立法法第64条

㈠ 什么是下位法规制度

就法的效力位阶而言，法可分为三类，即上位法，下位法和同位法。这是从法的渊源而言的：就法律效力大小而言，效力大的为上位法，它之下生效的为下位法。

比如说宪法和其他法律部门的关系，宪法就是上位法，因为其他法律都是依据宪法制定的，其他的法律如刑法民法就是下位法。

宪法第89条、《立法法》第56条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规，行政法规可以就执行法律的规定而需要制定行政法规的事项做出规定；《立法法》第64条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项”作出规定；宪法第90条第2款、国务院组织法第10条、《立法法》第71条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行，审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章，部门规章可以就“应当属于执行法规或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”作出规定;《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”作出规定。

㈡ 行政起诉状

导语：行政起诉状，即公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，而向人民法院提起诉讼的书面请求。下面是我收集的行政起诉状精选范例，欢迎参考。

行政起诉状精选范例(一)

原告方，男，35岁，汉族，无业，市人，住市区楼204，电话13156897420。

诉讼代理人：王，市正大律师事务所律师。

被告市公安局区公安分局，地址：市区政府路17号。

法定代表人张，职务：局长。

诉讼请求

1.请求法院撤销被告的处罚决定;

2.请求判令被告支付原告国家赔偿金元;

3.本案诉讼费用由被告承担。

事实与理由

2000年10月20号，原告的朋友张、王等人到原告家串门，并归还张、王向原告所借的5万元。吃过饭后，张提出玩麻将，于是大家一起打麻将。晚上21点多，原告和张因言语不和而争吵起来，张冲上前来打了原告几个耳光。原告忍无可忍，拿起了一根木棒向张打去，后经鉴定张为轻微伤。区公安分局的民警赵在没有充分调查事实的情况下，就作出了对原告行政拘留7天、罚款200元的处罚决定。后经原告了解区公安分局的民警赵是张的表哥，赵作为国家公职人员，在办理自己亲属案件时不申请回避，在处理上故意偏袒一方，以至于作出不公正的处罚决定，侵犯了原告的合法权益。

根据《行政处罚法》的规定，国家行政机关作出处罚决定要经过立案、调查取证、说明理由、当事人陈述与申辩、作出处罚决定、送达等程序。而区公安分局民警赵在没有进行充分调查取证，没有听取原告申辩的情况下就作出了行政处罚决定是违反行政程序的。根据《行政法处罚法》第三条第二款、《行政诉讼法》第七十条的规定，违反程序的行政行为是无效的行政行为，应当予以撤销。

根据《国家赔偿法》第三条和第三十三条的规定，原告有取得赔偿的权利，赔偿金总额为元/天(国家上年度职工日平均工资)*7天，总计元。

证据和证据来源，证人姓名和住所

1.证人王的证言1份，住市区楼502;

2.市公安局区公安分局2000年0170号行政处罚决定书一份。

根据上述事实与理由，请法院支持原告的诉讼请求。

此致

市区人民法院

起诉人：方

2000年月日

附：

1.本起诉状副本1份;

2.证人王的证言1份;

3.市公安局区公安分局2000年0170号行政处罚决定书复印件1份。

行政起诉状精选范例(二)

申诉人;XX

被申请人：XX县人民政府

法定代表人：XXX县长

被申诉人：XX县市政公用事业管理局

负责人：XXX局长

因县政府房屋拆迁，安置侵权赔偿一案，申诉人不服XX中级人民法院[2004}邯市再行终字第2号裁定书。现依法提出申诉。

申诉请求：

1：请求依法撤销，申诉人不服XX中级人民法院{2004}邯市再行终字第2号裁定书，依法改判。判定魏县政府拆迁行政行为违法。

2：请求依照〈宪法〉，国务院〈城市房屋拆迁管理条例〉及省、邯郸市〈房屋拆迁管理条例〉和补偿条例补偿以及侵权赔偿。

3：第一、二审诉讼费和其他诉讼费均有被申诉人承担。

事实和理由

被申诉人制作或送达的任何法律文书及其具体行政行为存在。

在2000年2月20日魏县魏县人民政府关于搞好县城九条街路县标四周房屋拆迁改造通告、魏县城市建设指挥部关于道路冲占庄基安置补偿办法和一九九九年十月十六日魏政(1999)12号，魏县人民政府关于县城房屋拆迁补偿补助安置综合费用标准(每平方10元—160元)的暂行规定，县政府文件，并有县政府成立的县城拆迁建设指挥部(以边飞县长为指挥长)分别在拆迁通知书，拆迁验收单上盖有公章。并限期拆除(2000年2月24日—3月14日)在规定期限内不自行拆迁的依法强制拆迁，一切费用由本户承担。没有安排周转房，没签定协议共拆除我房屋78.9平方米和1.033亩宅基(属于集体土地)。邯郸中院不顾事实，把法律当作儿戏，再审以同样的结果审理而在31户起诉中只有XX、XX两户.于同年9月XX为代表31户起诉到中院，中院经查明事实后立案，立案后长达5个月未开庭审理，不知什么原因，在2000年11月20日以自己有权决定为由，将本案移交成安县法院审理，擅自改变级别管辖，使邯郸中院由一审变成了二审法院，我们多次找中院领导反应，并恳求中院做为一审，他们却说“我们有权指令管辖”。

XX人民法院不可能公正审理此案，在2000年12月26日XX法院王副院长和XX庭长以了解案情为由来魏县调查，中午在魏县招待所.6号房间，由县政府办公室任兼拆迁指挥部部长郭玉峰、城建局长王俊铭、城建局规划局长宁存学、信访局长刘文杰，一同陪两位法官吃喝，被我们31户当时围住。从以上事实不难看出：基层法院受行政干预不能公正审理。2001年3月又将此案指定到大名法院审理，7月25日与我个人开庭审理时一切合法手续都没有，案宗第40页可以证明。在邯郸市人民政府并于对魏县城总体规划的批复，批复第三项只能同意将振兴西路外环路至健康路段原规化道路红线由25米调整为50米，并没有批示我所在的贸易街。在四年多十几次上诉和发还重申相同的的裁定书和判决书中中院只采信被告的违法证据证言而不采信我提出的强制拆迁证据(魏县人民政府文件，综合补偿标准公告拆迁通知书中诉说的强拆内容和自制的补偿标准10—160元/平方米)。而邯郸中院只使用魏县制定的条例为依据定案依据，而不使用国家的法律法规和立法法所规定的法规条例为依据定案。邯郸中院只看其表，不看内容是一个严重舞弊错误裁定。依据中华人民共和国行政诉讼法第四条人民法院审理行政案件以事实为依据，以法律为准绳，第十一条第8项，认为行政机关侵犯财产权的，第四十一条提出诉讼应符合下列条件：

(⒈)原告认为具体行政行为侵犯合法权益的公民法人或着其他组织;

(⒉)有明确的被告;

(⒊)有具体的'诉讼请求和事实根据：

(⒋)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

一切拆迁手续不合法，根据国务院(城市房屋拆迁管理条例)第5条规定：拆迁人必须依照本条例规定对被拆迁人给于补偿安置;第20条：作价补偿的金额按照所拆房屋建设面积的重置价格结合成新结算;第8条：房屋拆迁任何单位或个人必须持国家规定的批准文件，拆迁计划和拆迁方案，房屋拆迁需要变更土地使用权的必须依法取得土地使用证。

根据土地法第45条规定;基本农田和集体土地必须经省批准并报国务院备案。地级市、县政府没有征用任何土地的权利。

立法法第64条第一、二款之规定，省、市、自治区、重大城市才能制定规章，办法和规定性文件。但是不能和宪法相抵触。魏县根本不能定条例、办法。

县政府拆迁十道街，共占地972。2亩。一二审法院没有做到以事实为依据，以法律为准绳，是一个不顾事实严重违法的错误判决。

对庭审理质证的证明，被申诉人具体行政行为存在中院受理认为：县政府有具体行政行为存在。

依据行政诉讼法第二十条、第二十一条、第三十七条、第四十二条规定都能告县政府，可直接起诉。判决书说县政府的行为是抽象行政行为;根据最高人民法院，关于行政诉讼法若干问题解释第3条规定，具有普遍约束力的决定，命令是指行政机关，针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件，行政法专家张峰在法制报指出，拆迁办法第20条规定是以文件通告形式出现，不是按法律、法规和地方性法规做出的行为，仍是一个依具体行政行为为载体的非规范性文件。魏县政府的拆迁行为就是具体行政行为。根据(行政诉讼法)第62条第二款规定第一、二审法院应当公正审理。

综上所诉申诉人认为：一、二审法院认定事实错误，在审理上严重违法，在主观和客观严重侵犯申诉人的合法权益，故请上级部门给予公正监督，并给予审查此案。!

此致!

申诉人：XX

㈢ 我被学校骗了，他们说可以适读，结果我把学费交了，他们就不退给我，

您的没有说明具体情况，没有办法给出有用的建议，但通常这种事情都比较困难，转载以下资料供您参考，如有具体问题再进行探讨，
一般很难退啊，打官司也难打，看看如下网上摘录就会有所理解啦：大学生退学能退学费吗？省首例退学费纠纷引发高校管理权争议[ 2006-11-8 18:02:00 | By: 吕淮波 ] 大学生退学，学校不退学杂费。为了拿回学费，原集美大学学生吴同学将母校告上法庭，引发了全省首例要求退还学杂费的教育服务合同纠纷案。记者日前从集美区法院获悉，此案最终以庭外和解结束。吴同学撤回起诉，但集美大学最终退了多少学费，双方都不愿透露。
这起退学退费纠纷至此已告一段落。但是，高校与学生之间的权利与义务应当如何界定？这个问题依然争议不止。有关专家认为，这一案件牵涉到高校自主管理权以及双方之间权利义务关系等问题，凸显了相关法律空白。

■ 导报记者 陈捷 李学清

大学生：退学就该还我学费

吴同学原来是集美大学职业技术学院二年级学生。2004年8月，吴同学按时向学校缴纳了该年度的学杂费11100元。到11月时，小吴不想再学这类技术课程了，他想回家乡上海找工作。11月份，他向学校申请退学，学校同意了他的退学申请，但未同意退还学杂费。吴同学说，当初选择学校和专业时，由于并不详细了解学校的真实情况，进入学校后，现在他对自己的选择感到遗憾，觉得自己不合适自己的学院和专业，在这种情况下学生应当有权对自己未来的人生道路作出重新选择。
吴同学说：“学校不退学费既不公平也不合理，学校是强者，学生是弱者，学费退与不退都是学校一方说了算，可我们交的学费总不能就这样蒸发了吧。”去年底，吴同学为了拿回学费，状告母校集美大学，请求判令集美大学退还剩余课时的学杂费等共计9267元。集美区法院受理了此案。

集美大学：学校规定不退学费

针对吴同学的起诉，集美大学为自己辩解说，学校与学生之间是教育管理与被教育管理的教育行政关系，退学审批行为当属学籍管理规定的行政行为，不具有协议性质，并非平等主体之间的民事合同关系；高等学校的学费属国家行政事业性收费，缴退费应按规定执行，而现行的国家法律和相关部门的规章制度中均没有学生退学可以退回学费的规定。
另外，国家行政法规赋予高等学校自主管理权，有权制定和实施各项管理制度，集美大学依据国家行政法规授权制定的《关于退学、试读、留级学生有关问题的通知》和《集美大学学生交费管理办法》等文件均明确规定退学的学生，其学杂费和住宿费不予退还；国家财政拨款约占高等学校教育经费的五分之四，而学校依法从学生中收取的学费仅占教育经费的五分之一，学生中途退学，学校却不能补招其他考生，势必浪费学校的教学资源，给学校造成不可弥补的损失；办证费2000元，学校已代吴同学实际开支，因此，吴同学现在要求返还学费，属于无理要求。

苏敏昌 集美区法院法官:法律空白引发争议不断

小吴起诉至法院并经法院开庭审理后，当事人双方进行了协商，并最终在庭外达成和解，学校退还吴同学部分学费，吴同学同意撤回起诉。本案虽最终得以和解，然而本案主审法官苏敏昌认为，由此引发的法律问题令人深思。学费该不该退？目前法律没有明确规定。从公平合理的角度看，也是各执一词。
苏敏昌认为，高等学校与学生之间在很多时候表现为一种管理与被管理的关系，如日常教学安排和学位学籍管理等，但并非所有关涉高等学校与学生之间的关系均属教育行政管理关系，本案中的学生中途退学要求退费纠纷，法院即应将其作为一种新类型的民事纠纷予以受理。苏敏昌还提出，国家行政法规赋予高等学校一定的自主管理权，却未明确其单方制定的各项管理制度是否对学生均有约束力？或者需经过何种程序方为有效？学校与学生之间到底是管理与被管理的教育行政关系，还是平等主体之间的民事合同关系？抑或是两者兼而有之？
由于现行的国家法律法规对此未作出相应的明确规定，法律的空白使办案的法官在断案中的不一致，影响了司法权威，也严重制约了教育事业的发展。对此，苏敏昌法官建议，立法界和司法界均应予以共同关注，并尽快从理论和实务上予以完善。

廖益新 厦门大学法学院教授:公办高校多重身份是问题根源

廖益新教授认为，学生与高校之间出现这样的纠纷，主要是由目前我国高校的多重身份引发的。
他说，高校与学生之间有多层关系。首先，学校、尤其是公办学校作为高等教育的机构，履行为国家和各行业培养后备干部和人才，教育和管理学生等行政和社会职能。其次，学生与学校之间还有一种关系，学生缴纳学费接受教育服务，双方也存在着一种教育服务合同关系。这种合同关系决定，双方同样要遵守有关合同法的一些基本原则。高校录取学生后，双方形成一种实际上的契约关系，如果学校事先没有告知学生，学校有退学不退费的规定，又同意了学生的退学申请，那学校就应该退还学费，不过可以扣除学生已消费的教育服务相应的成本费用。但是，如果学校事先已经明确告知学生，学校规定中途退学不能退还学费，那么学校可以不予退还。
在我国，学校既然是一个事业单位法人，就应该有一定的自主管理权。高校在不违反国家教育法的情况下，有权作出退学不退费的内部管理规定，因为在目前国家拨款与高校的办学经费需要存在较大缺口的现实情况下，高校也需要通过适当向学生收取一定的学杂费，来维持学校运作。学校在招生简章中事先明确向考生告知学校有这种规定，可以理解为是一种合同要约。如果学生觉得不公平，你可以选择不报这个学校而改报其他没有此种规定的学校。
根据国家发改委公布的《民办教育收费管理暂行办法（征求意见稿）》，民办学校学生退（转）学，学校应当根据实际情况退还学生一定费用。但公办学校与学生之间并不是纯粹的合同关系，《教育法》和《高等教育法》都规定，教育首先要为国家培养德、智、体等全面发展的社会主义事业的建设者和接班人；其次，公办学校的教育经费以国家财政拨款为主，收缴的学费要上缴财政，学校并不是学费的真正所有者。学校还拥有 相当大的行政权力：如进行学籍管理，实施奖励或者处分，授予学历、学位证书等。
廖教授说：“在高校与学生的一些纠纷上，我国相关法律规定还不是很具体。今后学校越来越多，学生有了更多的选择后，这类事情可能会更经常发生。要从根本上解决这个问题，最好在立法进一步明确、细化相关规定。否则，仅靠高校单方面制定内部规定，有的学生又不买账，很容易产生法律纠纷。”

林志铭 福建凌一律师事务所律师:本案应当适用《合同法》

高校与学生之间既存在教育服务合同关系，也存在行政法律关系。这两种法律关系是相互平行的，分别受我国民法和行政法的调整。
本案中，学生要求退回学费，在法律性质上属于要求解除教育服务合同，并退还服务价款。在这个问题上发生纠纷，属于民事纠纷，应当适用《合同法》。如果学生能证明其要求退学退费是因为学校的教学质量差，使其不能实现高等教育服务合同的目的；那么，在这种情况下，属于学校违约，应当退还学费。如果学生仅仅因为其自身的原因而要求退学，那么属于学生违约，学生应当向高校承担违约责任，在补偿高校因其退学而产生的的损失以后，学费如还有余额，也应当退还学生。在本案中，双方协议解除教育服务合同，因此不存在哪一方违约的问题。但是双方对退还学费问题没有约定，从公平合理的角度，学校如果不能证明其有损失，就应当退还学费。
高校的自主管理权，是针对高校与其行政主管部门（例如教育部）之间的关系而言的，而不是针对高校与学生之间的关系而言的，指的是高校有权在其行政主管部门颁布的法规之外，自己再制定一些学校的规章制度，而不是指高校有权对学生进行一切管理，学生不得提出任何异议。
随着高等教育的市场化，学生与高校之间的民事纠纷可能逐渐增多，这要求在审判实践中，重视学生的个体权利，正确对待学生与高校之间的平等关系，不要推诿矛盾，而作出公平的判决。此外，在高等教育的立法中，应当多多的倾听作为纳税人的学生家长的意见，以使高等教育这一纳税人支持下的公共服务更能体现公民的利益。

相关链接
徐长青（吴同学代理律师）：代理词

尊敬的审判长、审判员：
福建重宇合众律师事务所依法接受吴*的委托，指派徐长青律师参加委托人与集美大学之间的诉讼活动，现就本案发表如下代理意见，敬请法庭参考：

一、学校侵犯受教育者合法权益，“造成损失、损害的，应当依法承担民事责任”。
《中华人民共和国高等教育法》第29条规定，学校及其他教育机构应当履行义务包括：“遵守法律、法规”，“贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量”，“维护受教育者、教师及其他职工的合法权益” ，“遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目”。
该法第42条规定， 受教育者享有权利包括：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”以及“法律、法规规定的其他权利”。
该法第81条规定“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任”。
本案中，原告2004年仅在被告处接受教育不足三个月，却要求全年的费用，财产权利受到不应有不公平的损害，被告依法应承担返还费用的民事责任。

二、原告、被告就教育与接受教育内容形成合同关系。
原、被告之间的争议，不是学籍、学位、学历、退学的问题，也不是管理与被管理过程中发生矛盾的问题，而是被告终止教育服务后，费用如何清算的问题，是平等主体之间民事权利义务的争议。
1、原告报考学校，接受教育，系依法自主行使宪法、法律规定的民事权利。
根据《中华人民共和国宪法》第46条，“ 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。 《中华人民共和国高等教育法》第9条进一步规定“公民依法享有接受高等教育的权利”。
被告作为成年人，其需要和接受的是高等教育，不是九年制义务教育。原告这种受教育权既不来源于行政机关，也不能被行政机关人为限制、剥夺或妨碍。报考和进入被告处接受教育是原告自主行使受教育权的行为，并不是某行政机关命令、要求、指定等具体行政行为下的结果。原告这种受教育的权利与学校提供教育的义务是对等的，与被告地位也是平等的。
2、被告招生，提供教育服务，是被告自主民事行为，并不是具体行政行为。
根据《中华人民共和国高等教育法》第11条规定，“ 高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。 第32、33、34条规定，“ 高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”“ 高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。
因此，在招生方案、招生比例、学科专业、教学计划、教材教学等完全是被告自主决定的情况下，被告提供的教育服务不能认定为国家或行政机关的行为，其地位与受教育者是平等的，均系平等民事主体，认为教育机构地位高于受教育者的主张不能成立。
3、原告与被告就教育与受教育形成合同关系，此关系并不因国家法律涉及或行业主管部门的监督管理而改变性质。
在我国，几乎每个行业都应当依照法律规定运营，并接受主管部门监督管理，如医院由卫生主管部门监管，房地产企业由建设部门监管，各个部门也纷纷出台部门规章和规范文件，但不能据此就认为各个行业自身的行为就是行政行为。
《中华人民共和国高等教育法》第54条规定“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”。第64条规定，“高等学校收取的学费应当按照国家有关规定管理和使用，其他任何组织和个人不得挪用”。这些规定系国家法律对学费的规定，这与其他法律对行业的管理并无本质不同，绝不能因为国家法律提到学费，就武断得出收学费的行为就是行政行为，从逻辑上就不通，否则医院收取医药费、公司企业（特别是国有企业）业务收入岂不是因为应遵守财政部、税务总局的规定统统变成行政行为？
而且从第64条规定看，收取学费的是学校，管理、使用学费的也是学校，学费本就是学校事业性收入的重要部分，如何收学费、退学费却变成行政行为？

4、被告应当依法独立承担法律责任，公办或政府扶持，并不能否定被告民事主体地位。
根据《中华人民共和国高等教育法》第30条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。 高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。
因此，即使政府对被告进行经费扶持，被告法律地位并不因此改变，其民事活动也不能因此变成行政行为。否则，国有独资企业（如许多国有银行、医院）的收费行为岂不全都变成了行政行为？
因此，被告应当对其终止教育服务后的后果承担民事责任，不能推卸给相关教育主管部门。

三、学校制定的内部规定必须合法，并让受教育者知晓，这是受教育者遵守的前提。
1、学校制定的规章制度必须合法，否则无效。
《中华人民共和国民法通则》第四条规定，“ 民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。 《中华人民共和国高等教育法》第53条第二款规定，“高等学校学生的合法权益，受法律保护”。因此， 学校虽有权发布“通知”、制定管理办法，但不得违反法律法规的规定，不得对受教育者作出不公平、不合理的规定，否则其内容无效。
就住宿费而言，被告2000年元月30日《关于退学、退学试读、留级学有关问题的通知》（下称“通知”）规定，退学学生一学期住宿超过两个月的，不退该学期住宿费；2004年印发各院、单位的《集美大学学生缴费管理办法》（下称“办法”）又规定，只要是退学者，则其全学年住宿费不退。这种单方随意出台规定、任意剥夺学生权利的做法不应支持。
就学费而言，被告终止提供教育服务后理应将剩余款项退还，但“通知”和“办法”均要求该整个学年两个学期的学费全部扣留，显然毫无公平而言。要求学生被迫接受这些规定既不合法，也不合理。
2、被告制定的规章制度必须公布或让受教育者知晓。
从我国立法法的规定来看，即使是法律、法规、规章也必须经过公布才可生效，被告制定的内部规章制度也必须公布让学生知晓才可生效，不能自己单方制定，等待需要时再拿出来作为处理学生纠纷的依据。本案中，被告的“通知”是发给“各院、系、各有关单位”，从未告知学生或提示学生知晓有关学费退还的规定，被告2004年7月向“各学院（系）、各有关单位”印发《集美大学学生缴费管理办法》，但并没有向学生公布。稍后，被告开始印制《学生手册》，欲将相关规章制度集中规定在《学生手册》中，但这本7月份开始印制的手册，截至原告退学时还未分发到原告手中，被告以此作为依据显然于法无据。

四、其他问题
1、被告在答辩中认为原告造成学校损失，但并没提出证据支持损失的存在，也未确定和提供损失的数额，更没有提出反诉请求，因此这种主张不能免除被告责任。
2、本案不存在案由问题。根据最高人民法院关于印发《民事案件案由规定（试行）》的通知，“《规定（试行）》只列出当事人诉争的法律关系部分，而当事人的争议部分由受理法院根据当事人的具体争议确定”。“《规定（试行）》将案由分为四部分五十四类300种……为了便于司法统计，根据具体情况，少数案由列出一些特殊或者常见多发的若干项（用阿拉伯数字加圆括号表示），但此种案由并不限于所标明的几项。人民法院在案件中应当直接适用种案由或其中的某一项”。因此被告认为“合同纠纷案由中不存在教育合同纠纷”是错误的，其进一步主张原、被告权利义务不对等更无依据。
综上所述，在提供教育和接受教育方面，原、被告之间地位是平等的，原告要求退学实际是请求解除合同，被告同意原告退学后，合同终止履行，被告无需再提供教育服务，退还原告预交一年费用中的剩余款项，方不违反民法公平合理之原则。

㈣ 公司规章制度与劳动法冲突怎么办

应以劳动法为准。根据《中华人民共和国立法法》第八十七条至第九十条的规定，法律的效力高于公司的规章制度。

第八十七条

宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

第八十八条

法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 行政法规的效力高于地方性法规、规章。

第八十九条

地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

第九十条

自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。 经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

(4)立法法第64条扩展阅读：

下位法与上位法相抵触的情形

针对同一事项或适用对象，不同位阶的法规性文件都对其作出规定且是在下位法的规定与上位法的规定不一致时，才能适用上位法优于下位法的适用规则，否则这个规则不能予以适用。

什么情况下下位法与上位法规定的“不一致”或“相抵触”呢?

在《立法法》中，对相同位阶(或者准相同位阶)的法律规范，其使用的法律用语是‘不一致’，对不同位阶的法律规范之间，使用的是‘相抵触’。“不一致”与“相抵触”是什么关系?

“不一致”表示法律规范规定的区别，这种区别有两种：一种是法律法规允许的区别，是法律规范合法性的判断，例如自治条例、单行条例对法律、法规的变通规定这种变通规定就是法律法规允许的法律规范性文件，能够被司法适用。

其依据《立法法》第81条的规定，“自治条例、单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”

再如根据授权制定的经济法规，也可以对上位法作出变通规定，并且这种变通规定能被司法机关优先适用，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”

可以看出，这种不一致是有国家授权法的许可，也只有在此前提下下位法才能优先适用。

另外一种“不一致”是指法律法规不允许的区别，这是法律规范不合法的判断依据，是无效的，不能被司法机关适用。这种“不一致”也就是不同位阶法律规范之间的“相抵触”，这可以从《立法法》第7条、第63条、第64条、第78条、第88条、第90条、第91条规定中看出。

司法实践中适用“上位法优于下位法”规则时，它所指的“不一致”强调的是“相抵触”。《立法法》中的“下位法违反上位法规定的”指的就是“下位法与上位法相抵触的情形”。

因此准确地讲，适用于不同法律位阶的规定不一致时，就是指不同法律位阶法律规范的相抵触、相冲突。

㈤ 如何理解从旧兼从轻和新法优于旧法的矛盾

刑法的“从旧兼从轻”原则，用最简单的话理解就是：“有利于被告人”的准则。
刑法的该规定主要是针对我国1979年旧刑法和1997年现行刑法之间的矛盾问题，且主要是针对新刑法溯及力的问题。即新刑法对公布之前的行为是否认为是犯罪问题，以及如何适用等问题。
“从旧兼从轻”原则具体举例说明：
首先，当遇到一个人的犯罪是在新刑法颁布以前，此时要考虑的是先适用旧刑法，即行为时的法律规定（从旧）。
新法（新的规定）优于旧法（旧的规定），也称之为后法优于前法（“Lex posterior deroga legi priori”）这是很多国家司法实践中都遵循的一项法律适用规则，例如意大利民法典第15条规定：“法律只能由立法者在嗣后制定的法律中明确宣布废除，或者因旧法与新制定的法律规则相抵触而废除，或者由于新法全面规范了由旧法调整的领域而废除。”我国《立法法》第一次明确阐述了该项规则的内涵，在此之前司法实践中早已适用了该项规则。一些法律法规中也隐含着这一内容。如《行政处罚法》第64条规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法的规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”《刑法》第452条也规定：“列于本法附件二的全国人民代表大会常务委员会制定的补充规定和决定予以保留，其中，有关行政处罚和行政措施的规定继续有效；有关刑事责任的规定已纳入本法，自本法施行之日起，适用本法规定。”
其次考虑，如果是适用新的刑法更有利于被告人的话，如不认为是犯罪，或者是新刑法处罚较轻的话，则应该对被告人使用新刑法。
其次，如果是适用旧法更有利于被告人的话，如旧法不认为是犯罪或者是旧法规定的刑罚更轻时则对被告人适用旧法。
最后，根据每个案件的具体情况，来决定是适用旧法还新法，既所谓的“从旧兼从轻”原则。
“从旧兼从轻”原则是我国处理各种法律问题的一项基本原则，除了刑法适用外，其他涉及到的法律问题也都适用“从旧兼从轻”原则。

㈥ 法律的制定一般要经过几个阶段

一般经过四个阶段！
1.法律案的提出这是全国人大及其常委会立法程序的
第一阶段。所谓提出法律案，就是根据有关规定，享有相应职权的国家机关或个人向全人大或常委会提出关于制定、修改、废止法律的议案。这里的“法律”是狭义上的，不包括宪法。因为，宪法的修改有特别程序，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会提议。”根据宪法和《立法法》的规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的国家机关或个人是：
(1)全国人民代表大会主席团;
(2)全国人民代表大会常务委员会;
(3)全国人民代表大会各专门委员会;
(4)国务院;
(5)中央军事委员会;
(6)最高人民法院;
(7)最高人民检察院;
(8)一个代表团或者三十名以上的代表联名。根据宪法和《立法法》的规定，有权向全国人大常委会提出法律案的机关和个人是：(1)委员长会议;(2)全国人大各专门委员会;(3)国务院;(4)中央军事委员会;(5)最高人民法院;(6)最高人民检察院;(7)常务委员会组成人员十人以上联名。

2.法律案的审议法律案的审议是立法程序中关键性的阶段，也是立法程序的
第二个阶段。审议法律案，就是全国人大及其常委会就已经列入会议议程的法律案进行审查讨论。全国人民代表大会审议法律案的程序是：(1)听取关于法律草案的说明;(2)各代表团和有关专门委员会进行审议。(3)法律委员会对法律案进行统一审议;(4)通过审议结果的报告和法律草案修改稿。全国人大常委会审议法律案的程序是：(1)听取提案人对该法律案的说明并进行初步审议。(2)听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要内容的汇报并进一步审议。(3)听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

3.法律案的通过通过法律案，是指全国人大及其常委会通过表决来决定法律草案能否成为正式法律的活动。这是立法程序中的重要一环。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会通过法律案都是采用表决通过的方式进行的。宪法的修改以全国人大代表大会全体代表的三分之二以上的多数通过。普通法律是过半数通过。

4.法律的公布公布法律，就是将立法机关通过的法律用一定方式和形式公之于众。宪法规定由国家主席根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定公布法律。主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

㈦ 行政诉讼的法律适用问题

1、行政诉讼法
第五十二条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

第五十三条 人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。
2、 行政诉讼法律适用，是指人民法院按照法定程序，将法律、法规以及法院决定参照的规章具体运用于各种行政案件，对被诉具体行政行为的合法性（包括行政处罚的合理性）进行审查的活动。
一、行政诉讼的法律适用具有以下特点：

（一）适用主体是人民法院。根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼是指人民法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为的合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。在行政诉讼中，只有人民法院才有权适用法律，行政机关作为诉讼当事人无权决定行政诉讼的法律适用。

（二）是人民法院对行政案件的第二次法律适用，也就是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用的再适用，也称为审查适用。只要行政机关作出了具体行政行为，无论有无正式的书面决定，都是行政机关适用法律、法规或规范性文件于特定法律事实的活动。在行政诉讼之前，行政机关已经解决过法律适用问题，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉，人民法院依法审理和作出判决，对具体行政行为作出最终法律效力的法律适用，这是第二次法律适用，是对第一次法律适用的审查适用，从而解决第一次适用是否合法的问题。行政机关适用法律时，面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，人民法院在诉讼中的法律适用则着眼于行政机关认定的行为事实，即行政机关作出具体行政行为时的事实根据。在第二次法律适用的过程中，也涉及公民、法人或者其他组织的行为事实，但法院审理的主要对象不是公民、法人或者其他组织的行为事实，而是行政机关认定的行为事实。公民、法人或者其他组织的行为事实与行政机关认定的行为事实之间虽有联系，但不是一回事。行政诉讼法律适用正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再适用。

（三）行政诉讼法律适用具有最终的法律效力。行政诉讼中人民法院的法律适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。《立法法》第79条规定；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。行政机关和公民、法人或者其他组织都有必须遵守和执行，行政机关不得以同一事实和理由就同一问题作与司法判决不同的具体行政行为，否则就是违法，就要承担相应的法律责任。

（四）行政诉讼法律适用原则上只解决合法性问题。合法性审查原则是行政诉讼的基本原则。人民法院原则只解决具体行政行为的合法性问题，除针对行政处罚和要求行政赔偿的诉讼之外，法院在行政诉讼中不解决合理性问题。行政合理性问题由行政机关在行政程序中解决。这是行政诉讼的法律适用区别于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。

（五）根据行政诉讼法的规定，我国行政诉讼法律适用的依据是法律、法规并可参照规章。

二、法律、法规的适用。

《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规定、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

（一）法律，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第7条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改有关刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

依据法律，是法律适用的前提和基本要求。对于任何案件，法院都有必须首先依据法律的规定作出定性和处理，而不能拒绝适用法律。这是由我国的政治制度决定的。

《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第1条规定，我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

《宪法》第3条规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

《宪法》第57条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机构全国人民代表大会常务委员会。

人民主要通过人民代表大会及其常务委员会制定的法律来表达其意志。因此，在国家权力中，立法权是至高无上的，行政权和司法权均从属于立法权。行政权和司法权的行使都有必须服从立法机关制定的法律。因此毫无疑问，人民法院审理行政案件时，其法律适用的依据必须首先是法律。

《立法法》第78条规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

《立法法》第80条规定：地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

《立法法》第81条规定：自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

《立法法》第82条规定；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

《立法法》第84条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益面作的特别规定除外。

《立法法》第85条规定；法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的不一致的，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

《立法法》第86条规定：地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：（1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（2）地方性法规与部门之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

需要指出的是，宪法是国家根本大法，是国家、民族和人民的集中体现。因此在行政诉讼中，宪法是人民法院法律适用的最高和最终标准。行政诉讼的法律适用必须 合宪，符合宪法在序言和正文中的基本精神和所有条款。

（二）行政法规，根据行政诉讼法的规定，行政法规也是人民法院法院对具体行政行为进行合法性审查的依据。行政法规的法律地位仅次于宪法和法律，高于地方性法规。行政法规 由国务院院制定的，《宪法》第85条规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责全国的行政管理工作。行政法规之所以成为司法审查的依据，是因为：1、《行政诉讼法》明确规定，行政法规是人民法院法律适用的依据，行政诉讼法是全国人民代表大会制定的，所以人民法院必须 遵守。2、由国务院的地位和其所行使的职权所决定的，国务院是全国人民代表大会的执行机构，负责全国的行政管理工作，行政法规是宪法和法律的直接具体化，如果排除行政法规的适用，全国的行政管理工作将陷入瘫痪。3、按照宪法和有关法律，地方国家权力机关制定的地方性法规也不得与行政法规相抵触。所以，无论是最高人民法院还是地方各级人民法院在行政诉讼中的法律适用，都必须以行政法规为依据。行政法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律的规定需要定行政法规的事项；（2）《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项；（3）应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会用其常务委员会的授权决定制定行政法规。

（三）地方性法规，是指由省、直辖市、自治区人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的规范性文件。

《立法法》第63条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

《立法法》第64条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（3）除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

《立法法》第65条规定：经济特区所在的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实现。

根据《行政诉讼法》的规定，地方性法规是人民法院法律适用的依据。法律规定，地方性法规作为审查相应地方国家行政机关具体行政行为是否合法的依据，主要基于以下考虑：（1）地方性法规的制定主体是地方国家权力机关，地方国家行政机关和地方司法机关都由其同级国家权力机关产生，对它负责，受它监督。这一体制决定了地方行政机关制定规章或作出具体行政行为都必须遵守地方性法规。地方人民法院在行使审判权时尤其是行使司法审查权时，必须遵守地方性法规。（2）有的法律直接规定，由地方性法规将法律的原则性规定具体化。人民法院对于此种法律，一般性授权制定的地方性法规为依据实施的具体行政行为，只有以地方性法规为依据才能准确地判定具体行政行为的合法性。（3）较大的市在国家政治、经济建设中具有重要地位，又是改革开放的前哨，在法律和行政法规就某一新的行政事务作出规定之前，往往作为中央立法试验基地，所以从国家经济建设和加快改革开放的需要出发，地方性法规作为法律适用的依据是必要的。

人民法院审查民族自治地方的行政机关实施的具体行政行为，同时还应以民族自治地方的自治条例为依据。其理由亦同于地方性法规作为司法审查的理由。

《立法法》第66条规定；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员地批准后生效。自治条例和单行条例也是人民法院在行政诉讼中法律适用时的依据。《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该 民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。《立法法》第66条第2款规定：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律、行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。自治条例、单行条例与地方性法规处于同一级别的法律规范。依照宪法和有关法律，自治区、自治州、自治县比一般行政区域单位享有更多的权力，民族自治地方除了必须遵守宪法之外，经全国人民代表大会常务委员会或省、自治区人民代表大会常务委员会批准，在必要时可以变通法律和行政法规的某些规定，故人民法院对民族自治地方行政机关根据此种自治条例和单行条例实施的具体行政行为，更有必要以自治条例和单行条例为依据进行审查。有必要指出，尽管行政诉讼法规定，人民法院在适用法律时必须依据法律和法规，但必须注意法律、法规的层次效力，在认为相关法律、法规存在合法和合宪性问题时，可以向有权机关提出自己的观点，在有权机关确认和解决合宪、合法性问题时，必须遵守相应的法律和法规。

三、规章的参照适用

规章是由国务院各部委和直属机构或省、自治区、直辖市人民政府或较大的市人民政府制定的规范性文件。

《宪法》第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”

《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。这是部门行政规章制定权的宪法和法律依据。

《立法法》第72条规定；涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

《立法法》第73条第1款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”这是地方政府规章制定权的法律依据。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。

为什么行政诉讼法不把规章作为人民法院法律适用的必然依据？主要原因是：（1）有权制定规章的行政机关常常又可以据此作出具体行政行为，从而成为司法审查的对象。如果法院审查具体行政行为必须以规章为依据，就等于相应行政机关自己制定司法审查标准，这既不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合行政法治原则的要求；（2）有权制定规章的行政机关，尤其是中央行政机关，在经济体制改革过程中组织、职权、组成变动较快，部门间的职权交叉问题仍没有得到彻底解决；（3）规章的制定程序不科学和严格，以至于某些规章存在着部门、行业主义或地方保护主义，规章之间的自相矛盾，甚至与法律、法规不一致。在这种情况下，以规章作为依据将使人民法院的法律适用无所适从或难以适用。所以，行政和诉讼中的法律适用径直以规章为依据显然是不适当的。但是宪法和有关法律确立了规章的制定权，并限制在一定级别的行政机关，意味着国家对规章制定权的授予与控制是相当严格的。而且从其内容来看，规章以是法律、法规的具体化，行政机关作出的具体行政行为时，在相当多的情况下都依据规章。因此，人民法院审查具体行政行为的合法性完全撇开规章以是不现实的，尤其是在法律、法规对某一具体行政关系没有明确具体规定，而规章却作了具体规定时更是如此。所以，人民法院在审查具体行政行为合法性时不能依据规章，但同时又离不开规章，这就需要对规章在行政诉讼中的地位作一特别的规定。《行政诉讼法》第53条规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令 令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市面上的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。“参照”规章，是一个特殊的法律含义的用词。权威的解释是：关于《行政诉讼法（草案）》的说明中指出：对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。 “参照”与依据不同，依据是指人民法院审理行政案件时必须适用该规范，不能拒绝适用；参照即是指在某些情况下可以适用，在某些情况下也可以不予以适用。

《立法法》宪法和有关法律关于规章制定权的规定是：“根据法律和行政法规，制定规章。”这就是说，只有在法律、行政法规对某一问题已有规定，有了这一法律和行政法规的“根据”时，规章才能就同一问题作某些具体化的规定。但现实中没有法律、行政法规根据的规章大量存在，其原因有：（1）我国虽已制定了许多法律和法规，但法律、法规的涵盖面尚远未及于经济与社会生活的各个方面，而实践又迫切需要有一定的规范，否则这方面的行政管理就会陷于瘫痪，作为应急措施，先制定一些规章是必要的；（2）我国的社会关系尚不稳定，几十年来变动极大，要迅速在各个方面都制定出法律或行政法规极为困难。因此，没有法律、行政法规根据的规章的出现是不可避免的，甚至可以说是必要的。实际上，我国各部门、各地方行政机关所作的具体行政行为相当一部分是适应规章制定的。这就给人民法院在行政诉讼中的法律适用提出了一个新问题，如果没有法律和行政法规的根据，人民法院对规章如何适用？有的人提出，应一律以没有法律根据为由宣布不能适用。笔者认为，这样做，恐失之偏颇，其结果将可能使我国的行政管理陷入难以运行的境地。对国家、对公民、法人或者其他组织都有是不利的。对于那些一时尚无法律根据的规章，人民法院在适用时可以作具体区分。对于那些虽无直接法律或行政法规根据，但总体上符合宪法精神、符合党和国家的政策、符合改革开放精神、有利于经济发展和人民利益，并且所涉及的事项确实在制定机关的职权内，遵循法定程序制定的规章，应予以适用，但对于那些反映部门主义、地方主义、甚至侵犯公民权益、违背宪法精神，或超越职权、不符合法定程序及其他要件的规章，则不予适用。

行政诉讼法关于人民法院在审理行政案件时参照规章的规定，在一定程度上体现了人民法院对规章的司法监督权。需要注意的是，既然参照规章不是无条件的适用，也不是一律拒绝适用，“参照”一词作为行政诉讼中的法律术语，人民法院在制作判决书和裁定书等法律文书时，就不能用其他词语来代替。为了更准确地说明“参照”的法律含义，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（简称若干问题的解释）第62条第2款规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

四、其他规范性文件的审查适用。根据我国宪法和法律的规定，行政机关制定的规范性文件，包括行政法规、规章和其他规范性文件。其他规范性文件，行政诉讼法中有时也称“具有普遍约束力的决定、命令”，有时称为“规范性文件”。规章之下的其他规范性文件，指部、委以下的行政机关和省、市、自治区人民政府、较大的市的人民政府以下的地方各级行政机关制定的行政规范性文件。行政诉讼法没有规定其他规范性文件在行政诉讼中的法律地位，但其他规范性文件的效力肯定低于规章。

人民法院在进行司法审查时，不能“依据”，也不是“参照”其他规范性文件。人民法院在适用时也可以参考参照规章的做法。必须指出的是，根据目前其他规范性文件存在的问题，人民法院对此应加强监督。根据宪法和有关法律，规章之下的规范性文件必须有上级或本级权力机关的决定或决议，或有规章及上一级行政机关的规范性文件的依据，必须符合法定的程序和权限。特别是规章以下的其他规范性文件无权为公民、法人或者其他组织设定权利或义务。人民法院要从上述情况出发，综合考虑是否适用规章之下的规范性文件。也就是说，人民法院在适用其他规范性文件时，应该有较对待规章更多的取舍权力。在其他规范性文件发生冲突时，不必送有关机关予以裁决，人民法院可以直接决定适用与否。根据《若干问题的解释》第62条第2款规定，人民法院审理行政案，可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。

此外，根据宪法和有关法律规定，国务院可以对法律进行解释，其行政解释相当于行政法规，最高人民检察院和最高人民法院也可以对法律进行司法解释，行政诉讼法没有规定行政解释和司法解释的法律地位，但是，根据我国宪法和法律的有关规定，司法解释和行政解释应当是人民法院司法审查的依据。《若干问题的解释》第62条第1款规定：人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。

㈧ 上位法的适用规则

一、《立法法》确立划分法律位阶的标准或规则包括以下几个方面：
第一、中央立法优于地方立法。当中央立法与地方立法发生冲突时，中央立法处于优位、上位，地方立法无效。在法律效力等级问题上，中央立法构成上位法，地方立法构成下位法。因此，全国人大及其常委会制定的基本法律和法律以及国务院制定的行政法规高于地方立法机关制定的地方性法规(省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会以及较大的市人大及其常委会制定的地方性法规)和地方政府规章(省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的政府规章)。
第二、同级权力机关的立法高于同级行政机关的立法。当同级的权力机关与行政机关立法发生冲突时，权力机关的立法处于上位、优位，同级行政机关的立法无效。因此，全国人大及其常委会制定的法律高于国务院制定的行政法规，法律属于上位法，行政法规则属于下位法。同样，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规效力等级高于省、自治区、直辖市人民政府制定的规章;较大的市人大及其常委会制定的地方性法规的效力等级高于较大的市人民政府制定的政府规章。
第三、同类型的立法根据其立法主体的地位确立法律位阶关系。在权力机关作为立法主体的立法类型中，全国人大及其常委会制定的法律效力等级高于省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规;省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规效力等级高于较大的市人大及其常委会制定的地方性法规。在行政机关作为立法主体的立法类型中，国务院制定的行政法规法律效力等级高于国务院部门以及省、自治区、直辖市人民政府制定的规章;省、自治区、直辖市人民政府制定的规章法律效力等级高于较大的市人民政府制定的规章。
第四、权力机关(这里仅指人民代表大会)及其组成的常设机构(人大常委会)之间，人民代表大会制定的法规性文件效力等级高于其常设机构即人大常委会制定的法规性文件。即，全国人民代表大会制定的基本法律效力等级高于全国人大常委会制定的法律;省、自治区、直辖市人民代表大会制定的地方性法规效力等级高于省、自治区、直辖市人大常委会制定的地方性法规;较大的市人民代表大会制定的地方性法规效力等级高于较大的市人大常委会制定的地方性法规。
但是《立法法》并不是对所有的法律渊源都作出了法律位阶的规定。如地方性法规与自治条例、单行条例之间的法律位阶关系;部门规章与地方性法规之间的法律位阶关系均是立法法未明确规定位阶的特殊关系。虽然《立法法》第86条规定了当以上类型的立法发生法律冲突时法律适用规则，但这种规定不属于法律位阶的规定。因此，并非所有的法律渊源均可以纳入法律位阶的序列。 二、下位法与上位法相抵触的情形
针对同一事项或适用对象，不同位阶的法规性文件都对其作出规定且是在下位法的规定与上位法的规定不一致时，才能适用上位法优于下位法的适用规则，否则这个规则不能予以适用。
什么情况下下位法与上位法规定的“不一致”或“相抵触”呢?
在《立法法》中，对相同位阶(或者准相同位阶)的法律规范，其使用的法律用语是‘不一致’，对不同位阶的法律规范之间，使用的是‘相抵触’。[11] “不一致”与“相抵触”是什么关系?
“不一致”表示法律规范规定的区别，这种区别有两种：一种是法律法规允许的区别，是法律规范合法性的判断，例如自治条例、单行条例对法律、法规的变通规定，这种变通规定就是法律法规允许的法律规范性文件，能够被司法适用，其依据《立法法》第81条的规定，“自治条例、单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”再如根据授权制定的经济法规，也可以对上位法作出变通规定，并且这种变通规定能被司法机关优先适用，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”可以看出，这种不一致是有国家授权法的许可，也只有在此前提下下位法才能优先适用。
另外一种“不一致”是指法律法规不允许的区别，这是法律规范不合法的判断依据，是无效的，不能被司法机关适用。这种“不一致”也就是不同位阶法律规范之间的“相抵触”，这可以从《立法法》第7条、第63条、第64条、第78条、第88条、第90条、第91条规定中看出。司法实践中适用“上位法优于下位法”规则时，它所指的“不一致”强调的是“相抵触”。《立法法》中的“下位法违反上位法规定的”指的就是“下位法与上位法相抵触的情形”。因此准确地讲，适用于不同法律位阶的规定不一致时，就是指不同法律位阶法律规范的相抵触、相冲突。
三、什么是“相抵触”
怎样判断不同位阶法律规范的“相抵触”问题，我国有学者从相反的角度总结也了几种“不相抵触”的情形[12]：1、所谓不相抵触，就是制定某一地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提，以这种相关规定为根据，否则就是相抵触。2、所谓不相抵触，就是地方性法规不得作出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致甚或相反的规定;3、所谓不相抵触，就是地方性法规除了不得作出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相抵触的规定外，还不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、规则相抵触的规定
实际上，如果能够总结出不同位阶法律规范“相抵触”的判断标准，司法实践就更具有可操作性，也就不必拘泥于“相抵触”概念理解的差异性。基于此，有学者对这些标准进行了列举，即在有上位法的情形下，下位法如有以下情形之一即构成与上位法的“相抵触”：
1、扩大或缩小制裁权限，减少、变更或增加制裁条件或手段、幅度;
2、扩大或缩小承担义务者的范围、性质和数量，增加、减少、变更特定对象的义务或改变义务承担的条件;
3、扩大、缩小或改变权利的范围、性质和数量，增加、减少、变更相对人权利或改变享受权利的条件;
4、扩大或缩小特定术语的内涵、外延，以至引起不同的法律后果。
2004年5月18日，最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)具体确定了行政审判中，认定下位法不符合上位法的情形，并执行“上位法优于下位法”司法适用规则。该通知规定：“从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围;下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围;下位法扩大行政主体或其职权范围;下位法延长上位法规定的履行法定职责期限;下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件;下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件;下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围;下位法改变上位法已规定的违法行为的性质;下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件;法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件;其他相抵触的情形。” 四、“上位法优于下位法”适用规则的例外：下位法的优先适用
“上位法优于下位法”的司法适用是有一定条件的，即当下位法与上位法相抵触，且下位法无效。但是，如果下位法的制定根据上位法的授权或下位法是对上位法的实施性规定并且没有违反上位法的规定，则会出现“上位法优于下位法”适用规则的例外：下位法的优先适用。
(一) 变通规定的“下位法”的优先适用
为了保证上位法的实施，在考虑一些地方的特殊情况，上位法给予下位法主体一定程度的立法变通权，允许下位法主体根据当地的实际情况对上位法作一些变通规定，这种变通规定在司法实践中优先适用。
变通一词，据《现代汉语词典》的解释是：“依据不同情况，作非规则性的变动”。所谓法律的变通规定，是指在国家最高权力机关授予经济特区的人民代表大会及其常委会，法律、行政法规授予民族自治地方自治机关立法权的情况下，允许经济特区的人民代表大会及其常委会以及民族自治地方的自治机关人民代表大会根据本地方政治、经济和文化特点制定的、在本行政区域范围内适用的并且与法律或行政法规有不相一致内容的法律规定。
《宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《立法法》第81条规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规作变通规定的，本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区的规定。”
根据宪法与《立法法》的规定，一些法律法规在条文中明确规定了自治条例与单行条例的变通权。比如：民法通则第151条规定：“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的规则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。……”;婚姻法第36条规定：“民族自治地方人民代表大会和它的常务委员会可以依据本法的规则，结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些变通的或者补充的规定。……”继承法第35条规定：“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法的规则，结合当地民族财产的继承情况，制定变通的或补充的规定。……”
然而下位法的变通规定需要遵守一些法律的限制：1、自治条例、单行条例、经济特区法规不得对法律、行政法规的基本规则作出变通规定;2、自治条例、单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定;经济特区法规不得对宪法作出变通规定;3、自治条例和单行条例不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定;经济特区的法规不得对其他有关法律、行政法规专门就经济特区所作的规定作出变通规定。
(二) 实施性规定的“下位法”优先适用
下位法的立法主体一般可以有两种立法职权，其中之一就是为贯彻实施上位法的规定而根据本区域的实际情况而作的实施性规定。宪法第89条、《立法法》第56条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规，行政法规可以就执行法律的规定而需要制定行政法规的事项做出规定;《立法法》第64条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项”作出规定;宪法第90条第2款、国务院组织法第10条、《立法法》第71条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行，审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章，部门规章可以就“应当属于执行法规或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”作出规定;《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”作出规定。以上是《立法法》对行政法规、地方性法规、地方政府规章作为下位法时，它的权限或内容之一就是对上位法内容的具体化。“就其内容而言，实施性规定针对上位法的相应规定而作出，但较之上位法其内容更为详尽和更有操作性。”[14]
在我国的法律体系中，下位法对上位法作出具体的、可操作性的实施性规定不仅必要而且重要，尤其是地方性法规更是如此。有学者谈到地方性法规的“实施性规定”必要性时，提到：“法律、行政法规作为最高国家权力机关和最高国家行政机关进行的中央立法，其效力高于地方性法规，各地方都应当一体遵循。但也要看到，由于我国是一个大国，幅员辽阔，各地情况差异很大，东南沿海地区和中西部地区，城市和农村，情况很不相同，因此，法律、行政法规的有些规定往往只能比较概括，以适用各地方的不同情况，这就为地方性法规留下了很大的空间。”[15]下位法“实施性规定”这种特殊地位决定了妥善处理其与上位法的适用关系的重要性。 五、结论
将下位法实施性规定与上位法的关系，概括为“效力优先与适用优先”，“前者是指上位法在位阶或者法律效力上高于或优于实施性规定，在实施性规定与其发生抵触时，适用上位法的规定，体现的是上位法优于下位法;后者是指在实施性规定与上位法不抵触时，下位法可以优先适用与援引。适用优引是以效力优先为前提的。”[16]其实这揭示了下位法“实施性规定”的优先适用是有条件的，即不得与上位法相抵触。
在我国的立法实践中，还会出现这样的情形，上位法已作修改或废止，但作为实施性规定的下位法仍然存在，如何认定这样的实施性规定的法律效力以及适用问题时，往往在执法中发生争议。最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知中指出：“法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用;因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用;实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。 ”这实际上揭示了这样的法理，即下位法“实施性规定”应该有上位法的根据，如果在已修改的上位法找到根据或者不违背新的上位法，可以优先适用，如果失去了上位法的根据甚至与新的上位法的规定相抵触，则不加适用，仍然适用“上位法优于下位法”。