对外保留牌子的行政法内涵

① 在行政法中，对象适用于外国人吗有些迷茫了。。。

1.我国行政法实复行属地管制辖原则为主、其他原则为辅的方法，行政行为相对人包含外国人和外国组织。

2.除享有外交豁免权者以外交途径解决的违反行政法规定的外国人和外国组织外，在依法追责时若国内法与国际条约发生冲突应优先适用国际条约和协定（我国声明予以保留的条款以除外）。

3.有关规定散见于《著作权法》、《海关行政处罚实施条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《维也纳领事关系公约》等行政法渊源中。

4.一般对涉外行政行为的法律规定在程序方面相对而言更加严格。

② 行政法的概念

行政法

(一)关于行政法概念的几种观点

由于行政法是关于行政的法，人们对行政的涵义有多种多样的理解，对行政法的理解也就必然多种多样。因此，关于行政法的概念的表述可以说是众说纷纭。在对行政法概念的众多表述中，比较有代表性的主要有以下几种：

(1)行政法是规定主权行使限度与行使方式的法。

(2)行政法是调整行政机关特定行政内容的法。

(3)行政法是控制政府权力的法。

(4)行政法是调整社会关系的法。

(5)行政法是行政机关制定的法。

(6)行政法是执行机关适用的法。

(二)行政法的涵义

对行政法可作如下表述：行政法是法的一个独立部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。这一表述包括以下两层涵义：

1、行政法是调整特定社会关系的一类法律规范的总称。

2、行政法是法的-个独立部门

(三)行政法的特征

行政法作为一个独立的法律部门，与其他普通部门法无论是在形式上还是在内容上都有显著的不同。

1、行政法在内容上的特点

(1)行政法内涵丰富、范围广泛、技术性较强。

(2)行政法具有很强的命令、服从性。

(3)行政法律规范的内容易于变动。

2、行政法在形式上的特点

(1)行政法律规范数量繁多，表现形式多样，没有统一完整的法 典。

(3)行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一 法律文件之中。

（四）行政法调整对象

法律是社会关系的调整器；任何-个部门法律，都以一定的社会关系为调整对象。从这个角度我们可以说：行政法是调整行政关系的法。

行政关系，是指行政主体(一般是行政机关)在实施国家行政权过程中所发生的各种社会关系。简单地说，即国家行政管理关系。

行政关系是社会关系，但它不同于一般的社会关系。它的个性是通过它的特征反映出来的。行政关系主要有以下几个特征：

第一，从主体上看，在行政关系双方当事人中，必有一方是行政主体，即必有一方是作为行政管理主体的行政机关或得到授权的其他组织。否则，就不属于行政关系。

第二，从内容上看，行政关系的内容都与国家行政权力直接有关。或者说，国家行政权是行政关系的核心。行政关系共实就是国家行政权实施所引起的关系。

第三，从内容处分上看，当事人对行政关系中的权利与义务不能自由处分。

第四，从双方当事人所处的地位上看，行政主体始终处于主导地位，享有很大的优益权。行政主体的这种主导地位主要表现为三个方面，(1)行政关系的产生、变更或消灭，大多取决于行政主体的单方行为，无须以双方协商一致为产生前提。(2为保证行政关系的实现，行政主体可以对相对人采取直接的强制措施，如行政强制执行，而相对人不具有这种手段。(3)行政主体实施行政权过程中享有不少行政特权，而这是相对人所没有的。

第五，从解决争议的方式上看，行政主体有处理行政争议的权力这与民事关系明显不同。在民事关系中，争议双方当事人，无论那--方都无权单方处理纠纷，只能求助于第三者来解决。而行政关系不同，虽然行政主体是争议的-方当事人，但它有单方处理的权力；即使有的争议需法院作最终裁决，但行政主体也往往有先置处理权。就是说，行政关系的特征允许行政主体在-定范围内"自己做自己的法官"。

（五）现代行政法本质上是平衡法

行政法与其他法律部门的最大不同之处在于，作为行政法主体一方的行政机关拥有国家权力，是管理者；其相对一方则是公民、法人或其他组织，不拥有国家权力，是被管理者。这就决定了行政法的本质随着不同时代、不同国度对行政法主体双方地位的不同规定而有截然不同的表现。

行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化的发展已有效地控制了行政专横，保障了公民权利；另一方面，这种政治、经济和文化的发展又要求适当扩大行政权、约束公民权。因此，适应这一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了"管理法"或"控权法"的窠臼，向着"平衡法"的方向发展。其特征是行政权既受到控制，又受到保障；公民权既受到保护，又受到约束；行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡。

与现代行政法实质上是平衡法相适应，现代行政法存在的理论基础应是"平衡论"，即在行政机关与相对一方权利义务的关系中，二者的权利义务在总体上应当是平衡的，而这一平衡是通过立法、执法和救济三个动态环节来不断调整和实现的。立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务的过程；执法是着重保障行政权，要求公民服从的过程，但也应掺入民主与公正的机制与因素；救济是着重保障公民权、审查行政行为的过程，但也应注意维护行政权的合法行使，防止公民权滥用。上述立法--执法--救济的整个发展过程，实质上是行政机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。正是行政机关与相对一方的权利义务在执法和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在行政法总体状态上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了现代行政法发展的动力和现代行政法学研究的核心。80年代以来我国行政法治和行政法学的迅速发展，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等重要行政法律的颁布，充分证明"平衡论''的思想确实贯穿于我国行政法治和行政法学的发展过程以及上述法律的立法宗旨和基本内容之中。

平衡理论的主要内涵。平衡论最基本的主张是：现代行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。它包括两方面的意涵：一是立法上权利义务的公平配置；二是以利益衡量方法贯穿于整个行政法的解释与适用过程。根据平衡论的观点：行政权与公民权的关系，是行政法所调整的一对基本矛盾。在总体上实现行政权与公民权的平衡，对于实现行政机关与公民义务的平衡，两者各自权利义务之间的平衡，乃至各方法律地位(权利义务综合体现)的平衡，具有基础性、决定性的意义。

1、行政法的价值导向：平衡论认为，涉入行政法领域的社会多元利益、价值都应当得到尊重和协调。主张在价值冲突中诉诸中庸、平和的制度性解决方案。

2、行政法的研究视角和方法：平衡理论认为，行政法学应当转移以法院或行政机关为中心的视角，直接以行政机关与公民的关系切入研究，在研究方法上，应当强调行政权与公民权的配置，而以立法控制或司法审查作为一种宪政视野下的制度性保障。

3、行政法的概念和调整对象：平衡论主张，从调整对象的角度界定，行政法的概念应当表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。

4、行政法关系：平衡理论认为，行政法和民法一样，均调整平等主体间的关系，并且两者调整的状态都应当是一种平等、平衡关系。平衡理论认为，无论在哪个具体的行政法关系中，行政法的权利义务结构都是不对等的，但这种不对等是必要的。

5、行政法治原则：平衡理论认为，权力和权利既然是法律授予的，就应当得到同等保护，都需要激励；同时，权利和权力一样，都有被滥用的可能，因此应当同等地受到法律的制约。

6、行政程序法 平衡论认为行政程序法的功能在于通过规范行政行为的空间和时间的表现形式，制约行政权力的行使，因而其规范应主要限定为行政机关的义务性规范，将更多的程序性权利机制赋予行政相对方。在行政程序法的价值取向上，主张协调、兼顾公正与效率，实现二者的动态平衡。

7、行政法体系 平衡论倡导在行政法律制度的层面上建立一种"行政权--公民权"之间的协调模式，认为行政法律制度应当分为两大类：保障行政权有效行使的制度和抑制行政权违法行使、滥用的制度。

③ 行政法各法律渊源之间如果有抵触或者冲突，应该如何处理

基本抄法律和普通法律发生冲突，以基本法律为准;法律和行政法规发生冲突，以法律为准；行政法规和规章发生冲突，以行政法规为准；部门规章和地方政府规章发生冲突，报国务院裁决；地方性法规和行政法规发生冲突，由国务院提请全国人大常委会作出决定，如全国人大常委会认为应当适用行政法规，则以行政法规为准；特别行政区方面，变通规定优于法律；最难区分的可能就是地方性法规和部门规章了。这个先由国务院来裁决，如果裁决为部门规章，则由全国人大常委会来最终裁决。
行政法规范冲突实际上就是法律规范冲突具体到行政法规范领域的特殊表现类型。因此，明确行政法规范冲突的内涵的首要前提，就是明确行政法规范的含义。广义的行政法规范，是民事法规范、刑事法规范的对应概念，指的是一切行政法渊源的总和，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章以及其他行政规范性文件等。而基于论证重点的选择，本文所指的行政法规范则主要采用较为纯粹的狭义理解，即主要涉及行政法规、部门规章、地方政府规章以及其他的国务院规范性文件。

④ 为什么自然资源部今挂国家海洋局牌子了

自然资源部今天正式挂国家海洋局牌子。作为国务院组成部门，自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

住房城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责。国家林业和草原局也由自然资源部管理。

希望不是摆设。

⑤ 权力清单制度涉及行政法的哪些内容

广推权力清单制度，是从中央到地方自上而下施行的政府内部的自觉行动，是一次深具中国特色的行政管理色彩强于法律强制要求的自我变革。
首先，推行权力清单制度是提高行政效能的重要方式。行政效能强调数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。[1]公布权力清单目录，有利于明确权力边界，增强组织内部的协调性和外部的遵从度，部门内外达成共识，一定程度上可减少不必要的摩擦冲突，降低行政管理和运行成本，提高行政效能。
其次，推行权力清单制度是调控行政立法的必要补充。20世纪以来，一般性、抽象性的根据、基准由法律来规定，而具体性、实质性的内容则委托给行政立法，“框架立法”越来越多。[2]立法权被分割、转授，而道德约束相对软性和政府部门有限理性等极易导致部门利益化，在阳光下晾晒权力并进行制度化运作，倒逼立法良性，是对行政立法天然缺陷的自我修复。
再次，推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现。国家治理能力和治理体系的现代化，关键是制度现代化。要培养和增强制度自信，就必须尊重制度形成规律并厉行制度创新。制度的发生、形成和确立是在人类历史长河的消逝和人类活动沉积的双重结果。[3] 广推行权力清单制度，是一次崭新的行政实践，是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。
第四，推行权力清单制度是优化行政服务的内在要求。美国“重塑政府运动”三原则：顾客导向原则主要是解决思想观念即“为谁服务”的问题;竞争导向、结果导向原则主要是解决程序和实际效果即“如何服务”的问题。[4] 在职权法定基础上，用行政手段编织权力的制度笼子，并着力规范权力运行轨迹，进一步解决“权为民所授、权为民所用、如何为民用、如何让民满意”的问题，最终达到优化行政服务的目的。
最后，推行权力清单制度是推进行政公开的应有之义。在美国，公开公正成为民主程序一个不可或缺的部分，让阳光照耀所有重要行政决策的过程，可激励政府机关更高质量达成行政目标。[5]行政公开包括：行政立法和政策公开、执法行为公开、行政裁决和行政复议行为公开以及行政信息、情报公开。[6] 公开以权力依据、类型、数量和运行程序为核心内容的权力清单，既是公权的自我约束，也饱含对私权的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私权力(利)的界限。
(二) 逻辑起点：限制权力而非设定权力
权力清单制度的逻辑起点，在于限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理方式进行梳理汇总并分类公布，具有“示范性、规范性、公示性、工具性、变动性”[7]等特性，在权力制约制度谱系中展示了四个维度。
1.权力清单应是伸缩有为的指向标。一般来说，行政职能和行政权力行使包含积极和消极两个指向，即：依法作为和依法不作为以及应当依法行为而消极未作为。从对相对人的影响看，尽管大多数行政行为是赋予义务或限制甚至剥夺权利即侵益性行为，但某些行政行为赋予当事人权利或减免其义务即授益性行为。[8] 20世纪行政国家的产生，源于国家行政职能的增加和行政权的扩大，意味着社会经济发展所必需的秩序的确立和保障，也意味着个体的自由和权利受侵害的威胁性和可能性增大。[9]
2.权力清单应是动静结合的刻度尺。从形式看，权力清单一经公布便成为静态，而从内容看，权力清单目录中的权力范围、数量和类型等则是动态的。国家治理是个综合体，在发展过程中，国家权力、社会权力等多种治理力量此消彼长、相互渗透或转化扩张;国家管理领域、范围和事项随着经济社会发展不断发生变化;而且立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权;加之法律具有滞后特性;并且制定的法不一定是良法等等，因而公布权力清单不能是得一劳永逸之功，而应实施动态管理。
3.权力清单应是松紧有度的调节阀。权力清单能将行政权力“一网打尽”吗?从管理学的角度看，制度成本与制度收益是一对矛盾，一项制度的有效性某种意义上应遵循“木桶理论”，将有限成本规制最可能肆意滥为的权力比不顾制度成本更为有效。从行政权的属性看，行政裁量和权力滥用是一对矛盾，“自由裁量意味着在在合理意志范围内，符合法定要求并服务合法目的采取行动”[10]，这样的行政行为即具有公定力、执行力和拘束力。
4.权力清单应是公私分明的警戒线。行政实现的是公共利益，[11]任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值。[12]行政权力与公共利益密切相关，一方面这些特殊权利维护国家的普遍利益和法制，归入国家的普遍利益和法制之内;[13]另一方面，政府管制服务公共利益的程度和对公共利益的增进是国家管制活动正当性的基本原因。[14] 这也意味着行政权力的拥有和行使都必须以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自治、公民自治的私人领域、非为公共利益不得侵犯私人合法权益。
二、制度本质：最优选择和行为清单
(一)行政行为承载行政权力：退而结网的最优选择
行政行为是行政权力的外在载体，通过规范行政行为达到控制行政权力，是退而结网的最优选择。
1.学理上，行政权力内涵界限难以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行为、行政权力和行政职权是含混夹杂的综合概念，甚至在一定意义上互用或混用，对行政权力作出非此即彼且最令人信服的惟一性诠释，难度很大甚至难以进行，因而直接编织关住行政权力的“制度笼子”并不可行。有学者将行政和权力互用，认为行政，就是执行和实施法律的权力。[15]有学者将行政等同于为行政行为，认为其目的旨在完成更为技术性的与重复出现的、细节性的、区域性的任务。[16] 还有人按照行政活动的范围和性质将公共行政区分为消极定义和积极定义。前者指立法和司法之外的活动;后者区分为实质意义、形式意义和组织意义等三种公共行政。[17]
其次，行政权力与行政职能、行政职权的内涵和界限不易界分。主流观点认为，权力是依法赋予国家机关及其工作人员的职权并从而具有的处理公务的资格和能力。[18] 按照组织机构行使的不同权力大体区分，法律终极的权力是国家强制权力。[19] 行政并不仅限于执法，而且也包含了立法和司法职能的意味，实质是一个集立法、执法、司法三权于一身的复合体。[20]有学者总结，行政职权包括决策权、执法权、任免权、外交权、军事指挥权、紧急状态权、刑事特免权以及其他权力。[21]相应的，行政权在结构上也分为决策、执行和裁判等不同部门。 [22]行政职能，行政管理学和法学的定义并不相同。行政管理学上，行政职能是行政机关的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。其基本职能包括政治、经济、文化和社会服务职能，运行职能包括决策、组织、协调和控制职能。[23]法学上，行政职能除了立法职能和司法职能外，还包括全部行政权力;具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，都是行政职能的行使范围。[24]
2.实践中，行政行为和行政权力不能剥离
从行政实践看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，“无形的”行政权力只有通过“有形的”行政行为来体现;静止状态的权力不具有危害的现实性，运动状态的权力才是利害并行的“双刃剑”;行政权力数量的多少和有无通过行政行为外化出来，行政行为的效力直接反映行政权力的运行效果，无权或不正当行使行政权力的行为应属无效，反之行政行为无效、被撤销等意味着行政权力越位、失位、越界，因而规范行政行为是约束行政权力的最好抓手，通过规范行政行为，以间接方式达到规范行政权力的直接效果。
(二)行为类型规范权力类型：名为权力清单实为行为清单
将行政行为抽象成不同的类型，具有理论与实践的双重意义;也是规范行政权力类型的基础工程。一般来说，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行政。抽象行政行为，即行政立法权。具体行政行为，分为行政司法行为、行政执法行为和行政救济三大类;行政司法行为细分为行政调解、行政裁决和行政仲裁;行政执法行为则分为行政决定、行政确定、行政许可、行政裁定、行政处理、行政处罚、行政征收等;行政救济分为行政法制监督、行政复议、行政赔偿和行政补偿。[25]
从各地推行权力清单制度实践不难得出这样的结论：权力清单其本质是，将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单。
三、实然局限：实践试错和症结剖析
(一)实践试错：权力清单暴露内在瑕疵
限于篇幅，本文仅对出台较早、反响较好、传播较广的浙江、江苏、安徽权力清单模板进行比对、分析和评判。
1.三张清单样本
(1)浙江模式：部门清单汇总
2014年6月25日，浙江发布了省级政府权力清单，有关媒体报道是全国首张权力清单。(a)按类型：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等42个部门;(c)部门权力分为：省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力、审核转报等四种权力。[29]
(2)江苏模式：改进的部门清单汇总
2014年11月，江苏省在省编办门户网站上汇总公布了省政府部门权力清单，各部门权力清单可分项查询。(a)按类型：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用和其他;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等51家单位。
(3)安徽模式：总清单+部门清单
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了该省政府权力总清单，同时还公布了部门清单。(a)按类型：行政审批、行政处罚、行政奖励、行政确认、行政规划、行政征收、行政强制、行政裁决、行政给付和其他权力;(b)按部门：省发展和改革委员会、省教育厅、省科学技术厅等55个单位。
2.内在瑕疵
从权力依据、类型和数量看，包含度不够且数量不统一。权力依据，有的包括法律法规规章;有的则扩充到法律法规规章及省政府三定方案文件。权力类型总数均为十种但具体类型不尽相同，权力的具体数量则多少不一。除去相同的权力类型，不同的表现为：浙江将行政许可和非行政许可审批列为权力类型;江苏将行政许可、行政征用列为权力类型;安徽将行政审批、行政规划列为权力类型。究其原因，未准确把握好行政审批和行政许可的内涵和界限;二者分离的根本原因是立法层面未能处理好 “权限法定”与“实践需要”的紧张关系。行政机关创造性地把行政审批作为行政许可的上位概念，将行政审批分为许可类和非许可类审批;并通过规范性文件形式进行公布，获得了实践层面分类的法律效力。[26] 而行政征用和行政规划则属于其他两种完全不同类型的行政权力。此外，应作为“主业”的行政权力却遗漏未列入，如浙江省权力清单中省地税局未有行政征收的权力类型。
从职权部门看，职权部门名称及职权认识不规范统一。职权部门总数，浙江42个、江苏51家、安徽55个，最大差数达到13个之多;职权部门名称更是“政出多门”。还有对部门职权的性质认识不统一，比如省政府法制办是否列入清单，还有一些与行政相对人接触不多、平时在行政管理领域“亮相”很少的单位如省地方志编纂委员会办公室，是否属职权部门，安徽列入了清单，其他两家则未列入。从权属等级来看，浙江分为省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力和审核转报等四种权力，其他两省未作细分。
(二)症结剖析
1.功能误区：正衣镜还是通行证。一种观点，把权力清单当通行证，即认为未列入清单目录的权力不得行使;另一种观点，权力清单可作正衣镜，从权力设定法律效力位阶、清单制度价值和实践情况等分析，权力清单制度的利好不得优先于职权法定。[27] 笔者认为，权力清单并非设定(限定)权力的通行证，而应作为权力运行的正衣镜。
2.调控误区：行政权还是执法权。从各省公布的权力清单来看，清单目录制度调控对象均为执法权;而行政权是集立法、执法、司法三权于一身的复合体，且实践中导致行政管理乱象的源头性因素正是行政立法的失控，各类红头文件大行其道，将行政立法权“置之度外”明显欠妥，与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求也明显不符。
3.权责误区：职责含混职权。实践中，未正确区分职权和职责的内涵和界限，导致权力清单与责任清单含混不清、夹杂难分。职权与职责相比权力和义务职权是依据、基础，对某一部门而言是其存在的依据，对某一行政行为而言是其成立的基础;职责是后果、约束，职权应行使未行使或行使不当应承担相应的后果;达到职权和职责的统一。目前来看，“职权法定”比“职责法定”的法定化程度高，行政职责更多的由内部管理制度文件作出规定。
4.职能误区：法定覆盖实有。如前文所述，行政职能具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，除了法律明确授权，还有广泛发挥作用但尚未职权法定的实有职能。按照现行公布的职权依据法律效力等级，大量实有的职能因没有法定依据或依据“不够格”不能进入权力清单目录，未能列入是否意味着被覆盖或取消呢?笔者以为，法律永远落后实践，实有职能并不等量于法定职能，随着社会发展，实有职能和法定职能同处于辩证发展变化中，法定职能和实有职能均应进行制度化调控，但不一定采取“格式化”的清单模式。
5.依据误区：条款代替条规。各地公布的权力清单目录，权力事项进行细化分解并将依据精确到条、款、项、目，展示了制度的精细化程度，也不当挤压了行政权力的弹性空间。权力类型化和依据条款化是一对矛盾，司法中法律适用要求精确、准确，而行政管理事项量多、事杂往往注重效率、简便，将所有事项分解对应具体条款，可能导致事与愿违、事倍功半。事实上，往往一个行政管理事项对应多个不同的法律依据或不同的条款，权力清单制度不同于具体办事指南，更不是一个行政处理决定，以条款完全替代条规不值提倡。
6.主体误区：政府等同部门。从各地的权力清单目录看，都把政府部门清单汇总作为政府清单目录，未对政府独享权力开列清单，且政府部门名称和数量严重不对应，暴露出了权力底子不清、职能不顺等问题。各级政府均为独立执法主体资格，且在现行行政管理体制下，政府部门职权来自政府指定或授权的现象并不少见，正是因为机构改革不彻底、不完全，部门职权法定程度低，政府授权不规范等问题的存在，导致部门职能职责不清、推诿扯皮等现象层出不穷。
7.运行误区：实体重于程序。从清单样本看，各省的权力清单目录均从权力依据的实体法角度进行了制度梳理和架构，而权力如何运行则有所偏失。实体和程序谓之行政行为的双翼，也是行政运行的二轮驱动，缺一不行。当然，并不主张对每个具体的行政管理事项制画权力运行流程图，而应总结权力类型的共性，规范权力运行的程序轨道。
8.衔接误区：权责偏离权义。除了权力清单，目前政府也在推行责任清单和“负面清单”制度，简称“三单”制度，由于对三份清单的理解和认识不统一、不到位，导致衔接不好、夹杂不清。“三单”制度的逻辑起点均为限制行政权力，权力清单突出正向例举、侧重打造阳光政府;责任清单注重中间兜底、彰显建设责任政府;负面清单进行反向限制、凸显私法自治，共同划定国家、社会和私人的治理领域。
四、局限克服：思路引导和路径选择
(一) 思路引导
一要遵循政府和市场的边界。为了突出社会自我调节的优先权，国家和社会必须分开但相互发生联系，一方面确保国家能完成保障个人自由和社会自治的功能，另一方面又要防止国家滥用权力侵害自由。[28]凡是市场能自我决定、自行调节、自我净化的事项和领域，公权不得介入、无权干涉;然而，市场机制没有能力在所有情况下或对每一种财产都提供正义性的利益性平衡,[29]当市场失灵、失控、失位的时候，公权为了公共利益应及时介入、主动干预。
二要遵循公权与私权的边界。“区分真正现实中的利益竞争与法律规范的利益价值判断”[30]既是法理命题，也是实践问题。法律通过私益和公益的概念，对利益结构作了多重规范。事实上，公益和私益的范畴和边界是变化发展的，界限是模糊的也是清晰的。对负有履行管制任务的行政法而言，认知特定行政领域中实际利益的数量、利益结构及典型运作规则，是必要前提条件。法律授予广泛的利益衡量空间，实质上也展现了公益到私益之间的多重过渡阶段。[31]
三要遵循积极行政和消极行政的边界。积极行政和消极行政分别对应不同的国家任务和行政任务。一般来讲，消极行政对应守夜人式国家，也称“最低限度的国家”(minamal state)，国家是再分配的，其功能局限于保护所有公民免于暴力、盗窃等，公民能得到以税收为基础的担保。[32]积极行政对应社会福利(法治)国，国家不仅仅只是出现灾难或危机的时候才作出反应，而是要预见可能出现的问题并通过早期控制措施使其消灭于萌芽状态。[33]事实上我国，既提供基本生存保障也提供预防性的积极服务，行政是积极行政和消极行政的有机结合。
四要遵循政府职能和部门职能的边界。凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关，这些职能不论是创造规范性质或者是适用规范性质，全都是最终旨在执行法律制裁。[34]不论政府还是其部门，作为行政机关均具有立法、执法和司法的职能，既有造法功能也有适法功能;并且按照事务和地域划分，行政权从普通向特殊、从复合向单一推移，划分为不同部门和上、下级，实现行政权的横向和纵向分配。
(二)路径选择
从已公布的权力清单样本看，“一股脑儿”公布的总清单暴露出制度瑕疵，不可贪一时之功，宜探索路径，着眼长远，稳妥推进。
1.轻重缓急，先后有序。从行政行为(权力)对相对人的利益影响看，行政行为分为侵益性与授益性，侵益性行政行为的现实危害性大于后者，应先公布侵益性权力清单;从行政权力性质看，除了执法权力，还宜公布立法权力和司法权力清单，且须明确各级行政机关的立法权限，加大对规章及以下规范性文件的合法性审查力度。
2.循序渐进，从粗到细。权力清单是一个动态管理的越织越密的制度网，按法律效力位阶自上而降，权力依据依照法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件等逐步梳理公布。按权力类型分期分批公布，可按行政征收、行政处罚、行政强制、行政许可等类型逐步公布。
3. 法律保留，程序正当。对属于法律保留的权力和事项，未经授权不得实施;对清理出来的违规设定权力的依据文件，要宣布作废或提请有权部门出台有效文件。对清理出来的权力(事项)，要通过网络、座谈、听证会等方式广泛征求公众意见，并组织专家评审论证。
4.上下联动，内外有别。建立上下联动机制，按照中央、省、县(市)区、乡镇四级，对应清理法律、法规、规章和其他规范性文件，下一级拟公布的权力清单应经上一级审核批准、政府部门的权力清单要提交政府汇总;同时在时间安排上亦应从中央到地方、从上级到下级逐次公布，避免冲突。对内要完善组织规范，提高部门职能职责的法治化程度，明晰授权或委托，禁止多次授权或转委托。对外要明确权力边界，不得越权、违规行使权力;公布权力运行流程图和时限要求，接受公众监督。
5.权权相称，权责一致。对具有对外职能、行使权力的部门，要建立权力监督机制，加强行政法制建设并对应逐级完善罚则体系，做到权责统一，确保权力清单制度真正落到实处、取得实效。
6.格式统一，形式固定。为维持权力清单制度的统一性和严肃性，央地上下应统一权力清单格式，同时给予地方少许调整空间。权力清单的路径构造，一种是视为行政机关内部行政行为，以非正式文件公布;一种视为外部行政行为，通过正式文件发布。建议以同级政府以规范性文件形式统一公布清单，权力清单包括政府权力及部门权力;同时注明实行动态管理，如与上位法冲突以上位法为准。
五、结语
制度的建构及发展完善，遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹，历经实践先行、理论提炼、修正完善、实践发展再到理论总结等不断循环过程。政府及部门权力清单制度并非如列出“菜单”般简单，隐蕴其后的制度价值、功能定位、本质属性等必须从理论上凝结、提升并及时反哺实践并及时纠偏，推进制度建设，才能焕发制度生命力。

⑥ 国务院直属机构、国务院组成机构怎么样区分

国务院直属机构、国务院组成机构主要有领导体制，部门 规格，组成人员的区别 ：

1、领导体制的不同，国务院组成部门是在国务院统一领导下，负责领导和管理某一方面的行政事务，行使特定的国家行政权力。国务院直属机构是在国务院统一领导下，主管某项专门行政业务的机构。

2、部门 规格的不同，国务院组成部门的规格，高于直属机构。组成部门的负责人都是国务院组成人员，参加国务院全体会议，直属机构负责人只能在涉及本部门事项的会议时才能列席。

3、组成人员的不同，国务院组成部门行政首长均为国务院组成人员（由全国人大常委会任免）。国务院直属机构行政首长经国务院常务会议讨论决定，由总理任免，他们不是国务院的组成人员。

(6)对外保留牌子的行政法内涵扩展阅读：

国务院的组成部门

1、中华人民共和国外交部

2、中华人民共和国国家发展和改革委员会

3、中华人民共和国科学技术部

4、中华人民共和国国家民族事务委员会

5、中华人民共和国国家安全部

6、中华人民共和国司法部

7、中华人民共和国人力资源和社会保障部

8、中华人民共和国生态环境部

9、中华人民共和国交通运输部

10、中华人民共和国农业农村部

11、中华人民共和国文化和旅游部

12、中华人民共和国退役军人事务部

13、中国人民银行

14、中华人民共和国国防部

15、中华人民共和国教育部

16、中华人民共和国工业和信息化部

17、中华人民共和国公安部

18、中华人民共和国民政部

19、中华人民共和国财政部

20、中华人民共和国自然资源部

21、中华人民共和国住房和城乡建设部

22、中华人民共和国水利部

23、中华人民共和国商务部

24、中华人民共和国国家卫生健康委员会

25、中华人民共和国应急管理部

26、中华人民共和国审计署

教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

国务院直属机构

1、中华人民共和国海关总署

2、国家市场监督管理总局

3、国家体育总局

4、国家国际发展合作署

5、国务院参事室

6、国家税务总局

7、国家广播电视总局

8、国家统计局

9、国家医疗保障局

10、国家机关事务管理局

国家市场监督管理总局对外保留国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会牌子。国家新闻出版署（国家版权局）在中央宣传部加挂牌子，由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。

⑦ 政府挂牌机构和政府组成部门的区别

政府挂牌机构和政府组成部门的区别如下：

1、地位不同：

挂牌机构中，挂牌的行政地位低于政府内的各部、委，与主体机构是从属关系。政府挂牌机构不是国务院的组成部门，因此它们的行政首长，除有特别需要时，不能参加国务院会议。

挂牌机构，是指两个同性质的机构整合在一起，实行一套人马、两块牌子的管理方式，挂牌机构的职能由主体机构完全承担，可以在机关内设相关科室，也可以完全整合到主体职能之中。

保留牌子的目的，是可以保留牌子和印章，保持对上、对外联系，方便专业职能发挥。

2、部门行政首长的任命方式不同：

政府组成部门的部长、副部长等职位的任免必须经过人大及其常委会。中央政府（即国务院）有权根据需要自行决定政府直属机构机构的设立及其首长人事任免事务等事项，无需经过人大及其常委会。

“挂牌子”机构根据性质不同，部门首长可以不必通过人大选举的方式任命。

3、职能不同：

政府组成部门必须另设下属部门完成相应的行政任务，如国家海洋局（国土资源部管理）。

“挂牌子”机构是一个实体单位用多个名称、多个印章。领导班子只按一套配备，有关成员可以兼“挂牌子”单位的职务。

比如：如教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。

(7)对外保留牌子的行政法内涵扩展阅读：

党政机构整合，挂牌、内设、合并、合署办公的区别：

新一轮党政机构改革中，省市县党政机构，都有限额设置。省级党政机构不超过60个，省会城市55个，大城市50个，中等城市47个，县级市、小城市、大县37个，中县35个，小县33个。市县基层党政部门不要求与上级政府部门一一对应，可以多对一。

而且市县不允许设立部门管理机关和“事业局”，因此，一些不能单独设立、职责较为重要的机构，就只能采取挂牌、内设、合署办公，甚至整合、合并的方式，将其承担的职能由职能相近的部门承担。

例如，承担行政职能较多的畜牧兽医局，可以在农业农村局挂牌，也可以内设，也可以合署办公，也可以直接整合到农业农村局机关。虽然都是由农业农村局机关承担原畜牧兽医局职责，却又分为不同的设置方式，其区别如下：

1、挂牌机构、合署办公：挂牌机构，是指两个同性质的机构整合在一起，实行一套人马、两块牌子的管理方式，挂牌机构的职能由主体机构完全承担，可以在机关内设相关科室，也可以完全整合到主体职能之中。

保留牌子的目的，是可以保留牌子和印章，保持对上、对外联系，方便专业职能发挥。合署办公和挂牌机构类似，原来合署办公机构和挂牌机构的唯一区别，是可以多设置一个专职领导，如今已经没有了这个特权，合署办公和挂牌一样，已经不被单独提起了。

2、内设机构：内设机构也是同性质机构整合的一种方式，和挂牌机构的区别，除了不再保留原单位的牌子外，内设机构级别规格原则上低于主体机构，

例如市级农业农村局为正处级，畜牧兽医如果设置为农业农村局的内设机构，只能为正科级；县级农业农村局为正科级，内设机构只能为股级。县级内设机构一般不保留单独对外的权利，也不保留印章。

3、合并：合并则是将职能完全整合到局机关，不仅不保留牌子，也不保留单独对外的权利和印章。

机构整合，只能整合机构性质相同的机构。畜牧兽医局整合到农业农村局，不管是彻底合并，还是挂牌、内设，都是剥离出畜牧兽医局的行政职能进行整合，而不是行政、事业职能混杂整合。

畜牧兽医局剥离出来的行政执法职能整合到农业农村执法中心，公益服务职能整合到农业农村局下属事业单位。

其他机构类似，例如机要、保密、档案局在党委办公室挂牌，规划局整合到自然资源局，文化、旅游、体育、广电整合成立体育和文化旅游广电部门，都是行政部门之间，或者是以行政部门为主、整合事业单位的行政职能，不同的整合方式。

⑧ 行政主体，内容，程序和权限合法的内涵有哪些

广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权力的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。功能行政执法的功能有：实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障权利的功能。[1] 原则行政执法要坚持的基本原则有：合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。[1] 分类根据不同的标准，行政执法主要可以分为以下几类：抽象执法和具体执法、羁束性执法和自由裁量性执法、依职权的执法和依申请的执法、强制性执法和非强制性执法。从体系结构上看，行政执法主要分为：政府的执法、政府工作部门的执法、法律授权的社会组织的执法、行政委托的社会组织的执法。羁束行政执法与自由裁量行政执法行政执法行为因受法律拘束的程度不同而分为羁束行政执法与自由裁量行政执法。羁束行政执法是法律法规对需执行的事项有明确、具体的规定，执法者必须严格按法律法规的规定执行，没有自由处置的执法行为；自由裁量行政执法在法律法规规定中，执法者可在范围、方式、数额等方面有一定的选择余地的执法行为。羁束与自由裁量是相对的，如征收个人所得税的条件与税额一般都没有伸缩余地，治安管理处罚却有一定的幅度，可供行政机关自由裁量。但后者较之那种“可以处罚”而无任何种类、幅度的规定，显然又属于羁束执法。行政执法在多数情况下都属自由裁量。自由裁量也必须根据法律法规的授权和在法定的幅度以内进行，否则行政执法将无所适从，因执法而引起的行政诉讼也难以裁判。如何使行政行为既受法律的约束，又有根据具体情况作出处置的主动权，是行政法学研究的重要任务之一。制度行政执法制度：行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主 要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直 接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的 法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。其次，在手段上，直接强制似远远多于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强制执行实践来看，还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法解决。本文是从我国行政强制执行的现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政强制执行法的立法构想，行政强制执行的原则。[ 行政执法的生效、撤销、变更和终止行政执法的生效要件：行政执法行为必须是依法组成的并享有管理权限的行政机关在法定范围内采取的，执法内容必须合法；在行政执法中，管理相对人必须具有法定的权利和行为能力；行政执法的标的物必须是依法能作为该执法行为的物品；行政执法行为必须符合法定程序和法定形式。已经成立的行政执法行为，如发现其违法、不当或不再适应新的情况，可由有权机关撤销，宣布无效或不再生效。部分内容应予撤销，部分内容继续有效的，可以宣布保留其整体而变更其应撤销部分，对应变更部分作出新的决定。行政执法行为已执行完毕，或执行的条件已不复存在，或有期限的行政执法行为已到期，应宣布该执法行为终止。[2] 中国将清理行政执法人员，合同工临时工不执法全面调离土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至群体性事件，往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。鉴于此，中国将全面清理行政执法人员，严禁未取得执法资格的人员执法，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。十八届三中全会精神中央宣讲团成员、国务院法制办副主任袁曙宏公开发行的三中全会《决定》辅导读本中撰文披露上述内容。[3]

⑨ 国务院组成部门和直属机构的区别

国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构.国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。

国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能 。
应答时间：2020-12-14，最新业务变化请以平安银行官网公布为准。
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