法治政府建设的调研报告

❶ 如何作实法治宣传工作 调研报告

法制宣传教育是党的宣传工作的一部分，属于思想意识形态领域，它是做人的工作，是培养人的意识和观念。要把长期存在的传统“人治”观念，转变为适应建设法治国家需要的“法治”观念，需要时间和历程，更需要与时俱进。结合党的群众路线教育实践活动，以“人民群众对法制宣传工作的需求就是我们工作的目标”为宗旨，深入基层，深入群众，开展切实有效的法制宣传工作。
（一）各级领导部门要切实从法制宣传教育是实施依法治国基本方略的高度来重视普法工作
法律必须被信仰，司法必须被尊重，这是现代法治社会的共识。在推进依法治国的进程中，法制的力量越来越显现，发挥着保证国家安宁、促进社会稳定、维护人民权益的重要作用。在现行体制下，各级领导部门，特别是主要领导和关键部门，对普法工作的重视要落在实际工作中，落实在群众路线、为民执政上，聚焦关键，准确定位，带头学法尊法守法用法，依法决策，依法行政，深入基层，深入实际，认真研究解决制约普法工作发展中的瓶颈问题，力戒形式主义。
（二）转变观念，针对人民群众的迫切需求有效地开展普法工作
一是要树立以人民群众为根本的思想，要从受众者的角度出发考虑普法工作重点，既要围绕党和政府的工作部署，还要考虑“民生”这个工作大局，围绕服务“民生”确定工作的目标、任务和措施。特别要加强权利与义务对等的宣传，既不能对人民群众进行重义务、轻权利宣传，也要引导人民群众不能只讲权利，不尽义务。二是把主体需要做为法制宣传教育工作的出发点和落脚点。在宣传内容上，要把人民群众希望知道、了解、掌握的法律内容及与人民群众生产生活密切相关的法律法规作为宣传的重点。要改变行政部门说了算，我宣传什么，你听什么；我采用什么方式，你就按什么方式接受的理念，变被动普法为主动求法，切不可让人民群众“被普法”、“被宣传”。三是要坚决抛弃“向民施舍”的“救世主”观念，真正站在受众的角度，研究他们的心理，选择最适合的载体和形式，不仅在内容上要贴近群众的需求，在形式上也要生动活泼，易于公众的理解和参与，不断提高法制宣传教育工作的实效性。
（三）充分利用现代传媒提高普法工作的实效
近年来，较之于传统的报纸、杂志、广播、电视四大传统媒体外，出现了诸如网络、手机、微博、微信、微电影等新兴媒体，信息传播呈现出百花齐放、百家争鸣的趋势。普法工作也要适应这一变化，与时俱进，跟上时代的步伐，实现普法工作媒体全覆盖。要认真分析研究各类受众群体接受信息的特点，有目的、有重点开展普法工作，增强实效。如分析机关干部、公务员主要通过党报、政务平台、互联网获取信息；年轻人主要通过网络、手机、微博、微信获取信息；老年人主要通过报纸、电视、广播获取信息；进城务工人员主要通过广播、书籍资料获取信息等等。要深入调查了解各类群体最关注的法律热点问题，有重点、针对性地利用各类媒体开展法制宣传教育工作，特别是要充分发挥各类媒资源优势，放大传播效应，最大限度地提高法制宣传的实际效果。如与《现代快报》开展的“法律大讲堂”栏目，就是把在有限课堂上所讲授的法制内容通过《现代快报》在南京的近30万发行量，传播到广大市民中，放大讲堂效应；又如南京市中院通过邀请十万群众进法庭旁听真实的庭审活动，力改传统“模拟法庭”宣传模式，让人民群众走进法院，了解法律，监督审判活动，不仅宣传了法律，而且满足人民群众日益增长的对公平正义的需求，提升对司法公信的认同度。要利用电视专访、网络直播等形式，针对社会上法制热点问题，邀请法学专家、专业人士、各界代表等进行专题讨论，会更加有效地提高普法工作的实际效果。
（四）充分发挥社会力量提高普法工作实效
法制宣传教育是一项政府主导的、适应经济、政治和社会发展需要的社会系统工程，是全社会共同参与，旨在提高公民法律素质的公益性社会事业。法制宣传教育社会性的特点，决定了参与人员的社会性。在日常普法工作中，除了部门联动、协调推进、发挥普法联络员队伍作用外，还要充分利用各种社会力量、特别是发挥普法志愿者队伍的特殊作用，有效推动全社会开展法制宣传活动。在长期的普法实践中，逐渐形成了一个热爱普法公益事业、自愿参与、只求奉献、不图回报的法制宣传志愿者群体，如我市的“法律人在行动”群体。他们长期扎根基层，利用自己的资源和优势，义务为法制宣传作贡献。普法志愿者的工作没有条条框框，什么形式受群众欢迎，他们就采用什么形式；什么内容受群众欢迎，他们就宣传什么；因而对于提高法制宣传教育工作的实效性，具有很大的促进作用。要充分这只队伍在普法工作中的重要作用，不断完善普法志愿者公益工作记录机制，统一纳入社会公益活动纪录，向社会公示，鼓励更多的普法志愿者参与到普法工作中来，形成强有力的社会普法资源。
（五）制定科学有效的普法工作考评机制
法制宣传教育工作这种长期性、复杂性、潜移默化、投入高而短期内不易见到成效的特点，需要深入开展调查研究，研究建立科学的评价机制。要坚决摒弃形而上学、不切实际、官僚主义的考评机制，不为考评而考评，特别是要取消那些全凭拍脑袋想象的根本无法确定、无法完成的考核指标，使考评机制更加趋于合理，更加趋于实际，更加有利于推进普法工作的深入开展，取得实效。如近期市委政法委委托省社情民意调查中心开展的法治建设满意度调查，涉及法制宣传工作的一个指标是：“表示近两年有参加过普法活动的占24%”。这个指标看似较低，仔细分析却很有成效。这个指标特指亲自参加普法活动的人群占总人群比例。南京有近1000万人口，24%就是240万，即近两年来全市有240万人亲身参加了普法活动，这个数字不小啊，反映了两年来普法的实际工作成效。这个指标远比“普法知晓率”指标更有意义。
总之，深入开展法制宣传教育，提高法制宣传教育工作的实效性，是贯彻依法治国方略的重要内容任务之一，是落实科学发展观的具体体现，是践行党的群众路线、实现中国梦的具体举措。提高法制宣传教育工作的实效性，就是要追求法制宣传教育工作的预期目的与结果的统一，全方位满足广大人民群众的法律需求，发挥法制宣传教育工作的最大效能和社会效果，实现法制宣传教育工作的价值追求。

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省级以下法制机构在依法行政中的定位及其思考
一、 导言
二、 政府法制机构的现状及其存在的问题
（一） 历史发展及现状
（二） 存在的问题
三、 省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷
（一） 省级以下法制机构的法定职责及认识误区
（二） 市县政府法制机构的组织地位及法律缺陷
（三） 市县政府法制机构的法律性质及观念更新
四、 省级以下法制机构建设的相关建议和思考
（一）法制机构的名称规范
（二）省级以下政府法制机构的机构设置类型
（三）省级以下政府部门法制机构的设置情况和存在的问题
（四）省级以下政府法制机构的人员、编制及经费保障
（五）省级以下政府法制机构的规格问题
（六）省级以下政府法制机构的内设科室

一、导言
政府法制机构自20世纪80年代初组建后逐步壮大，政府法制事业不断发展，但也暴露出理论底蕴不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整体工作中应如何定位不确定，往往随着法制机构所在的政府层级不同而不同。国务院法制办的定位是立法事务部门（Legislative Affairs Office）；省级法制机构定位是法律事务部门（Legal Affairs Office）,立法、执法监督、复议等事务都涉及；省级以下的法制机构则偏重于处理具体的法律事务。定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。因此，对理论研究已成为政府法制工作进一步发展的必备条件。

二、政府法制机构的现状及其存在的问题
（一） 历史发展及现状
我国的政府法制机构建设经历了一个漫长的发展过程，省级以上（包括省、自治区、直辖市和较大的市，下同）政府法制机构建设成绩突出。1954年11月，中华人民共和国国务院设置国务院法制局作为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定，将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。 国务院法制办公室内设秘书行政司（研究司）、政法劳动社会保障法制司、教育科技文化卫生法制司、财政金融法制司、工交商事法制司、农业资源环保法制司、政府法制协调司（法规编纂司）、法规译审和外事司、行政复议司等九个职能司和机关党委，下设政府法制研究中心、信息中心、机关服务中心、中国法制出版社四个事业单位。与国务院法制机构发展相适应，省级政府法制机构也是在发展中不断壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。⑴以武汉市政府法制办为例，十年“文革”浩劫，我国社会主义法制被破坏殆尽，武汉的政府法制机构也荡然无存。党的十一届三中全会以后，武汉的行政法制工作开始恢复和重建。1984年7月，武汉市政府办公室设立法规处。1985年12月，武汉市编委又批文同意成立武汉市政府经济法规研究中心，该中心既是一个研究咨询机构，又是一个拟定经济法规的工作机构，为事业单位，与武汉市政府办公室法规处合署办公。 1988年6月，为了进一步加强政府法制工作，更好地为经济体制改革和社会主义现代化建设提供法律服务，又将原武汉市政府办公厅法规处划出，成立武汉政府法制办公室，作为市政府的办事机构，随着《行政处罚法》的实施，武汉市政府法制工作机构又得到进一步加强。1996年12月8日，武汉市编委以武编[1996]103号文印发了《武汉市人民政府法制办公室职能配置、内设机构和人员编制方案》，按照该方案，武汉市政府府法制办公室内设机构增至5个，即综合秘书处、法规一处、法规二处、法制监督处、行政复议处。人员编制由1984年的3名逐渐增至30名。2001年机构改革，市人民政府法制办公室升格为正局级，这在当时武汉市所有行政机关中是绝无仅有的。⑵。

注：⑴张武扬《政府法制工作二十年回顾与展望》，摘自《江淮法治》转载于人民网 ：2006-4-27
⑵胡太荣，《武汉市政府法制机构建设情况》，载武汉市政府法制网2006-4-25
然而，在省级以上（包括上述较大的市）的政府法制机构不断健全和完善的同时，省级以下政府法制机构的建设却几经风雨，走过一段发展坎坷的道路。各地的情况也是不尽相同。就拿乡镇办法制机构建设来作个对比：2002年底，浙江省温岭市编委根据市法制办的要求，在不增加镇（街道）机关人员总编制的情况下，批准在全市16个镇（街道）党政办公室增挂政府法制办公室牌子，由党政办主任兼任法制办主任，设专职副主任1至2人，法制员2至5人并明确了镇（街道）法制办的10项工作职责和12项工作制度，落实了专职法制人员、专门办公室和专用电话、电脑等设备。从而保证了政府法制工作深入到基层，使全市的政府法制工作形成有纵有横的网络。⑶而同一时期，湖北省浠水县在2002年乡镇撤并后，全县13各乡镇有17个乡镇党委政府向县政府写报告，请求在乡镇设法制办公室。当时县政府同意团陂、兰溪两镇作为设置乡镇法制办的试点乡镇；关口镇政府未等到县政府同意就开始组建了法制办，并任命了法制办主任。但由于省市关于乡镇机构改革方案中机构限额规定刚性极强，最终乡镇法制机构建设难以进行。由此可见各地经济发展的不平衡导致法制机构发展也出现不平衡。
注：⑶柯友芳 连正美：《依法行政是改善投资环境的最重要因素——浅析温
岭市的法治环境建设》，原载浙江温岭政府法制网，2004.9.20

（二） 存在的问题
虽然从总体上看，省级以下各级党委政府依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要。以湖北省县级政府法制机构为例，目前呈现出以下态势：
1、部分法制机构名存实亡，法制工作基本没有开展
在2001—2002年县级政府机构改革前，全省有不少县、市（区）法制办曾经是政府的直属机构。在机构改革中，因为受机构设置数额的限制，除个别县市外，各地普遍把法制办减了下来，但法制办的牌子没有取消。法制机构无论是否作为独立机构，如果确实有一个机构专门从事政府法制工作，也未尝不可，但作为政府办公室内设机构的很难达到这个要求。类似这种情况，在其他县市也存在。如荆门市的沙洋县、黄石和鄂州的城区政府，基本没有法制工作机构，只是有一名干部兼管这方面的工作，发挥政府法制工作的职能作用无从谈起。由于法制工作机构名存实亡，使工作受到直接影响。有的县老百姓找法制科提起行政复议，法制科能推则推，能不受理就不受理，有的县一年没有受理一起行政复议案件，使行政纠纷得不到及时化解。
2、法制机构人员少、任务重、思想不稳
县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的复议、应诉案件一般在30至40件之间。2004年，全省的行政复议案件达到3695件之多超过法院受理的行政诉讼案件。其中属于县级政府受理的占70%，但县级政府复议工作人员仅为164人。而全省县级法院行政庭的人数有400多人。复议机关的工作量比法院行政庭的工作量大几倍；法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县、市长联系几条战线10多个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题。有的还负责为县长起草讲话稿。团风县法制办主任去年一年写各种讲话稿达14万字之多。除此之外，平均一个县每年规范性文件的审查备案至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。巴东县法制办一名法律本科毕业并具有律师资格的干部在法制办工作15年，虽然工作不错，但因职位限制至今仍是一名科员，一个月工资不足1000元，几次想调走。通山县法制办原有5名大学本科毕业生，近几年已调动3名，另2名也不太安心。荆州市几个县法制办缺人，虽然县领导表态只要选中，要谁给谁，但选中的不愿来，法制办想通过招考公务员补充人选，又因为全县干部总数超编未获批准。
3、经费保障不到位，工作正常运转有困难
一是，有44个县法制工作机构没有复议工作专项经费，占全省的43.6% .即使安排有专项复议经费的，有的一年也仅有5000元左右。财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作上。有的县法制办作为政府办管理的独立单位，但经费并不独立，专项经费也往往被截留。
二是，人头经费包括人均办公经费标准比较低。有的县市，对县委县政府四大家人均办公经费与其他部门的经费是有差别的。荆州市荆州区政府办人均4500元，而法制办与其他部门一样只有2700元，办公经费十分紧张。法制办工作人员的工资因为实行财政直接打到工资卡上，总体上可以保证，但个别地方也不能足额到位。黄冈市10个县市区除浠水县外，其他各县市区均只能保证“四项之和”，其他的津补贴基本靠自己想办法，法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，因此，执法监督就“网开一面”，有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销改变。武汉市江岸区法制办除人头经费由区行政管理局发放外，几年来没有其他任何福利。虽然他们仍然兢兢业业地工作，但与其他部门相比，心里总有说不出的酸楚。现在公检法、纪委、信访、审计等部门都有办案津贴，但复议人员同样是办案，却没有津贴，也使大家觉得很不公平。不仅如此，有的县法制办还要完成招商引资和创收任务。
三是，工作条件差。县级政府法制办不仅办公室挤，办公设备也很简陋，复议工作均无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够，更不用说热情接访了。洪湖市法制办今年因一起土地纠纷一次来访500多人，由于拥挤混乱，后来有人把法制办给砸了。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的是要到现场。但全省县级政府法制办有工作用车的不足10个，并且基本上不是定编的车辆。咸丰县法制办主任是从县司法局长调任的老同志，虽然保留了正科级待遇（法制办主任是副科），但每次到州里开会，只有挤公共汽车，与在司法局当局长相比，感到非常失落，工作积极性受到很大影响。⑷
注：⑷湖北省政府法制办编《湖北省县级政府复议机构调查报告》,载法律教育网2006.8.11

三、省级以下政府法制机构的法律定位及其缺陷
（一） 省级以下法制机构的法定职责及认识误区
1、法定职责
《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《仲裁法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继对政府法制机构的职责作了一系列规定，地方性法规和规章对此又作了进一步规定。在此，笔者结合湖北省的具体规定对市县政府法制机构的法定职责作一汇总归纳：⑸
注：⑸这里主要参考了《湖北省行政执法条例》、《湖北省行政执法监督检查暂行规定》、《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》、《湖北省行政处罚听证规则》、《湖北省实施行政执法责任制规定》、《湖北省规范性文件备案审查规定》、《湖北省行政执法争议协调办法》、《湖北省行政执法责任追究暂行办法》等地方性法规和规章。
1、县级以上政府法制机构及地市级政府部门的法制机构的共同职责：
具体办理行政复议事项，包括：受理行政复议申请；向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；处理或者转送对行政复议法第七条所列有关规定的审查申请；对行政机关违反行政复议法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项；研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。
2、各级政府法制机构的特殊职责
（1）县级以上政府法制机构的一般职责：
以县级以上政府名义对行政机关实施行政许可进行监督；加强对行政机关实施行政许可的监督检查；负责本行政区域内行政执法的综合协调和督促、指导工作，承担统一领导本行政区域内的行政执法争议协调的具体工作；具体实施行政执法主体资格的登记和确认工作；承担统一领导本行政区域的行政执法责任制工作，负责行政执法责任追究的监督、协调工作，负责对本级政府部门及相关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议，将针对情节较重和情节严重的行政执法责任人作出的处理决定进行备案；对行政执法和监督检查证件的持有人进行发证前的法律知识培训，承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，对证件定期验审、备案；负责组织实施本行政区域内的行政执法监督检查，并掌握和汇总行政执法监督检查的情况；具体负责规范性文件的备案登记和审查工作；
（2）地市级政府法制机构的特殊职责：
直辖市、省、自治区人民政府所在地的市政府的法制机构以政府名义会同商会统一组建仲裁委员会；其他设区的市政府的法制机构根据需要以政府名义会同商会统一组建仲裁委员会。
（3）县级以上政府部门法制机构的一般职责：具体实施对当事人陈述、申辩的复核工作；具体实施对执法人员当场产作出的行政处罚决定的备案工作；具体实施对适用一般程序的执法调查结果的初步审查工作；具体组织并主持重大行政处罚案件的听证程序；承办行政执法责任制的具体工作，包括审核并报送部门制定的规范性文件、审核并报送部门作出的重大行政处罚决定、负责对部门内设机构和有关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议；承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，负责本部门行政执法监督检查的具体工作。
（4）地市级政府部门法制机构的特殊职责：对下级行政机关制定的规范性文件、作出的重大行政处罚决定以及对执法违法行为责任追究的处理结果进行备案，对下级行政机关的执法违法案件进行督查处理，对下级行政机关的行政执法行为定期进行统计分析，对下级行政机关组织行政执法检查。
从上述职责来看，省级以下的法制机构偏重于处理具体的法律事务，定位的不确定，又没有相应的理论予以解释，造成某些政府对政府法制工作的认识产生偏差，特别对省级以下法制机构影响较大。
2、认识误区
（1）有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。根据《地方各级人大和各级政府组织法》第59条对县级以上政府的一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职责范围。
（2）有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种工作专班，比如征地、拆迁、企业改制、土地二轮承包、专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去；此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职责的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。
（3）有的将法制机构与督办科、纪检监察室、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团。如湖北省孝感市6个县的法制科同志一年80%的精力要放在人大议案、政协的提案办理工作上。一年300多件提案、议案的分办、督办、回复，不定期要向人大、政协汇报，并且经常陪同人大、政协的领导检查，以及检查后落实情况的督办、汇报；孝南区法制提案科的一名干部不仅负责提案办理，而且负责政府办的人事党务纪检工作，根本没有精力抓法制工作；有的县对县直部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、电报、甚至简报都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来；有的地方还让法制机构组织政府口属单位的“五五”普法培训，将法制机构与司法局的普法办视为对口机构。这些做法实际上都是错误的。

（二）市县政府法制机构的组织地位及法律缺陷
现在我们先来看看省级以下的政府法制机构设立的法律依据，请看如下内容：

《中华人民共和国宪法》（2004年修正）
第一百零八条:县级以上的地方各级人民政府……有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年修正）
第五十九条：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：
………………………………………………………………………………………
（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
………………………………………………………………………………………
第六十四条第一款：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。第四款：……市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。
第六十五条第二款：办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。
第六十六条第二款：……市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年5月1日施行）
第九条 地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。
第十三条 地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

根据以上法律法规县级以上地方各级人民政府法制办公室应被视为县级以上地方各级人民政府的工作部门，与各类局级单位并列，其设立是经本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制委员会审核后，报上一级人民政府批准，另外还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案；或者作为政府办公室的内设机构，其设立由政府办公室报本级人民政府机构编制管理机关审批。
传统的中国行政法学理论根据行政机关的管理对象对行政机关进行分类，将行政机关分为外部管理行政机关和内部管理行政机关。办公厅（包括办公室）被视为一种内部管理行政机关，其管理对象是行政机关的内部机构及人员，通常不具有行政主体资格，与机关事务局、编制委员会、研究室、档案局、人事、财务、后勤等工作机关相并列；而发展改革、科学技术、体育、计划生育、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、农业、林业、交通、商务、教育、广播电视、工商、海关等行政机关则被视为外部管理行政机关，其管理对象是作为外部行政相对人的个人、组织，通常不具有行政主体资格。⑹根据这种理论划分，政府法制机构通常以“政府法制办公室”的名称出现，理应划归内部管理行政机关之列，其法律地位应与政府办公室、政府机关事务局、政府编制委员会办公室、政府研究室、档案局、人事局、财政局等工作机关是平起平坐的，不应作为政府办公室的内设机构继续存在。
注：⑹张树义主编，《行政法与行政诉讼法》（2001年全国律师资格考试指定用书），第14页，法律出版社2001年3月版
但是这里有存在一个悖论，即地方各级人民政府法制办公室如果采取县级以上地方各级人民政府的工作部门这种方式设立，它就与上述的发展改革、科学技术等各类局级单位并列，成为一个与外部管理行政机关同伍的内部行政机关，变成了“四不像”。因此我觉得，对行政主体划分的行政法学理论应该重新构建，政府法制机构设立的合法性需要一部新的法律或者法规加以明确，建议国家制定一部《地方各级人民政府法制机构组织法》或者《地方各级人民政府法制机构设置和编制管理条例》，以特别法弥补以上现行法律法规规定之不足。⑺
注：⑺山东省泰安市宁阳县政府法制办的张明勇在《论政府法制工作的改革》（原载博士教育网-）一文中提出：“从立法上明确政府法制机构的地位和名称。建议国务院尽快制定《政府法制工作条例》，明确政府法制机构为同级政府的常设办事机构，这样从中央到地方政府法制机构在编制分配、人员配置、工作条件等方面能得到理所当然的照顾。”笔者的思路与其有异曲同工之处。
（三） 市县政府法制机构的法律性质及观念更新
1、理论界对法制机构法律性质的提法
对此，理论界先后有三种提法
（1）人民政府、政府部门领导在法制工作方面的参谋和助手。如《国务院关于加强政府法制工作的决定》（国发[1993]72号）、《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）、《湖北省人民政府关于加强政府法制工作的决定》（鄂政发[1994]8号）就是这种提法；
（2）各级人民政府以及政府各部门在全面推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。如《国务院关于印发<全面推进依法行政实施纲要>的通知》（国发[2004]10号）和《湖北省人民政府关于全面推进依法行政的若干意见》（鄂政发[2004]54号）就是这种提法，国务院秘书长华建敏2005年8月召开的全国法制办主任、法规司司长会议上更进一步提出政府法制机构是“政府领导在依法行政方面的高级参谋、得力助手、合格顾问”。⑻
注:⑻ 转引自张玉印,《在全省法制办主任法规处处长会议上的讲话》（2006.11.6）,原载《江西政府法制》第11期
（3）人民政府依法行政的主管部门、协调部门、监督部门和服务部门。如《黄冈市于全面推进依法行政的若干意见》（讨论稿，2004年7月1日下发）就是这种提法；
2、实践中某些领导干部对法制机构作用认识的误区
（1）有的领导干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫、花力气。如江西省有的县级政府法制机构依然只是挂了牌子，有了章子，而没有落实人员编制，任用的干部有的是兼职，有的是为了解决待遇，严重影响了工作的开展。⑼再如湖北省有的地区，法制办独立仅凭政府行政首长的一句空话，并没有编办正式下达机构独立的文件。
注：⑼凌成兴，《在全省法制办主任法规处处长会议上的讲话》(2005年12月18日)，原载《江西政府法制》第一期，见江西省政府法制办网站， 2006-3-23
（2）有的领导干部将依法行政与发展经济对立起来，认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。如某些经济欠发达地区的政府制定招商引资的各种优惠政策，通常是行政首长“拍脑袋”自个说了算，不经过法制机构的法律把关；即便经过法制办审查，也只是把法制办的意见当“耳边风”罢了。
（3）有的领导干部把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。
（4）有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。

❸ 【调研报告】浅谈如何加强我们的行政指导工作 顾铁柱

我今天和大家交流的不是纯粹的学术理论问题，而是把自己近来关于行政指导的一些粗浅的学习心得、学习体会进行归纳整理，与同事们共勉。
所谓行政指导，就是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，根据行政相对人的意愿，引导其作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的行为。
工商行政指导，是工商行政管理机关在职权范围内，运用非强制手段，引导行政相对人作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导具有非强制性、高效性、灵活性、民主性等特点。
行政指导是随着社会的迅猛发展而产生的，其具有突出的制度价值和鲜明的时代特色。工商行政管理机关作为国家主管市场监管和行政执法的职能部门，在监管与执法领域引进行政指导制度具有重大的现实意义。1、有利于拓宽工商监管领域，弥补现行法律手段的不足。
现代社会的发展一日千里，新的业态、经营领域不断涌现，如电子商务、基金、物流、证券、彩票等。法律由于受立法成本，法所调整的社会关系发展程度，立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，不可能及时对所有新出现的业态作出明确的规定。依照法无明文规定不得行为的行政法原理，工商机关对这些新兴的业态就无能为力了。行政指导因其简便性、灵活性的特点最适合用来对这些新兴行业的干预，引导其健康发展。从而弥补了法律手段的不足，拓宽了工商监管领域，并可为以后的立法与监管创立良好的基础。2、有利于完善工商职能，改善工商形象。
现代行政管理仅仅扮演“守夜人”的角色是远远不够的。随着政府职能的转变，工商行政管理机关也应与时俱进，一方面要加强管理，另一方面要为社会提供优质、高效、便捷的服务。而行政指导正迎合了这种需要，如行政指导中的信息发布制度有利于为相对人提供准确、完整的信息；合同示范制度有利于帮助当事人双方合理分配权义，从而完善了工商职能。另外行政指导是一种柔性行政行为，与传统强制性行政方式相比具有明显的亲和力，其将管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，更多地体现了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。3、有利于提高监管效能，降低行政成本。
由于现代社会的发展日趋复杂化和多元化，导致行政权利的急剧强化。国家通过扩大行政权利，加强行政干预以推进社会公益。但行政强制并不是万能的，常常会因为相对人有形或无形的抵制而大大降低功效。一些权利色彩较弱的行政手段如行政指导等，会促使相对人主动参与实现行政目的或自觉服从于行政机关意志，有利于将行政目的内化为被管理者的自主意识，从而提高工商监管效能。另外工商行政指导中的警示制度通过对处于违法萌芽状态或轻微违法尚未对他人或社会公益造成危害的行为的及时警示，督促相对人及时改正错误，避免进入立案调查等行政处罚程序，从而降低了行政成本。
工商行政指导的适用领域是指工商机关依照法律、法规赋予的权限或自身职能，实施行政指导的范畴和界限。根据已有的工商行政指导实践，至少在以下领域可广泛适用行政指导方式：1、新的业态经营领域。
在当代社会，新的业态经营领域不断出现：如：电子商务、网络广告、物流、基金、彩票等。但法律规定与社会现实相比，具有滞后性，不可能及时跟上社会经济生活的发展步伐，对所有新兴的业态和经营领域作出面面俱到的规定。行政指导因其具有灵活性和非强制性的特点，最适合工商机关用来介入对这些新兴行业的监管。比如目前有不少工商机关通过备案的形式，将网络经营者纳入监管范围。2、没有罚则规定的违法违章行为。
如前所述，法律由于受立法者的认识水平，法所调整的社会关系的发展程度等因素的制约，难免会出现“法律漏洞”
。比如《反不正当竞争法》对商业诽谤、侵犯商业秘密、低于成本价销售等不正当竞争行为未规定具体的处罚措施，实践中我们已较多地运用行政建议的方式对上述不正当竞争行为进行干预。3、市场主体需要工商机关提供的某些信息或服务。
现代社会是信息社会，及时准确的信息对于经营者来说至关重要，但市场主体因某些客观原因，无法获得及时、准确的信息。此时工商机关可依据其职能为社会提供相关信息。如很多工商网站已成为信息公开的重要窗口。此外，经营者由于对市场规则、合理的行为方式缺乏正确的认识，这也要求工商机关以积极的行政方式为其提供指导或帮助。如我们现在推行的合同示范文本制度、为经营者提供投资建议等等。4、社会关系方面需要工商机关介入的领域。
现代社会各种矛盾相互交织，有时当事人单凭自身的力量无法解决，需要行政权利介入进行协调或斡旋，以创造公平竞争与和谐市场经济环境。如目前工商机关对合同纠纷的调解、对消费纠纷的调解、对不同行业间利益冲突的协调即属这种情况。5、轻微违法违章行为的事前禁止和事后补救。
经营者由于对法律法规不甚了解或并非故意，偶有轻微违章行为，或有违法违章倾向，便可采用警示的方式，对其进行事先告诫，教育违章者，促使当事人主动改正错误，从而达到从根本上减少违章行为的目的。6、依据工商职能可以实施行政指导促进工商行政管理目标实现的其他领域。
工商行政管理范围极其广泛，因此行政指导也具有广泛的适用领域。只要不违背法律原则，在工商行政管理职能或监管的事务范围内均可实施行政指导，如进行行政奖励、对行业协会进行指导、召开政策审议会等等。
行政指导是由多种行为组成一种行政行为方式的总称，工商行政指导制度体系是一系列具体指导行为构成的统一有机整体。依据工商职能，完善的工商行政指导制度体系应包括以下内容：1、审议会制度；2、信息公开制度；3、行政告诫、警示制度；4、行政奖励制度；5、指导示范制度；6、行政调解、协调制度；7、行政指导失误的救济制度。如前所述工商征指导制度尚有不少局限性，因此必须对其进行健全和完善，以使其更好地为我们的市场监管和行政执法服务。如何建立和完善工商行政指导制度体系？我认为应从以下几个具体方面着手：1、建立和完善工商行政管理部门的信息公开、公示制度。
现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对每一个公民或社会组织来说至关重要。工商行政管理机关因其职能、地位、工作性质等方面的特殊性，在信息的收集、整理、批露方面具有相当的优势。目前应加紧“红盾信息网”的建设，加强企业信用体系、市场主体不良行为警示系统和良好行为记录系统等信息库的完善工作，建立便捷的信息查询系统，大力推进政务公开，为相对方提供行政信息、信用信息、经济信息、法律政策及其他相关信息，引导相对方进行正确的行为选择。并且应将这一工作进一步规范化，形成一种制度化、经常化的模式。2、建立和完善行政告诫、警示制度。
目前已有不少工商机关实行了这一制度，但对告诫、警示的使用范围、操作程序未作明确规定，且使用的名称多种多样有行政建议、行政告诫、违章警示、工商提示等等。因此必须就这些方面进行完善，以达到规范化、制度化的要求。在时机成熟时国家工商总局可考虑制订此方面的规范性文件，统一行政告诫的名称、使用范围、运行程序，并制定统一规范的法律文书。3、建立和完善行政奖励制度。
行政奖励是行政主体按照规定的条件，对为国家或社会作出贡献或在某方面有突出表现的单位或个人，给予物质或精神奖励的行政行为。⑦目前工商机关对一些守法经营、管理规范的企业实行年检制度，授予某些经营者“消费者信得过单位”或“守合同、重信用”企业称号，均属行政奖励行为。这些奖励措施的实行在一定程序上促进了经营者守法经营、优质服务，从而对市场秩序起到了良好的促进作用。我们在推广这一制度的同时，应对该制度作进一步完善，在奖励的条件、程序、评定方法等方面进一步规范，使行政奖励真正做到公正、公平、公开，以达到激励先进、鞭策后进的目的。5、健全和完善示范、指导制度。自1990年工商部门推行“合同示范文本”制度以来，这项工作得到了社会的认可，其在指导当事人合理确定双方权利、义务，减少不必要的合同纠纷方面取得了良好的效果。近年来，为提升服务水平工商部门给当事人提供商标注册咨询、对企业登记进行指导等等，还有些地方在进行“示范路”、“示范街”的建设，也是对完善示范制度的一种有益探索。我们应充分总结现有经验，探索新的示范、指导领域，健全和完善示范、指导制度，引导市场主体在市场规范的框架内良性运行。4、完善行政调解、行政协调制度。
在市场经济条件下，相对方之间的利益矛盾和冲突相应增多。这些矛盾在未达到行政处理或诉讼阶段时，由行政机关出面进行协调、调解，有利于减少利益损失，降低社会的调解成本。工商部门过去积累了一些这方面的经验，但在新形势下按社会主义市场经济、法制的的新要求予以改善和加强，在法律规定和自身职能的范围内完善行政调解、协调制度，以推进市场秩序的进一步改善。5、建立行政指导失当的救济制度。
行政指导如其他行政行为一样，难免发生失误或损害，按照现代法治要求“有损害必有救济”
。因此在工商部门的行政指导制度体系中应包括相应的救济制度，以对因不正当或违法行政指导而受到损害的相对人提供必要的救济措施。
今年是省局确定的“兴商富民创新年”，市局提出了“坚持以科学发展观和党的十七届五中全会精神为指引，深入贯彻落实全省工商行政管理工作会议、市委二届九次全委扩大会议和全市经济工作会议精神，以“五个更加”为统领，围绕“兴商富民创新年”活动这一主线，自觉融入发展大局，积极打造“四个平台”，优质高效服务全市经济社会跨越式发展”的总体要求。沈局长在讲话中谈到“进一步推行好行政指导制度，在企业登记注册、年检验照、商标注册、广告发布、消费维权等工作中加大行政指导力度，促进和谐监管，提升服务发展能力和执法办案水平”。可见，行政指导已渗透到了我们的具体工作当中，加强行政指导已刻不容缓、势在必行。
以上是我对行政指导工作的一些粗浅认识，没有调研，只是纸上谈兵。恳请领导和同志们给予批评指导。

❹ 关于“贯彻十八大精神，全面建成小康社会”的现状和建议的社会调查报告

推进依法治国 建成法治政府
帅海香 包头市委党校副教授
十八大报告在回顾过去十年工作经验的基础上，确立全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，就是“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。
完成确定的目标，十八大明确做出“五位一体”的总布局。在“五位一体”的总体布局中，将法治建设归于政治建设中，并提出全面推进依法治国，建成法治政府的具体任务。
确立法治是治国理政的基本方式
十八大报告中进一步提出，法治是治国理政的基本方式，一方面表明共产党对执政规律认识进一步深化；另一方面表明执政党要树立法治观念，要依法执政。
完善中国特色社会主义法律体系
到2011年2月底，我国现行有效法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件。在解决有法可依问题的同时，我们面临着提高立法质量的问题，十七大对国家立法提出要求，“坚持科学立法、民主立法”，注重民众参与立法。随着改革的深入，立法越来越触及深层次利益问题，立法的难度越来越大。
推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法
改革开放三十多年的法治实践，我国在依法行政方面取得了巨大的成就。与此同时，问题依然存在。要推进依法行政必须加强监督，加大对执法违法行为的惩罚力度，健全责任追究制，将法律责任落实到实处，确保2020年基本建成法治政府。
进一步深化司法体制改革
我国从上世纪80年代开始进行司法改革，到2008年进行了三次的司法改革。改革的各项任务迄今为止已经完成。下一步怎样改革？我个人认为重点在于针对司法实践中突出问题，加强对司法机关行使职权监督的改革。
深入开展法制宣传教育
法制宣传教育是增强公民法治观念，特别是领导干部社会主义法治理念的重要途径和渠道。十八大首次提到“法治思维”和“法治方式”，这是对领导干部在今后一个时期的重要要求。
从两个文明建设到
五位一体协调发展
傅民 包头日报社副总编
1978年党的十一届三中全会以来，中国进入全面建设阶段，以经济建设为中心、“白猫黑猫、抓住耗子就是好猫”“时间就是金钱、效率就是生命”等成为那个历史时期超越一切价值、最深入人心的标志性口号。无论是在国家层面还是草野民间、中华民族摆脱物资短缺、摆脱饥饿贫困的飞天之梦从来没有如此的齐整划一。
从1978年至1986年，中国的GDP由3000多亿增至1万多亿，年均增速12%。经济高速发展的物质文明并不会自动带来社会整体的精神文明。小平同志在多个场合说“风气如果坏下去，会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质”“必须一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设，两手抓，两手都要硬”。1986年9月28日，中国共产党十二届六中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。从此“物质文明建设”和“精神文明建设”的“两个文明建设”成为一个时期以来全党工作的指导方针。
1986年至2002年的十六年间，我国的市场经济体制初步建立，多领域改革逐次推向深入。虽然我们成功地克服了亚洲金融危机给我们带来的困难，但这其中带给我们的警示，特别是苏东巨变，更令我们对未来的发展道路生发了诸多深入的思考。党的十六大报告指出：“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推进中华民族的伟大复兴。”“三个文明”协调发展，成为执政党适应形势发展需要确立的新的执政理念。
2007年，我国的经济总量世界排位已由1978年的第十五位跃居第四。但社会建设的滞后越来越引起人们对未来预期的忧虑。党的十七大报告指出：“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领，在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出新的更高要求。”社会建设与经济、政治、文化建设并列成为考量国家进步发展的方向性纲领。
2010年中国的经济总量超过日本，排位世界第二。我国的GDP占世界份额的9%略多，却消耗了资源的20%多，环境的压力日益显现。金山银山、绿水青山、民主法治、道德诚信、信仰尊严、平衡稳定等等诸多理念都必须综合考量，才可能是对一个社会综合体真正的负责任。幸福的定义，从来没有像当下这样，引起人们重新的思索和审视。党的十八大报告指出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局……不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”
众经之首，中华文化的源头《易经》云：“见龙在田，天下文明；终日乾乾，与时偕行”“天地革而四时成”。这其中讲的都是适应变化、进取不止的意思。儒家经典著作《大学》中讲“周虽旧邦，其命惟新”“苟日新，又日新，日日新”，传递的是肩负使命、不断创新的理念。从改革开放之初的以经济建设为中心、到两个文明建设并举、三个文明、四个文明建设、再到十八大确立的经济、政治、文化、社会、生态文明建设的五位一体，我们看到了执政党对自身使命感、责任感始终如一的负重担承，其主动适应世情国情党情变化需要、主动回应群众切身利益诉求、与时偕行、不断进取的精神也必将成为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的感召力量。
内蒙古稀土产业
发展现状及建议
马莹 包头稀土研究院副总工
内蒙古自治区稀土产业经过50多年的建设和发展，已经形成包括采选、冶炼分离、深加工、新材料以及应用的稀土产业体系，已成为我国重要的稀土研发、生产、加工和应用的基地。
内蒙古自治区稀土产业发展概况
近年来我区稀土工业取得了长足进步，产业规模进一步扩大，产品品种不断增加，质量不断提高，在国内外的稀土市场竞争实力逐步增强。目前，全区拥有稀土企业100余家，职工人数2万余人，形成以包头稀土高新技术开发区为载体，以包钢稀土为龙头，众多中小型稀土企业为协作配套的产业集群，成为国内稀土产业重要基地。
发展中存在的主要问题
我区稀土产业在近几年发展较快，但目前稀土的战略资源并未充分发挥，发展中还存在一些问题，突出表现在：
1、资源开发产业层次低，资源优势尚未转化成产业优势。
2011年，我区稀土冶炼分离产品占全国的60%以上，而稀土工业总产值和销售收入分别只占全国的32.4%和32.9%。
2、资源应用开发滞后，稀土产业结构升级缓慢。
目前，我区稀土产业应用开发乏力和应用研究成果的工业化开发程度较低，特别是在最能体现高新技术和应用价值水平的稀土中高端产品领域自主创新能力严重不足。
3、产业配套能力差，产业集聚优势不明显。
我区稀土产业链之间具有相互依存和相互支持的发展平台还不完善，以产业和应用为纽带的协作配套体系还没有形成。
4、节能环保问题依然突出，制约稀土产业发展。
“十一五”期间，虽然稀土行业不断加大节能环保投入，并取得一定成就，但随着国家环境保护和节能减排要求越来越高，使得稀土企业的环境治理难度不断加大，节能降耗、保护环境仍然是眼下困扰我区稀土产业发展最大的“两个短板”。
内蒙古自治区稀土产业发展思路的建议
今后一段时期，内蒙古自治区稀土产业应遵循：坚持结构调整与产业优化升级相结合、坚持控制总量与优化存量相结合、坚持发挥资源优势与发展循环经济相结合、坚持自主创新与技术引进相结合、坚持加强监管和行业自律相结合。
按照上述思路，今后内蒙古稀土产业发展应以“市场为导向的优势资源转化战略”为中心，重点实施“5+1”产业升级工程，真正使稀土资源优势转化为产业优势和竞争优势。
基层金融工作
如何贯彻党的十八大精神
刘建华 人行包头市中心支行副行长、包头市金融学会副会长
十八大报告强调坚持市场化改革方向，进一步提出要加快完善社会主义市场经济体系和加快转变经济发展方式。就基层金融工作如何贯彻十八大精神我谈一些个人的看法。
基层金融工作贯彻党的十八大精神着力点
加大实体经济的支持力度，特别是小微企业。我市有3.2万户中小企业，广泛分布于各行各业，搞活、壮大这些中小企业对包头市经济持续、健康发展非常重要。
加大对“三农”的金融支持。目前，农村金融市场由生产性资金需求向由生产和消费型资金需求并重转变，由一家一户资金需求向由以土地流转为基础的合作社形式的信贷需求转变，金融部门要适应形势的发展，加强调查研究，开发出适合的信贷产品。
加大金融产品和服务创新。关注经济薄弱环节社会弱势群体，发展普惠金融。发展和开拓消费信贷市场。改善居民消费能力和环境，扩大消费市场对经济增长的促进作用。
扩大消费信贷，支持经济发展方式的转变。十八大报告明确提出，“要牢牢把握扩大内需这一战略基点”，说明我国的经济发展方式从以投资、出口导向性经济向消费拉动型经济转变。这就要求金融工作要紧紧围绕这一转变，配合国家有关的产业政策，建立扩大消费需求的长效信贷机制，释放居民的消费潜力。
推进利率改革。作为基层金融机构特别是法人机构主要是提高以利率覆盖风险的定价能力，按照贷款风险的不同实行不同的利率。
防范和化解金融风险，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。
基层金融工作贯彻十八大精神的突破点和落脚点
对于基层来讲，通过扩宽融资渠道、发展民营金融、推进金融创新，更好的支持地方经济发展是金融工作的突破点。
维护金融稳定是贯彻十八大精神的落脚点。一是要进一步健全金融稳定协调机制领导小组（办公室）联席会议，加强与地方政府和监管部门的沟通和协调，探索并尝试构建多种形式的金融稳定信息交流渠道。二是做好银行业、证券业、保险业和信托业的风险监测工作。重点关注实体经济风险向金融业传导、民间融资风险向金融业传导的问题。三是不断研究国际经济金融形势对包头地方经济发展和金融稳定的影响，提高金融风险预警的前瞻性和针对性。
构建生态宜居城市
共建美丽和谐包头
曲世华 包头市环境科学研究院副院长
十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。
我市地处呼包鄂经济圈、呼包银经济带的中心位置，是我国中西部重要的中心城市和内蒙古自治区的经济中心。
早在“十一五”时期，我市就提出打造“生态包头”，建设资源节约型和环境友好型社会的示范区及宜人居住的高品位全国文明城市。《包头市国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》更明确的将我市城市发展目标定位为生态宜居城市，并将生态宜居城市建设列入了“十二五”期间重点实施的“六项工程”，全力攻坚，务求取得实效。
加强生态文明建设，坚持环境保护优化经济增长，构建生态宜居城市，建设“美丽包头”，不仅是探索协调科学发展之路的迫切需要，更是我们义不容辞的责任。
“十二五”期间，我们要坚持环境保护优化经济增长，实施环境优化经济战略：充分发挥环境保护参与宏观调控的先导作用和倒逼机制，紧紧围绕推进经济发展方式转变和经济结构战略性调整。全面分析区域经济发展、资源利用、生态环境保护现状和趋势，坚持把环境保护摆上更加突出的战略位置，坚持环保规划先行，与产业、土地、城市规划相协调、相统一。
我们要持续推进国家环境保护模范城市的创建工作：“环境保护模范城市”是促进经济社会与环境协调发展的重要载体，是“科学发展、文明发展、创新发展、统筹发展”的直接实践，是城市综合环境质量优越的最佳体现，更是通往“美丽中国”的一个路标。2009年9月包头市全面启动了创模工作，举全市之力，持续推进环境保护模范城市创建工作，促进包头市可持续发展，为生态宜居城市建设奠定基础。
建设美丽中国是一个系统工程，也是一个缓慢的长期过程，我市通过创建“国家环境保护模范城市”，构建“生态宜居”城市，将进一步推动全市全面建设小康社会的步伐，推进城乡生态环境建设与经济可持续发展，促进全市经济增长方式转变，推动城市迈向社会主义生态文明新时代。
□文/记者 张鹿园 整理 图/记者 牧人
仿照写吧

❺ 农村政策法规作业 调查报告

某某基层农村民主法制建设调查报告
为了进一步抓好基层农村民主法制建设，开展好民主法制示范村的创建活动，2007年3月至5月，我们组织了司法、派出所、政府办工作人员组成调查组，先后三次深入到某某乡某某村进行实地调查，通过采取座谈、走访等方式，初步了解了该村民主法制建设的基本情况。
一、现状及特点
××村位于××乡西北部，地处某某交界处，辖20个村小组，共769户，总人口3794人，农民收入主要依靠饲养牛、猪、家禽和种植水稻等，2004年度人均纯收入为548元。该村地处边僻，交通闭塞、人民群众的文化素质较低，法制观众淡薄，生活还比较困难。2004年至今一直被列为重点扶贫村。
该村的民主法制建设具有以下特点：
（一）基层政权组织机构健全。该村有村党总支和村委会，两委组织都经民主选举产生，村两委班子分别由党总支书记、副书记、村委会主任、副主任和委员各5人组成，班子工作分工明确，团结协作。
（二）建立了《村民自治章程》、《村规民约》各岗位工作职责等规章制度，设有简易的村务公开栏，通过该窗口栏目基本能做到不定期在向村民公布村务、财务收支及计划生育工作等情况。
（三）村干部和群众在强烈渴望上级给予项目扶贫的同时，更希望能知法懂法用法和依法治理，渴求社会治安状况好转，社会稳定、安居乐业。在调查和座谈的过程中，从干部和群众的语言中流露出了因不懂法而在日常生活和生产经常过程中经常吃亏甚至在不知不觉中造成违法犯罪，遇到纠纷不知如何打官司等不懂依法维权的苦处。因此，村民在渴求农业科学技术知识的同时，更迫切希望法律知识在农村得到普及。
（四）近几年来，随着市场的进一步开放，农副产品价格不断上升，群众收入也随之提高，但是由于该村地处三省五县交界处，地理位置特殊，外地往来人员较多，加之长期以来很少开展综合治理工作，社会治安较为混乱，治安、刑事案件时有发生，给群众的生产生活带来了很大的影响。村民们看在眼里，急在心里，迫切要求建立一个社会治安群防群治网络，各村村民小组建立一支巡防队伍，让群众加入到社会治安综合治理中去，保一方平安，为脱贫致富奔小康营造一个安定的社会环境。
二、存在的主要问题
（一）民主制度尚未健全，村民自治氛围没有形成
由于多方面的原因，该村的村民大会只在每届村委会换届时召开一次，村民代表会议也很少召开，村民参政议政、民主决策和议事程序不规范。干群之间缺乏经常性沟通交流，群众缺乏知情权，同时，民主监督机制不够完善，村委会虽然建立了村民会议制度，村务公开制度，财务公开制度，村民议事制度等规章制度，但还不够系统和规范，并且，现有的规章制度也不能得到有效落实。另外，该村无依法治村规划，《村规民约》中一些规定也流于形式，如《村规民约》规定：村民对自家饲养的牲畜看守不力损害其他农户庄稼，每损毁一株，赔偿人民币2元，但在实际操作上却没有得到有效落实。村务公开制度不健全、及时，与《村民委员会组织法》规定的相差甚远。
（二）村民法律意识低，法制观念淡薄，不能依维权
村委会没有成立普法领导组织，普法工作尚未纳入班子的议事日程，无农民普法学校，未建立学法“中心户”、“培养知法懂法明白人，学法用法新户主”制度，村民只是单纯地通过日常身边发生的一些案例和电视里播放的节目一知半解地了解一些法律知识。因此，经常出现因不懂法而发生一些不应发生的事，如该村某小组一姓王农户家耕牛被盗，其私自调查认为是邻村的杨某所为，就邀约其亲戚朋友将杨某强制押到其家里，非法逼供，控制杨某人身自由并与对方写下保证书互相承诺，结果造成了违法犯罪事实。又如，安马小组一农户在经济来往中别人赊欠物款时未立依据，至使资金多年无法回收，欲用法律手段解决又因无效有依据，缺乏法律依据，眼看自己的血汗钱难以收回，该农户心急如焚，欲哭无泪。
三、主要体会
目前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。进一步加强农村民主法制建设，对于全面贯彻落实“三个代表”重要思想，实现和维护农民的根本利益，落实党在农村的各项方针政策，调动农民群众的积极性，推进我国民主政治进程；建设社会主义政治文明，保证农民当家作主，增强广大农村干部群众的法律素质；提高农村依法治理水平，密切党群干群关系，维护社会稳定，具有十分重要的意义。针对三卡村民主法制建设的现状和存在的问题，今后工作中应抓好以下几个方面工作：
（一）加强领导，提高认识，完善村级民主法制建设领导机构
(1)在村党组织的领导下，建立健全民主法制建设领导机构，明确职责，充分发挥作用；(2)把加强民主法制建设工作摆上议事日程，列入工作目标，做到与各项工作、项目同时布署、同时规划、同时实施；(3)乡党委、政府领导在各项工作实行挂钩联系、责任分工时要把基层民主法制建设工作纳入其中，做好指导工作；(4)在考核村委会各项工作指标的同时，也要对民主法制建设情况进行考核，督促该项工作的落实。
（二）认真实施《村民委员会组织法》，进一步健全和完善各项规章制度 要建立《村党总支议事规则》、《村民议事制度》、《村民自治章程》、《村两委干部带头学法制度》、《民主评议村干部制度》、《村务公开制度等规章制度》，健全村民委员会，村民会议，村民代表会议，村民小组等自治组织，正确处理相互关系。村委会要认真履行法定职责，在乡人民政府的指导下积极开展工作，廉洁奉公，热心为村民服务，增强党的观念，自觉接受村党组织的领导和群众监督，凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范村级重大事务民主议事、决策的范围，程序和方法，保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自己的权利。实行村务公开，财务公开，积极推进民主评议干部制度，建立健全村干部任期、离任审计制度和过失责任追究制度，使村干部切实受到教育和约束。发挥好“民主理财日”“民主议政日”等行之有效的民主监督形式的作用。
（三）加强法制教育，加大普法力度，进一步提高干部群众的法律意识 要紧密围绕党和国家的中心工作和农村改革、稳定，发展的实际，大力宣传党在农村的基本政策和国家的法律法规。特别要宣传党的关于家庭联产承包，减轻农民负担等政策，宣传宪法，农业法和村民委员会组织法，宣传农业生产与流通，税费改革，家庭婚姻，计划生育等与农民生产生活密切相关的法律法规。广泛动员和组织干部群众学法、懂法、守法、用法、护法。通过各种有效途径，着重培养权利义务一致的法治观念，增强农村干部群众依法办事，依法维护自身合法权益的意识。法制宣传教育要与公民道德教育相结合，认真落实《公民道德建设实施纳要》，使二者互为促进，提高干部群众法制道德水平。
（四）加强社会治安综合治理，维护社会稳定，促进经济发展 充分发挥村治保会、调解委员会作用，加强矛盾纠纷调处，积极疏导民事纠纷，发现问题，及时解决，坚决把矛盾化解在萌芽状态，做到一般事情不出村，化解不稳定因素。建立健全社会治安整体联动防范体系，加强社会治安宣传教育，提高群众安全防范意识，以村委会为中心，设立社会治安联防中队，各村小组相应成立治安巡防队，形成一支由村、组、户联防互防的打、防、控一体的社会治安防控体系，为农民生产生活创造良好的社会治安环境。

❻ 法律方面的调研文章!~!~!~急

食品安全法律调研报告
食品是人类赖以生存的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。每个人要生存、生活下去，就离不开食品。正是由于食品市场的巨大潜力，随着人们生活水平的不断提高，近几年我国食品加工业获得了空前的发展，使得各种新型食品层出不穷。每天只要我们打开电视，翻看报纸，都可以看到大量各式各样的食品广告。走上街头，不论是在商场、超市乃至街摊，食品都占据着市场的主要份额。而 最近一个时期，随着各行各业透明度的进一步提高，食品的质量问题也频频被媒体所暴光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。如今食品安全已是我国消费者的“心头大患”， 事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。因此，重视食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。我们在看到世界性的食品安全存在问题的同时，应明白我国食品安全法律体系所存在的诸多弊端和问题，各级有关政府部门应高度重视这一问题，加强和完善我国的食品安全法律体系，这在当前尤为重要和迫切。
一、我国食品安全法律体系现状分析
（一）我国食品安全的现状
长久以来，关于种种劣质食品的报道几乎成了我们隔三岔五就能在媒体上看到的一个主要话题。比如说关于劣质奶粉、劣质面粉、劣质大米、劣质豆制品、染白粉丝、注水肉、苏丹红……等等，我们可以列出长长的一列名单。这些频频曝光的食品加工中的黑幕对消费者来说已不再陌生。各级监管部门针对于此的执法检查，也始终没有停止过，而且还会在每年的元旦、春节等重大节日前加大执法检查的力度。但令人不解的是，这么些年过去了，各级监管部门的工作不可谓不努力，但劣质食品依然层出不穷，并且威胁着人们的生命健康。
目前我国食品安全领域存在五大问题：微生物造成的食源性疾病、种植养殖方面的农药残留和兽药残留、生产经营者守法意识淡薄、食品生产新技术应用所带来的食品安全问题、环境对食品安全的影响。这些问题从而导致了我国食品生产行业的发展非常不均衡。主要表现在以下几点：
1、环境污染是造成食品安全问题的首要因素
2、农产品、禽畜产品中有毒有害物质残留量高、源头污染严重
(1)化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中。
(2)抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。
3、病原微生物引起的食源性疾病严重影响食品安全
4、制造食品的过程中使用不合格原料及应用新原料、新工艺，添加有毒物质带来的食品安全问题
（二）我国食品安全法律体系现状
食品安全是指与人民生命健康安全密切相关的食品的安全控制措施和手段。食品安全与人类的生产生活密切相关，它关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会的和谐稳定，因此说它是一个庞大的体系，整个体系运行涉及企业的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系。从我国食品安全的法律现状来看，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的法律形态，是我国食品安全法律体系框架的现实，为全面提高我国的食品安全水平发挥了重要作用。
我们在执法过程中，会使许多有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。在工业化程度提高、生活节奏加快、加工食品越来越成为人体主营养素来源的同时，我国的食品标准，总体水平偏低，部分标准之间存在交叉、矛盾，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱、实施状况较差，甚至强制性标准都得不到有效执行。
现行的食品安全法律体系不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点：
1、消费者的权益无法得到充分保证
相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，他们几乎无法预见到食品潜在损害发生的可能性和范围，更无权处罚生产商或销售商。目前，我国有《产品质量法》和《消费者权益保护法》等法律法规来规范管理生产商和销售商的行为。但是，这些法律法规有时不能很好地保证消费者的权益，比如2005年的苏丹红事件，遵从消费者权益诉讼案“举证责任倒置”的原则，消费者只有举证出因食用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害，才能得到赔偿。但是，消费者很难举出因食用涉“红”产品而产生的具体人身损害，因为每个人日常食物的品种相当复杂。无法举证损害事实，法院也就很难支持消费者的诉求。
又如《食品卫生法》规定，对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，而在更多的情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时已晚，最终造成追讨无门。目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。
2、存在“真空”和“交叉”地带
根据调查，部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律法规规章，包括已失效的规定在内共计800多篇，涉及的政府部门包括已撤销合并的近30个。总体上，食品安全管理方面政出多门，导致有的方面管理依据相互矛盾或者监管职能交叉，而另外一些方面却是监管的真空。食品安全领域存在的诸多问题，使政府监管方面也存在不少制约因素，不能完全监管到位，法律法规的不配套，是食品安全执法的首要障碍。部门职能交叉、职责不清则削弱了执法的力度；对于一些效益好的食品企业，多个监管部门重复管理，增加了企业负担；而对群众反映的食品安全难点问题，很多部门又互相推诿。部分场所执法受行政干预过多；一些地方对开发区、旅游区等特殊场所出台“保护”政策，限制执法人员执法；监管队伍严重不足、经费短缺也是执法不能完全到位的重要原因。同时，在与其他非食品安全专项法律，如《行政处罚法》、《刑法》等法律的衔接上也不统一，甚至违背其原则，弱化了法律的惩处力度，导致违法现象屡禁不止。在法律法规方面还存在着一些盲区，比如仍没有针对批发市场的法规。由于生产过于分散，如果完全靠从生产环节抓食品安全管理，漏洞太多。
3、企业违法后付出的代价较低
低廉的违法成本是一些食品安全事件出现的一个重要原因。这和现行的处罚机制有关。一直以来，我们对制假贩假者的处罚较轻，做一次假，能抵得上罚多次的钱，制假者付出的风险成本很小。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，往往就无证可吊，对他们的管理，只能是以罚代管了。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。
现行的关于食品安全的法律体系存在的缺陷不只以上这些，在这里笔者只从一些侧面进行举例探讨，不可能详述所有。但通过这些我们已经可以看到，我国的《食品卫生法》有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。
二、我国食品安全法制化工作有待加强
改革开放以来，我国食品安全法制建设取得了一定的成绩，初步奠定了我国食品安全保障的基本框架。但是，我国食品安全的法制建设也存在着时代发展遗留的缺陷：重权力，轻权利；重程序，轻实体；重局部，轻全局；重职权，轻责任；重处罚，轻促进。随着我国从传统社会向现代社会转变，从封闭社会向开放社会转变，从人治社会向法治社会转变，我国的食品安全法制建设已进入了新的变革时代。但是从我国食品安全法律体系的现状来看，我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。
在我国食品安全范畴局限性很强，食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，因此造成了食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。
食品工业是我国支柱性产业，食品质量安全水平的高低直接影响到我国食品的国际竞争力。一个既符合我国国情又与国际接轨的食品安全法律体系，可为企业提供一套完整有效、科学合理的安全生产和监控管理技术标准，并强化食品从业者的自主意识，引导和规范企业行为。因此建立一个合理，有效的食品安全法律体系将是我国食品安全法制化工作急需加强的重点。
三、构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势
（一）发达国家食品安全法律体系概述
食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全、提高生活质量的需要，也是我国在国际贸易中实施我国环境战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。
1、美国食品安全法律体系。美国是一个非常重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规也是非常多的，例如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，制定了非常具体的标准以及监管程序。若是食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。同时其从事食品生产、加工与销售的企业，也不存在什么无照企业或者家庭作坊式的企业，因此掺假现象也极少。
2、欧盟食品安全法律体系。欧盟历来十分关注食品安全，经过近年来不断的改进立法和开展相关的行动，对食品安全条例进行了大量修订和更新。例如：食品卫生条例，动物源性食品特殊卫生条例，动物源性产品官方监管组织条例等等，表明了欧盟是在构建食品安全的战略性框架，并进一步提高完善在食品安全方面的法规，提供统一管理标准；建立独立的科学咨询体系，加强风险分析力度；加强法律监管措施，保证法律实施效果；增加食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益。因此经过多年的发展，欧盟形成了比较严谨的食品安全法律体系。
3、日本食品安全法律体系。日本是一个法律比较健全的社会，拥有较完备的食品安全法。日本从所发生的安全事故中吸取教训，不断完善其食品安全法律体系，日本政府先后对《食品卫生法》进行了10多次修改。制定并实施《食品安全基本法》，强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力；成立 “食品安全委员会”，拥有向农林水产省、厚生劳动省提出建议，并对其进行监督和检查的权力。与此同时，日本政府还对违反食品安全法律法规的行为施以更加严厉的处罚措施。
另外，国外例如德国、加拿大等国也都十分重视食品安全，也都组建了自己的食品安全体系。
（二）我国在食品安全上所做的努力
1、我国在近几年来所发生的重大事件上所做的努力
（1）在2003年爆发的传染性非典型肺炎疫情中我国加强食品卫生监督工作 全面防制非典。结合非典防治，开展了餐饮业专项整治，把加强食品卫生、安全监督执法作为非典防治工作的重点措施之一；打击制售假冒伪劣食品的行为，保证紧缺物资的正常供应；全力做好非典期间重大活动的保障工作。
（2）在2004年及2005年，周边国家和我国部分省份发生了动物高致病性禽流感疫情，为有效防止禽流感对人的感染，我国加强食品卫生监督管理有关工作，提高人民群众和食品从 业人员防病意识和能力，加强对重点地区卫生监督工作的督导，把城乡结合和农村作为重点地区，重点监督经营野味的餐饮业、交通要道餐饮业和集体食堂等。同时，还加强对餐饮业的规范管理，加强与农业、林业和工商等部门的联系，及时了解禽流感疫情动态采取相应卫生监督措施，防止可疑禽畜肉类流入餐饮业。
（3）在2005年2月23日国家质检总局部署全国彻查苏丹红以来，政府采取了历史上最大规模的食品清查追缴行动，使消费者在空前关注中迅速提升了食品安全意识。从而使食品安全的重点体现在预防上。
2、加强监督监测工作，促使食品合格率提高。
为了进一步做好食品化学污染物和食源性致病菌监测工作，我国建立了食品污染物监测网点。污染物监测网点建设使我国的食品污染物监测网点进一步完善，监测能力进一步得到了增强。
3、完善食品安全危险性评估的方法和技术。
对食品添加剂、食品包装材料、食品容器以及新研制、发现和引进的新资源食品的许可要严格建立在危险性技术评估的基础上，本着尊重科学的原则修订《新资源食品卫生管理办法》。通过组建的危险性分析专家队伍及时收集、分析食品危害情况，开展危险性评估，及时发布预警。建立卫生监督技术支撑体系和执法监督体系，使其承担食品卫生、职业卫生、医疗机构和血站等监督执法任务，并对食品生产经营单位进行风险度和信誉度量化评价和分级，对高风险、低信誉的企业重点监管。
四、发展和完善我国食品安全法律体系的建议
（一）加强食品安全法律建设和法制管理。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系
（二）建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。我们可借鉴世界上一些国家的做法，针对我国国情来建立农业管理部门与食品工业管理部门合一，对农业和食品工业实行一体化管理的机构。
（三）加快食品安全信用体系建设。建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，使我国食品安全迈上一个新台阶。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。
（四）推进体制改革 加强监督队伍建设
为了保证卫生监督的公正，加大食品卫生监督的力度，改革卫生监督体制，集中原来分散的卫生监督职能，撤销市、县级卫生防疫站、公共卫生监督所、劳动卫生监察所，组建新的卫生监督所，承担面向社会的综合卫生监督执法任务。
（五）做好发展规划 推动食品行业稳步发展
建立和完善食品安全法制保障体系、食品安全预警和控制体系、食品安全监管和卫生监督体系三大目标以及具体指标，同时从经费、人员、组织、管理等方面落实目标实现的保障措施，为食品卫生监督工作明确工作的重点和努力的方向。
（六）规范食品市场、经济秩序进一步深化
将整顿和规范食品市场经济秩序工作和食品药品放心工程实施工作有机地结合起来。各级卫生行政部门严格执法，对违反《食品卫生法》制售假冒伪劣食品，坑害消费者的不法生产经营者坚决查处，有力打击制售假冒伪劣食品活动，维护广大消费者的合法权益，保障广大人民群众的身体健康。
（七）加强现有法律法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督和经济工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。具体方面如下：
1、处罚要狠。处罚严格首先要有法律法规的支持，相关的立法要完善，要严格。其次，要罚得很，要让那些制假售假的人一旦被查获就会倾家荡产，绝对没有机会重操旧业。加大制假售假的风险，就能从源头上堵住食品安全问题的漏洞。
2、监管要下大力气，实现监管到位。政府部门要履行好自己的职能，尽到“本分”，针对我国地方大，人口多，流动性强的具体特点，加强监管。
3、建立问责制。对地方官员的管理要严格，如果一旦出现了事故，主管部门领导、当地党政领导要负责任。另外，建立问责制也体现了政府的行政清廉，同时也是咱们老百姓的意愿。当然，要实现问责很难，但是不能因为有困难就不去做，所以要加大这方面的宣传力度。
4、加强舆论监督。媒体要敢于说话，为人民说话。对食品问题的报道，关系着国计民生，与老百姓的生活息息相关，与党中央意志相一致，这种报道并不“出格”，媒体报道时顾虑不要太多。
5、食品药品的监管由一个部门来实现。多部门管理，容易出现管理的交叉区域和“真空”区域，多部门管理总是比不上一个部门管理简单、操作性强。
综上所述，食品的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。加入WTO后，在日益增加的食品国际贸易中，加强食品安全法律体系对阻止国外低劣食品进入我国市场，防止消费者遭受健康和经济权益损害，将起到重要的技术保障作用。食品安全法律的有效实施，将使食品生产全过程标准化、规范化，保障和提升食品质量安全水平，同时发挥日益重要的作用。
本文来自:公务员之家网（www.gwyoo.com）

❼ 一篇关于行政管理方面的调查报告

黑龙江省双城市粮食综合生产能力连续多年居黑龙江省各县（市）首位，列全国百个产粮大县（市）前10名。2000年全市农业总产值40。5亿元，其中农业产业化产值达到27。6亿元，占农业总产值的63。5%，“九五”期间年均增长10。8%；农民人均收入2459元，其中通过产业化实现的人均收入占63。9%，五年间提高了31个百分点。双城市通过农业产业化发展，正在由农业大市向畜牧业大市、加工业大市和经济强市转变。

一、现状与成效

双城市把加快农业产业化经营作为调整优化农业结构、增加农民收入的战略措施，农业产业化经营初具规模，已经成为经济发展和农民增收的新亮点。

一是形成了奶牛、鸡蛋和生猪三大主导产业。奶牛业在十年间登上三个台阶，奶牛从1991年的2。2万头，到目前奶牛存栏达13万头，户均1。09头。肉牛饲养量20万头，生猪饲养量51万头，家禽饲养量1054万只。全市现已具备年提供15亿公斤粮食、8万吨肉、32万吨鲜奶、10万吨鲜蛋、7亿公斤瓜采的综合生产能力。

二是增加了农民和财政收入。全市农民通过养奶牛人均增收480元，通过饲养家禽人均增收190元，通过养猪人均增收140元，通过酿酒、饲料加工人均增收330元，通过农民在龙头企业和市场就业人均增收80元。2000年畜牧业过腹转化农作物秸杆90万吨，占秸杆总量的65%，仅此一项农民增收8000多万元。农业产业化发展使农民增收有了稳定的渠道，为市财政培植了新的财源。2000年仅雀巢公司一家就上缴税金1。2亿元，占全市财政收入的42%，成为市财政的支柱。

三是推进了粮食转化增值。粮食的过腹转化和加工转化，改变了农民过去卖原粮的低效循环状态，有效地缓解了农民卖粮难。2000年畜牧业转化粮食6亿公斤，转化增值5亿元，加工转化1亿公斤，转化增值0。5亿元，转化粮食占总产量的46。7%。

四是吸纳了大量的农村剩余劳动力。全市专兼职从事畜牧养殖业的劳动力16。8万人，占农村劳动力总数的60%，农民离土创业人员14万人，占农村总劳动力的51%。

二、经验与做法

1．把资源优势与市场需求结合起来。双城盛产玉米、水稻、高粱和瓜菜、烤烟等作物，农业资源丰富，农蓄产品质量好。近年来，双城市立足资源优势，把资源优势与市场需求结合起来，以加快畜牧业发展为重点推进农业产业化经营，确立了由产粮大县向经济强县转变的发展目标。他们反弹琵琶，抓市场、上加工业，带产业、促养殖，在稳定粮食生产的同时，通过加快发展畜牧业生产，实现。粮食过腹增值；通过招商引资建设农畜产品加工龙头企业，实现加工增值；通过建设城市市场，培育发展中介组织，实现农产品流通增殖。通过梯次、多次增值，增加了农业综合效益，拓宽了农民增收的渠道。

2．把做强龙头企业与做大主导产业紧密结合起来。近几年，双城市把农业产业化发展的着力点放到引进培育龙头企业上，扶持、扶强、扶大龙头企业。在奶牛业，1990年引进了世界50强之一的瑞士雀巢公司，从那时起，千方百计扶持企业发展，帮助解决企业发展中遇到的困难和问题，做大做强这个龙头企业。该公司已三次增资扩产改造，总投资由初建时的2。6亿元增加到了6亿元，鲜奶日加工能力由150吨增加到700吨，2001年又启动了四期扩建工程，建成投产后，日加工能力将达到1350吨。现在双城农民每天供应雀巢公司700吨鲜奶，收入130万元。在玉米产业上，引进了黑龙江绿色食品集团公司等7家企业，年加工转化玉米605万吨。在小米产业上，引进黑龙江焦氏集团建设万吨小米加工企业，带动全市发展无公害谷子0。33万公顷。

3．把完善市场体系与强化流通带动功能紧密结合起来。双城市加强对农业产品市场的统一规划、建设和管理，建成了新胜蛋禽等一批农产品专业批发市场，初步形成了以全国性批发市场为龙头，以区域性专业批发市场、专业市场为骨干，以城乡集贸市场和经营网点为基础的农产品市场体系，市场年交易额达15亿元。新胜蛋禽批发市场已与全国13个大中城市的30多家公司建立了稳定的供销关系，日销售鲜蛋600吨以上，日交易额220万元，带动全市饲养蛋鸡1000万只。鲜蛋收购覆盖黑龙江、吉林两省10多个县（市），远销到广州、上海、江苏、福建、安徽等省市，每天销往俄罗斯鲜蛋有70吨。市场各环节吸纳从业人员2300多人，年创收2800多万元，养鸡户年收入1亿多元，经销户收入600多万元，带动相关加工和服务业增加产值1亿多元，实现利税800多万元。另外，全市流通经济组织发展到200多个，流通大户300余户，从事农产品营销的经纪人达2400余人，市场和流通中介组织已成为农业产业化发展的重要牵动力量。

4．把依靠科技进步与加强基地建设紧密结合起来。基地是农业产业化龙头企业的第一车间。双城市把依靠科技进步与加强基地建设紧密结合起来，用先进技术装备基地，围绕龙头企业和市场对基地进行合理布局，培育典型，发挥示范作用，推进专业化生产和规模经营。目前专业户发展到5。6万户，专业村256个，专业乡（镇）9个，分别占户、村、乡（镇）总数的42%、66%和30%。涌现出了一批奶牛生产万头乡（镇）、千头村、百头大户和蛋鸡生产的百万只乡（镇）、十万只村、万只大户。大力推广普及先进适用技术和综合配套的高产优质生产模式，奶牛生产全部推广“冻精配种、配合饲料、秸杆三化、暖舍饲养、防疫灭病”的高产模式。鸡蛋生产普遍推广“纯化良种、配合饲料、密集饲养、科学防病”的高产模式。2000年推广先进技术60多项，先进技术覆盖率达到96%。

5．把创造优良环境与促进农业产业化发展紧密结合起来。不断优化农业产业化发展环境，对龙头企业实行挂牌保护，派驻专人负责协调监督对企业的各项检查、收费等问题。对收费项目进行集中清理，印制收费项目目录，给企业发放收费项目“明白卡”，取消和缓收收费项目83项，合并92项，下调44项，一年减轻企业负担1000多万元。同时，出台了鼓励乡镇发展奶牛业的政策，新增奶源增加税收的地方留成部分，市乡两级五五分成，乡镇每增加1吨鲜奶，可增加税收60元，调动了乡镇发展奶牛生产，扩大基地规模的积极性。发挥政府的宏观控制作用，调整龙头企业和农户间的利益关系，让利于民，雀巢公司在两年内七次提高鲜奶价格，鲜奶价格由每公斤0。78元上调到1。60元。在鲜蛋销售上，每天都由市场主管部门首先定出鲜蛋参考价，防止蛋价大起大落，保护养殖户和营销户双方利益。强化环境治理，打击偷、盗、毒害奶牛犯罪活动，严肃查处个别奶站投机倒把、克扣奶户的违法违纪行为，保护养牛户的切身利益，维护主导产业的正常经营秩序。

三、启示与建议

双城市农业产业化的实践证明，农业产业化经营是实现农民增收和调整优化农业结构的现实选择，带给我们一些重要启示：

1．推进农业产业化经营，必须把壮大龙头企业作为关键环节来抓。搞好龙头企业建设，是发展农业产业化经营的关键环节。只有通过招商引资、政策扶持、促进联合等多种渠道和手段，陪强陪壮一批产品竞争力强，为农户提供系列服务、与农户利益关系密切、牵动能力强的龙头企业，实现规模经营，把龙头舞起来，才能把农业产业化带动起来。

2．推进农业产业化经营，必须大力推行集约化经营。推进集约化经营是农业产业化向更高层次发展的必然要求。建立农村集体土地使用权流转机制，促进农业资源向优势产业和龙头企业集中，引导农民进行适度规模经营，加快建设专业化、区域化、规模化的商品生产基地，把基地规模和产业做大了，农民收入才能提高，农业产业化才能保持快速发展。

3．推进农业产业化经营，必须处理好各方面的利益关系。利益机制是农业产业化发展的原动力。没有利益驱动，产业链就会脱节。只有加强政府宏观控制，按照市场经济原则正确处理农业产业化经营中公司和农户的利益关系，形成风险共担、利益共享的机制，把农业产业化经营纳入市场化、法制化轨道，才能实现龙头企业、基地、农户、市场的一体化发展，增加农民收入，增强产业化链条的凝聚力。

4．推进农业产业化经营，必须选择好主导产业。农业产业化发展必须立足发挥优势，突出本地特色，因地制宜确定发展模式，选择主导产业。双城市农业产业化形成了牛、鸡、猪三大主导产业，主要是因为在主导产业的选择上，充分考虑了本地的资源优势、农民的基本素质和市场的有效需求。这三个产业都属农村传统产业，农民有基本的技术和经验，而且市场容量大，技术和市场风险相对比较小。

5．推进农业产业化经营，必须大力提高市场化程度。市场化程度直接影响着农民进入市场的速度，影响农民收入增长的速度。培育农业产业化市场体系，搞活流通，是加快农业市场化进程的有效手段。只有采取政策扶持、效益吸引、典型引路等办法活跃市场主体，建设和完善市场体系，从根本上架起小生产通向大市场的桥梁，才能使广大农民通过进入市场来实现收入的增加。

6．推进农业化产业化经营，必须加强农业基础设施建设。农村消费环境较差，这既是当前农村经济发展速度的制约因素，也是农村市场启而不动的重要原因。只有加强农村、农业基础设施建设，才能夯实农业产业化发展的基础，真正启动农村市场，提高农民消费水平。建议国家采取加强农业基础设施建设的政策，加快农村电力、道路、水利、教育、文化等基础设施建设步伐，加大对农业科研与推广服务、农村教育、农村环境保护等方面的投入，改善农业生产条件，增强农村抗御自然灾害、抵御市场风险的能力。