监督，既要发展党内民主，又要维护党的团结统一，二者不可偏废，这是《条例》的主线。把握好这条主线，是我们学习《党内监督条例》的关键。

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J. 法律法规的现实指导意义

可以分为规范作用与社会作用。这是根据法在社会生活中发挥作用的形式和内容，对法的作用的分类。从法是一种社会规范看，具有规范作用，规范作用是法作用于社会的特殊形式；从本质和目的看，法又具有社会作用，社会作用是法规制和调整社会关系的目的。这种对法的作用的划分使法与其他社会现象相区别，突出了法律调整的特点；同时，又明确了各个时期法律目的的差异。 法的规范作用可以分为指引、评价、教育、预测和强制五种。法的这五种规范作用是法律必备的，任何社会的法律都具有。但是，在不同的社会制度下，在不同的法律制度中，由于法律的性质和价值的不同，法的规范作用的实现程度是会有所不同的。 指引作用是指法对本人的行为具有引导作用。在这里，行为的主体是每个人自己。对人的行为的指引有两种形式：一种是个别性指引，即通过一个具体的指示形成对具体的人的具体情况的指引；一种是规范性指引，是通过一般的规则对同类的人或行为的指引。个别指引尽管是非常重要的，但就建立和维护稳定的社会关系和社会秩序而言，规范性指引具有更大的意义。从立法技术上看，法律对人的行为的指引通常采用两种方式：一种是确定的指引，即通过设置法律义务，要求人们作出或抑制一定行为，使社会成员明确自己必须从事或不得从事的行为界限。一种是不确定的指引，又称选择的指引，是指通过宣告法律权利，给人们一定的选择范围。 评价作用是指，法律作为一种行为标准，具有判断、衡量他人行为合法与否的评判作用。这里，行为的对象是他人。在现代社会，法律已经成为评价人的行为的基本标准。 教育作用是指通过法的实施使法律对一般人的行为产生影响。这种作用又具体表现为示警作用和示范作用。法的教育作为对于提高公民法律意识，促使公民自觉遵守法律具有重要作用。 预测作用是指凭借法律的存在，可以预先估计到人们相互之间会如何行为。法的预测作用的对象是人们相互之间的行为，包括公民之间、社会组织之间、国家、企事业单位之间以及它们相互之间的行为的预测。社会是由人们的交往行为构成的，社会规范的存在就意味着行为预期的存在。而行为的预期是社会秩序的基础，也是社会能够存在下去的主要原因。 强制作用是指法可以通过制裁违法犯罪行为来强制人们遵守法律。这里，强制作用的对象是违反者的行为。制定法律的目的是让人们遵守，是希望法律的规定能够转化为社会现实。在此，法律必须具有一定的权威性。离开了强制性，法律就失去了权威；而加强法律的强制性，则有助于提高法律的权威。 社会作用是从法的本质和目的这一角度出发确定法的作用，如果说法的规范作用取决于法的特征，那么，法的社会作用就是由法的内容、目的决定的。法的社会作用主要涉及了三个领域和两个方向。三个领域即社会经济生活、政治生活、思想文化生活领域；两个方面即政治职能（通常说的阶级统治的职能）和社会职能（执行社会公共事务的职能）。 当然，尽管法在社会生活中具有重要作用，但是，法律不是万能的，原因在于：（1）法律是以社会为基础的，因此，法律不可能超出社会发展需要“创造”或改变社会；（2）法律是社会规范之一，必然受到其他社会规范以及社会条件和环境的制约；（3）法律规制和调整社会关系的范围和深度是有限的，有些社会关系（如人们的情感关系，友谊关系）不适宜由法律来调整，法律就不应涉足其间；（4）法律自身条件的制约，如语言表达力的局限。在实践活动中，法律必须结合自身特点发挥作用。