我國行政法規制度不健全

❶ 我國現在企業登記制度中存在的問題

我國現行的企業登記制度脫胎於計劃經濟時代，雖然歷經了28年改革開放風雨的洗禮，但是依然刻有很深的計劃經濟烙印，體現在層層審批，嚴格審查，退出困難等行政許可方面，今天，為了治理經濟環境，我們繼續強調要「嚴把市場主體准入關」，以為把住了這道關，經濟秩序自然好轉，然而當前層出不窮的煤礦事故、食品安全、假冒偽劣、消費欺詐、仿冒商標、侵犯版權等市場不安全現象，說明嚴格的市場准入制度並沒有有效的調節市場失靈，相反,過苛的准入門檻已經成為經濟發展的「瓶頸」，特別是限制了中小企業和個人的創業願望。這說明企業登記制度在很多方面存在缺陷。 按照我國現行的企業登記規則，企業登記是工商行政管理機關依照法律法規的規定，對申請人設立、變更或終止企業主體資格的事項進行審查核實，作出准許或不予准許的決定，對准許登記的發給《企業法人營業執照》或《營業執照》並予以公告，企業方可開展生產經營活動。從我國企業登記的法規和實務來看，登記機關頒發的《營業執照》具有雙重功能，即確認企業主體資格和企業經營資格的作用，《國家工商行政管理局關於企業登記管理若干問題的執行意見》（1999年6月29日）指出，「企業被吊銷營業執照的，其法人資格或經營資格終止」，可以認為是對《營業執照》雙重功能的肯定。取得《營業執照》是企業獲得主體資格和經營資格的前提。 《營業執照》的雙重功能是計劃經濟時期政府以行政手段管理經濟生活的結果，但在我國正進入全面市場經濟的今天，他已經失去了存在的基礎，成為阻礙經濟發展的體制性障礙之一，在經濟生活，行政管理和司法審判的各個層面上表現出錯位和缺位。 一、登記機關嚴格審查前置條件，希望把不合格企業擋在市場之外，但實踐證明，不僅抬高了企業進入市場的門檻，而且擺錯了自身的位置。我國行業行政審批過多過濫，雖經清理，但前清後立，目前仍有大量的行政審批事項分散在各個行政部門的法律法規中，而設立企業的實體法和程序法里，從《公司法》到《城鄉個體工商戶管理暫行條例》，都保留了大量的對行業經營資格的審查規定，《公司法》（全國人大２００５年１０月２７日修訂通過）雖然確立了直接向公司登記機關登記的原則，但第十二條仍規定：在公司登記時，「公司的經營范圍中屬於法律、行政法規規定須經批準的項目，應當依法經過批准。」《城鄉個體工商戶管理暫行條例》（國務院1987年8月5日發布）第七條：「國家規定經營者需要具備特定條件或者需經行業主管部門批準的，應當在申請登記時提交有關批准文件。申請經營旅店業、刻字業、信託寄賣業、印刷業，應當經所在地公安機關審查同意。」可見嚴格的前置審查就是對企業經營資格的認定。國家賦予登記機關審查企業的經營資格，實是搞錯了核准登記的主要職能是確認市場主體，而不是通過對市場主體的審查來管制經營行為，事實表明，這種管制也是無效的，就如《居民身份證》並不能保證公民遵紀守法一樣。按照登記是確認經營資格的邏輯推論，若企業都符合規定的經營條件，那麼登記已成不必要，若企業不符合規定的經營條件而經營，應由行業主管部門查處，登記同樣成為不必要。 二、實質性審查色彩濃重，不符合《行政許可法》的立法精神和國外普遍傾向於形式性審查的慣例。《中華人民共和國行政許可法》（全國人大2003年8月27日通過）第三十一條，第三十四條規定：「申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，並對其申請材料實質內容的真實性負責」。「申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定」。雖然該法第三十四條還規定：「需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查」。但是行政許可的形式審查仍是立法的主旨。而根據我國的企業登記規定，登記機關須審查企業提交的文件、證件和填報的登記注冊書的真實性、合法性、有效性，並核實有關登記事項和開辦條件（見《企業法人登記管理條例施行細則》第55條，國家工商局1988年11月3日發布），可見我國採取的是實質性審查。《行政許可法》實施後，登記機關雖然不再明確實質審查的義務，但登記實務中仍偏重實質審查，或者為了證明材料的真實性而要求申請人提交其他的證明文件。事實表明，實質性審查根本不能有效地控制技術性、秘密性都較強的欺詐行為，相反，形式審查的公信力已准確表達了企業的民事權利能力和與其交易的風險性，有助於當事人在與企業交易時認真考察其資信情況，而且提高了登記的便捷性。有鑒於此，各國在立法、實務中普遍傾向於形式審查，而對實質審查不作要求。如英國公司登記制度規定，登記機關只負責形式審查，實質情況由股東和董事、經理承擔責任，會計師和律師承擔連帶責任。 三、易使當事人誤解持有《營業執照》的企業，就是合法經營的企業，不再懷疑其信譽，使欺詐者有機可乘。《營業執照》的一個重要作用就是向社會公示其登記內容，由於《營業執照》也是企業取得經營資格的前提，我國嚴禁無照經營，因此一般推定凡經登記的內容都是真實有效的，其經營行為是合法的。執照的證明力會使利益相關的第三人放鬆對其資信能力的考察，若注冊人以虛假事項登記，並且又具有主觀惡意，那麼與其交易的當事人就會受到重大欺騙，即使申請人在登記時提供了真實的資料，但是登記後，具有惡意登記動機的注冊人也會持《營業執照》四處詐騙，同樣嚴重危害經濟秩序，這樣的事情在經濟生活中已經屢見不鮮，應該說《營業執照》對經營資格的證明能力起著推波助瀾的作用，而且越是強調實質性審查，執照的證明力就越強，相反，當事人對與其交易風險的防範意識越小，惡意注冊人對公眾利益的損害可能會更大。 四、使工商行政管理機關把登記和管理混為一談，誤以為登記也是管理，管理就是登記，表現為對市場監管職能的錯位。長期以來，在《營業執照》雙重功能的思維定勢下，企業登記被定位成一種行政管理措施，「工商企業登記管理，是國家對工商企業進行行政管理的一項重要措施。它對貫徹以計劃經濟為主，市場調節為輔的方針，保障企業從事合法經營，取締非法活動，維護社會主義經濟秩序，促進社會主義建設，都有重要作用」（國發[1982]108號）。所以工商機關對市場的監管，習慣於證照檢查，取締無照經營，嚴把市場主體准入關。《國家工商總局關於開展依法清理規范食品經營主體資格工作的通知》（工商消字[2006]第6號，2006年1月10日發布）要求，「嚴格規范食品經營主體資格和經營行為。清理規范的內容：（一）證照是否齊全。（二）證照是否有效。（三）企業和個體工商戶經營實際情況是否與登記注冊事項一致」，這顯然把靜態的登記管理混同於動態的監督管理。《無照經營查處取締辦法》（國務院2002年12月18日發布）也體現了這種混同，也是公法對私權的干預。根據國務院的三定方案，工商行政管理局負責市場監管責任，但在登記就是管理的混亂思維下，重登記輕管理，或者只登記不管理現象，一直困擾著工商事業的發展。前幾年發生的阜陽毒奶粉事件充分說明了有關部門對市場監管的失控，就工商部門來說，那些生產和經銷劣質奶粉的廠家、批發商、零售商們，大多也是經過合法登記的企業或者個體工商戶，但他們卻在監管機關的眼皮底下把劣質奶粉生產出來並銷往了市場。 五、嚴進寬出，退出機制不健全。企業持續的進入和退出，是市場經濟活的源泉，只有建立正常的企業退出機制，方能確保市場的效率和安全。我國確立了比較嚴格的准入制度，但是退出制度卻不完善。《民法通則》規定，企業終止應當辦理注銷登記並進行清算，《個體工商戶管理暫行條例》也規定，個體工商戶歇業應當辦理歇業手續，並向債權人清償債務。可見注銷登記並清算是主體資格消滅的前提，是企業完全退出市場的標志，《公司法》、《公司登記管理條例》、《企業法人登記管理條例》以及《合夥企業法》等都有相應的規定。事實上，我國許多企業死亡後，由於多種原因，不辦理注銷登記、不清算，即自行解散，或者在清算中惡意逃避債務，使清算幾無完成之日，而登記法規對此造成的法律後果沒有絲毫規定，這就形成了死亡企業在死亡時間上的三個不清，一是自行解散或依法被吊銷《營業執照》的時間是否為企業終止時間？二是清算完畢的時間是否為企業終止時間？三還是注銷登記的時間為企業終止時間？登記機關一般將注銷登記時間當作企業終止的時間，故社會上有大量已經死亡卻仍活在登記機關的企業，俗稱「死檔」企業。對於死亡企業拒絕辦理注銷登記的罰則，規定的也很蒼白。《企業法人登記管理條例施行細則》（國家工商局1988年11月3日發布）第六十六條第（八）項規定：「不按規定申請辦理注銷登記的，責令限期辦理注銷登記。拒不辦理的，處以三千元以下罰款，並可追究企業主管部門的責任」。該罰則到底是對企業還是企業負責人罰款？企業已經解散或負責人下落不明或者企業沒有主管部門的，該罰則根本無從實施。《合夥企業登記管理辦法》（國務院1997年11月19日發布）第三十條：「合夥企業解散並清算結束後，不辦理注銷登記的，由企業登記機關吊銷營業執照」。該罰則把清算作為處罰條件，操作上很困難。由於《營業執照》具有確認主體資格和經營資格的雙重功能，企業被吊銷《營業執照》也意味著主體資格消滅，那麼企業被吊銷營業執照後，又沒有清算人，還能否以原企業的名義參加訴訟？這是長期困擾司法實務的一個問題，為了解決這一矛盾，最高人民法院以法經[2000]23號和24號函，明確了企業法人被吊銷營業執照後至被注銷登記前，該企業法人仍應視為存續，可以以自己的名義進行訴訟活動。正是由於企業退出機制不健全，給市場安全帶來許多不確定因素。

❷ 試論我國行政程序的基本制度

行政程序的基本制度

一、 聽證制度

聽證是行政處罰決定程序之一，適用於責令停產停業、吊銷許可證或者執照和較大數額罰款等對當事人權益影響較大的行政處罰。

二、 信息公開制度

信息公開，是行政機關向公民、法人或者其他組織公開政府文件、檔案材料和其他政府信息的制度。在法律上表現為公民對於政府持有信息的了解權、隱私權，政府的保密權及其相關的義務。
行政處罰法規定行政處罰遵循公開的原則，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。行政復議法規定行政復議遵循公開的原則，申請人、第三人可以查閱申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。立法法規定行政法規和規章在公布後，應當及時在政府公報和報紙上刊登。此外，保守國家秘密法、檔案法，它們對公民利用國家檔案和保守國家秘密的相關問題作出了規定。

三、 行政調查制度

行政調查是關於行政機關獲取公民、法人和組織的個人信息檔案、從事商業經營和公共事業活動信息檔案和有關證據材料的制度。
首先是調查許可權問題。行政機關在沒有法律授權和正當理由根據的情形下，不得簡單地以公務需要為名對公民個人或者單位組織進行調查和檢查。即使在有法律授權和正當理由根據進行行政調查和檢查，也應當遵守法律授權的范圍、理由，依據法定程序進行。
其次是調查程序問題。行政機關進行調查檢查應當遵守有關單位行政法律法規的程序規定。

四、 說明理由制度

說明理由是關於行政決定必須闡明其理由和真實用意的行政決策程序制度，特別適用於行使裁量許可權和不利於當事人的行政決定。這一制度的意義主要是防止行政專橫和權利濫用、便於司法審查和法制監督。說明理由是最低限度的程序正當性要求。

五、 行政案卷制度

行政案卷是關於行政決定只能以行政案卷體現的事實作為根據的行政程序制度。行政案卷是有關案件事實的證據、調查或者聽證記錄等案件材料的總和。行政案卷的構成和形成應當依據法律的規定。行政決定只能以行政案卷體現的事實為根據，不得以行政案卷以外的、沒有經過法定程序認定的事實為根據。法律設立行政案卷制度的意義，使行政決定建立於按照法定程序形成的客觀事實之上，規范認定程序和認定結果的權威性，排除外界對行政決定的不當影響和干預，便利司法審查和法制監督。

❸ 我國聽證制度存在哪些問題，應如何完善

我國聽證制度中存在的問題和完善
（一）聽證制度中存在的問題
由於過去一段時間內計劃經濟在國內佔主導地位，反映在行政領域就表現為政府的指令性計劃或命令性計劃等，這也影響了行政機關長期以來輕視行政相對人在行政法律關系中的地位及作用的觀點。伴隨著中國法治的發展，「依法治國」的思想已深入人心，人們開始對行政機關的行政行為是否遵循有關法律規定及於關注，知情權作為公民享有的一項基本權利，顯得越來越重要。但由於行政機關長期以來形成的錯誤認識，聽證制度作為公民了解政府有關信息的制度性保障，在實踐中未得到有效執行。存在的問題主要有：
1、正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規定
正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規定，其餘尚處於立法實踐階段，這就使得有些行政機關對其持漠視的態度，該聽證的未聽證，或者無故拖延聽證等情況時有發生，再加上對行政相對人的輕視態度，聽證制度在我國行政機關的執行狀況不理想。
2、行政首長制在聽證過程中仍佔主導地位
目前，學者們的爭議焦點主要集中在「聽證筆錄是否作為行政機關做出行政決定的唯一依據」，從西方的案件排它性原則來看，聽證筆錄為行政機關做出行政決定的唯一依據。但就中國的國情而言，行政機關系統長期奉行行政首長制，在聽證結束後，行政決定的最終形成還有賴於行政首長的裁決。另一方面，聽證後採納證據、認定事實仍不能避免，原因在於中國公民的法律意識不強、總體素質較低，要完全依賴於聽證過程中質證的證據做出行政裁決尚不可能作到。
3、公民聽證意識有待相對較低
近年來全國各地掀起的「聽證會熱」為我國聽證制度作了一次廣泛的宣傳。不盡人意的是這些聽證會在舉行過程中存在著不少違反聽證程序的做法，媒體對聽證制度認識上存在誤區從而導致了錯誤報道，混淆了廣大人民對聽證制度的認識，誤將聽證會等同於一般的座談會，這對聽證制度在我國的發展是極為不利的。因此進一步規范聽證會的制度刻不容緩。同時加強全民的普法教育，提高全民總體素質也十分必要。
4、對聽證主持人缺乏相應的制度性保障
聽證程序的實施質量如何，在相當程度上取決於聽證主持人，他與程序公正緊密相關。正如美國學者伯納德•施瓦茨教授所強調的，「由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣，行政官員在聽證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或者行政機關受到法律偏見的影響，那麼行政裁決則是無效的。」為了確保聽證主持人的獨立性，首先必須在制度上確保其能獨立地行使有關聽證的權利，這就有待於在今後的立法中加強和確保聽證主持人法律獨立性的相關法律制度，實現聽證主持人制度化。而另一方面，提高行政官員隊伍自身的整體素質也是不可或缺的條件。
（二）對聽證制度的一些完善
1、廣泛開展全民聽證制度的宣傳活動
有關政府部門應積極組織行政庭工作人員深入群眾，宣傳法律法規。認真聽取群眾意見，並將意見即時反饋給主管政府。一方面可以解決聽證代表制中存在的不具廣泛代表性的難題，另一方面聽證主持人可針對雙方當事人爭議的焦點提前做好准備，從而在聽證過程中正確地引導聽證會的順利進行，實現行政聽證制度的公正與效率的。
2、建立相應的違反聽證程序的救濟制度與之相配合
有權利就有救濟，否則權利難以得到及時、合理的保障。在實踐中違反聽證程序有兩種情形：一是應當聽證而未聽證；二是在聽證中違反聽證程序的法律規定。針對此，筆者建議，可在今後的《行政訴訟法》和《行政復議條例》中增加相應的條款規定，完善其相應的救濟法律制度。
3、確保行政聽證制度法制統一性
程序的價值在於落實法律的執行，在以《行政處罰法》為突破口的各種單行行政法律、法規中分別規定相應的聽證制度，在實踐中具有較強的可操作性。然而由於出發點不同，會出現相互矛盾的情況，因此在將來要修定的《行政程序法》中對行政聽證制度的定義、基本原則、基本步驟等做出詳細的明確規定顯得十分必要。
四、從憲政角度對聽證制度的認識
憲政的核心思想是限制公權力，保障公民基本權利，本文正是從這個角度，以文章上部分為基礎，對我國聽證制度做一個簡單的評價。
（一）聽證會和公民基本權利
舉行聽證會，不僅僅是為了保障公民的知情權。理由如下：大部分行政行為會對公民基本權利產生限制，合法的行政行為意味著在憲法和法律允許的范圍內進行了限制。從法理上說，法律應盡可能擴大公民的自由，對其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言，公法應該充分當事人的自由選擇，表現為對當事人權利和自由的尊重，同時由於公權力本身的局限，特別在經濟領域，需要注重個人自治。聽證會制度，在行政權力擴張的背景下，無疑成為克服公權力運行缺點，保障個人權利和發揮個人作用的重要制度。
（二）公權力和公民基本權利的協調
盡管聽證會體現了政府決策的民主化，但是聽證會本身並不等同於民主。民主是建立在一人一票、機會均等、多數決定原則之上的決策程序，而聽證會只是政府機關決策前的一種徵求意見程序，聽證會本身並不決策。正因為如此，聽證會的運作過程與民主的運作過程存在著很大的差別。比如，民主決策過程由投票產生代表，每名代表有同樣的投票權，而聽證會的參加人由政府機關選擇，參加人以其專業知識而不是投票權影響決策；民主必須根據多數人的意見決策，而聽證會完全有可能採納少數派的意見。這樣，聽證會的參加人構成及其專業素質對於聽證會的成功與否就具有決定性的作用。以搖號、抓鬮、抽簽或者選舉等「民主」方式選擇聽證會的參加人，首先就是對聽證會程序與民主程序的一種誤讀和錯誤嫁接。
實際上在聽證制度中以民主的方式過於追求對公權力的限制，不僅降低了行政效率，對個人自治的過分張揚，也不利於對公共利益的保護，以此，必須注重權力和權利的協調。協調主要有以下兩種方式：違憲審查制度和聽證制度。在違憲審查中，判斷某一個涉及對基本權利可能做出限制的公權力行為是否違憲，通常採取的標準是比例原則和利益衡量理論，即在正當目的前提下（通常是公共利益需要），最低限度基礎上，把對某一項基本權利進行限制所獲得的利益和由於該限制所喪失的利益進行比較，在可以判斷前者的價值高於後者的情形下，才對該項權利做出適當的限制。在聽證制度中，主要通過聽證程序的設置和聽證者的意見對行政決策的拘束力來實現的。
（三）聽證程序的意義
即使在一個高度法治化的國家裡，由於人性和利益的驅動，我們很難確定的說某個行政行為完全排除了不合理因素的干擾。如盧梭所說，「一個國家官員代表了三種意志，一是他本人的，一是他所在集團的，一是國家的」。行政權本身就含有大量的自由裁量權，它的擴張必然引起人們的擔憂。由於違憲審查的事後救濟和非專業化特點，聽證制度迅速發展起來。但另一面，與違憲審查相比，聽證制度中對公權力的限制理性化較低，在聽證中權利對權力的約束不同於司法。即在違憲審查中，被法院認為合法和合理的行政行為，有可能在聽證中被否決（當然聽證參加者不具有決定權），原因在於聽證結果是意志自由選擇下的結果。

❹ 如何才能進一步加強我國的行政法規建設

提高建設法治政府的途徑：

1、轉變政府職能，深化行政管理體制改革，合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和許可權, 實現政府職責、 機構和編制的法定化；改革行政管理方式;，實行政務信息公開制度。

2、建立健全行政決策機制，建立健全公眾參與、 專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，完善行政決策程序, 建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度；

3、 提高制度建設質量，制度建設要遵循並反映經濟和社會發展規律, 改進政府立法工作方法, 擴大政府立法工作公眾參與程度；建立和完善行政法規、 規章修改、 廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度。

4、 理順行政執法體制, 加快行政程序建設, 規范行政執法行為。深化行政執法體制改革, 加快建立權責明確、 行為規范、 監督有效、保障有力的行政執法體制，推行行政執法責任制, 建立公開、 公平、 公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制。

5、 完善行政監督制度和機制, 強化對行政行為的監督。主要內容包括: 自覺接受人大監督

和政協的民主監督; 接受人民法院依照行政訴訟

補充：
法治政府就是政府在行使權力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行。
關鍵是要推進政府法制建設，建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度。

❺ 如何提高我國監督行政法律制度的實效

伴隨著改革開放的深入，市場經濟的不斷推進，行政法制監督體系逐漸完善，我國對行政的監督有政治的、經濟的、法律的、社會的，數量大、機構多，具有中國特色。盡管如此，政府管理中的問題長時間成為社會關注的焦點，一再加大治理力度，卻達不到百姓滿意的效果?既影響著科學發展觀的落實，也影響了社會的和諧進步。逼迫著我們必須認真反思，尋根溯源，以提出有效對策。
一、傳統行政體制的慣性影響
建國後，我國政府體制主要受以下因素的影響而建立發展：1.意識形態即馬克思主義關於社會主義政府體制的理論構想和基本原則;2.蘇聯政府體制模式;3.我黨長期革命斗爭中的實踐經驗;4.中國傳統政府體制和政治文化;5.發展的目標定位和戰略選擇。這使得我國政府體制具有全能主義的特徵。這一體制的外在特徵表現為：(1)政府時刻「在線」，社會功能萎縮。百姓完全依賴政府部門處理社會公共事務;社會中介組織都被刷上了行政機關的色彩而不能正常發育，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介;社會自我約束力弱，對不良社會行為的約束主要靠政府，而社會對政府的約束很乏力。(2)政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。(3)政府職能內容不合理。經濟職能過強，社會職能過弱;在經濟職能中，微觀管理功能過強，宏觀管理功能過弱;社會管制功能過強，社會服務功能過弱。
(4)機構臃腫，部門林立，各自為政缺乏有效的協調。(5)行政機關工作人員隊伍龐大，素質低下。(6)行政權力過分集中。
改革前，傳統的行政體制曾經起到積極的作用，在行政管理史上應有一席之地。同時，這一體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾：
首先是用單一的行政手段去追求政治、經濟、教育、文化、社會等各個領域的目標。行政手段以權力為基礎，層級節制、明確的權威和相應的服從則是其根本特徵。手段單一性在實踐中表現為以「人治」取代法治，忽略和排斥經濟手段、經濟杠桿作用，結果是目標與手段之間缺乏內在適應性，行政體制必然缺乏活力。
其次是政府的角色沖突和角色錯位。長時間里政府部門追求著本應由企業追求的東西，從而導致角色沖突：一方面，作為企業的所有者，各政府部門要追求經濟收益和利潤;另一方面，作為公共權力的擁有者，它們要促進公益並保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色，對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時，就是政府角色的錯位。
第三是大一統要求。全能的政府追求社會統一意志，統一行動，統一目標。而這個統一不是自然形成的，而是靠政府內部各部門的高度統一、協調來實現。實際上深層次的利益差異和矛盾又使得協調統一非常困難。
第四是政府責任的無限與能力有限性之間的矛盾。職能和權力范圍的擴張導致政府責任的膨脹。不論是政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任，還是社會對政府的依賴和無限期望。最終是兩者互為因果，相互強化。然而，與政府責任無限性相對立的卻是政府能力的有限性。由於受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領域中實現自己的目標，只能有所妥協，有所取捨。
最後的結果是，傳統行政體制的內在矛盾是理想與現實的矛盾。我們從懷著良好的願望出發卻很難達到目的地。隨著改革開放的深入由計劃經濟向市場經濟的轉軌被提上議事日程。為適應市場經濟的需要，建立在計劃經濟基礎上並為之服務的行政體制的轉軌就是不可避免的了。
然而，長期處於無限責任環境中，集中掌握公共權力資源的政府，是說一不二的政府，體制轉軌中新制度要求政府置身於全面的監督之下，要求政務公開、透明，政府做事要讓老百姓評判，要遵規守制，要有服務意識，要接受全面監督。出現的「病症」是不習慣、不情願、很反感，甚至是不允許。一是一些人和部門尤其是領導者成為新體制約束的對抗者。二是還在建設中或原本脆弱的監督制度、監督體系難以招架、不敢阻擋。三是監督缺少權力和權威。利益和管理，權力和責任，服務與監督總是處在激烈對抗之中，
二、
新舊體制轉軌過程中監督作用乏力
政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協調者等多重角色，因而帶來了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體;改革的目標是克服社會萎縮，但社會的強化卻依賴政府的自我剋制;市場經濟本質上是「看不見的手」，而看不見的手卻要靠政府這只「看得見的手」去創造。
缺少強大的外部約束力量的體制轉軌，結果是舊問題未消除新問題又凸顯，普遍的權力失范現象令人擔憂，尤其是腐敗現象呈現高發勢態影響政府形象和社會的健康發展。可見我們不但需要改制轉軌，需要建章立制，更需要有力、有效的法制監督。遺憾的是我國行政法制監督存在著機制方面的缺陷，需要下狠心、花大力氣去調整、完善。

❻ 總結和分析我國土地制度存在哪些問題

隨著我國經濟的高速增長、城市化的快速發展，國家對城市建設用地、工業建設用地的需求不斷增大，土地徵用已經成為我國新增建設用地的主要來源。近年來，在土地需求不斷增加和土地徵用規模不斷擴大的過程中，相繼引發了很多社會問題,我國土地徵用制度中的缺陷也因此逐漸顯露出來。本文旨在就目前我國土地徵用制度存在的問題進行研究，期待能夠對征地制度的改革提出一些有益的思路。
1 我國現行土地徵用制度存在的問題
1.1 土地徵用「公共利益」界定不明確
為滿足社會公共目的的用地需求，各國普遍設定了土地徵用權。為了防止土地徵用權的濫用，一般規定政府只有出於「公共利益」需要，才能行使土地徵用權，我國也不例外。《憲法》第十條第2款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」《土地管理法》第二條第4款規定：「國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。」雖然法律規定了徵用農村土地是實現公共利益的需要，但並未對可以行使土地徵用權的「公共利益」的具體類型和范圍予以明確規定，為土地徵用權的濫用製造了空間。
實踐中，各類建設項目，凡符合規劃、涉及佔用集體土地、農用土地轉為非農建設用地的，一律都可以申請國家行使徵用權取得。被徵佔的農村土地在實際使用中並不都是「公共利益」，甚至「公共利益」只是其中很少的一部分。對「公共利益」界定不明確，是造成改革開放以來土地徵用范圍無限度擴張甚至頻繁出現「圈地運動」的法律根源。
1.2 土地徵用制度程序設計不完善
1.2.1審查階段缺乏是否符合公共利益需要的認定程序
我國土地管理法只規定了土地徵用必須經過國務院或省級人民政府批准，但對土地徵用是否基於公共利益的需要沒有任何審查認定程序，這一重要程序的欠缺成為我國農村土地徵用權經常被濫用的重要原因。
1.2.2操作過程缺乏土地權利人的主動參與程序
《土地管理法實施條例》第二十五條規定，「市縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的徵收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉( 鎮) 村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。」從「兩公告一登記」的程序來看，被征地的農民只是被動的參與而不是主動地參與征地過程。征地方案、安置補償方案的公告，只是相當於征地的通知，通知農民土地被征的事實，征與不征、補與不補、補多少，農民並沒有發言權。
1.2.3征地爭議解決機制缺乏司法訴訟程序
關於爭議解決的程序，《土地管理法實施條例》和《徵用土地公告辦法》雖然均規定了征地補償安置爭議裁決制度，但是缺乏具體的程序性規定，現在我國絕大部分省( 市) 尚未建立起相應的征地補償安置爭議裁決制度。按照現行規定，徵收補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標准有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響徵收土地方案的實施。由此可以看出，司法救濟被排除在救濟手段之外，政府裁決是唯一的救濟手段，政府這種既當運動員又當裁判員的做法，難免有失公平，不利於對農民利益的保護。
1.3 土地徵用補償標准不科學
《物權法》確定的農用地補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費用等，農民的其他損失不予補償。土地補償費為該耕地徵用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為耕地被徵用前3年平均年產值的4—6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵用前3年平均年產值的30倍。《物權法》對這個問題相對於《土地管理法》沒有太大的突破。這種按照土地原用途的年產值倍數來進行補償的方式，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律，屬於低層次的不完全補償標准，在市場經濟條件下，顯然是不科學的。
1.4 征地補償費及土地增值收益分配不合理
征地補償費的分配，一般來說，土地補償費給集體經濟組織，安置補助費給安置單位，地上附著物和青苗補償費給農民。而實際上，村級集體經濟組織面對巨額土地補償款，投資理財能力不高，存在管理使用不善，甚至個別村委會、村幹部揮霍浪費的現象。給農民的征地補償款在一些地區被層層截留，農民所得甚少。在征地過程中，特別是非「公共利益」的征地，土地用途的轉變產生了大量的增值收益，這部分收益卻歸政府和開發商所有。據有關統計資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，村一級集體經濟組織得25%-30%，農民只得5%-10%。這種分配狀況，對於真正的利益損失主體農民來說，顯然不公平、不合理。
2 現行征地制度缺陷的成因分析
2.1 觀念上受困於計劃經濟體制的慣性思維
當前土地徵用制度與1953年12月頒布的《國家建設土地徵用辦法》沒有多大差別，實踐上沿襲了計劃經濟的思路與做法。在計劃經濟體制上，一切經濟發展活動都由國家統一進行，根本就不存在非公有經濟，任何一個具體的經濟發展項目都屬於公共性質，在農地徵用時當然不必區分公益目的與非公益目的。雖然農村集體經濟與國有經濟仍有區別，但失地農民的生活和就業問題全部由國家解決，行政征地在實施中就不會遇到農民的反對。在重工業優先發展戰略的指導下, 犧牲農業利益為工業化提供原始積累，農村集體土地的價格自然也被壓低，不可能也沒有必要實行完全補償制度。在多種所有制共同發展、國有經濟重在把握國家經濟命脈的今天，如果我們仍然沿用這套做法來規范土地開發的市場行為，必然會對農民和農村集體利益造成巨大傷害。
2.2 動機上根源於地方政府的利益驅動
土地是稀缺性的資源，在市場經濟下，土地價值會隨著土地數量的減少而不斷上升。對農村土地低征高賣能獲得可觀的土地增值收益。土地增值收益歷來歸地方政府所有，屬於地方政府預料外財政收入的重要來源，中央政府目前還未找到解決地方財政收入來源的其他有效辦法。受畸形政績觀的影響，在巨額利益驅動下，一些地方政府的領導幹部片面追求經濟效益，置農民利益與國家長遠發展於不顧，超出公益用地徵用范圍，利用工業園區、農業園區、科技園區建設等巧立名目、變相圈地，對徵佔的農村土地進行轉手炒作，賺取差額。
2.3 制度上歸咎於承包經營權的產權殘缺
承包經營權存在產權殘缺，導致農民無法有效地保護其土地產權。盡管我國農民在長期的歷史文化傳承中形成了極為深厚的土地情結，而且《土地承包法》等法律也對農民的土地承包經營權給予一定程度的保障，然而,農村土地集體所有制既不是一種共有的、合作的私人產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排。這導致農民土地產權的保障程度偏低，當政府或國家以公共利益需要之名徵用土地時，農民的土地財產權益往往受到集體性侵害。土地承包經營權存在的產權殘缺使農民在土地徵用中無法有效地維護自身的土地利益。
2.4 地位上歸因於農民組織資源的極度缺乏
盡管隨著改革開放的深入進行，我國農民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，並沒有形成真正意義上的農民自己的經濟組織。各種合作經濟組織在為農民提供技術、信息、資金和產品銷售服務等方面發揮的作用也十分有限，普遍存在規模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩定性較差等缺陷。組織資源的極度缺乏使我國農民在與各種利益群體的博弈中處於弱勢地位，對政府政策和制度安排並沒有多少發言權。由於缺少一個能反映農民利益、平衡的政治結構，單個農民面對龐大的政府永遠是渺小的。當農民土地權益受到侵害時，他們不僅無法與政府進行有效的談判，而且被排除在土地徵用政策的制訂和執行過程之外。
3 對完善我國土地徵用制度的建議
3.1以立法的方式明確界定「公共利益」的概念和范圍
公共利益是法定的行使征地權的前提條件，只有將這一法定條件明確化、具體化，才能將為公共利益而實施的征地與一般經營性用地嚴格區分，有效防止集體土地所有權的被侵犯。法定條件應當具有特定性和唯一性，否則不同階層的人對「公共利益」做出各種不同的解釋，法律也就形同虛設。因此，筆者建議國家立法機關對《憲法》和《土地管理法》中的「公共利益」作出司法解釋，明確界定「公共利益」的相應內涵。參照國外有關國家成型的限定，可考慮逐步將土地徵用限定在以下公共利益性用地范圍內：⑴國家機關用地和軍事用地；⑵城鄉基礎設施用地；⑶國家重點扶持的能源、水利等基礎設施用地，如煤礦、機場、大壩等；⑷特殊用地，如監獄、治安拘留所等；⑸享受特殊優惠政策用地，如經濟用房建設用地、遷移戶用地等；⑹公益及福利事業用地,如學校、醫院等；⑺其他公認或法院裁定的公共利益用地。
在嚴格界定「公共利益」的基礎上，國家應編制「建設項目土地徵用目錄」。目錄內的建設項目涉及使用集體土地的，國家可以直接動用土地徵收權。其它非公益性用地，不能依靠徵用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
3.2 通過完善程序設計保障被征地農民的合法權益
3.2.1建立土地徵收合法性的認定程序
在審查程序中增加征佔用途審查內容，對是否符合「公共利益」進行實質性認定。可規定由一個中立的權威專門機構按照界定公共利益的條件，對徵用土地的公益性進行認定。建設項目單位認為擬建設項目屬於《國家土地徵用項目目錄》或屬於「為公共利益需要」的，應當提請認定組織機構進行土地徵用合法性審查。經審查認定屬於「為公共利益需要」的建設項目用地，政府可以依法行使國家土地徵用權。土地徵用合法性審查認定材料應當作為土地徵用審查報批的必備材料。
3.2.2建立被征地者的主動參與程序
強化公告制度和聽證制度，保證農民在征地過程中有充分的知情權和參與權，改變現有的先批准、後公告的做法。需要徵用農村土地的，地方政府土地主管部門收到建設單位（包括地方政府）用地申請後上報審批前，要先進行公告，讓土地權利人知情並有權對征地的合法、合理性提出質疑，若有不同意見或者要求召開聽證會的，審批部門應組織召開聽證會，充分聽取土地權利人意見。具有審批權的行政機關在審批前應將征地方案、補償安置辦法予以公告，若有不同意見或者要求召開聽證會的，審批部門應組織召開聽證會。通過聽證制度來保障土地權利人行使參與權，確保其利益不受侵害。
在補償方面，增設與被征地農民集體和農戶的征地補償安置協商程序，即先由用地者與被補償者協商補償標准，征地補償方案要與每一個被征地農戶直接見面，充分協商，簽訂補償安置協議。如果達不成協議，再按照法律規定的標准強制徵收。
3.2.3建立征地爭議解決的司法訴訟程序
徵用引起的糾紛，主要表現在兩個方面：一是因對徵用行為的合法性存在質疑引起的糾紛，主要包括徵用主體、徵用目的以及徵用程序等是否合法引起的糾紛；二是因補償問題引起的糾紛，主要有補償的標准、數額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。對徵用行為的合法性存在疑問引起的糾紛，屬於行政復議、行政訴訟及國家賠償的范圍。公民、法人及其他組織對政府徵用不服的，可以先申請行政復議，對復議決定不服的，還可以向人民法院尋求救濟；亦可不經過復議，直接向人民法院提起行政訴訟。因補償問題引起的糾紛，也應納入行政復議與訴訟范圍中來。因政府徵用而使其財產權遭受損害的公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議。如果被徵用人與補償義務機關就補償方式、數額不能經協商達成一致意見並對補償裁決不服的，可以向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟屬於一類特殊的行政訴訟，原則上適用行政訴訟的程序，但人民法院審理行政補償案件可以使用調解，調解不成的，由人民法院依法作出判決。
3.3 確立科學的貨幣補償標准
目前按被征土地原用途進行補償的「產值倍數法」已經越來越不適應市場經濟發展的要求，應予以摒棄。土地的補償標准一般以市場價格作為主要參照依據，這個市場價值要通過規范的價格評估體系公平確定。由於失地農民是整個征地過程中真正的利益群體，相關專家在土地補償標準的制定過程中應該讓失地農民也介入其中，根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標准，目的是使被征地農民的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。對於土地徵收的補償標准，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今後生活提供額外的經濟補償。
其中，土地補償費可按照與被征土地同類地塊土地的市場價來確立新的征地補償標准，即參照同類地塊土地的平均市場價來確定被征土地的市場價。地塊的劃分可參照行政分區、規劃分區進行。被征土地市場價的確定還應經過專業部門的評估，並作為聽證制度中重要的聽證內容。安置補助費以保持被征地農民原有生活水平的標准測算，農民生活水平的確定以統計部門出具的當地農民年平均收入為依據。地上附著物和青苗補償費按照實際損失進行補償。
3.4 完善征地補償費及土地增值收益分配機制
關於征地補償費分配的問題，既涉及法律，又涉及到相關政策；既涉及集體利益，又涉及到公民權益。在制定補償分配政策與方案時，應遵循以下原則：⑴堅持村民自治原則。征地補償如何分配應嚴格按照《村民委員會組織法》規定的程序，依據重大村務民主決策程序，召開全體村民大會討論哪些人享有徵地補償費分配權及怎樣分配等事宜，分配方案擬訂後要及時向全體集體成員公布，經大家討論無異議通過後才能形成決議由村委會執行實施。⑵堅持依法公正、加強監督的原則。征地補償費分配方案在制定過程中有關部門應加強監督管理。首先，指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定征地補償款分配方案，而不能一味地遵守風俗習慣；其次，組織聯合成立監察組，以檢查各鎮、村、組對被征地補償安置費的分配和使用情況，加強征地後對監督檢查工作力度。

❼ 請問在《企業職工獎懲條例》廢止，且公司規章制度不健全的情況下，如何處理員工的曠工行為

《企業職工獎懲條例》廢止之後，企業不能再使用行政處罰措施（罰款、辭退、開除等內）對員工容進行懲罰，這種情況下最好是利用健全的規章制度進行管理，如果沒有規章制度，也可以將考勤列入績效考核，降低曠工員工的績效考核結果，從而降低其績效工資。通過少給績效工資的方法給員工以警示。

❽ 試論我國行政程序基本制度的含義和功能

行政程序的基本制度

一、 聽證制度

聽證是行政處罰決定程序之一，適用於責令停產停業、吊銷許可證或者執照和較大數額罰款等對當事人權益影響較大的行政處罰。

二、 信息公開制度

信息公開，是行政機關向公民、法人或者其他組織公開政府文件、檔案材料和其他政府信息的制度。在法律上表現為公民對於政府持有信息的了解權、隱私權，政府的保密權及其相關的義務。
行政處罰法規定行政處罰遵循公開的原則，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。行政復議法規定行政復議遵循公開的原則，申請人、第三人可以查閱申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。立法法規定行政法規和規章在公布後，應當及時在政府公報和報紙上刊登。此外，保守國家秘密法、檔案法，它們對公民利用國家檔案和保守國家秘密的相關問題作出了規定。

三、 行政調查制度

行政調查是關於行政機關獲取公民、法人和組織的個人信息檔案、從事商業經營和公共事業活動信息檔案和有關證據材料的制度。
首先是調查許可權問題。行政機關在沒有法律授權和正當理由根據的情形下，不得簡單地以公務需要為名對公民個人或者單位組織進行調查和檢查。即使在有法律授權和正當理由根據進行行政調查和檢查，也應當遵守法律授權的范圍、理由，依據法定程序進行。
其次是調查程序問題。行政機關進行調查檢查應當遵守有關單位行政法律法規的程序規定。

四、 說明理由制度

說明理由是關於行政決定必須闡明其理由和真實用意的行政決策程序制度，特別適用於行使裁量許可權和不利於當事人的行政決定。這一制度的意義主要是防止行政專橫和權利濫用、便於司法審查和法制監督。說明理由是最低限度的程序正當性要求。

五、 行政案卷制度

行政案卷是關於行政決定只能以行政案卷體現的事實作為根據的行政程序制度。行政案卷是有關案件事實的證據、調查或者聽證記錄等案件材料的總和。行政案卷的構成和形成應當依據法律的規定。行政決定只能以行政案卷體現的事實為根據，不得以行政案卷以外的、沒有經過法定程序認定的事實為根據。法律設立行政案卷制度的意義，使行政決定建立於按照法定程序形成的客觀事實之上，規范認定程序和認定結果的權威性，排除外界對行政決定的不當影響和干預，便利司法審查和法制監督。

❾ 我國行政法律體系包含的法律規范有哪些

行政法律體系包含的法律規范有不少，凡是規范和約束行政管理方面專的法律法規，都屬屬於行政法律法規，無法一一列出。

下面只列舉部分：

行政法律：

行政訴訟法

行政強製法

行政復議法

行政許可法

行政監察法

行政法規：

徵用土地公告辦法

土地管理法實施條例

❿ 我國行政法律制度的構成體系是什麼

1、體現了中國特色社會主義的本質要求。一個國家法律體系的本質，由這個國家的法專律確立的社會制度屬的本質所決定。
2、體現了改革開放和社會主義現代化建設的時代要求。中國新時期最鮮明的特點是改革開放。中國特色社會主義法律體系與改革開放相伴而生、相伴而行、相互促進。
3、體現了結構內在統一而又多層次的國情要求。一個國家的法律體系如何構成，一般取決於這個國家的法律傳統、政治制度和立法體制等因素。