行政立法问题

A. 行政立法的原则及内容

行政立法
一般来讲，行政立法就是指委任立法或者授权立法。由于学者们对委任立法或者授权立法有不同的观点，因此行政立法的内涵也就随之而有所不同。学者们关于行政立法的观点主要有如下一些：

第一种观点认为，行政立法又称次级立法，是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。 根据这种观点，行政立法的授权者为立法机关，受权者则为行政机关，立法机关授权的内容非常广泛，包括“各种行政管理法规”的立法权均在授权之列。

第二种观点认为，行政立法是指法规非由议会制定，而是由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。立法的权力通常可授予政府，公共事务行政机构和委员会，地方当局，法院，大学和其他机构。 这种观点中的受权者十分广泛，已远超出行政机关的范围，但授权的内容却十分有限，只能就特定事项授权。

第三种观点认为，行政立法是基于法律授权的立法，是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律同等效力的法规，其权限由授权法规定。 这种观点的独到之处，是它强调了受权者所制定的法规，具有法律的内容并和法律有同等效力；而且行政立法的立法权应由授权法授予，而不是来自宪法。在第三种观点看来，立法授权中的受权者实际上包括各部部长、地方当局、自治团体法定企（事）业。甚至私营公司、群众组织（教会），它们基于议会的授权，都可以在各自不同的情况下，依照法律规定制定其有和法律同等效力的规章制度。

第四种观点认为，行政立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。行政立法权则是颁布这种规章的权力，是行政机关行使从属的立法职权。这种观点的一大特点，是强调为了保持立法机关作为主要立法者的地位，行政立法权必须受到制约；除非有法定标准的限制，否则立法机关不能授出它的任何立法权。

第五种观点把行政立法分为制宪机关对行政机关的授权立法和立法机关对行政机关的委任立法。认为一般的行政立法，是指法律授权行政机关的立法，是立法机关委任行政机关在授权范围内可以代替立法机关制定和法律效力相同的规章，行政机关不但可以依据法律颁布命令，而且可以制定和法律相同的规章。

第六种观点认为，行政立法通常指宪法国家立法机关委托或授权行政机关制定法律的活动，表现为立法机关所制定的法律只规定一般原则，而明文授权国家行政机关制定细则。这种观点把行政立法归结为资产阶级国家的专用品而加以批判：它是垄断资产阶级缩小立法机关权力，扩大行政权力的表现；行政机关往往利用这种行政立法权，制定违背宪法或法律的规范。

第七种观点认为，行政立法是指，议会以法律的形式，明确规定该当事项规制的基本原理，基本方针及限定委任的范围；而其实质的、具体的内容则委由法规加以规定。也有学者认为，行政立法是指，行政权基于法，并为具体实现国家目的所积极的、继续的作用，藉经行政权而对有关国民的权利、义务所做的一般性抽象性的法规规定。

综观上述，笔者认为，行政立法的概念，大致可包括如下内容：行政立法的授权者，以立法机关为宜，因为在绝大多数国家，立法权属立法机关所有，只有它才有立法的权力可授；行政立法的受权者，以行政机关为宜，不应授予国家机关以外的组织或个人，因为立法行为本质上是一种国家行为，是国家意志活动的过程，如果把立法权委授予非国家机关的组织或个人，立法的这种国家行为的性质将会发生质变。至于法院的司法立法权，主要是判例法国家的传统和惯例使然，在可预见的将来，在这些国家未改变这一传统和惯例的情况下，仍依凭传统和惯例来立法（司法立法），而不必非通过授权法来获取此权力不可；行政立法的授权形式，无论以宪法或其他授权法均可，只要受权者是行政机关即可，因为无论用什么法律（根本法或一般法律）形式授权，都是国家立法权从一个主体转归另一个主体，即从立法机关转归行政机关，在形式上不必苛求行政立法的授权内容，在符合法治原则的前提下，既可适当地广泛授权，也可就某个方面或某个问题（事项）进行授权。至于行政机关根据授权创制的有法律效力的规范性文件，称为法律、法规、规章或者命令，这是各国的立法技术需要解决的问题，从行政立法权的角度看，称谓只是形式，未必至关重要，重要的是它们是否具有法律效力及其效力等级（位阶）。行政机关立法的法律效力等级，应由授权法（含宪法）规定，按民法原理来讲，授权机关有多大的权力，受权者即可被授予多大的权力，受权者制定的法规（暂且先称之为法规），其效力不可能也不应当超越授权者的权力范围，但是，授权者不一定把其权力都授出，有些立法机关享有制宪权，这种权力就不能授出。如果必须对行政立法予以界定，那么基于以上认识，可界定为：行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。而且，这个定义是把“行政立法”作为动词来使用，强调它的过程、活动及行为，如果从名词的角度来界定，可定义为：行政立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制的法规。 原则 民主立法是社会主义立法的基本原则，行政立法也应严格遵循。尽管行政权以追求效率为价值取向，尽管行政立法的主体是国务院或其部委，它们作为行政机关有其实施行政管理的特殊性，尽管行政立法（特别是抽象授权）的内容主要是行政机关职权的内容，但不能忽视了行政立法所具有的两重性，即行政权与立法权的结合，行政行为与立法行为的结合，效率与民主的结合。立法权和立法行为所要体现的是全体人民的意志，它追求的价值的本质是民主，行政权和行政行为所要体现的是对全体人民意志的执行及实现，其追求的价值的本质是效率。如果说，行政机关实行首长负责制是行政行为的内在要求的话，那么，这种制度对于行政立法应当有所例外，或者某种程度上的例外，否则行政立法就有可能成为行政首长立法，而以个人说了算为特征的首长立法在本质上是同社会主义立法的民主原则相对立的，是对现代民主与法治条件下的立法的否定。

从民主政治的意义上来看，之所以需要让行政机关以立法形式来实施某些抽象行政行为，不在于这些行为可以由此取得法律所具有的规范性、强制性和国家意志性（因为国家行政机关发布的规范性文件几乎都具有这些属性，这些属性并不取决于它们是叫行政法规或者行政文件，而取决于行政机关所拥有的权力的性质），而在于这些行为可以由此汇集民意，充分反映广大人民的根本利益和整体意志，在广泛民主的基础上由行政机关做出正确的立法决策，从而促使行政权力与社会相互融合而不是彼此分离，保证行政机关运用具有稳定性、连续性特征的法律规范来保障行政管理的有序和社会的稳定。

行政立法必须贯彻民主原则和效率原则，体现在具体程序和立法要求中，就应当规定一些限制条件。各国都要求行政立法应符合一定条件，但具体规定不尽相同。

B. 行政立法中存在的问题的解决途径

1楼的说法是对的。本来就是很抽象的问题，因为实际应用确实不多。

个人认为这是一个宪法性问题，参照宪法和立法法解决。
这里涉及到违宪审查。

首先明确1违宪审查不是宪法运用（山东的齐玉玲诉陈小琪案是宪法在民事纠纷中的适用，但不是违宪审查）
2违宪审查的对象是法律、法规等规范性文件。
3违宪审查是有权审查（我国这个权力在人大，理论上不是什么组织、个人或者政党都可以随便进行违宪审查的）
4违宪审查具备一定法律后果：违宪的法律无效。
5违宪审查的机构，中国是采用国家最高权力机关审查模式，也就是违宪审查权在人大。

由此，结论显而易见，针对法律违宪问题，可以由人大根据违宪程序提出解决方法，比如修改、变更、撤销。

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立法法81-85条。对宪法及法律的效力等级、法律规范冲突的解决机制、改变或撤销法律文件的权限和事由、对法律文件合宪性和合法性的审查程序进行了相关表述。

第八十一条 自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

第八十二条 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

第八十三条 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

第八十四条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第八十五条 法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

理论都铺陈了，不是很系统，希望对你有些帮助。

C. 行政立法不规范不完善存在哪些问题

行政立法不规范不完善存在的问题可能是存在的一些法律上的漏洞，需要完善行政法律法规，需要政府依法行政。

D. 我国行政立法存在的主要问题有哪些

我国行政立法现存的问题
（一）行政立法缓慢，严重滞后，不能适应行政管理的需要。
尽管建国以来我国颁布了大量的行政法规、规章，但由于现代社会行政管理事务的日益繁杂，且变化迅速，我国的行政立法远远跟不上实际需要，在许多领域还存在法律空白，给依法行政带来困难，同时也给违法者以可乘之机。例如，由于我国没有统一的《行政程序法》，有些法规、规章中又没有最起码的程序和时效要求，造成行政机关依任意程序行使权力，或非法设置重重程序壁垒，故意刁难相对人，甚至玩弄程序为己敛财聚资，严重阻碍着依法行政的实现。由于经济体制的转型，在某些经济管理领域还存在以政策代法律的情况，这种状况在短时期内是在所难免的，但必须尽快改善，以适应依法行政的需要。
（二）行政立法体制不健全，缺乏法制必须统一的观念。
行政机关制定行政法规、规章的行为是根据权力机关的授权而进行的，属从属性立法，必须以宪法、法律为依据，不能与之相抵触，否则无效。同时上下级规范性文件之间也应和谐一致，级别低的行政机关所制定的规范性文件不能同级别高的行政机关制定的规范性文件相抵触。正如我国宪法所规定的，国务院根据宪法和法律，制定行政法规，[1]国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章，[2]省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。[3]
现行中国立法体制关于行政立法权的归属，已形成基本完善的制度，但是，关于立法权限的划分尚无统一、明确、具体的规定。各立法主体间立法权限划分不明确，政府各部门都认为自己享有立法权，都自作主张地制定规范性文件，由此带来一系列的法律冲突问题，最为明显的是部委规章与地方性法规冲突，甚至地方性法规与国务院的规定不一致，使国家的法制统一遭到了破坏。
（三）行政立法程序缺乏民主性。
我国目前尚无统一的行政程序法，关于行政立法程序，所有的只是国务院1987年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》和一些省市自行制定的地方政府规章的制定程序规则。据此，我国的行政立法程序大体是：规划、起草、协商和协调、审查、通过、审批和备案、公布等。从总体上说，这些程序基本属于内部程序，它的公开程度远未达到现代行政法制的要求。从内容上看，它主要涉及行政机关内部在立法工作上的协调，基本上是协调行政机关内部在立法上的相互关系，与行政机关外部无多大关系，没有公告于民众，更没有征求利害相关人意见的程序要求。因此说，规范性文件多是行政机关单方面作出的决定，缺乏民主性。
（四）缺乏对行政立法的有效监督。
行政立法权的行使非常重要，但对这种权力的行使有一个完备监督程序更为重要。我国在监督行政立法方面并无有效程序，可以说，我国行政立法存在的种种问题都与此有关。在监督程序方面，我们同样偏重于内部监督，如审查、通过、批准和备案，这些都属于行政机关系统内部的自我评价。严格地说，行政机关的立法是否合理、合法，是否取得普遍约束力，不能只由行政机关系统内部评价，它需要行政机关外部有关的第三者实施客观的审查和监督。我国宪法赋予权力机关撤销行政机关违法和不正当的法规、规章的权力，但这种监督并没有完整的程序予以保障，有名无实，难以落实。我国目前的法律只赋予人民法院对行政立法一定的审查权，但无撤销权。由此可见，行政立法在监督程序上缺乏有效性，对行政立法的监督制度需要完善。

E. 行政立法

【行政立法的概念】是指国家行政机关或法律授权组织依照法定权限和程序制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。

【行政立法的特征】一是行政立法的主体是特定的国家行政机关或法律授权的组织；二是行政立法相对于国家权力机关的立法而言，具有从属性；三是行政立法具有较强的针对性和多样性。

【行政立法的分类】是指依照不同标准对行政立法所作的划分。如依照行政立法的权力来源，行政立法可分为职权立法和授权立法；依照行政立法与国家权力机关立法和上级行政机关行政立法的关系，行政立法可分为执行性立法、补充性立法和自主性立法等。

【职权立法】是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。职权立法是与行政机关同时产生和存在的行政机关的固有职权。如我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规；又如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市的人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市的人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。

【授权立法】是指行政机关依照法律或有关决定授权而进行的立法活动。授权立法不是与行政机关同时产生和存在的行政机关的固有职权，而是行政机关依据组织法以外的法律或有关法律问题的决定授权取得的。如1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的决定》对国务院的授权和2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对经济特区所在地的市的人民政府制定地方政府规章的授权。

【执行性立法】是指为了执行法律或法规及上级行政机关的规范性文件而进行的立法活动。执行性立法不创设新的法律规范，而只是将法律、法规及上级行政机关的规范性文件具体化，以便执行和实施。

【补充性立法】是指为补充法律、法规和上级行政机关的规范性文件而进行的立法活动。补充性立法一般需创设新的法律规范，必须得到有权机关的授权。

【自主性立法】是指行政机关为履行法律规定的行政职权而对管理事项创设一定法律规范的立法活动。自主性立法不是对法律、法规的具体化或补充，而是对法律、法规未规定事项自主地创设新的法律规范。

【行政立法的主体】是指有权进行行政立法的主体，包括制定行政法规的主体、制定部门规章的主体、制定地方政府规章的主体以及制定经济特区规章的主体。

【制定行政法规的主体】即国务院。国务院制定行政法规分两种情况，一是根据宪法和法律对国务院职权范围内的事项制定行政法规；二是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定依法对尚未制定法律的法定事项先制定行政法规。

【制定部门规章的主体】主要是指国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构。国务院组成部门根据宪法和组织法可以制定部门规章；具有行政管理职能的国务院直属机构根据立法也可制定部门规章。此外，有些事业单位经授权也可制定规章，如中国证券监督管理委员会经《中华人民共和国证券法》授权可以制定有关证券市场监督管理方面的规章。

【制定地方政府规章的主体】是指省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经济特区所在地的市的人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府。

【较大的市】是指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

【经国务院批准的较大的市】是指经国务院批准享有制定地方性法规和地方政府规章权限的市。国务院曾分别于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆（后为直辖市），宁波，淄博、邯郸、本溪，苏州、徐州等19个市为“较大的市”。这些市的人民代表大会及其常务委员会可以依照法定程序制定地方性法规，人民政府可以依照法定程序制定地方政府规章。

【行政立法的程序】是指行政机关依照法定权限和程序制定行政法规和规章等规范性文件的方式和步骤。

【制定行政法规的程序】根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的程序包括立项、起草、审查、决定、公布。

【行政法规的立项】是指将需要制定行政法规的项目列入国务院年度立法工作计划。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项；国务院法制机构拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。

【行政法规的起草】行政法规的起草，由国务院组织。国务院年度立法工作计划确定由国务院的一个或几个部门具体负责起草工作，也可确定由国务院法制机构起草或组织起草。行政法规的起草，要深入调查研究，总结实践经验，并可采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取意见；起草部门就涉及其他部门的职责或与其他部门关系密切的规定，应与其他部门协商一致，对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题，应提出解决方案，报国务院决定。

【行政法规的审查】行政法规送审稿的审查由国务院法制机构负责。国务院法制机构主要从是否符合宪法、法律和国家方针政策，是否符合起草要求，是否与有关行政法规协调、衔接，是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见等方面进行审查。

【行政法规的决定】行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。

【行政法规的公布】根据国务院对行政法规草案的审议意见修改形成的行政法规草案修改稿，由国务院法制机构报请总理签署国务院令公布施行，并及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

【行政法规的施行】行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。

【行政法规的备案】行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。

【制定规章的程序】根据《规章制定程序条例》，制定规章的程序包括立项、起草、审查、决定、公布。

【规章的立项】是指将需要制定规章的项目列入国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府年度规章制定工作计划。国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后执行。

【规章的起草】部门规章由国务院有关部门和具有行政管理职能的直属机构组织起草；地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。行政法规的起草，应当深入调查研究，总结实践经验，并可采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草规章直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草部门规章涉及国务院其他部门的职责或与其他部门关系密切的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。

【规章的审查】规章送审稿由国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构负责统一审查。

【规章的决定】部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定；地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。审议规章草案时，由国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。

【规章的公布】根据有关会议对规章草案审议意见修改形成的规章草案修改稿，由国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构报请本部门首长或省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

【规章的施行】规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

【规章的备案】规章在公布后的30日内，由国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构依照《中华人民共和国立法法》和《法规规章备案条例》向有关机关备案。

【规章的清理、修改和废止】国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或其他上位法相抵触的，应当及时修改或废止。修改、废止规章的程序，参照《规章制定程序条例》的有关规定执行。

F. 行政立法的重要性

1.维护社会秩序和公共利益
随着现代社会经济、文化的不断发展，也产生了越来越多的社会问题，要求行政机关履行发展经济、稳定社会、保护环境、控制人口、加强治安等各项职责。因此，行政机关必须通过行政立法、行政执法及行政司法等各种手段，来有效地规范、约束行政相对人的行为，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，建立和维护社会秩序与行政管理秩序，确保行政机关充分、有效地实施行政管理。
2.监督行政主体，防止行政权力的违法和滥用
由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及与个人权利的不对等性，因而必须对其加以监督和制约。在各类监督方式中，最有效、最直接的监督就是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等方式，可以达到有效监督行政主体、防止行政权力违法或滥用的目的。
3.保护公民、法人或其他组织的合法权益
行政法保护公民、法人或其他组织的合法权益，主要包括两个方面的内容：一是通过赋予行政机关合法权限并监督其行使，来保障公民、法人或其他组织各项政治权利、经济权利和社会权利的实现：二是通过赋予公民、法人或其他组织对行为的监督权(如检举权、控告权)，行政权行使过程中的参与权(如知情权、要求听证权)，特别是对行政行为侵犯其合法权益的提起复议权、诉讼权和要求赔偿权，来保护自己的合法权益。

G. 行政问责立法中应解决的关键问题有哪些

所谓行来政问责，是指一自级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
所谓行政问责，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

H. 行政立法和行政规定的区别

在我国，行政法规和规章之外的抽象行政行为被称作行政规范性文件。因行政法规和规章也被目之为规范性文件，故又有其它行政规范性文件之谓。《行政复议法》规定可以对作为具体行政行为依据的国务院以外各行政机关（机构）的规定提请复议，于是有学者断言规定乃是立法对行政法规和规章之外的抽象行政行为采取的概念，虽然从复议法的文字上并不能排他性地得出这一结论。时下又有行政法学者嫌行政规范性文件的这些名称不够学术，把它们换成一件“行政规范”的簇新袍子。行政法学家们推出的《行政程序法专家意见稿》中，有的版本使用行政规范的名目，有的使用行政规范性文件。本文遵循大多数的地方行政立法，采用行政规范性文件这一术语。

国内行政法学界关于行政规范性文件和行政立法的理论与立法，存在着方向性错误。本文希望在指出一些错误的同时，能为行政立法提供一个纲要式的描述。细节的论证不是本文所能承担的任务。但毫无疑问，本文的分析是着眼于制度性的，不是什么道义性的呼吁。

一、立法上对行政规范性文件和行政立法的规定

因为行政规范性文件能够直接规定私人的普遍性的权利义务，[1]所以，从实质上的权力划分角度而言，至少部分的行政规范性文件可以纳入行政立法之列。是不是所有的行政规范性文件都属于立法的范畴？这个问题容后再议。我国的《立法法》只规定到行政法规和规章而没有规定行政规范性文件，那是该法的缺陷。理论界如果以此认为我国的行政立法只限于行政法规和规章，那是对自身立场的丧失。

分析行政规范性文件，绕不开对行政立法的法律规定。下面对我国法律的相关规定作一简要陈述。

在旧中国的宪法上，行政立法均以命令的形式出之[2].但新中国选择了不一样的词汇。1954年、1957年和1978年前三部宪法均规定国务院有权“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令”，1982年宪法的规定增加了“制定行政法规”一项，并将“决议”改为决定——这大概是因为新宪法规定国务院采取首长负责制的缘故[3].关于国务院各部委的立法权限，1982年宪法规定是“有权发布命令、指示和规章”。在这里，规章是与命令和指示并列的。

这是对中央一级的行政立法的规定。

关于地方行政立法，1954年和1978年宪法分别规定地方委员会和地方革委会有权“依照法律规定的权限发布决议和命令”——使用的是决议和命令这两种术语。1982年宪法规定县级以上人民政府有权“发布决定和命令”，而县级以上政府的工作部门和乡级政府似乎只能发布“决定”[4].但地方政府组织法规定县级以上政府有权“规定行政措施，发布决定与命令”5，多了行政措施一项，而县级以上政府的工作部门的活动方式是指示和命令，而乡级政府也可以使用决定与命令：“县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：……改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”6另外，1982年地方组织法修正案规定（部分）地方政府获得规章制定权7.

I. 行政立法不可以涉及的事项

你的问题有点模糊，如果你说的是不能由行政法规规定，只能由法律规定的事项专，那么这属些事项应该叫做法律保留。主要有以下几方面：
(一)国家主权的事项；

(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

(四)犯罪和刑罚；

(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

(六)对非国有财产的征收；

(七)民事基本制度；

(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

(九)诉讼和仲裁制度；

(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

J. 行政立法行为在行政活动中应注意哪些问题

行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。它通常具有两方面的内容：①国家行政机关接受国家立法机关的委托，依照法定程序制定具有法律效力的规范性文件的活动。②国家行政机关依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动。亦称“准立法”。
维护社会主义法制的统一
行政立法特别是地方性法规、行政法规和行政规章的制定一定要有宪法和法律作依据。一般应在总则里明确载明行政法规和行政规章所依据的法律，行政规章还应载明其所依据的行政法规，地方政府的行政规章也应当载明其所依据的地方性法规，坚持下位法服从上位法。在法律、地方性法规、行政法规、自治条例和单行条例、规章中，特别规定与一般规定不一致的适用特别规定；新旧规定不一致的适用新的规定；不能确定如何适用时，由全国人大常委会、国务院或制定机关裁决。
民主和公开
在法律层面上，依现行法律的规定，有关行政管理的法律草案的提出议案权属于国务院，国务院在提出法律草案的初始阶段大多是由国务院有关部委起草（包括立法的需求、立法理由、立法的相关资料和草案本身），涉及一个以上部委的由一个部委牵头，由部委首长签署后送国务院法制机构审查或修改，经国务院审议后，由国务院总理提交全国人大。目前，我们遇到的主要问题是在一些法律草案中部门的痕迹较为明显，在管理事项涉及一个以上部委时，协调起来困难重重。社会主义法律应是具有民主性的法律，立法的公开性既是民主性的表现，又是民主性的保障。在法律草案的起草初始阶段，法律起草小组的成员中应有相当比例的从社会聘请来的专家，这样可使法律草案的提出者在法律草案的提出过程中，具有更多的理性，以此克服部门偏见，提高立法质量。另外一个方法是从程序上保证法律草案的社会讨论更加规范化，使得立法机构能够充分听到社会各界对每一个法律草案的各种呼声。
权利（权力）与义务（责任）对等
法的规范之核心内容是规定社会成员的权利与义务，对于行政机关而言也就是职权与职责，立法者在权利与义务配置时的规则是：权利（权力）与义务（责任）对等，对于行政管理的主体行政机关而言，行政职权的享有就意味着相应的职责，一旦法律赋予其一定的职权，就必须积极认真地行使，不得失职也不得越权，并要接受各种监督。对被管理一方而言有服从行政管理的义务，也就有要求行政机关依法进行管理的权利，并有法定的各种救济途径。今后的行政立法中注意权利（权力）与义务（责任）平衡仍然十分重要。
授权立法规范化
《立法法》规定在国家主权事项、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众组织制度、犯罪与刑罚、诉讼和仲裁制度、涉及公民政治基权利剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、民事基本制度和各级人大、人民政府、人民法院、人民检察院的职权和相互关系以及财政、税收、海关、金融外贸的基本制度等应当由全国人大和全国人大常委会以法律的形式规定。人大未立法时，全国 人大可以授权国务院和地方人大或行政机关进行立法，但有关犯罪与刑罚、涉及公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。被授权机关不能将该项权力转授给其他机关，并应在一定时间里制定规范性文件，授权应有期限，到期收回。法律制定后，相应的立法事项的授权终止。单行法律是否还将授权，应研究，若不再授权，还要解决现行法律中授权的效力问题。
科学合理地处理当前和长远目标的关系
法律规范的目标太高或太低，内部不和谐，缺失规范性和制裁性，这样的法律是无法实施的。法律、法规因其对社会生活的引导作用，迎合迁就现实生活而确定过低的目标和脱离现实生活而确定过高的目标同样有害而无益。这从美国的《水净化法》的变迁可以得到说明。美国1972年制定的《水净化法》明确规定水的质量应达到的数个标准，要求到1985年底任何废物都不得排入公共水体中，水体将回到自然状态。当该法施行若干年后美国国会对其进行了修改，原因是原来规定的目标不切实际，耗费太大，因而确定了一个执行新标准的时间。反观我国法律、法规的实施不能尽如人意的状况，目标选择和定位不当应为原因之一。这方面荷兰的开放式分段立法的经验值得关注。行政立法中常常会遇到立法时机是否成熟的问题，如若立法时机不成熟的情况下超前立法，则很难保证所立之法得到真正执行，如果待时机成熟再行立法，则又不利法治的推进。荷兰的《通用行政法》不是一次性制定，而是分段立法，至今还处于未完成状态。这种首先规定最急需解决的问题，然后不断加入新的内容的作法，具有很好的灵活性。
立法者应当关注法律、法规的时间效力
人们常常认为一部法律、法规或规章颁布后在时间上不应具有追溯力，这仿佛不成问题。但笔者认为：法律颁布后应当在3个月后施行，行政法规、地方性法规、行政规章若是执行法律或法律授权而制定的规范，则应具有追溯力（注：笔者认为《立法法》一概规定所有法律文件均不具有追溯力是不妥的。），与其执行的法律生效的时间一致。否则，执行性的法规、规章、从颁布之日起生效，势必造成法律规定的生效时间不能保证，使法的权威性在社会上受到损害，法律、法规、规章之间的许多冲突便由此而发，最终影响法律、法规的实施。
应当进行行政立法的实验和评估
一部法律或法规、规章成为“良法”的诸多因素中，陈立法者高度的社会责任感和较高的立法艺术外，必要的实验和法律颁布后的社会效果的评估亦十分重要。社会上常常听到这样的争论，经济转型时期改革要在法律的范围内进行，还是可以超出现行的法律规定。法治社会要求国家的一切活动都要依法办事。因此，正确的法治之路应该是任何重大改革均应出台法律或法规，这些法律或法规的空间效力可以是局部的、时间效力可以是有时限的、对人的效力可以是划定的群体。进行立法实验证明成功后再将完善的法律、法规推及全国或全省（市）。这方面行政立法的实验在德国一直在进行，荷兰的《通用行政法》也规定了常规的正式评估制度，以便对行政机关和公民是否遵守该法的规定及社会对该法的满意程度进行调查。通过社会调查可以发现法律是怎样起作用的，也可以发现行政立法上存在的问题和需要改进的方面，从而推进行政法律体系的完善。日本有关改革的法律出台后，法津附则中详尽规定改革的过渡时期操作规则的做法很值得借鉴。对现行有效的法律进行评估（乃至经济有效性的评估），也将成为完善法律的重要方法之一。
考虑进行法律的编纂
当一个国家的法律体系日渐完善后，应适时进行法律编纂，梳理现行法律，消除矛盾，弥合疏漏，使国家法律更加适应社会生活，并成为国家依法行政的前提，使我们向法治国家的目标迈进。