政党法治化

❶ 党的执政行为如何实现法制化

依法行政是实现党依法执政的核心
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依法行政，是现代民主、法治和有限政府的真正内涵。其基本要求是，政府的行为必须有法律的明文授权，从行政权力的来源到行使都应当有法律依据。换言之，政府必须在法律框架下或者说是在法治轨道中行使权力。凡是有行政权力运用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约

十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，确立“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略。在此基础上，十六大进一步提出党要坚持“依法执政”。十六届四中全会在作出关于加强党的执政能力建设的决定时，特别强调科学执政、民主执政、依法执政。这些都表明，作为执政党的中国共产党已就“党要守法”、“依法执政”取得广泛共识，并开始着手从法治层面上解决党的领导方式和执政方式的转变问题。

依法执政是党的基本执政方式

实行依法执政，既是党自身情况变化所提出的要求，也是顺应时代背景变化而引发的现实需要。正如十六大报告所指出的，党历经革命、建设和改革的长期奋斗，发生了两大变化：一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的执政党；二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。由此，如何实现从“革命党”到“执政党”的转变，就成为党在新形势下必须认真面对和解决的重大课题。依法执政理念的提出，正是党为实现领导方式和执政方式的转变这一历史性任务而进行的理论创新和实践探索。

依法执政是实现依法治国的重点环节与根本要求。在依法治国的条件下，依法执政是党的基本执政方式。所谓依法执政，就是指执政党依照宪法和法律确定的国家权力运行方式来掌握国家政权的执政方式。它要求党执政所依据的主要是国家宪法和法律，而不只是党的政策；要求党通过国家政权机关去实现自己的政治路线、方针、纲领和政策，而不能也不必直接代表和行使公共权力；要求各级党组织和党的领导人严格依照宪法和法律的规定行使执政权力，而不能法外执政、法外用权。简言之，要“依法执政”而不是“依权执政”，更不是“依人执政”。

依法执政为依法行政奠定基础

依法行政，是现代民主、法治和有限政府的真正内涵。其基本要求是，政府的行为必须有法律的明文授权，从行政权力的来源到行使都应当有法律依据。换言之，政府必须在法律框架下或者说是在法治轨道中行使权力。凡是有行政权力运用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约。行政机关及其工作人员在行使行政权力、管理国家和社会事务的过程中，必须依照严格的法定程序进行。

“执政”与“行政”是两个看上去相似但却存在重大差异的概念。执政，一般是相对于参政、在野等概念而言，而行政通常被理解为与立法、司法相对的公共权力或行政管理行为。二者在主体、内容、实现方式、责任方面有着明显的不同。但是，执政与行政之间还有着相当的关联性和共同性。具体到我国，党的执政与各级政府的行政在本质、指导思想、法律依据、目标等方面是一致的。

任何一个现代国家，政党只有掌握了国家行政权力，才能成为执政党。现代国家的政府也都是由政党执掌的政府。执政党之“执政”，必须体现为对国家行政权力的控制。执政党进入国家政权系统、影响和控制政治过程，将直接和主要表现为影响、掌握行政权力。在执政党的政治实践当中，只有掌握了行政权，才能有效地控制公共权力的运作和实现本党的执政意图。在这个意义上，执政党的执政与政府行政权力的行使有着直接的联系。在我国，党依法执政与政府依法行政的内在关联，主要体现为：党依法执政，为各级政府依法行政创造了前提条件和政治保证。反之，行政机关依法行政又是实现党依法执政的核心内容与关键环节。

要保证行政机关依法行使职权，必须坚持在依法执政条件下改革党的领导方式与执政方式。这就意味着：首先，要进一步理顺党政关系，反对“党政不分”和“以党代政”，明确党组织不应包办代替宪法、法律规定的行政机关处理的具体行政事务，各级党组织不能代替行政机关行使行政职权。否则，容易使得党组织与行政机关的主体地位混淆不清，使得党的职能与政府的管理职能范围不清，从而不便于权力机关对行政机关进行监督，也不便于司法机关追究政府的行政法律责任；其次，必须明确行政机关是国家权力机关的执行机关，而不是党组织的执行机关。行政机关在行政管理过程中，必须按照宪法法律办事，而不是仅依照政策办事。行政机关在执法过程中，主要是援引法律、法规或规章的规定。党要通过立法机关将自己的路线、方针、政策上升为国家法律，才能成为行政机关行使职权的依据；第三，按照党总揽全局、协调各方的原则，必须处理好坚持党的领导和行政机关依法行使行政权之间的关系。党要支持各级政府履行法定职能、依法行政。在依法执政的条件下，不断改革与完善党的领导方式与执政方式，是各级政府机关及其工作人员依法行政的前提和保证。各级政府的依法行政，又有利于加强和改善党的领导与执政。

依法行政是党依法执政的核心

依法执政，主要通过立法机关依法立法、行政机关依法行政、司法机关依法司法三种形式表现出来。其中，政府机关的依法行政对实现党的依法执政具有极端重要的意义。在一定意义上，依法行政不仅是依法执政的当然构成要素，而且是实现依法执政的核心与关键。党要实现依法执政就必须坚持和落实政府的依法行政。讲依法执政就不得不讲依法行政，政府的行政方式、政府行为的法治化程度将直接影响依法执政的实现。

依法行政，是党实行依法执政的核心内容。党依法执政的主要内容，十六大已经阐述得非常明确，即：共产党执政是维护和实现人民群众的根本利益，是执政为民。这是对我党执政目标的高度概括和科学总结。依法行政的目标，则是通过宪法和法律规定的具体实施，为实现公民的基本权利和根本利益而服务。只有在行政领域实现了法治化，才能保证人民依法享有国家宪法和法律所赋予的权利和自由，才能真正实现尊重和保障人权。因此，贯彻执政党的路线、方针和政策、保障公民权利、实现党的意志与人民当家作主的统一，其关键内容就是依法行政。只有各级政府及其工作人员严格依法行政，才能把党依法执政的目标落到实处。

在我国国家权力体系中，行政机关的性质、功能和特点，决定了党依法执政的关键在于依法行政。从性质上看，行政机关是国家权力机关的执行机关，负责执行国家权力机关制定的法律。从功能上看，政府的行政权力涉及政治、经济、文化以及其他社会生活的各个领域。在我国，约有80%的法律、90%的法规、规章，主要是依靠行政机关来贯彻执行。因此，在一定意义上，可以说，行政机关依法行政的程度，在很大程度上标志着依法治国的程度，体现着党依法执政的能力。政府部门依法行政的水平，直接影响整个国家政治、经济、文化和其他社会领域法治化的水平。能否依法行政，直接关系到人民群众的切身利益，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响宪法和法律的尊严与权威。

行政权的特殊性及其在国家政权体系中的核心地位，决定了党要实现依法执政必须全面推进各级政府的依法行政。这主要表现为：第一，行政权真正握有国家实力，是一种“实践的力量”，能够最直接、最全面地作用于社会；第二，行政权是主动性权力，积极主动地行使权力是政府的天职；第三，行政权是最活跃的权力，国家、社会事务的纷繁复杂、灵活多变为行政权提供了广阔的作为空间。具体来说，我国行政机关所占比重最大、人数最大，与群众的联系最为密切、与老百姓的利益息息相关，对国家和社会的影响也最大。但是，行政权又是一种极具扩张性、侵犯性、排他性的权力，非常容易被滥用、被诱惑和被腐蚀。因此，相较于立法权、司法权而言，在现代国家，行政权是最不能缺少也最不能滥用、最需要自由而又不能太放纵、最需要控制但也最难控制的权力。如何规范和约束行政权力、防止其超越法定的范围，是我们在提高党的依法执政能力、建设社会主义法治国家进程中必须解决的重大难题。

在建设中国特色社会主义法治国家的条件下，党的依法执政与政府的依法行政有着天然、紧密的联系。依法执政与依法行政都是依法治国的要求。党的领导和依法执政是行政机关依法行政的政治保证。各级政府依法行政又是党领导人民实施依法治国基本方略的重要环节和实现依法执政的关键。

总而言之，就依法治国、依法执政、依法行政三者的关系来说，依法治国首先是党要依法执政，其次才是政府要依法行政。反之，没有政府的依法行政，就不可能有党的依法执政，也不可能实现依法治国。人类的法治实践表明：依法行政、政府行为法治化，历来是法治建设的重点和难点。我们在思想上必须给予足够的重视。近日，温总理在全国依法行政会议上的讲话，强调指出了当前政府工作所面临的严峻考验，列出了一系列亟须解决的问题，对当前各级政府推进依法行政工作提出了更高的要求。这次会议，对于增强各级政府的行政法治理念、规范行政执法行为、加快建设法治政府的进程有着重要的现实意义。

(作者单位：中共中央党校)

来源: 法制网——法制日报 （责任编辑:李纪平）

❷ 政治民主的发展路径

从广义上看，“政治民主化”是指在人类历史发展进程中，政治从少数人统治向多数人统治发展的过程。从狭义上看，“政治民主化”是指在从传统社会向现代社会转型过程中，政治的形式和内容从非民主走向民主，特别是从专政走向民主的过程。 中国民主化的基本路径是法治化、制度化、科学化、现代化。其中，实现这一路径的重要保障是执政党要做好政治体制改革的先锋，积极主动地推动政治体制的深度改革，改进执政党的政治领导方式，全面而有序地推进经济、政治、文化和社会等各领域的民主化进程。
中华人民共和国成立以来，中国政治民主化已经取得了举世瞩目的伟大成就，特别是改革开放三十多年来，我们党有序地实现了从“阶级专政”到“人民民主”的历史转换、从集权到分权体制的一系列改革、从“管制型政府”到“服务型政府”的历史转换以及从“国家至上”“政府至上”到“社会至上”“公民至上”的历史转换。中国人民依靠自己的力量，绝不照抄照搬任何现成的政治模式特别是西方的政治模式，开始了重建中国人的政治与社会理想，培育和梳理正在孕育中而且能够引领未来的中国特色的中国民主价值体系，实现民族民主复兴的伟大梦想。据此，中国政治民主化的具体路径及相关制度设计是可以明晰的：
( 一) 中国政党政治民主化的路径选择
党的十八大报告继十六大以来的政治路线，提出了更加注重改进党的领导方式和执政方式，以保证执政党有效领导人民治理国家的政治能力； 更加注重法治理念的普及和深入，并在党的十八大上形成共识，以提升党的依法建党、依法执政、依法治国的能力和水平； 更加注重健全民主制度、丰富民主形式，以保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的合法权利； 更加注重普通党员的民主参与和民主权利，以提高执政党政治决策的质量和水平。
在政党制度设计上，第一，改革和重组中央和地方各级党委，按照决策、执行、监督三项权能分离、制约和协调的原则，建立常委会决策、书记执行、纪委监督的制度体系。第二，在各级党委( 和政府) 建立独立常委制。在一级党委和政府，至少应有1 / 3 的常委不主管任何部门业务，以淡化部门权力和利益，有效发挥党的政治领导核心作用，提高党和政府的决策质量和水平①。第三，借鉴国外政党治理的先进经验和制度设计，全面创新党内民主制度，如在全面贯彻现行党内民主制度基础上，探讨制订《政党活动法》，将政党活动纳入法制化轨道； 推行党员登记制度，即实行党员定期登记，以强化党性，促进党员的思想自觉和行为自律； 创新党代表选举制度，发挥普通党员和党的基层支部书记在党代表选举中的作用，党代会闭会期间发挥党代表的作用以及普通党员和党的基层支部书记对党代表的监督作用； 实行党员参与讨论各级党代会报告制度，在大会召开期间实现会场内代表讨论，会场外党员讨论，充分发挥普通党员在党内重要决策中的民主参与作用，增强对党的路线方针政策的认同程度； 健全党内民主决策制度、党内批评与自我批评制度、责任追究制度、义务保证制度、廉洁自律制度等； 在民主集中制的基础上，改变过去党内权力过分集中的现象，充分发挥普通党员在民主领导、民主参与和民主监督中的重要作用。
( 二) 人民代表大会制度民主化的路径选择
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国政治民主的制度基础，因此，人民代表大会制度的民主化改革是中国政治民主化的关键，也是改善和提高中国民主政治生活质量的根本保证。首先，在选举民主发展路径上，建议不再搞“试点”，采取修法的路径，直接通过修改选举法并在时机成熟时择时全面有序推开； 其次，在中高层民主选举和基层选举制度设计上，应根据我国幅员广大等基本国情，基于普选制理念，采取间接选举为主、直接选举为辅和适度竞争的办法，进一步完善直接选举和间接选举制度，逐步扩大不同层级人民代表和政府组成人员的选举范围，适时调整地方行政首长的法律地位，探索开通地方行政首长直接向当地居民负责的制度通道，以提高选举民主的质量和水平； 最后，在全国人大及其常委会组织建设上，探索上中下“三院制”体制，上议院或称“地区院”、“地方院”，以协调、平衡地区利益为核心，由各省( 市、区) 级单位和特别行政区的等额代表组成，以解决日益突出的国家资源的宏观配置和区域平衡发展及利益分享机制等重大决策问题，进而使国家利益和地方利益得到有效的平衡； 中议院或称“界别院”，以界别、专业意见为核心，由社会各界别组成，尝试把政治协商会议纳入国家决策体系，以吸纳各职业、专业群体及社会各界的意见和建议，使国家的重大决策在各界形成共识，进而使国家的决策获得专业的支撑； 下议院或称“人民院”、“公民院”，由各条战线上的普通劳动者组成，以吸纳民智、综合民意、改善民生、增殖福祉，真正让人民群众当家做主，从体制和制度上保证人民群众在不同层次上充分享受其民主权利。
( 三) 政治协商民主化的路径选择
根据国情和未来发展的实际需要，中国政治民主发展需要“两轮”驱动，即选举民主和协商民主。发展协商民主的关键是将政治协商纳入国家的重大决策体系。首先，改革开放三十多年来，随着民营经济、民办非企机构、两新组织和基层自治组织的发展，“私人领域”的力量在茁壮成长，适应市场经济发展需要的“公共领域”也已初见端倪。因此，应遵循“纵向开展活动、代言界别利益、实行界别民主的原则”，重组现行人民政协的34 个界别 ，即在尊重政协界别传统的基础上，对当今政协界别结构进行重新设置，以解决政协在运作过程中因界别设置不合理带来的不利影响。重组后的各界别委员人数将由两部分人员组成： 界别委员与比例委员。界别委员由各个界别提名推荐，各个界别的界别委员名额相等； 比例委员由选举产生，比例委员名额数由各个界别按构成人员比例决定。其次，在条件成熟时，把人民政协纳入国家重大决策体系，改建成中议院( 见上文) 。
( 四) 政府管理民主化的路径选择
党的十八大提出了以全面转变政府职能为核心的行政改革思路，在行政体制改革和政府管理转型方面，突出了“顶层设计”“整体规划”“系统推进”的科学理念，坚持从计划到市场、人治到法治、集权到分权、管制到服务、传统到现代的方向积极而有序地推进，凸显出新一届中央领导集体改革的决心和定力。但是，正如我国由计划到市场的经济体制转型已经进行了几十年，中央和地方各级政府由“管制型政府”到“服务型”政府的系统转型也将是一个长期的艰难的任务，需要全国、全党发挥改革创新的精神，突破传统的束缚、利益的羁绊、文化的障碍，大刀阔斧、攻坚克难，才能走出改革的“深水区”，为经济、政治、文化、社会和生态文明的全面发展扫清道路。鉴于深圳和中央政府“大部门体制”改革的经验，今后大部制和政府管理创新的思路是： 一是坚持“顶层设计”，即按照决策、执行、监督三项权能分离、制约和协调的原则，进行整体设计，系统安排，一步到位。二是制订规范性文件，硬性规定各级政府规模，如中央设置19 －21 个部门为宜，省设置13 － 15 个部门为宜，市设置11 － 13 个部门为宜，县设置6 － 8 个部门为宜，乡设置4－ 5 个部门为宜； 并在完善决策部门的基础上，把执行机构、独立机构分离出来，并在二者之间建立新型的合约关系，从制度上弥合部门缝隙、消除官僚制的弊端，扫除部门利益的羁绊。三是建立以“纪监审三合一”体制为主体的行政监督体系，并实行垂直制、派出制管理方式，以遏制腐败、保证制度监督的有效性。四是在中央与地方关系上，科学配置中央和地方的事权关系，在积极推动下放权力、放松规制、社会赋权的基础上，探索有限分权制的体制模式，以充分调动中央和地方的两个积极性。五是在基层管理上，基于公共治理理念和基本公共服务品均衡化配置，整合重组城市的街道办和社区，探索非政府组织的法人化管理，实行以监管、仲裁、协调为核心的“大社区”服务模式，促进基层多元化、多主体的公共治理结构的形成。六是理顺党政职能关系，从制度上消除职能重叠交叉的现象，以降低行政管理成本，提高执政党和政府管理、服务以及政治领导的质量和水平。