经济特区的授权立法

1. 特区的一般性法规需要通过省人大吗

经济特区是在国内划定一定范围，在对外经济活动中采取较国内其它地区更加开放和灵活的特殊政策的特定地区。在我国，是中国政府允许外国企业或个人以及华侨、港澳同胞进行投资活动并实行特殊政策的地区。在经济特区内，对国外投资者在企业设备、原材料、元器件的进口和产品出口，公司所得税税率和减免，外汇结算和利润的汇出，土地使用，外商及其家属随员的居留和出入境手续等方面提供优惠条件。中国经济特区立法是中国在经济特区[1]实行特殊的改革开放政策的产物，是随着经济特区的建立和发展而逐步形成和发展起来的。其间，中国经济特区立法经历了不同的发展阶段，而2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过并于当年7月1日起开始施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），却是中国经济特区立法完成新旧格局转换的最为重要的里程碑。在《立法法》颁布和实施之前，我国的经济特区立法主要表现为授权立法的形式，是基于全国人大或全国人大常委会的专门授权而形成的一种特殊的地方立法。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《关于建立海南经济特区的决议》，授予海南省人大及其常委会有权制定法规，在海南省经济特区实施，揭开了中国经济特区授权立法的序幕。1992年7月和1994年3月以及1996年3月全国人大常委会和全国人大又先后作出了《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》、《关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》以及《关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，分别授予深圳、厦门、汕头和珠海经济特区授权立法权，至此中国五大经济特区都拥有了授权立法权。在《立法法》公布实施之前，中国经济特区立法已走过了十多年的历程，在这十多年中，中国经济特区的授权立法都成为经济特区法制建设中最为活跃的部分，其立法成果为经济特区的经济与法制建设的快速发展起着重要的作用。但是由于国家授权决定本身存在的缺陷，以及地方保护主义和部门保护主义，加之立法监督不力等原因，中国经济特区立法也存在一些问题，诸如重复立法、越权立法等在一般地方立法中普遍存在的现象在经济特区立法中也时有存在。理论界与立法部门也多有探讨，并力图解决这些问题，但由于各种原由，这些问题始终没有得到解决，这不能不影响经济特区经济和法制的建设，甚至影响到我国法制的统一性和权威性。解决这些问题被提上议事日程.为统一规范立法活动，2000年3月全国人大通过了《立法法》，该法以基本法的形式规定了中国经济特区立法的新体制，中国经济特区立法呈现出新的格局――授权立法与职权立法两种不同性质立法的并存。在这种新格局下，经济特区的授权立法制度和立法主体发生了较为显著的变化。首先，就经济特区的授权立法制度来说，根据《立法法》第65该条款的规定[2]，经济特区的授权立法制度发生了三大变化：其一，统一了经济特区立法权的来源，规定经济特区授权立法主体的立法权仅来源于全国人民代表大会；其二，减少了授权立法主体，规定享有授权立法权的仅为经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会；其三，减少了授权立法的形式，规定授权立法只采取法规的形式，今后不会再有新的专门适用于经济特区的规章的出台。此外，就经济特区立法主体来说，根据《立法法》第63条第2款、第4款及第73条第1款的规定，[3]经济特区所在地的市作为“较大的市”，其人大及其常委会享有地方性法规制定权，其人民政府享有规章制定权。这样，经济特区所在地的市人大及其常委会不仅是授权立法的主体同时也是职权立法的主体，而经济特区所在地的市人民政府则由原来的授权立法主体变为职权立法主体。中国经济特区授权立法体制及立法主体的这些变化，至少有两个方面的意义：第一，中国经济特区由过去单一的授权立法改为职权立法与授权立法的并存，授权立法主体和职权立法主体承担不同的立法任务，这不仅将缓解经济特区授权立法主体的繁重的立法任务，而且将改变过去职权立法与授权立法混同的现象，使经济特区的立法更加规范化。第二，由于取消了经济特区所在地的市的人民政府的授权立法权，一方面不仅从立法上理清了中国权力体系的关系，而且还将避免权力交叉而引起的立法的混乱现象；另一方面将避免重复立法所造成的立法资源的浪费，减少立法成本。[4]纵观中国经济特区的立法，主要有以下几个特点：第一，试验性。中国经济特区是中国改革开放的试验区和发展对对外经贸关系的窗口。全国人大和人大常委会之所以授予经济特区授权立法权，其目的之一是通过授权使经济特区立法主体在授权范围内，就全国人大或人大常委会尚不宜制定为法律的事项先行立法在特区实施，进而为全国人大及其常委会制定更成熟、更稳定、适用于全中的法律积累经验、准备条件。因此，经济特区的授权立法具有明显的试验性。而中国经济特区自有授权立法权以来，在这方面也已取得了不少的成就。第二，灵活性和自主性。较之职权立法，经济特区的授权立法具在较大的灵活性和自主性。根据全国人大或全国人大常委会的授权决定以及《立法法》的规定，经济特区授权立法主体只要遵循宪法的规定，不违背法律和行政法规的基本原则，就可以根据经济特区的具体情况和实际需要自主地制定法规，甚至可以作出一些变通性的规定。而职权立法的基本原则是不得与宪法、法律和行政法规相抵触，因此相对而言，经济特区的授权立法具有更大的灵活性和自主性。第三，优越性。经济特区是中国自实行对外开放政策以来，为发展对外贸易，特别是吸引外资，引进技术而实行某些特殊政策的地区。经济特区的魅力和生命力在于“特”，“特”在除了经济特区在全国改革开放和现代化建设中具有“窗口”的历史地位和“试验区”的作用外，还“特”在国家让特区实行与一般地区有所不同的特殊政策。以国家赋予的优惠政策为启动机制，并同区位优势相结合，这是长期以来中国经济特区取得举世瞩目的成就的主要原因，[5]同时也是经济特区立法的优势所在。第四，双重性。授权立法与职权立法并存，这是自《立法法》颁布实施以来中国经济特区立法的首要特征。职权立法的主体是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会以及人民政府，适用范围是经济特区所在地的省、市的整个行政区域；授权立法的主体是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会，仅在经济特区范围内实施。在这种格局下，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会便拥有职权立法和授权立法的双重立法权，既可致力于经济特区建设，又可不耽误整个城市的城市功能建设。第五，多样性。随着《立法法》的实施，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会可以以职权立法主体的身份制定地方性法规或者以授权立法主体的身份制定法规，经济特区所在地的省、市的人民政府可以制定规章。这样，经济特区的立法形式既有地方性法规，又有规章；既有省人大及其常委会制定的地方性法规，又有市人大及其常委会制定的地方性法规；既有适用于经济特区所在地的市的地方性法规和规章，又有适用于经济特区的法规，立法形式呈多样化的特点。

2. 经济特区的法规需上级机关批准吗

《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和版较大的市的人民权政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
你所说经济特区，其立法要向区人大常委会报批，同意了才能立法，如果是区下面的地，市，也要向区人大报批。不用向中央报批

3. 省级政府和经济特区有权制定地方性法规吗

1.有，地方性法规由省、自治区、直辖市和设区的市人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定，由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。地方性法规在本行政区域内有效，其效力低于宪法、法律和行政法规。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案的规范性文件。这些地方性法规在本市范围内有效，其效力低于宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规。

2.《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

3.地方性法规是省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和国务院批准的设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本地区的实际情况制定的、并不得与宪法、法律行政法规相抵触的规范性文件，并报全国人大常委会备案。

4.《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”
地方性法规大部分称作条例，有的为法律在地方的实施细则，部分为具有法规属性的文件，如决议、决定等。地方性法规是除宪法、法律、国务院行政法规外在地方具有最高法律属性和国家约束力的行为规范。

5.《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

4. 经济特区有没有立法权

经济特区有在全国人大授权下,制订法规,在特区实施的权力.
依据:
1988年4月内13日，七届全国人大一次会容议审议了国务院建立海南经济特区议案，除了决定将海南岛列为经济特区外，还“授权海南省人民代表大会及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。”

5. 立法体制的立法权限

《立来法法》对授权自立法的规定。授权立法，又称委任立法或委托立法。《立法法》第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。法律制定后，相应立法事项的授权终止。经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

6. 经济特区法规的制定主体

制定主体是全国人大与特地人大的。
全国人大有时候会针对特区改革直接立法或者发布决定，特区的人大也可以根据全国人大的授权独立进行立法活动的。

7. 立法法中关于行政立法中授权立法的规定

授权立法制度

中国最早的授权立法出现于1955年，当时的全国人大通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议，1959年又通过了授权全国人大常委会修改法律的决议。

1982年宪法的颁布实施，从最高的法律效力上规定了授权立法，根据《宪法》第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。2000年3月九届人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，进一步使授权立法趋于制度化。

授权立法不同于职权立法，行政机关有固定的立法权。行政机关的职权立法是指根据宪法和法律规定的职权而进行的立法，其立法权产生于宪法和法律的直接规定。例如《宪法》第90条规定：“国务院的各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。

《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”又如该法第73条的规定。

中国学术界认为授权立法可分为两种：一般授权立法和特别授权立法。前者是指立法权来源于授权机关所制定的法律、法规中的法条授权的授权立法。后者是指立法权来源于授权机关专门制定的法律性或法规性的决议或决定的授权立法。

例如根据《著作权法》第54条的规定：本法的实施条例由国务院著作权行政管理部门制定，报国务院批准后实施。这就属于一种一般授权立法的情况。又如1994年全国人大常委会授权厦门市人大及其常委会和人民政府分别制定法规和规章，在厦门市经济特区实施。

1996年全国人大常委会授权珠海市人大常委会和人民政府分别制定法规和规章，在珠海经济特区实施。这就是特别授权。

事实证明，授权立法在社会主义现代化建设中，为建设社会主义精神文明和政治文明，建立和完善社会主义市场经济体制，建立和健全有中国特色的社会主义法制体系及在立法实践中都发挥了十分重要的作用，授权立法的理论在我国得到了广泛的应用可见研究授权立法对我国授权立法水平的提高是大有裨益的。

(7)经济特区的授权立法扩展阅读

授权立法制度是国家立法制度的重要组成部分，现已成为各国政府管理的重要手段，是自19世纪30年代由英国开始的，自产生后它就伴随着社会生活的复杂化和政府职能的扩张而逐步发展起来。

（一）提供法律依据，完善授权法 中国许多授权法的形式要件不规范，内容规定不完备，对授权主体和受权主体的资格、授权的条件、时限、行政法规和规章的权限范围，及它们与法律和地方性法规权限的区别和关系等内容规定不足，给授权立法实践中纠纷的解决带来许多困难。

所以完备授权法的内容和形式应是立法工作的重心。授权立法作为立法活动中的一项重要的立法制度，《立法法》对此应单独立章进行详细的规定。

完善授权立法的内容。应该通过《宪法》和《立法法》的修改完善对授权立法的规定，也可以制定<授权法>对其进行详细的规定，这些内容应包括以下这些：首先，明确授权立法的主体和权限。同时应对法律、法规、和规章之间的立法权限作明确的划分，应规定法律中的“保留事项”和专属立法事项不得授权，被授权机关不得再把权力转授给其他机关。

其次，设定授权立法的标准。特别在授权决定中应规定具体的标准，这一标准包括授权立法的依据、范围和目的。再次，规定授权立法统一的程序。《立法法》虽然对行政法规和行政规章的制定程序以作了较详细的规定，但授权立法不仅仅只局限于行政法规和规章。最后，还应明确授权的有效期限。

（二）加强授权立法程序制度的建设

授权立法程序是规范和控制授权立法权运行的规则，体现了对授权立法权运行的规范和制约。授权立法的出现使得行政机关获得大量的自由裁量权，而日益复杂的社会现实和不断涌现的新现象、新问题使得完全依靠实体法的精确预测和详尽规定来实现制约行政机关立法中自由裁量权的想法变得不现实。

必须借助程序制度来制约行政机关立法权。国外许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布实施等基本程序，我国也应当明确规定授权立法的正式程序，尤其是协商、听证等具有民主、公正性的科学程序。

例如：规范授权主体与受权主体的资格审查程序、完善批准程序和备案程序、确立授权立法公开程序和公众参与程序等。使立法律更加公允，容易得到人们的自觉遵守和执行。

（三）授权立法监督机制的完善

任何一项法律制度的有效运作都需要以完善的监督为基础，就授权立法制度而言，对它的监督应关注以下几点。

监督主体，对授权立法的监督应尽量由处于中立地位的机关来进行。授权机关对授权立法享有当然的监督权，但是这种监督往往是属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。即使是人大和常委会的监督，由于立法任务的繁重和缺乏相应的专门审查监督机关，监督力度和实效很低。

监督方式。一般可分为事前监督和事后监督。授权立法的事前监督主要包括批准和备案。我国宪法、法律和法规中都规定地方性法规和行政规章应当向全国人大常委会、国务院备案，但没有规定全国人大常委会和国务院具体负责这一工作的部门，这就使得备案工作缺乏组织保障，因此对授权立法的备案应有的具体工作部门来负责。

而批准制度在授权立法中适用的不是很普遍，由于这一制度对于授权立法的监督很有效，授权机关认为被授权机关的立法不符合授权的目的和范围，可以不予批准。因此应设立授权立法的批准制度。

监督标准。授权立法监督的主体应以不越权为标准，即授权立法的内容不得违背宪法、法律、法规的基本原则和超越授权法规定的授权范围。授权立法作为与职权立法相辅相成的立法活动之一，必将在世界各国得到广泛运用和迅速发展。中国应当借鉴西方国家在授权立法方面的先进经验，来推进和完善授权立法制度。

参考资料来源：网络-授权立法制度

参考资料来源：网络-授权立法

8. 经济特区法规是法律还是地方性法规

地方性法规。法律这两个字份量很重的，是指全国人民代表大会及其常委会制定的才能叫法律，全国通用的那种。地方制定的只能在本地适用的，就叫地方性法规。

9. 经济特区的法律由谁制定

经济特区抄的法规由全国人大授权，袭授权经济特区所在地的市及其人大常委会根据宪法和法律的原则，根据经济特区的实际情况，制定法规，在经济特区范围内实施。

根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

(9)经济特区的授权立法扩展阅读

除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，

由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。

参考资料来源：网络-中华人民共和国立法法

10. 职权立法和授权立法的区别

现代结构功能主义的分析方法表明，通过对事物或现象的功能分析，人们能更为深刻地把握。“结构同功能是一种辨证的相互作用的关系；一方面，一个系统的结构决定这个系统的功能；另一方面，结构本身就是‘凝结的功能’，也就是说，结构是在功能的影响下构成的。事物的规律就是事物的结构与功能的关系，认识了事物的功能，就是认识了事物的规律。” 因之，具体分析和科学把握法律意识的社会文化意义和法制功能，对于深入理解现代法治与公民法律意识之间的关系具有重要意义。比较法按照比较对象的差别，可分为规范的比较和功能的比较。 规范的比较，即比较不同国家同一名称的法律制度、法律规则。这种比较以规则为中心，只要挑选出不同国家或地区具有相同或类似名称的法律文件，把要进行比较的法律制度和规则一一加以对照，比较它们的异同，即可达到预期的目的。功能的比较不是以规则为中心，而是以问题为中心，只要被比较的国家或地区具有相同或类似的问题，就可以就它们对该问题的不同解决办法进行比较。正如德国比较发学家拉贝尔所说：“功能比较有两个关键的概念，即功能和联系。不理解法律规则、制度或体系是如何发挥功能的，就不能比较它们；不能把它们放到它们的法律的、经济的、文化的联系中，就不能了解它们是如何发挥功能的。” 本文将从比较法的角度对授权立法制度方面进行

一 授权立法概述

（一）授权立法的概念

明确一事物的概念是对其进行研究的前提。对于“授权立法”的概念，主要有以下三种具有代表性的观点。

第一种观点认为，授权立法就是行政立法。这种观点以西方为代表，源于“三权分立”学说，认为授权立法是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。 这种观点将立法机关作为授权立法的唯一授权主体，行政机关为唯一受权主体，行政立法根据议会授权制定的各种行政法规都属于授权立法的范围。

第二种观点认为，授权立法包括行政立法，如英国学者沃克认为，授权立法是指由“议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。立法权可以授予政府、公共事业机构和委员会、地方当局、大学和其他机构”。 我国学者张根大等人认为“授权立法是指一个立法主体依法将部分立法权限授予另一个国家机关或组织行使，另一个国家机关或组织根据所授予的立法权限进行的立法活动。”

第三种观点认为，把行政立法包括职权立法和授权立法，这是我国一部分学者的观点，他们认为宪法是配置国家权力机构的最高行为准则，而我国宪法明文规定，国务院、省级地方国家权力机关和自治地方权力机关有制定行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的权力，也就是说我国宪法以根本法形式确认了这些机关职权立法的合法地位，而且职权立法在权力来源，规范事项的范围，行使权力所受到的监督控制程度不同于普通的授权立法，应把两者相区别。

从上述理论观点所反映的内容可以看出基于一国的政治制度、法律制度和国家权力配置原则，各国学者对授权立法的性质、授权主体的外延，以及授权立法的效力都有不同的认识。

（二）授权立法的位阶

授权立法的位阶是指授权立法在法律体系中的等级。在复数立法主体的立法体制中，不同立法主体制定的法规范的地位是不同的。我国学者在这一问题上主要有三种不同的观点：1、授权立法的位阶与授权机关的职权性立法位阶相同；2、授权立法的位阶介于授权机关的职权性立法和受权机关的职权性立法之间；3、授权立法位阶与受权机关的职权性立法的位阶相同。

西方学者倾向于授权立法的位阶与授权机关职权性立法位阶不同的观点。城仲模在论述德国行政命令的内容及归类时认为，“前者（德国的法规命令）凡经联邦法律之授权，即得由联邦政府、联邦阁员或邦政府发布，其内容辄含关涉人民自由、权利之一般的、抽象的规定，性质系对外的，含有法价值，而成为联邦实质法律之一部分。”由此说明，德国行政机关根据授权制定的法规命令，根本不具有与议会制定的法律相同的地位，而只是实质意义上的法律而已。

法国授权立法的情况与德国的相似。法国学者认为，所谓授权命令是指行政机关根据议会授权而发布的强制性规章，其本身虽非法律，但本质上却具“法之延长”的特征。 具体而言，德国行政命令分为法律性命令、授权政令和命令三种。前两者属于我们所说的授权立法，性质是实质意义上的法律。虽然法国行政机关根据授权制定的条例的地位相当高，它甚至可以改变法律的规定，但是在法国，一个基本的原则是，各种条例尽管受法律限制的程度不同，但都要受法律的限制，至少要受授权母法的限制，不得超出授权母法规定的范围。行政机关在制定这种条例时，即使不对行政法院负责，也要对议会负责。

英国政府制定的授权立法位阶更明显低于议会法律，因为它不但要受到议会授权法和议会种种审查的限制，而且还要接受司法审查。如前所述，虽然议会为避免授权立法受到司法审查，在授权法中规定了排斥司法审查的条款，但法院并不认为行政机关的法文件可就此免于司法审查。但是，英国议会制定的法律却不受法院司法审查的限制，从中可见，政府制定的授权立法与议会制定的法律区别时显而易见的。

另外，西方国家的司法机关在具体案件中，如果涉及对授权立法的判定问题，法院一定要判定由被授权机关来承担法律后果，宣布某一被授权机关的法文件无效，而不能判定由议会来承担判决结果，这也从另一个角度说明，授权立法与议会法律的位阶是不同的。

二 各国授权立法制度概况

（一）英国的授权立法制度

1． 英国授权立法的产生和发展

在英国，自14世纪以来授权立法就相当普遍。Henry八世统治时期，1539年议会通过《公告法》，授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力，同时他的《官吏法》则任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法规、条例、法令的权力。然而，从17世纪初至19世纪末，议会对政府权力的猜忌仍然是英国宪法的一个特征，在议会与国王的斗争中，立法权逐渐占了优势，议会的地位明显提高，议会提出了一个根本原则，即国王无立法和征税的权力。在这样的权力对比下，18世纪以后，英国相当长时间授权立法逐渐减少，但并未停止。

英国授权立法的复苏是在19世纪后期。由于经济的飞速发展，第二次产业革命引发了许多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而立法机关不能满足这种需要，于是不得不授权行政机关制定行政法规来适应这一需要。而且，“由于‘集体主义’的发展，政府权力的范围有所增加，因而制订授权立法的权力在数量上必然增长。” 从1894年至1950年的56年间，授权立法是议会立法的30多倍。

2．英国授权立法的主体

在英国，能够授出立法权力的主体（即授权机关）主要有两种：

（1）议会。英国是一个议会主权的国家，议会具有全部的立法权，行政机关不具有职权性立法权，因此，只有议会才是授权机关，在议会的授权下，行政机关才能制定规范性文件。具体说来，只有英国的下议院才是授权立法的授权机关。

（2）被授权的行政机关或组织

在一定条件下，议会于授权法中也允许行政机关或其他组织将被授予的立法权力再行授出，经过授权法允许的行政机关或组织由此成为授权立法关系中立法权力的授出者。

在英国，有权接受议会或其他主体 授权进行立法的主体（即受权主体）主要有以下几类：

（1）行政机关。行政机关成为英国授权立法中多数情况下的授权对象，其中又可分为：①枢密院；②政府各部部长；③地方政府；④其他法律授权机关

（2）法院的规则委员会

（3）英格兰教会

（4）下议院

（5）社会团体等

3 英国授权立法的分类

英国行政法学家Garner针对英国的实际，根据不同的标准，对授权立法做了如下分类 ：

（1）根据目的对授权立法的分类 根据授权立法的内容和目的，可将其分为：①有的法规是为使法律生效而制定的；②有的根据授权可以实施和修改已有的议会法律；③有时法规可以对法律规定的目的、内容或条件，进行增加、规定或解释；④通常法规是用来“装备”法律的（即对议会的骨骼式立法进行补充和完善）

（2）根据程序所做的分类 根据授权立法的程序，将其分为：①枢密院令；②法规；③临时命令；④特别程序命令：⑤地方机关的命令；⑥细则；⑦再授权立法；⑧国教会法令；⑨预算决定。

（3）根据术语的分类 各种各样的授权立法都可以根据它们的名称加以分类，但是由于这些名称的使用没有什么精确性，故在实践中并没有被采用。

4 英国对授权立法的监督

在英国，对于授权立法的监督主要来自议会和法律。议会对授权立法的监督集中体现为事前监督与事后监督两方面。事前监督主要是指授权法中一般都明确规定授权立法的目的、范围、条件、方式、形式等内容，这些都可以构成对受权机关进行授权立法的法律限制。事后监督主要体现为议会的备案审查（单纯备案和限期废除备案两种）和两院联合委员会对授权立法的内容提出报告两种形式。来自法院的监督主要是指由法院依越权无效原则对行政机关授权立法的效力审查。

（二）美国的授权立法制度

1．美国授权立法的产生和发展

美国是典型的三权分立的国家，立法权只能由国会行使及行政机关行使的是行政权的观念，在美国长期居于统治地位。美国宪法也明确规定，立法权属于参议院和众议院组成的国会，行政权属于总统。在上述观念的支配和宪法的规范下，美国实行授权立法就显得格外困难。但是19世纪后期以来，社会生活的巨大变迁使传统的宪政原则不再适应现实的需要，三权分立的原则一再被修正，授权立法已经成为美国立法制度中一个极为重要的内容。

虽然美国的授权立法发展一直出现反复，时至今日，美国的授权立法已经日臻完善，国会既不固守立法权为己独有，也不滥行授权助长行政权的无限扩张，而是根据以下原则进行授权：其一，立法权专属国会，因而宪法明确规定应由国会立法的事项，原则上不得授权；其二，国会确实无法行使其全部立法权时，得以骨骼立法或偶然性事件之立法的方式，将次要及细节部分授权行政部门以命令的形式加以补充；其三，授权应有标准或制约，不得无所限制或含混其辞。在实践中，美国的授权立法也多的惊人。截止1975年，载入《联邦法院汇编》的法规，已达127卷，65249页，5000万字

2．美国授权立法的主体

在美国，授出立法权的原始机关是国会，它基于现实的需要而将某种立法权授予其他机关或组织行驶。此外，根据议会授权法的特别规定，接受授权的机关还可将该种立法权力部分或全部转授给其他机关行使，从而也成为授权主体。

美国的受权主体主要表现为以总统为代表的行政各部门，具体表现为：

——美国总统。

——独立管制机构。如联邦商业委员会、联邦电讯委员会，民航局等。

——政府各部。

此外，法院经由国会授权也可制定一些程序规则，从而成为受权主体。根据《联邦行政程序法》第155条的规定，下列不影响私人权利义务的行政机关被排除于受权主体之外：军事机关；外交事务机关；担负内务管理职责（如档案、人事管理等）的政府机构；计划和研究机构；管理某些公用事业的机构。

3．美国授权立法的分类

根据美国《联邦行政程序法》规定，行政机关授权立法的名称为规章。同时，规章按照不同的标准可以分为三类：

（1）实体性规章 即规定个人权利和义务的规章。

（2）程序性规章 即规定行政机关的组织与活动程序的规章。

（3）解释性规章 即对法律或其他规章的含义进行解释和说明的规章。

4 美国对授权立法的监督

美国对授权立法的监督主要来自两个部门：国会和法院。国会的监督体现为直接通过相关法律废止规章，以及通过行使调查权、弹劾权等间接方式，对授权立法加以控制。相对于英国法院的司法审查权，美国法院的司法审查具有更大的威力，它可以在具体案件中直接依据宪法宣布国会授权法无效。而且可对行政机关立法的效力加以判定，因此来自法院的监督更加直接，也更加有效。

（三）中国的授权立法制度

1．中国授权立法的产生与发展

以1982年宪法的颁布实施为分界点，可以把中国的授权立法发展分为两个阶段：第一阶段，从54年宪法公布实施到82年宪法公布实施前。54年宪法规定，全国人大是唯一享有立法权的机关，从而确立了高度集中的立法体制。这种体制根本不能满足新中国成立、法制建设初期社会对法律的需要。1955年7月30日，第一届全国人大二次会议通过决议，授予全国人大常委会制定单性法规的立法权限。1959年4月28日，第二届全国人大第一次会议又通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，根据实际需要对由全国人大制定的部分法律进行修改。1981年，全国人大授权其常委会通过和颁布《民事诉讼法》（试行），并于1982年颁布实施。1981年11月26日，全国人大常委会颁布了授权广东省、福建省的人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。

第二个阶段，从82年宪法到现在。82年宪法对立法权限进行了调整，形成了一元两级多层次的立法体制，立法主体实现了多元化，不仅全国人大及其常委会、国务院，而且省级人大及其常委会、民族自治地方人大都有相应的立法权，这种立法权限的配置决定了授权立法发展的空间。这一阶段的授权立法主要有以下特点：授权主体和受权主体扩大化；特别授权与法条授权并存（尤其是随着经济体制改革的大力推进，经济特区的授权立法数量日益增大）；授权事项的宽泛化。

2． 中国授权立法的主体

由于我国立法主体的多元化，授权主体也存在多元化的情况,我国立法实践中存在的授权机关有以下几类：

——全国人大及其常委会 全国人大是国家政权的核心，享有最基本的立法权，是当然的授权主体。但是，由于其每年只开一次，且会期短，决议事项多，所以并不是我国最重要的授权机关。而其常委会就可以在这一方面弥补其不足，所以在我国立法实践中，全国人大常委会通过的法律占多数。

——国务院及其各部委、直属机构 在我国的立法体制下，国务院作为授权主体就存在一个职权性立法和授权立法同时存在的情形。而且，在实践中国务院各部委也存在、直属机构制定的规章也存在授权规定，而且授权较为混乱。

——省级地方人大及其常委会和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人大及其常委会。

——省级政府

虽然从理论上说，具有某一权力的国家机关，都有权将其权力授予其他机关，但是，我国立法授权主体的一个突出问题就是，没有限制授权主体的法律规定。在这种情况下，各个立法主体都在进行立法授权，而由于主体的不明，必然导致我国立法授权的混乱。从对实践的考察中人们会发现一个令人担忧的现象，即：越是较低级别的机关，越是倾向于在法文件中作授权规定。如不改变这种现象，我国的立法权就有被分解的危险，而且立法权的影响力也会受到极大的损害。

我国受权主体与立法主体（即授权主体）的范围基本一致，除了全国人大，上述的授权主体都可以作为受权主体。这里存在一个疑问就是：人大和其常委会之间能否进行授权立法？在西方国家，把这种立法机关之间的授权称为“内部授权”。这包括：国家议会对地方议会的授权和议会两院之间的授权，一般情况下，西方国家是禁止这种立法授权发生的，因为在它们看来，“这会造成宪法权力分配的重新安排。” 此外，我国授权立法实践中的受权主体都是国家权力机关或者国家行政机关，但笔者认为，受权主体性质的多样化将是授权立法制度的发展趋势，从世界各国的实践来看，受权主体以行政机关为主，同时也有其他性质的主体（如英国的教会、社会团体等）。这一点值得我国借鉴。

3．中国授权立法的分类

我国的授权立法，从授权对象的角度可以分为三类：

（1）全国人大对常委会的授权 这是我国具有独特性的地方，如上文所述，不为西方国家所支持。

（2）对国务院的授权 这是与西方相一致的地方，这里不再赘述。

（3）对地方的授权 不仅包括对地方人大、政府还包括对特定地区的授权（如经济特区），这是我国的特色。

4．中国对授权立法的监督

我国没有统一的监督授权立法的法律规定。只是零散规定了内部监督（如向国务院各部委授权中需要国务院的“批准”）以及备案制度制定。除此之外，再无“事前”和“事后”的监督措施。故学者建议加强对授权立法的监督，主要有以下几项措施：1.建立完备的登记备案制度，这不仅有利于加强监督，而且还有利于法律汇编和法典编纂；2.建立报批制度，作为事前审查可以防止立法资源的浪费；3.建立撤销制度，这是对授权立法的事后审查。有了这三项制度保障，我国的授权立法将有了体系化的监督体制，有助于其健康发展。

三 英美中三国授权立法制度的比较及思考

在当代，无论是西方法律体系还是社会主义法律体系，都在发生一个令人瞩目的变化，即制定法的中心正逐渐由议会立法、法典转变为行政机关或地方国家机关的授权立法、行政立法，位于世界法律体系大家庭的英美中三国也不例外，这就为我们进行比较提供了前提。在这样一个大背景下，我们先来简要说明它们之间的共同点。主体上议会（或人大）是最主要的授权机关，而行政机关是最主要的受权主体；都根据不同的标准进行了相同或类似的分类；同时，对授权立法的监督也成为三国所共同关注的话题，分别从多个角度对授权立法进行监督。

三国授权立法制度的不同点：

首先，从起源和发展来看，中国的授权立法制度较英国和美国则相对较晚；同时英美通过议会主权或是三权分立，都确立了议会的唯一立法权，行政机关不具有立法权限，故不会出现行政机关职权性立法和授权性立法并立或者冲突的情形，这是由三个国家不同的国家结构形式和国家性质所决定的。

其次，从授权立法的主体来看，议会是三个国家的共同授权主体，而且经议会授权的机关在特定情形下也可能成为授权主体；但是中国不同于英国和美国的一点就是由于其立法主体的多元化，导致了授权主体的多元化，不仅全国人大及其常委会，而且行政机关、地方政府都可以成为授权机关。虽然从理论上说，具有某一权力的国家机关，都有权将其权力授予其他机关，但是，我国立法授权主体的一个突出问题就是，没有限制授权主体的法律规定。在这种情况下，各个立法主体都在进行立法授权，而由于主体的不明，必然导致我国立法授权的混乱。从对实践的考察中人们会发现一个令人担忧的现象，即：越是较低级别的机关，越是倾向于在法文件中作授权规定。如不改变这种现象，我国的立法权就有被分解的危险，而且立法权的影响力也会受到极大的损害。鉴于此，笔者认为，我们有必要借鉴英美的经验，缩小授权主体的范围：在中央层次上，将授权机关限定在全国人大及其常委会，不应给行政机关立法授权的权力；在地方层次上，将授权机关主要限定在省级人大及其常委会。

再次，从授权立法的对象方面来看，除了与英美两国一致的行政机关以外，我国受权主体与立法主体（即授权主体）的范围基本一致，除了全国人大，上述的授权主体都可以作为受权主体。这里存在一个疑问就是：人大和其常委会之间能否进行授权立法？在西方国家，把这种立法机关之间的授权称为“内部授权”。这包括：国家议会对地方议会的授权和议会两院之间的授权，一般情况下，西方国家是禁止这种立法授权发生的，因为在它们看来，“这会造成宪法权力分配的重新安排。” 此外，我国授权立法实践中的受权主体都是国家权力机关或者国家行政机关，但笔者认为，受权主体性质的多样化将是授权立法制度的发展趋势，从世界各国的实践来看，受权主体以行政机关为主，同时也有其他性质的主体（如英国的教会、社会团体等）。这一点值得我国借鉴。

最后，从对授权立法的监督上，我国与英美两个相比，从监督体制到监督力度都有待于进一步提高。故学者建议加强对授权立法的监督，主要有以下几项措施：1.建立完备的登记备案制度，这不仅有利于加强监督，而且还有利于法律汇编和法典编纂；2.建立报批制度，作为事前审查可以防止立法资源的浪费；3.建立撤销制度，这是对授权立法的事后审查。有了这三项制度保障，我国的授权立法将有了体系化的监督体制，有助于其健康发展。