立法过度

① 实行过限的立法举例

（1）《唐律。盗贼律》第289条规定了盗窃罪共同正犯的实行过限，该条规定：“……其共盗，临时有杀伤者，以强盗论；同行人不知杀伤情者，止依盗窃法”疏议对此解释道：“谓共行盗窃，不谋强盗，临时乃有杀伤人者，以强盗论。‘同行人而不知杀伤情者，止依盗窃法’，谓同行元谋盗窃，不知杀伤之情，止依盗窃为首从”。
（2）1966年英国的“皇家诉安徒森和莫里斯”一案的批注：当两人合谋从事一项犯罪时，彼此要对为促成这项犯罪的行为负责，包括要对由此产生的意外结果负责。至于这种行为属于合谋的范围还是超出这个范围，要由每个案件的陪审团具体断定。
（3）《罗马尼亚刑法典》第28条规定：“（第一款）任何共同犯罪人单独的犯罪事实不影响其他共同犯罪人的刑事责任。（第二款）与犯罪相关的事实虽与所有共同犯罪人有关，但只有共同犯罪人明知或预见到了该类犯罪事实时才负刑事责任”。
（4）1996年《俄罗斯联邦刑法典》第36条规定：“实行犯实施不属于其他共同犯罪人故意之内的犯罪，是实行犯的过度行为。对实行犯的过度行为，其他共同犯罪人不负刑事责任”。
（5）《泰国刑法典》第87条规定“……但依犯罪之性质，犯罪人仅于其就犯罪结果之发生明知或有预见始负加重刑罚之责任，其教唆人、宣传人、颁布人或从犯依加重刑罚之犯罪负责，亦以其就犯罪结果之发生明知或有预见为限”。
（6）《意大利刑法典》第116条第1款规定：“当实施犯罪不同于某个共同行为人所希望的犯罪时，如果结果是他的作为或不作为的结果，他也得对该犯罪负责”。

② 简述劳动合同法立法路径..

我国劳动法治建设的路径
回顾近二十年来我国劳动争议的立法，主要是针对个别劳动争议的立法，这种针对个别劳资纠纷的立法已很难解决日益复杂的劳动关系。面对我国日趋势增多的劳资纠纷，我国劳动法治建设的路径在何方？是继续加强政府干预呢？还是通过集体谈判实现劳资自治？我们认为劳动争议的问题在于市场经济条件下，劳资之间的利益已经开始分化，劳资之间既有共同利益，也有冲突。由于劳资之间的力量不平衡，损害劳动者利益的情况仍十分频繁，如何达到劳资之间的利益平衡，力量平衡才是解决劳资矛盾的关键。我们认为可以在如下两方面着手，来完善我国的劳动法治建设。
(1)公权力适度介入，保持劳资力量的平衡及维护社会公共利益
在现阶段，由于我国的劳动者还没有组织起来，和用人单位相比，单个的劳动者力量还无法和用人单位抗衡。在此情况下，政府仍有必要适度介入劳资领域，以维持劳资力量的平衡，但政府的介入必须是适度的，过度的干预也会破坏劳资领域的市场关系，扭曲劳资关系。特别是在我国社会主义市场经济还处在很初步的情况下，政府的干预一定慎重，劳资双方能自行解决的，政府就不应界入。
国家介入的方式主要是劳动基准法的制定，即国家制定用人单位必须遵循的最低劳动标准，及对违反劳动基准法行为的监察和处罚。
由于国家的这种公共服务是有限的，劳动基准法应主要集中在保障劳动者的人身安全和健康及最低的工资的保障，对于用人单位违反这些领域的行为应严厉处罚。如对于至今仍屡屡发生的煤矿安全事故，严重损害了劳动者的人身安全，对于此种矿井的安全措施，政府部门应严厉监察，集中精力查处。
对于用人单位违反劳动合同的约定事项，应鼓励劳动者通过调解、仲裁、诉讼的方式来解决，引导劳动者通过司法途径来解决，毕竟行政部门的精力是有限的，劳动者的维权只能靠自己。劳动法是保护劳动者合法权益的，在这里很重要的一个问题是司法机构要坚持严格执行劳动法，维护法律的尊严，要使劳动者有信心通过司法的途径来解决。也许个别案例的严格执法会损害用人单位的利益，但绝不可为了个别用人单位的利益而曲解法律，否则如果劳动者对司法途径解决争议丧失了信心，后果是很严重的，会导致恶性事件的发生。2005年在宁夏发生的王斌余因讨薪而导致的杀人案就是一例。
另外对于涉及公共利益的重大罢工事件，法律也应规定政府的介入权。如2002年发生的美国西海岸码头工人罢工事件，美国政府就根据《塔夫脱-哈特利法》向法院申请要求双方停止罢工80天进行协商。在这个过程中双方利用这80天的“冷却期”进行了协商达成一致，宣告这场令人瞩目的劳资争议终结[1]。这个事例也告诉我们，在罢工事件中政府是可以有作为的，但不是乱作为，而是在法律规定的范围内进行作为。
（二）通过集体谈判制度，实现劳资自治
单个的劳动者是弱小的，是无法和用人单位抗衡的。但组织起来的劳动者是强大的，是有能力和用人单位进行集体谈判的。劳动者是有能力通过集体谈判来维护自己合法权益的。因此，从长远来看，我国劳动法治的建设不应是大力强化政府对劳资关系的干预，而是引导劳动者组织起来通过集体谈判的方式来解决劳动者权利保护的问题。
要实现集体谈判，劳动者要组织起来成立工会，由工会代表劳动者和用人单位进行集体谈判，在这里工会必须劳动者自发成立的，是真正能维护劳动者合法权利的。在我国《工会法》早已颁布，许多企业也早已成立工会，但问题是工会在维护劳动权益方面做的还不够。
在最近的广本罢工事件中，工会并没有和劳动者站在一起，甚至工会还和罢工的工人发生冲突。这说明在这个事件中工会并没有真正代表工人。由于我国现阶段实行的一元化工会的制度，工会不存在竞争，容易脱离工人。我们认为有必要对工会制度进行改革，完善工会领导人的选举制度，工会的领导人应由用人单位的劳动者直接选举产生，使工会能真正代表劳动者的合法权益。
有了代表劳动者利益的工会，劳动者就有了和用人单位进行集体谈判的基础，如对于工资问题，劳动者的福利待遇等问题，劳动者完全可以通过集体谈判的方式解决。有了工会，用人单位也不敢随意侵害劳动者的合法利益，否则就有可能在工会的领导下导致劳动者的集体行动。
为加强劳动者集体谈判的力量，应赋予劳动者罢工权，如用人单位拒绝集体谈判，或不能满足劳动者的合理诉求，劳动者有权通过罢工的方式来给用人单位压力。当然这种罢工应是有序，是由工会组织的，而不是像广本罢工那样是突发性的，毫无征兆的。
也许有人认为我国的劳动者还不成熟，还需要政府的强力介入。我们认为我国的市场经济已发展到一定的阶段，劳动者的权利意识已经很强烈，在此种情况下，完全可以引导劳动者组织起来，通过集体谈判的方式来解决彼此之间的争端，如此，政府面临劳资矛盾的压力也将大大减轻，社会也将更加和谐。

③ 怎样理解当前我国刑事立法滞后且法律条文过于原则

这说起来就不是几句话可以表达的
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④ 人的哪些行为，可以用“过度补偿”来解释

过度补偿是种来很常见自的心理现象

《一个购物狂的自白》

一个电影叫《一个购物狂的自白》，讲的就是女主因为小时候没有流行的漂亮衣服穿，长大后无法自拔的购物的故事。

总结:因为以前缺的台严重了，导致了你现在对于这样的东西有无限的需求

⑤ 人权的立法

人权通常是指普遍的人类权利,不论其管辖范围内或其他因素,诸如种族、国籍或宗教。被多数国家认同的人权立法包含如下：
安全的权利：有关禁止犯罪行为，如谋杀、屠杀、酷刑和强奸。
自由的权利：有关自由的范畴，如：言论、出版、集会、结社、游行、示威以及宗教信仰的自由。
政治的权利：有关人民的自由参政权,如抗议或入党。
诉讼的权利：有关防止滥用法律制度，如监禁审讯、秘密审讯和过度惩罚。
平等的权利：有关公民的平等, 在法律之前人人平等。
福利（经济）的权利：有关提供教育和免于遭受严重的贫穷和饥饿。
民族的权利：有关群体免受种族屠杀和其建立民族国家之权利。
在当今主流社会的宪政体制中，宪法一般都将人权明细化和法制化。但是人权作为“人因其为人而应享有的权利”，并不是宪法赋予的，宪法的作用仅仅是保障和实现人权的一种手段。在历史上，也曾有用实证法否定人权的先例，比如法西斯政权为其种族灭绝提供合法的途径。
马里旦说过：“人权的哲学基础是自然法”。
自然法，为独立于政治上的实在法而存在的正义体系。对它的诠释与使用在其历史进程中千差万别。通常而言，自然法的意义包括道德理论与法学理论，尽管二者的本质在逻辑上互不相干。 根据自然法的伦理学说，在某种意义上，支配人类行为的道德规范，起源于人类的自然本性或和谐的宇宙真理；而依照自然法的法学理论，法律准则的权威，至少部分来自针对那些准则所具道德优势的思量。西塞罗曾说过：“事实上有一种真正的法律－即正确的理性－与自然相适应，他适用于所有的人并且是永恒不变的。……人类用立法来抵消它的做法是不正当的，限制它的作用是任何时候都不被允许的，而要消灭它则是更不可能的……它不会在罗马立一项规则，而在雅典立另一项规则，也不会今天立一种，明天立一种。有的将是一种永恒不变的法律，任何时期任何民族都必须遵守的法律。”

⑥ 中国法律中缓刑的意义何在缓刑是否被过度使用

中国法律中缓刑的意义及缓刑的使用现状：

一、缓刑制度。我国刑法参考了世界各国缓刑制度的立法例，结合我国的实际情况，采用了缓执行制度，也就是现今世界各国缓刑立法中比较普遍的狭义缓刑即刑罚暂缓执行制。我国刑法中的缓执行制度，是附有一定条件的暂缓执行刑罚或不执行原判刑罚的一种制度，即指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。

二、缓刑意义。缓刑制度是我国刑法的重要刑罚制度，它根据惩办与宽大相结合，惩罚与教育改造相结合这一基本的刑事政策而确立，是刑罚制度运用的具体化。缓刑的适用，既表明了国家对犯罪分子及其犯罪行为的否定态度，同时又体现了对犯罪分子适当的宽大政策，在维持原判刑罚效力的基础上给犯罪分子以改过自新的机会，有利于教育改造犯罪分子，充分体现我国刑法的人道主义精神。
1、缓刑制度可以克服短期自由刑的不足，使罪行较轻的罪犯不受监狱中恶习的感染。这有利于达到刑罚的特殊预防的目的。
2、缓刑可以使罪犯免遭关押，使其不脱离家庭和所从事的工作，从而避免了因执行刑罚而带来的诸如名誉和家庭生活方面的影响，有利于社会的安定。
3、缓刑制度有利于促进罪犯的再社会化。监狱的封闭环境和正常社会生活环境相差甚远。监狱行刑的最终目的是要将罪犯改造成为能适应正常社会生活的、自食其力的公民。而实际上将罪犯监禁于一个脱离正常社会生活的环境中，同时却希望他们将来出狱后适应正常的社会生活，这是很难的。缓刑对罪犯不进行监禁，而是放在社会上，在不影响其正常社会生活的情况下，对他们进行一定的监督考察，这就不存在再社会化的阻碍，有利于实现刑罚的社会化。
4、缓刑符合刑罚经济原则。缓刑制度可以减少监狱行刑的许多环节和投入，节省大量的人力、物力和财力。同时可以充分利用监狱现有的资源，去监管改造那些必须在监狱中服刑改造的罪犯。

三、缓刑适用中存在的问题
1、职务经济犯罪缓刑适用率偏高。据统计安徽省定远县法院2006年以来因职务犯罪被判处刑罚的总人数中，适用缓刑的比例超过55%，盗窃罪适用缓刑的比例仅9%，两者相比，相差较为悬殊。尽管职务犯罪适用缓刑比例高存在一定的客观原因，但如此高比例的缓刑适用率，难免在社会公众心目中造成“官官相护”的印象，而且与民众对贪官的痛狠之心相悖甚远。
2、民事赔偿或罚金执行程度的影响较明显，缓刑适用具有一定功利性。在审判实践中将附带民事赔偿部分是否履行以及罚金是否执行到位作为决定适用缓刑的条件之一的现象较为普遍，以金钱的付出作为犯罪分子悔罪表现的衡量依据之一，以至使之成为缓刑的交换条件，这种做法极易误导“钱可赎罪”、“以罚代刑”的观念盛行，使缓刑成为有钱人的“护身符”，损害了法律的公平、平等和法院的威信。
3、不利于改造罪犯和罪犯再社会化。刑事审判中，对轻缓刑事案件，尤其是那些社会危害性已消除的犯罪嫌疑人，可以通过撤案、取保侯审、不诉等方式予以从轻处理，而我们却要予以逮捕、判刑，坚持走三道工序，其结果是导致加害人对社会失去信心，甚至产生报复情绪，有的在羁押期间又被交叉感染，为日后重新犯罪埋下隐患。
4、不利于被害人权益恢复和补偿的最大化。绝大部分轻缓刑事案件由纠纷、争执、一时冲动引起，一旦予以逮捕、判刑，致使被害人或因得不到赔偿而陷入生活困难，或因害怕加害人出狱报复而终日提心吊胆。有的加害人因被羁押或入狱服刑而发生人格扭曲，其家人特别是子女也因此失去照顾，因而达不到被害人权益恢复和补偿的最大化。此外，轻缓刑事案件大多侵犯的是个人利益，对社会利益和公共秩序的损害较轻，因此我们运用公权力的重点应放在促进被害人权益恢复和补偿的最大化上，同时兼顾社会利益和公共秩序，而不是通过对加害人施实刑罚来恢复社会公共秩序。
5、判决宣告及执行缓刑公开宣告不到位，不利于对缓刑人员的监督管理。法院在宣判时只是简单宣告对某犯罪分子适用缓刑及缓刑的考验期限，但对缓刑的意义以及在缓刑考验期间应遵守的行为规范没有明确告知，以致有的被告人对于缓刑的实际含义并不十分清楚。此外根据刑法规定，执行缓刑和解除缓刑都应当向犯罪分子本人、其所在单位或居住地的有关群众宣布，但实际上公安机关对此项工作大多无暇顾及，对这一规定的执行情况并不完全彻底，有的只是针对部分被告人所在的学校或者单位进行执行缓刑的宣告，对一些没有单位的被告人没有向居住地的基层组织或有关群众公开宣告；有的虽然在执行缓刑时进行了公开宣告，但在缓刑考验期满时未进行“原判刑罚不再执行”宣告，也未向法院反馈有关执行情况。

⑦ 请问，这是发展新行业吗为什么国家不立法呢

我想问一下这是发展新行业吗？为什么国家不立法呢？那这个可能还是没晚上没登完事儿之后国家自然会立法。

⑧ 我国法律如何体现以人为本的立法原则人民网

一般看来，法律总是与权威尊严联系在一起的，决定生杀予夺，裁判是非曲直，体现着规范和约束、强制和服从，它是冷峻的、铁面无私的。但这并不是法律的全部，法律不代表冷漠，它限制人，但本质是为了人、保护人，以维护人的根本权利为出发点。
为什么在执法、司法活动中会出现“冷、硬、横、推”现象？往往在于注重了法律的一个方面而忽略了另一个方面，要求公民履行义务多，主动保护公民权利少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，说服疏导少，表面上看起来完成了执法任务，有时却法了事不了，案平理难平。要规范执法行为，提高执法水平，需要进一步加深对法律的认识和理解。
法律体现以人为本。以人为本是法律的精髓，就是以人的权利为本，充分尊重和保障人权，在法律中表现为：主权在民，即充分体现人民的意志和利益；人权保障，即切实保障公民的各项法定权利；权力制约，即对公民，法不禁止即自由，对管理者，法不授权不得为；法律平等，即公民在法律面前一律平等；法律至上，即任何组织和个人都必须依照宪法和法律办事。这就要求在执法、司法工作中始终树立和坚持以人为本理念，增强群众观念，规范执法行为，做到执法与服务结合、惩罚与教育互济、打击与保护并重、结果与手段相当。要防止过度依赖强制手段，多运用说服教育、调解疏导等非强制手段，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，提高执法水平，消解执法冲突，克服执法的简单化、粗糙化倾向。
法律彰显公平正义。自古以来，人们都把法律看作公平正义。法律的公平正义包含：结构正义，每个人在逻辑起点上的平等性；分配正义，在社会成员之间公平地分配社会发展成果和社会合作所产生的负担；救济正义，就是司法公正。如果立法不公，就意味着社会正义计量器的定盘星错位了；执法如果不公，就意味着社会正义计量器的刻度是因人而异的。执法、司法工作的本质就是守护正义，这就要求牢固树立公平正义理念，维护法制统一，坚持公正执法，面对事实要至尊，面对证据要求实，面对当事人要至善，面对法律要至爱，培养不屈从、不迎合、不偏袒、不昧心、正直善良、弘扬正义的道德情操。
法律促进社会和谐。法律的功能是多方面的，但最为重要的一点就是化解矛盾，维护和实现社会和谐。和谐社会不是没有矛盾纠纷，而是要有良好的矛盾解决机制，使之解决速度快，发生数量少，解决效果好。具体而完备的法律规范，是各种矛盾纠纷解决程序的制度设计。执法、司法工作者的责任，首先就是用法律引导人们的行为，减少矛盾发生。法律具有其它社会规范所不具有的最明确的指引功能，包括授权性规范、义务性规范和禁止性规范，通过这些规范告诉社会成员有权做什么，必须做什么和不能做什么，从而引导人们的行为；其次是用法律有效处置和消除矛盾纠纷，建立畅通的诉求表达机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、有效的矛盾疏导机制、敏感的社会预警机制，在法制状态下，通过调解、仲裁、审判等方式，依法解决纠纷，直接为构建和谐社会服务。

⑨ 美国选举后过度政府还有哪些权力

这个电影可以去网络搜索一下相关的资料或者去查找一些相关的书籍都是可以的

⑩ 人大主导地方立法的程序有哪些

一、对地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用的认识

自1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会立法权以来，地方立法为国家立法积累了有益经验，为地方治理提供了法治保障，对保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内有效实施，促进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。但在30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，社会各方面对立法的需求越来越迫切，行政部门主导立法的模式虽然在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的部门利益法制化等问题严重影响了地方立法质量的提高。为适应全面推进依法治国需要，修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善作了顶层设计，强调人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其常委会而言，充分发挥在地方立法工作中的主导作用，用好、用足、用实立法权，既是科学立法、民主立法的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，是立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。

我们理解，地方人大及其常委会在立法工作的主导作用主要包含以下三个层面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作全局的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”。

二、地方人大及其常委会在地方立法工作中主导作用发挥的现状及问题

（一）对地方立法工作统筹协调不够。从当前地方立法实践看，地方人大及其常委会无论是在立法的总体思路、顶层设计方面，还是在立项、起草、审议等立法具体环节方面，统筹协调作用发挥不够。

1．对立法与改革关系的处理统筹考虑不够。改革开放初期，我国的法律体系还不健全，法律法规数量较少，而改革发展的任务重、时间紧，因此这一时期的改革更多的是“先破后立”，往往是改革实践走在前面，然后通过立法来确认、巩固改革成果。这种“先改革、后立法”的总体思路虽然一定程度上促进了当地的经济建设，推动了改革发展进程，但也存在严重弊端，比如，一些改革措施的“良性违法”得到认同并体现在法规具体条文中，出现了立法者“闯法律红灯”的现象。现在，在全面推进依法治国新常态下，特别是在中国特色社会主义法律体系形成之后，国家社会生活各方面总体上实现了有法可依，很少有法律的空白领域，因此，如何统筹处理立法与改革的关系，实现立法决策与改革决策相衔接，是地方人大面临的重要课题。

2．对人大与政府在立法中的角色定位统筹考虑不够。地方人大对哪些事项必须由人大立法，哪些事项可以由政府制定规范性文件，统筹考虑得不够。立法实践中有的时候存在一些应当制定地方性法规的事项，地方政府却制定了规范性文件，规避了人大立法程序；有的不是必须制定地方性法规，通过制定规范性文件就可以满足实际管理需要的事项，最后却进入了人大立法程序，立法资源被过度使用导致“繁法扰民”。

3．对立法队伍建设统筹考虑不够。长期以来，人大及其常委会比较注重人大立法工作专门机构的建设，而对人大代表、常委会组成人员的立法能力建设有所忽视。在抓立法队伍建设的时候，往往更注重专门机构的设置和专业力量的配备，对人大代表和常委会组成人员的立法培训不够重视，直接影响了法规审议质量。另一方面，人大及其常委会、政府对本地区政府法制队伍建设也统筹考虑不够。一些由人大组织专题教育培训、法制讲座、立法研讨会等活动，邀请政府法制部门参与的并不多；平时交流更多的是业务往来，人才互相交流的渠道不畅通，立法工作中的新动态、新要求、新思路等信息共享不够，等等。

（二）对确定具体立法项目的主导不够。从立项工作的实际情况看，人大被动“等米下锅”的现象较为普遍。政府及其部门对一些工作中亟需或者涉及本部门切身利益的立法项目，争先上报；而对一些涉及多部门且分歧较大或者复杂利益关系、社会矛盾集中的立法项目，往往积极性不高，无法立项。虽然在立项的程序上，要求拟列入年度立法计划中的项目须是经过充分调研论证，具备立法的必要性、可行性，并经人大常委会主任会议讨论通过后才能确定,
但由于在立项的前期环节，人大主动调研不够充分，缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来全面系统地掌握社会立法需求，因此很容易受到政府及其部门立法积极性的制约和影响，导致制定的立法规划计划往往更多是各部门立法建议项目的简单拼盘汇总，或是平衡各部门意见后的妥协结果。

（三）对法规起草工作主导不够。目前，大多数法规草案是由政府部门起草，人大自主起草的法规草案比重偏低，且多数是涉及人大履职、民主法制建设等方面的立法项目，涉及具体行政管理事项的较少。虽然政府有关部门长期在一线从事相关具体工作，在其工作领域对相关业务更为熟悉，在法规起草上有一定优势，但是行政机关受其权限和视角的影响，往往将立法的注意力集中在强化行政管理职能上，而忽视全局利益和社会利益，存在部门利益倾向；一些综合性较强、需要多个部门联合起草，或者社会矛盾比较集中、各方意见分歧较大的项目，部门经常互相推脱，不愿意牵头起草，导致一些重要法规迟迟不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用发挥不够。从目前人大代表参与立法的现状来看，代表作用发挥得仍然不够理想。一是代表议案和意见建议及时转化为立法规划计划的数量非常少。二是立法过程中代表参与立法的广度和深度不够。邀请代表参加立法调研、论证、听证等活动不足，特别是基层人大代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动；代表列席常委会会议的效果不够理想，确定列席代表名单时没有综合考虑代表的专业特长、职业特点等，导致难以提出高质量、有针对性的意见和建议；存在“重意见收集、轻处理反馈”的问题，影响了代表参与的积极性。

地方人大及其常委会在立法主导作用发挥方面存在的这些问题，我们认为原因是多方面的，比如对人大常委会作为国家权力机关的认识不够，立法制度的顶层设计还不完善，科学合理的立法工作机制有待健全，立法队伍建设相对滞后等等，但其中一个很直接的原因就是人大主导立法能力不够，与立法任务不相适，主要表现为：一是作为立法主体的常委会组成人员在结构上需要进一步优化。兼职委员多、专职委员少，由于兼职委员一般都有繁重的本职工作，很难投入更多精力用于立法工作。其次，专业人才数量较少，尤其缺乏精通法律、财经等方面的人员。二是专门委员会专业化水平有待提高。组成人员专业构成不合理，法律专业人员偏少；来源单一，大多是领导干部和企事业单位负责人，专家学者和基层人员偏少；兼职委员较多，不能保证经常参加立法调研和审议活动。三是当前地方立法工作队伍建设存在一些问题。有的立法工作者对实际情况特别是基层情况和人民群众意愿了解不够，不能摆脱部门利益的掣肘；立法工作队伍建设的体制机制有待完善，干部知识结构单一、年龄结构偏大，干部队伍流动缓慢，进出通道不畅等等。

三、新形势下发挥地方人大及其常委会在立法工作中主导作用的路径和措施

在新起点上发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要着力坚持党的领导这个根本，抓住立法工作的组织协调这个关键，突出立法工作机制的健全完善这条主线，强化立法队伍建设这个根本保障。

（一）坚持党的领导是根本

党对法治的领导，一个重要方面就是领导立法。坚持党对立法工作的领导，就是要确保党的主张通过国家立法机关，按照法定程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。因此，人大在立法中的主导作用，必须是在党的领导下的主导作用；越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，保证立法正确的政治方向。地方人大在立法工作中需要不断完善党委对立法工作中重大问题决策的程序，凡立法工作规划、年度立法计划、重要的立法项目以及立法队伍建设等，都要及时通过常委会党组向党委请示汇报，积极争取党委的支持。凡立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在党委，必须由党委讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注、各方面意见分歧较大、无法协调形成共识、利益博弈难以平衡的，也应当由常委会党组向党委报告，由党委决策。

（二）抓好统筹协调是关键

一是统筹协调立法与改革相衔接的关系。对各方面提出的改革思路和措施，主动从立法上研究可行路径和解决办法，确保改革在法治轨道上推进。同时，突出发挥立法的引领和推动作用，对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规；对现行地方性法规规定与改革决策不一致的，及时予以修改或者废止；需要法规授权的，按照法定程序作出授权；对改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计还没有成熟意见的，应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

二是统筹协调人大与政府在立法中角色定位的关系。进一步完善与政府及相关部门的立法工作联系沟通机制，对立法过程中出现的重大问题、重大事项，加强与政府及有关部门的协调沟通，特别是对法规草案涉及的管理体制、职责分工、机构编制、预算安排等存在重大分歧的，要认真研究、协调，有的问题可以让政府先行协调，提出方案；或者引入第三方评估，向党委请示报告，由党委决策。

三是统筹协调人大法工（制）委与有关专门（工作）委员会作用发挥的关系。加强法工（制）委与有关专门（工作）委员会的协调配合，发挥“统”与“专”两个优势，做到1+1＞2。有关专门（工作）委员会开展立法调研活动，应当有针对性地邀请法工（制）委参与，以便于提前了解法规中的重点、难点问题。法工（制）委在法规草案进入常委会一审之后，应当邀请有关专门（工作）委员会参与对法规草案的修改和调研活动；审议法规草案时，邀请有关专门（工作）委员会成员列席会议。

（三）完善工作机制是主线

1．完善立法选项机制，牢牢抓住法规立项的主动权

一是拓宽立法项目来源。结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定修改情况，及时收集相关立法信息，加强立法调研，梳理、研究提出计划建议项目。广泛向社会公开征求立法项目，更多地向常委会组成人员、人大代表、下一级人大常委会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。

二是加强立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度，加强与有关方面的沟通联系，科学确定立法项目。在听取项目提出单位关于项目调研论证情况的报告后，组织有关专门（工作）委员会、常委会立法顾问及有关专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证。

三是重视人大代表提出的立法议案和建议。不断完善代表议案、建议与立法规划计划编制相衔接的机制，将关系本地发展大局、关系人民群众切身利益、条件相对成熟的立法建议项目优先列入立法计划。同时，建立完善相关机制，为人大代表参与立法创造条件。

2．完善法规起草机制，把握法规起草的主导权

一是逐步提高人大自主起草法规的比重。进一步充实相关专门委员会、常委会工作机构的立法力量，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。建立由人大相关专门委员会、常委会工作机构组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，对法律关系复杂、涉及面广、协调难度大的立法项目，还可以吸收人大代表、专家学者、社会团体等参与起草。同时，也应注重借助外力，对法规中涉及管理体制、机构编制、部门职责、经费保障、执法队伍等方面的内容，要充分听取政府及相关部门的意见；对法规中专业性较强、需要调研论证的内容，可以委托高等院校、科研单位等研究，为立法提供智力支持。

二是完善委托第三方起草法规机制。对部分专业性、技术性较强或者涉及多个执法主体和不同利益群体、立法难度大的立法项目，可以采取委托高等院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。同时，为确保委托起草的质量，人大要全程参与委托起草过程，向受托单位明确立法宗旨、基本思路和原则，并及时就起草中的重点、难点问题加强指导。

三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段，考虑到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用，因此，除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目，多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下，相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中，对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。同时，及时掌握立法进展情况，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。

3．完善法规草案审议机制，提高审议质量

一是加强专门委员会审议。有关专门（工作）委员会应发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法的问题；同时对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出意见。法制委要注重发挥“统”的作用，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见以及意见吸收情况。

二是改进常委会审议。首先，合理划分常委会会议一、二审的重点内容。一审应侧重审议立法必要性、可行性，重要制度设计的合理性，以及是否与上位法相抵触等问题；二审应侧重审议法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面的协调共识等问题。其次，改进审议程序。综合考虑法规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。同时，在审议的形式方面，除了采取分组审议外，还应选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便常委会组成人员充分发表见解。

三是探索开展人民代表大会审议。重视发挥人民代表大会的立法职能，可以每届选择一两件关系本地区经济社会发展大局、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规，在常委会审议后适时提交人民代表大会审议通过。

4．完善人大代表参与立法机制，拓宽人大代表参与立法渠道

在编制立法规划计划时，充分听取和吸收人大代表的意见。确定年度立法计划时，将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为重要依据。组织开展立法调研、听证、论证、修改、评估等活动，邀请相关专业领域的人大代表参加，增加一线代表、基层代表参加活动的数量。设立人大代表法制专业小组，结合代表的职业和自身兴趣、专长，围绕常委会年度立法计划，有针对性地组织代表参与地方立法工作。完善人大代表列席常委会会议、专门（工作）委员会会议制度，增加列席人数，扩大列席范围。

5．完善公众参与立法机制，扩大公民有序参与立法

一是完善公民参与立法的制度措施。完善公民旁听人大常委会会议制度，拓展旁听人员范围，增加旁听人员名额；探索实行立法听证的简易程序，根据实际情况，务实、灵活、多样地进行立法听证，可以请进来，可以走出去，可以一对一地听、一对一地反馈，也可以集中听取、集中汇总通报；完善立法基层联系点工作机制，在下级人大常委会、高等院校、社区等设立立法基层联系点，更直接、更便捷地了解基层组织和人民群众对地方立法的需求。

二是改进法规草案公开征求意见的方式方法。在公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景、法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等内容，增强针对性。在征求意见的形式上，广泛通过报刊、电台、电视、网络、手机短信和立法官方微博等媒体和现代通信手段发布公告、消息和公益广告，公布法规草案，引导社会公众关注和讨论。此外，还要探索建立社会公众意见吸纳情况反馈机制，及时向社会公布意见吸纳情况，并实行奖励制度，激发公众参与立法的热情。

三是重视发挥政协委员、民主党派、社会团体等在立法中的作用。进一步健全完善政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与立法的相关机制，拓宽参与主体，扩宽参与途径，增加参与实效。在参与主体方面，综合考虑可行性、代表性和时效性等方面因素，把自愿报名、随机抽样和指定参与等方式结合起来，拓宽参与主体的覆盖面，增强参与主体的代表性和均衡性。在参与途径方面，除了发送书面征求意见函，还可以组织召开立法座谈会、论证会、听证会、说明会和立法评估等活动，使参与主体能充分表达其意见主张。在成果的运用方面，对意见建议原汁原味整理并形成书面报告，逐条逐项加以研究，作为立法的重要参考。对能吸收的意见充分吸收，并及时予以反馈。

（四）加强队伍建设是保障

人大在立法工作中主导地位的实现，还有赖于建设一支正规化、专业化、职业化的立法队伍。适应新常态下立法工作的新要求，地方人大及其常委会必须全方位、多途径、多渠道加强立法工作队伍建设，为人大发挥立法主导作用提供人才保障。

一是强化立法力量配备。首先，增加具有法律理论水平和法治实践经验的常委会组成人员比例和法制委委员比例，逐步提高人大常委会专职委员比例，充实各专门（工作）委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员，注重从人大常委会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选。其次，加强立法工作机构建设，充实立法工作人员，建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度。

二是强化立法工作人才培养机制。强化立法工作人员的教育培训，通过培训进修、挂职锻炼、出国（境）研修、理论研讨等多种形式培养立法工作人才。鼓励立法工作者多到基层调研，拓宽立法工作者基层锻炼渠道，除到其他党政机关挂职锻炼外，也可以选派立法工作者到院校、企业、社区等见习、挂职。

三是强化立法工作人才交流机制。建立完善干部轮岗交流机制，形成立法、执法、司法三支干部队伍交流方案和举措，畅通立法机关与党委政府及其部门的干部交流渠道。