立法的前瞻性
1. 为什么立法有一定滞后现象
有关立法滞后产生的主要原因
（一）立法理念的偏差
我国立法的被动性首先体现在立法理念的偏差上。马克思主义立法观以立法与社会物质基础相互关系作为我国立法的总指导思想。马克思主义立法观认为，立法的基础是社会物质生活条件；立法者不是在制造法，而仅仅是在表述法的观点等。它强调物质的决定性和立法的客观性，但是理论和实践中曲解了它的内涵，在理念上产生了偏差：一方面认为一切立法行为都是因为社会物质生活条件而存在而发展，形成经济基础决定法的观点，片面看待立法，以至于一切与立法有关的行为都围绕经济展开，忽视了与社会管理紧密相关的立法，以至于社会生活中悲剧频发而相关立法却少之又少；另一方面认为立法就是对社会物质的刻板写照，否定了立法的主观能动性以及对于社会的积极反作用。这就反映在一种具体的指导思想上，即先改革后立法的指导思想――以政策引导改革实践，积累改革经验，最后用法律的形式予以确认。从立法工作看，过去着重考虑法律确认改革成果的作用较多，而对法律指导和推动改革的作用认识不足，由此造成：一是立法不适应改革的要求，许多在改革中产生的新事物，得不到立法的及时确认；二是不善于运用法律手段推进改革，仍习惯运用软约束的政策性文件。产生这种格局的原因是政策灵活多变，在我国建立初期，百废待兴，无法可依的时候，政策的作用不容小觑。但是随着改革开放的加深，社会飞速发展，政策治标不治本的弊病逐渐凸显，尤其是不具有国家强制力的特点，亟待法律的引导和监督。“成熟一个，制定一个”的滞后立法观对于瞬息万变的社会管理情形已经捉襟见肘。因此这种旧的立法思想已经妨碍了社会管理相关法律的创新与完善，从而使得改革中出现的新矛盾找不到法律途径来化解，政策思想得不到真正贯彻实施。
（二）立法运用的被动
特定时代的法只能是对特定阶段法律关系一般性、普遍性的反映，那么希望立法事无巨细，涵盖一切法律关系，在现实社会中是不可能的。而面对社会高速的转轨，立法永远都是滞后的，这个论断毋庸置疑。我国法律体系具有成文法系的特点，注重法律的稳定性，所立之法一经公布确立并且生效实施，就不能朝令夕改，随意变动。而我国的社会体制正由封闭向多元开放的社会转型，各种社会关系大量推陈出新，而法律的稳定性面对这样多变的社会关系所表现出来的软弱，是任何一个快速转轨的国家无法避免的尴尬。社会关系迅速发展，由此提出的繁重的立法任务，对我国立法者们来说也压力不小。
（三）立法预测的轻视
社会变革与立法息息相关，也是立法的强大推动力。党中央提出加强与创新社会管理，这与我国社会所反映的重要问题和解决这些社会问题的急迫程度有密切关系。社会问题主要存在于基层社会，当它们能够引起党中央领导高度关注的时候，证明其影响范围较大又急需解决了。其中与立法相关的热点问题，尤其是以保障和改善民生为重点的立法，亟待我们认真梳理、制定和完善。但是这些热点民生问题，在现实社会中已经存在多时，并且引发了不小的社会矛盾，直至出现重大悲剧性后果才引起立法者们的思考和关注。以食品安全为例，近年来，毒奶粉、“苏丹红”辣酱、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米、地沟油……问题食品之多，涉及范围之广，造成恶果之重，已到了令人谈“食”色变的地步，特别是2008年爆出的“三鹿奶粉事件”，直接推动了当时正在三审中的《食品安全法（草案）》8个方面的修改。按照道理说，该制定中的法案应该将这些社会频发的重大食品安全问题考虑进去，为什么却又在悲剧发生后才进行所谓的调整和修改呢？立法如此滞后于社会需求，笔者认为造成这种现象的原因主要是，不论是立法学研究还是立法实践以及立法制度的法律规定中，对立法预测没有给予足够的重视。
运用一定的方法和手段，考察和测算立法的发展趋势和未来状况，这就是立法预测。立法预测的主要任务是探寻现阶段和今后一定时期内应当通过立法途径加以解决的社会关系，同时对该社会关系进行立法预期达到的社会效果、可能产生怎样的社会影响进行研究评估。它的存在主要保证立法的必要性和可行性，从而有利于立法者作出科学适时的制定、修改、废除和完善法律法规的决策。因此，立法预测是立法准备阶段的关键环节。随着社会管理活动的发展，一些重大社会矛盾应成为立法活动的重点，由于这些问题在社会管理中本来就很难解决，通过立法对这些事项进行利益博弈，自然也会给立法工作带来极大挑战，因此需要深入调查研究和科学论证，通过严谨的立法准备工作，才能充分认识和把握社会矛盾的发展变化，保证立法质量，使制定出的法律、法规尽可能具有可行性和前瞻性。然而在立法实践中，我国立法预测非常落后，缺乏对其理论、方法、技术、条件的研究，没有立法预测的专门机构和专业人才；在立法实践中，很少有人涉猎立法预测问题，因此法案起草者在立法技术、社会科学研究技术、立法理论和方法论上缺乏适当的训练。正是由于对立法预测的忽视，导致立法者不能深入社会了解社会一线问题，形成了两种负面的立法态度和方法：（1）盲目的、随意性的态度和方法，想到什么法就立什么法，喜欢立什么法就立什么法；（2）消极的、被动的态度和方法，哪方面出了问题就立哪方面的法，哪方面需要应付就立哪方面的法。综上所述，一些法律的出台缺乏主动性、科学性，而令社会管理活动无法同步进行，甚至就算颁布了却因缺乏现实性而无法执行，坐等社会矛盾的激烈爆发，以悲剧收场。可见，滞后立法所带来的负面影响已远远超出我们的想象。这与我国发展社会主义民主，实施依法治国，建设社会主义法治国家的目标和要求不相适应。
（四）信息沟通机制的缺失
立法是国家重大的政治活动，用来调整社会关系、缓解社会矛盾的有效手段之一，在这一活动的过程中，立法行为不会也不应该是完全独立的，而是通过充分调研论证的基础上，把各种利益诉求融入立法中。然而，就是因为两者互动不够，造成立法者盲目、被动。从一方面来看，立法的行为过程本应该就是需要公民积极参与的民主立法，在广泛收集民意的基础上，进行科学的立法预测。但是在立法实践过程中，由于经常遇到一些复杂艰深的专业问题，所以法律草案起草者大多是专门的学者和专家，从法案到法的过程几乎是在一个相对封闭的状态下进行，立法的公开渠道不够畅通，公众参与的可能性较小，过多的依赖于“精英”立法，导致各种利益群体少有途径来表达自己的利益诉求，无法在相互交流基础上进行利益博弈最大化。
近年来，我国立法学界已经认识到“公民参与”的重要性和急迫性，公民参与立法的呼声一波高过一波，为了能更全面地反映不同群体、不同阶层民意对立法的愿望和要求，立法不论在制度上和还是实践中都有所考虑，并开通了多种渠道吸引公民参与，直接体现民主立法，但是发展相当缓慢，成效不明显。这些都表明了立法机关和民众之间并没有建立一种长期、有效和直接的互动机制，这种良性循环的缺失，直接导致立法没有以一定的科学方式和手段对民主内容进行必要的集中，也没有从广泛的、宏观的、甚至是零散的和盲目的话语中提炼出能够真正反映绝大多数人民的意愿，立法与民众意愿出现鸿沟，自然容易形成立法滞后。
2. 请问什么叫超前性的法律定位
从字面上理解即可：超前性，亦称前瞻性，提前的意思；法律定位，是指从法律上作出规定、确定。定位是个新概念，新概念出现时，没有其准确的内涵外延，所以理解起来比较难。
3. 结合材料，运用所学知识，说明怎样才能提高人大的立法质量
去“行政化”，回归到人大立法的主导地位。党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。我国的立法很大程度上是政府主导型，原动力来自于政府及其部门，从某种情况来讲，可以说是按长官意志在立法、修法、废法，人大难以影响立法的实质性内容，导致了法律制定中的错位。政府制定规则，借法固权、以法扩权、凭法争权难以避免，一定程度上损害了立法公正。要使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，必须去立法上的行政化，要回归到人大立法的主导地位上来。一是在党的领导下，充分发挥作为国家权力机关在立法中的主导作用，不断完善立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划的编制和重要立法项目的制定报党委讨论决定；健全完善立项论证制度，尤其对立项的现实必要性、紧迫性和要解决的问题等逐项进行有针对性的研究、讨论，真正做到慎用立法资源。二是在立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限，改变由政府主导决定立法的状况。比如，随着中国特色社会主义法律体系的形成和市场经济体制的完善，对那些授权立法的事项，经过实践检验，制定法律的条件已经成熟的，应当由全国人大及其常委会及时制定法律。三是要始终把民主立法贯穿于立法工作的全过程，把调查研究作为立法工作的第一切入点，深度整合资源充分发挥各方力量，除重视政府及部门对立法的基础支撑作用外，要重点发挥好专家学者、基层人大在法律立项、论证、调研、起草等方面的参谋智囊作用，不断增强立法的民主性、科学性，确保制定的法规符合国情省情民意，为广大人民群众所接受并自觉遵守执行。
去“地方化”，始终坚持做到法制统一。我国地域辽阔、人口众多，从立法体制角度来讲需要地方立法。按照立法法规定，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。但是由于主、客观原因，中央与地方的立法冲突历来存在，中央与地方的立法权划分一直随着中央与地方的利益划分状况而变化，地方化现象较为普遍，地方立法之间差异较大，分散的地方保护的法规带来的副作用也不小，为执法和公民守法带来困难。法制统一是维护国家统一、政治安定、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济的重要保障。要去立法上的地方化，始终做到既要突出地方特色，更要做到法制统一。一方面，坚持以宪法为依据，深入贯彻立法法，正视我国目前地区间发展不平衡，经济成分、利益主体等日趋多样化的实际，按照法制统一的要求，在制定好实施性法规的同时，加强创制性立法，正确处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系，切实做到所制定的法规符合实际,管用好用；另一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵触原则”，使每一部法规既不与宪法、法律、行政法规的具体规定直接抵触，也不与其所确立的基本原则和法律制度间接抵触。
去“部门化”，正确处理好公共利益与部门利益的关系。立法成为一些部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段，通过行政立法，借法扩权，与民争利，为本部门的行政行为寻求合法外衣，导致了立法行为部门化，部门立法利益化，部门利益合法化。去立法上的部门化，依法合理地规范部门行为，防止利用法规不适当地强化部门利益而损害人民群众的利益，保证法规的公正性和严肃性。一是人大要发挥统筹协调作用，主动介入，加强与政府的整体协调，推动政府加强对相关部门立法工作的统筹，界定好行政权的范围，要从强化公民义务和政府权力向强化公民权利和政府职能转变，既要考虑到执法部门应有的权限和利益，更要考虑到涉及全体人民的公共利益。二是要正确处理好权力与权利、权力与责任的关系，坚持职权法定、程序法定、监督有效，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩。三是要处理好有关部门之间的职责划分，凡涉及其他部门职权的，要进行充分协商，力求达成一致，防止“部门利益法制化”，维护立法的严肃性。
去“短期化”，正确处理好法规的现实性与前瞻性的关系。由于社会实践的快速发展，立法所赖以存在的经济基础和社会生活处于急速的变化之中，立法者更多考虑的是现实的格局，而考虑正义的原则、考虑法律的内在理性不够，同时由于立法者不愿意去触及深层次的问题，导致立法的前瞻性和现实性兼顾不够，立法中的战略考量做得不好，立法中的定的功能体现不充分，修法过于频繁，损害了法律的严肃性。要去立法中的短期化现象，必须正确处理好法规的现实性与前瞻性的关系，一方面要及时把改革发展中成功的经验用法规形式固定下来，用以解决改革和建设中的现实问题，为改革发展提供可靠的法制保障；另一方面要增强法规的前瞻性，注意为深化改革留有空间和余地，把法规的“定”和改革的“变”有机结合起来，使法规内容科学规范，相互协调。
4. 立法要先行这五个字是什么意思谢谢。
“立法要先行”这个说法有些奇怪。“要”这个字其实是有问题的。立法方回面，有先行立法答，也有滞后立法。立法并不是都“必须”先行的。在大量社会现象出现时，为防止这些社会现象所导致的集中和突发的社会问题，立法部门可以进行先行立法，规范某些社会关系，建立某些社会要求。这是所谓的先行立法。而某些社会现象已经出现后，需要对这种社会现象进行治理。就属于滞后性的立法。立法当然需要考虑到社会关系和现象的进一步发展，需要有一定的灵活性和前瞻性。但是，立法永远是滞后于社会关系和现象的发展的。因此需要不断地进行扩展解释。所以我不知道你所说的“立法要先行”是指哪个方面的意思。可以补充问题之后再讨论。
5. 怎么样才能调整法律的滞后性，且又不影响法律的威严呢
靠法律解释，由于社会的变化发展很快，会出现很多立法时难以预料的现象，所以法律解释是最好的办法，既解决了法律的滞后性，又不失法律的威严性。
6. 如何进一步工作的预见性和前瞻性,增强全局意识
所谓决策者思维品质的预见性，就是指决策者根据事物的发展特点、方向、趋势所进行的预测、推理的一种思维能力，是思维能动性的表现。
一、预见性思维的类型与特点
决策者思维品质的预见性并不是与生俱来的天赋和灵性，而是客观事物在头脑中主观反映的产物。马克思主义者认为，事物的发展不是杂乱无章的，而是有序的，是有规律可循的。事物发展的规律规定了事物发展的方向和事物发展的趋势，人们不但可以认识、推测对象的过去，还可以对对象的未来进行科学的预测。同时，客观事物之间存在着普遍联系，具有前后相继的特点，人们可以由此及彼地、多角度、多维地看待问题，从而提出问题，分析问题，解决问题。
预见性思维的类型
从决策者思维成果的新颖度来看，思维品质的预见性一般可分两种类型。
①经验性预见
即决策者根据自己工作经历所积累下来的直接感觉、经验所作的预见。经验性预见缩短了从认识到实践这一转化过程的时间，在日常生活和低层次管理中占有重要位置。但它具有表面性的特点，容易“一叶障目，不见泰山”或者“只见树木，不见森林”，仅仅看到外在的现象、事物的一部分，不能洞察其本质、顾及其整体，或者忽略一些新的变动因素，因此，在领导工作中，很难做出最优决策，难免带来损失，它属于一种初等的、低层次的预见。
②创造性预见
它是一种能预见到前人所未能预见到的思维品质，是预见性思维中较高层次的预见。由于事物未来走向并没有固定的模式和必然的结局，而是随着客观现实的变化而出现不定的状态，特别是随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化，决策者必然面临大量的新情况、新形势，从而需要解决领导工作中不断涌现的新问题、新矛盾，这就要求决策者要以灵活和发展的眼光考察未来，创造性地估计未来发展趋势和变化前景，以便用来规划未来或对现在的管理模式、管理手段进行调整，使领导工作按比较优化的方式向前发展。
2.预见性思维的特点
与其它诸如逻辑思维、形象思维、创造思维、发散思维等思维形式相比，预见性思维有它独特之处，具有如下一些特点。
①或然性（可能性）
决策者预见性思维的指向是未来，是对未来的思考与分析，而未来对于现实来说，仅是一种趋势或可能，这种趋势或可能在将来有可能发生而成为现实，也可能不成为现实。所以，决策者的预见性思维只是一种或然性思维，切不可把预见性结果等同于未来。它是一种在立足于现实的规律性基础上，对未来的各种可能性进行分析的思维过程。
②模糊性
决策者的预见性思维既然是对领导活动的各种可能性的预测，它也就必然具有模糊性，具有这样或那样的不确定性。未来对于现实来说还只是一种可能和发展的趋势，没有成为现实的事物，必然具有不确定性，预见性思维的模糊性表明这种思维的不完全性。决策者可以将其作为思考问题、处理问题的一种手段，而不能用以取替其它思维的形式。
③随机性
预见性是对未来可能出现的某种趋势的预测与假定，这种预测和假定能否按照决策者的预测而正常成为现实，尚要依赖于一些客观情况。决策者所作出的预见性、前瞻性探索，由于外界环境或所处理事务的客观条件的变化，可能不完全按照决式表现出来，或者只是部分地表现出来，这即为决策者对未来预测的表现的随机性。
④灵活性
决策者的预见性思维一旦对未来的发展可能进行了设想，就会对正在进行的领导实践和领导行为起指导、调节作用。但这种对未来领导实践的预测并不是固定不变的，它随着对现实指导所引起的现实改变而自我调整，相对于其自身来说，具有能动性，以不断提高对未来预见的准确性和科学性。
二、预见性思维的障碍及负面效应
对于一个决策者而言，思维品质的预见性不仅 受到社会发展客观规律的制约，而且受到自身素养、性格品质的限制，同时决策者心理因素中的消极面对预见性思维的影响也很大，决策者要尽量避免因之造成的预见偏向，特别要注意以下几种心理的负面效应。
1.心理定势
它是一种先期的认识对后来工作影响的心理现象，是对预见性思维的一种障碍。心理定势易使人按照一种固定的倾向去反映现实，造成思维刻板化、模式化，妨碍思维的灵活性。如有的领导工作方法几十年一成不变；有的领导在心理上惟书、惟上占主导地位，类似“收发家”、“传声筒”，缺乏主动性、自主性、创造性。他们都不能根据具体情况进行具体分析，相机而动，常会在变动的环境中墨守成规，固步自封，而不讲究领导艺术，而致使领导方式不符合实际情况。
2.时尚效应
它是指对当前社会事物的一种向往和崇拜的从众心理现象。在追求时尚的社会风气的影响下，有些决策者往往停止自己的独立思考，盲从社会大潮，接受多数人所热衷的东西，来获得心理满足。如在商品经济大潮的冲击下，有的领导只讲经济效益，而忽视社会效益和教育效益；又如一些学校领导看到别人大办工厂，也纷纷破墙开店，却不根据自身实际，盲目上项目，致使负债累累，影响学校工作的开展和教学秩序的正常进行；也有的领导，不具备长远眼光，只盯住当前的产品市场，放弃具有发展潜力的产品的生产，转而改弦更张，生产时下流行但寿命短的产品，致使工厂失去自身产品特色而失去市场竞争力。“邯郸学步”而忘其本原。
3.情绪效应
根据心理学中的基本理论，情绪对人的社会知觉会产生很大的影响。那么，在决策者从事管理工作的过程中，本身所具有的社会性情绪对他们所做出的决策有显著的负面作用。由于长期的封建宗法制度的影响，致使“父子之情”、“乡土之情”、“朋友之情”等良好的情感有时会跑调，会被扭曲，出现过分注重个人感情，讲究人情味，形成偏颇、固执的心境。情绪效应的另一面表现，反映在容易感情用事，头脑发热，使思维失去了冷静和判断力，陷入混乱状态。如生活中常常看到有的领导凭一时冲动，头脑发热，独断专行，是非不分，黑白颠倒，从而给工作带来极大的损失。
三、预见性思维的培养途径
在社会主义现代化建设和改革的实践中，决策者的预见性思维起着越来越重要的作用。它是决策者进行有效管理的前提，是科学领导的基本要求之一。科学的预见能避免和客观实际相背逆的决策盲目性，特别是当今社会生活节奏加快，各种情况瞬息万变，决策者只有具备远见卓识，站得高，看得远，才能适应这一新的时代，跟上时代的步伐。那么，决策者如何培养自己的预见性思维品质呢？笔者认为应从如下几方面入手。
1.拓宽预见背景
决策者的思维背景主要是指决策者所具有的知识水平、应用能力及思维方式、思想传统等，这些方面对决策者思维品质的科学预见产生重要影响。如果决策者知识面窄，观念落后，思想陈旧，就会对决策者的预见性思维活动产生消极影响。因而，决策者要尽可能多地提高自身素质，努力具备合理的知识结构、优良的智能结构、完整的素质结构，这样才能用战略家的高瞻远瞩的眼光，较准确地预见未来社会的人才需求、文化需求、经济需求，从而超前制定相应的对策并做出适当的规划，超前做好必要的调控准备。在预见背景中，马克思主义的科学世界观方法论尤为重要，它是解决一切问题的金钥匙，是认识世界、改造世界的惟一科学武器。
2.增强角色意识
用。决策者角色意识的强弱直接影响对工作预见性的效果。决策者的奉献精神、创新意识、“为官一任，造福一方”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等领导角色意识的增强，有助于决策者提高发现问题、分析问题、解决问题的效率，激发决策者既有“近忧”，又有“远虑”，从而增强其工作的迫切感和创新意识，提高以后工作预见的有效性和决策的科学性。相反，如果决策者在处理问题、领导工作的过程中，缺乏较强的角色意识，“做一天和尚撞一天钟”，“多栽花，少种刺”，明哲保身，但求无过，或遇到问题能推就推、得过且过，甚至不闻不问，缺乏足够的角色意识，其领导工作能力、领导工作效率大扣，其领导艺术也就毫无预见性可言。
3.掌握预测技术
科学技术的进步为预测事物的发展提供了工具和方法，如定性预测、定量预测、定时预测、概率预测等。决策者要掌握控制论、运筹学、数理统计等学科的基础理论与方法，了解预测的一般过程，如调查研究——可行性分析——可靠性分析，较准确地把握事物发展的动向，较优化地作出决策，从而在此基础上开拓事业，引导工作走上发展的最佳之路。
4.发挥多元思维
由于预见只是一种模糊不定性思维，具有或然性，可能成为现实，也可能只是满意中理想化的状态，决策者要努力尽量使预见结果和事物发展趋势之间的差异最小，努力避免决策上的失误。因而就要求决策者要 全方位、多角度、多侧面来观察和思考问题，突破常规思维，敢于索异探怪，善于另辟蹊径。
另一方面，决策者要充分利用各种顾问、顾问组、顾问委员会等顾问，各种研究组、研究所、研究中心等研究，各种专业学会、协会、研究会等社会、群众团体，努力避免不切实际的预见。否则，不仅费工耗力、劳民伤财，还会给社会和组织带来不应有的损失。
5.注重调查研究
认识来源于实践，而预见也不是空想的结果。凭空想象、闭门造车而进行的预测是毫无事实和实践根据的。决策者只有经常注重实际探索，深入基层中去，进行调查研究，及时了解实际情况，总结群众的实践经验，对客观事物不断进行分析、综合、比较，才能取得正确的认识，从而把握事物的当前走向，作出正确的判断，来指导工作，提高决策的可行性、科学性、实用性程度。
纵观之，在领导工作中，一方面决策者的工作环境对其效率和决策影响很大；另一方面，决策者本身应具有的素质则是领导过程中的决定因素。决策者是否具有预见性思维品质，是否能凭自己的知识水平进行科学管理，作出优化决策，才是领导工作成败的关键。所以，对现代决策者而言，要能摈弃原有的思想观念、管理方式，运用现代管理手段进行更加有效的管理，从而使组织始终处于高速、高效的运行之中。
7. 结合民法典的出台,谈科学立法、民主立法
立法本身既是一门技术，也是一门科学，更是关涉国计民生的国家权力行使活动，这就要求立法反映人民的意愿，实现民主立法和科学立法的有机结合。从两者的关系上看，民主立法是主导，科学立法是关键。立法是国家最高权力机关行使人民赋予其的国家立法权的活动，立法活动本身及其结果必须要反映人民的意志和利益，这是对立法主体性的首要要求，在此基础上需要科学合理确定人民权利义务及其与国家权力之间的分配关系。可见，没有民主立法，科学立法就会成为空谈，就无法真正体现公权力服务于人民的意志和利益的要求。
我们先谈谈民主立法。立法首先要秉持民主立法的要求。民之所欲，法之所系。我们的法律是人民群众根本利益的体现，所以立法的程序和结果都必须体现人民群众的根本利益，回应人民群众的基本要求。为此就必须要在立法过程中广泛征求民意、汇集民智，达成最广泛的共识。应当说我们在民主立法方面已经有比较完善的立法程序设置。最典型的做法是将法律草案在媒体公布向全社会征求意见，我们的《劳动合同法》草案就征集了20多万条意见，《个人所得税法》修订草案征集了30多万条意见，实际上此种做法在国际上也是很先进的。我曾经和美国通用公司在中国的分公司法律部负责人讨论过这一问题，他说美国国会在制定法律时也从未将草案向全社会公开，而只是在国会进行辩论，大多数民众并不了解法律草案的基本内容，所以立法仍然是议员们的事情，他认为中国的做法值得美国学习。强调民主立法，就必须要使立法去行政化和利益集团化，因为无论是部门立法还是受利益集团影响的立法，都不是真正的民主立法。在美国近几十年来有关金融衍生产品的量化和市场监管的法律法规，之所以能够出台，很大程度上是受到华尔街利益集团游说的影响，以至于引发严重的金融危机，这对我国立法也是一个教训。再比如，美国枪支管理失控，枪击案不断，对民众安全带来了极大的威胁，但有关管理枪支的立法始终无法通过，除了宪法的障碍之外，最重要的还仍然是强大的利益集团的影响。我们现在已经意识到了部门立法的弊端，也应防止利益集团对立法的不当影响。使法律真正能够最大限度地反映民意，汇集民智不断拓展人民有序参与立法途径。征求民意的过程也是一个法律普及的过程，是对民众参与民主生活的有益训练，其对于法律的顺利实施起到了很好的铺垫作用。
在民主立法方面，《物权法》作了很好的示范，该法在通过以后之所以受到社会的广泛关注，也与其在制定过程中广泛地吸取民众的参与有很大关系。在这个过程中，有几点经验尤其需要引起我们的重视。一是充分尊重专家学者的意见。在物权法制定的前期，一般是立法机关委托专家提出草案建议稿，作为立法的重要参考。由于专家建议稿里面有立法理由书，这也为立法提供了一些前期准备。尤其是在立法过程中，针对物权立法中的一些重大疑难问题，立法机关委托专家进行专题研究，从而对这些问题有了充分的理论铺垫。二是广泛听取各方面的意见和建议，使法律草案能够反映不同的观点、不同的声音。例如，关于小区车位车库的归属问题，立法机关就充分听取了业主、开发商、主管部门等的意见，尽管各方对这一问题的看法是不一致的，但对最终规则的形成，有重要的参考价值。三是向全民公布草案、征求意见。当草案比较成熟时，通过向全民公布，征求意见。2005年7月10日，《中华人民共和国物权法(草案)》向社会公布，短短一个月内，全国人大法工委就收到了群众意见11500余件，8月11日，全国人大法工委将7月27日至8月10日媒体以及群众来信提出的主要意见进行了分类整理，在互联网上进行了公布，作为立法中的重要参考，从而将讨论引向深入。我觉得在物权法起草过程中，最让我感动的是：物权法草案公布以后，有大量公民积极建言献策，提出立法建议。这一方面反映了我国正在不断推进民主立法的进程，另一方面反映了我国公民参与国家立法事务的热情不断高涨。尤其令我感动的是，其中一位盲人通过盲文的形式提出了长达数万字的建议，其中不乏真知灼见。我相信，物权法是我国民主立法的一个良好写照，为今后立法工作的开展提供了有益经验。这些经验实际上是立法机关开门立法、民主立法，最大限度听取民意的充分体现，这为我们未来民法典的制定提供了重要的启示。
在强调民主立法之外，还要注重科学立法。科学立法要求立法反映客观规律，符合实际的需要。在金融危机爆发前，曾经有一种理论认为，有关市场的法律规则应当根据市场自身自发的法律秩序来构建，纯粹应当根据所谓“试错”的规则来不断调试，而不能完全依赖于立法者的理性，因为立法者的预见性是有限的，所以它的理性是极其有限的，是常常会犯错的。在这种理论指导下，美国近几十年来，在资产证券方面通过了一系列法案，不断放松监管，鼓励各种金融衍生产品的自由交易，以至于形成了严重的次贷危机。但是，德国很早就颁布了资产证券法，该法案还是严格按照市场的规律对金融产品的交易进行了干预，从而避免了危机的发生。这就说明完全否认立法者的理性而将立法完全交给市场，也是不妥当的。因为立法者虽然不能预见到未来的一切，但是立法本身是一门科学，立法者能够按照科学的要求，准确把握社会经济的规律、对未来的发展作出一定前瞻性的预见，并且能够引导市场秩序朝着一个正确的方向发展，而不是盲目地交给市场这个无形的手去控制。我国近几年在科学立法方面，立法机关也采取了一系列有效的措施：一是对立法立项的科学评估，即哪些立法议案应当获得立项，必须经过科学分析。同时在立法过程中也要进行科学评估，确定客观情况是否已经发生变化，该法在通过后是否会滞后。二是在执法检查中对立法进行评估，发现现有法律在适用中的问题，为以后的立法提供建议。三是广泛征求专家学者的意见，甚至将一些法律事先委托专家学者拟定建议稿。四是加强立法的前期调研工作，在立法过程中通过前期调研能够充分发现立法的需求。这些做法其实都是为了准确把握立法的客观规律，然后将之反映到立法过程中去。
从整体上说，民主立法和科学立法之间是不矛盾的。但是，在某些情况下，它们之间也可能存在一定的冲突。例如，在破产立法中，劳动债权是否可以优先于抵押权，引发了激烈的争议。如果要征求民意，大多数民众可能要求，劳动债权要优先于抵押权。而从科学立法的角度来看，抵押权优先于劳动债权，不仅符合法学原理，而且，有利于鼓励交易，最终有利于社会的整体发展。所以，我认为，对民主立法和科学立法来说，两者不可偏废，前者强调立法要反映民意，但民意不一定都符合客观规律的，所以又要通过科学立法来准确把握这些规律，努力提高立法的质量。
科学立法是确保立法质量的关键，当然，在科学立法过程中我们还存在很多不足，我认为要注重科学立法，还应该注意如下几个问题：一是立法既要保持其适度抽象，又要保持其可操作性。中国幅员辽阔、人口众多，各地差异很大，法律如果规定的过于具体化就有可能影响其在一些地区的实际效果。但是如果仍然奉行“宜粗不宜细”的做法，法律就会缺乏可操作性，不能发挥其实际的效果。二是在矛盾冲突中作出决断。现在立法普遍会存在一种“搁置争议”的做法，凡是争议较大的问题，就采取了回避的态度，认为对这些问题的规范时机尚不成熟，在立法中避而不谈。我认为立法不能回避社会矛盾，正像彭真同志所指出的，立法就是要在矛盾焦点上“打杠杠”。在一个利益多元化的时代，立法机关要勇于和善于对社会生活中的利益冲突作出妥当的决断。三是要解决好法律的前瞻性和稳定性的问题。立法既要注重时效，不能脱离现实，总结现实的经验，同时，立法也要有一定的超前性。我们强调，法律必须是经验的反映，但是，法律是对实践的经验总结，而不能完全等同于实践做法。在我国的转型阶段，立法没有前瞻性，就容易导致法律的滞后性，这必然要求不断进行法律的废、改工作，从而有损法律的权威。四是立法既要注重本土性，又要注重国际性。立法应当总结人类社会的规律，吸收国外的先进立法经验。在经济全球化的时代，对有关经济领域的法律规则，我们不可能游离于国际通行规则之外，我们要积极参与国际立法并努力争取在国际规则制定中的话语权。同时，我们对经济领域中的一些先进规则应大胆借鉴。当然，对一些婚姻家庭等固有法领域的规则，仍需保持我们的优良传统和生活习惯做法。五是应当注重对立法之后的实效评估。法律的出台并不意味着立法工作的结束，还要关注法律在社会生活中的实效。要充分关注有些法律没有发挥实效的真正原因，有的法律出台后就很快被束之高阁，没法有效发挥对社会生活的规范作用，这就需要我们认真评估并找出问题所在。同时，这也为以后的立法积累经验、总结教训。
法治的重要内容是良法之治。立法工作应该是一项非常严肃的、科学理性的工作，同时又是一个广泛吸纳民意的民主过程。只有将民主立法与科学立法结合起来，才能真正保证立法的质量、实现良法之治。
8. 如何让立法真正体现民意
所谓“开门立法”，即在立法过程中坚持走群众路线，让群众积极参与，实现立法版民主化。具体而言，就是采权用公开征求立法建议、立法听证等方式，使民主立法延伸到最起始阶段，让民众的意志从立法的最初就得到体现，从而提高立法的透明度，拓宽人民群众参与立法的渠道，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。