對外保留牌子的行政法內涵

① 在行政法中，對象適用於外國人嗎有些迷茫了。。。

1.我國行政法實復行屬地管制轄原則為主、其他原則為輔的方法，行政行為相對人包含外國人和外國組織。

2.除享有外交豁免權者以外交途徑解決的違反行政法規定的外國人和外國組織外，在依法追責時若國內法與國際條約發生沖突應優先適用國際條約和協定（我國聲明予以保留的條款以除外）。

3.有關規定散見於《著作權法》、《海關行政處罰實施條例》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《維也納領事關系公約》等行政法淵源中。

4.一般對涉外行政行為的法律規定在程序方面相對而言更加嚴格。

② 行政法的概念

行政法

(一)關於行政法概念的幾種觀點

由於行政法是關於行政的法，人們對行政的涵義有多種多樣的理解，對行政法的理解也就必然多種多樣。因此，關於行政法的概念的表述可以說是眾說紛紜。在對行政法概念的眾多表述中，比較有代表性的主要有以下幾種：

(1)行政法是規定主權行使限度與行使方式的法。

(2)行政法是調整行政機關特定行政內容的法。

(3)行政法是控制政府權力的法。

(4)行政法是調整社會關系的法。

(5)行政法是行政機關制定的法。

(6)行政法是執行機關適用的法。

(二)行政法的涵義

對行政法可作如下表述：行政法是法的一個獨立部門，是調整因行政主體行使行政職權而產生的特定社會關系的法律規范的總稱。這一表述包括以下兩層涵義：

1、行政法是調整特定社會關系的一類法律規范的總稱。

2、行政法是法的-個獨立部門

(三)行政法的特徵

行政法作為一個獨立的法律部門，與其他普通部門法無論是在形式上還是在內容上都有顯著的不同。

1、行政法在內容上的特點

(1)行政法內涵豐富、范圍廣泛、技術性較強。

(2)行政法具有很強的命令、服從性。

(3)行政法律規范的內容易於變動。

2、行政法在形式上的特點

(1)行政法律規范數量繁多，表現形式多樣，沒有統一完整的法 典。

(3)行政法實體性規范與程序性規范相互交織，往往共存於同一 法律文件之中。

（四）行政法調整對象

法律是社會關系的調整器；任何-個部門法律，都以一定的社會關系為調整對象。從這個角度我們可以說：行政法是調整行政關系的法。

行政關系，是指行政主體(一般是行政機關)在實施國家行政權過程中所發生的各種社會關系。簡單地說，即國家行政管理關系。

行政關系是社會關系，但它不同於一般的社會關系。它的個性是通過它的特徵反映出來的。行政關系主要有以下幾個特徵：

第一，從主體上看，在行政關系雙方當事人中，必有一方是行政主體，即必有一方是作為行政管理主體的行政機關或得到授權的其他組織。否則，就不屬於行政關系。

第二，從內容上看，行政關系的內容都與國家行政權力直接有關。或者說，國家行政權是行政關系的核心。行政關系共實就是國家行政權實施所引起的關系。

第三，從內容處分上看，當事人對行政關系中的權利與義務不能自由處分。

第四，從雙方當事人所處的地位上看，行政主體始終處於主導地位，享有很大的優益權。行政主體的這種主導地位主要表現為三個方面，(1)行政關系的產生、變更或消滅，大多取決於行政主體的單方行為，無須以雙方協商一致為產生前提。(2為保證行政關系的實現，行政主體可以對相對人採取直接的強制措施，如行政強制執行，而相對人不具有這種手段。(3)行政主體實施行政權過程中享有不少行政特權，而這是相對人所沒有的。

第五，從解決爭議的方式上看，行政主體有處理行政爭議的權力這與民事關系明顯不同。在民事關系中，爭議雙方當事人，無論那--方都無權單方處理糾紛，只能求助於第三者來解決。而行政關系不同，雖然行政主體是爭議的-方當事人，但它有單方處理的權力；即使有的爭議需法院作最終裁決，但行政主體也往往有先置處理權。就是說，行政關系的特徵允許行政主體在-定范圍內"自己做自己的法官"。

（五）現代行政法本質上是平衡法

行政法與其他法律部門的最大不同之處在於，作為行政法主體一方的行政機關擁有國家權力，是管理者；其相對一方則是公民、法人或其他組織，不擁有國家權力，是被管理者。這就決定了行政法的本質隨著不同時代、不同國度對行政法主體雙方地位的不同規定而有截然不同的表現。

行政法發展到今天，一方面，現代社會政治、經濟、文化的發展已有效地控制了行政專橫，保障了公民權利；另一方面，這種政治、經濟和文化的發展又要求適當擴大行政權、約束公民權。因此，適應這一社會趨勢，現代行政法在世界各國都不同程度地跳出了"管理法"或"控權法"的窠臼，向著"平衡法"的方向發展。其特徵是行政權既受到控制，又受到保障；公民權既受到保護，又受到約束；行政權與公民權之間既相互制約，又相互平衡。

與現代行政法實質上是平衡法相適應，現代行政法存在的理論基礎應是"平衡論"，即在行政機關與相對一方權利義務的關系中，二者的權利義務在總體上應當是平衡的，而這一平衡是通過立法、執法和救濟三個動態環節來不斷調整和實現的。立法是公平分配行政機關與相對一方權利義務的過程；執法是著重保障行政權，要求公民服從的過程，但也應摻入民主與公正的機制與因素；救濟是著重保障公民權、審查行政行為的過程，但也應注意維護行政權的合法行使，防止公民權濫用。上述立法--執法--救濟的整個發展過程，實質上是行政機關與相對一方在權利義務關繫上既對立又統一、既沖突又平衡的矛盾運動過程。正是行政機關與相對一方的權利義務在執法和救濟兩個具體環節上的差異性和不對等性，保證了其在行政法總體狀態上的對等性和平衡性；也正是這種行政機關與相對一方權利義務關系的內在發展規律，構成了現代行政法發展的動力和現代行政法學研究的核心。80年代以來我國行政法治和行政法學的迅速發展，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法等重要行政法律的頒布，充分證明"平衡論''的思想確實貫穿於我國行政法治和行政法學的發展過程以及上述法律的立法宗旨和基本內容之中。

平衡理論的主要內涵。平衡論最基本的主張是：現代行政法的目的、功能以及整個制度設置應該是平衡行政權與公民權以及相應的公共利益與個人利益等社會多元利益。它包括兩方面的意涵：一是立法上權利義務的公平配置；二是以利益衡量方法貫穿於整個行政法的解釋與適用過程。根據平衡論的觀點：行政權與公民權的關系，是行政法所調整的一對基本矛盾。在總體上實現行政權與公民權的平衡，對於實現行政機關與公民義務的平衡，兩者各自權利義務之間的平衡，乃至各方法律地位(權利義務綜合體現)的平衡，具有基礎性、決定性的意義。

1、行政法的價值導向：平衡論認為，涉入行政法領域的社會多元利益、價值都應當得到尊重和協調。主張在價值沖突中訴諸中庸、平和的制度性解決方案。

2、行政法的研究視角和方法：平衡理論認為，行政法學應當轉移以法院或行政機關為中心的視角，直接以行政機關與公民的關系切入研究，在研究方法上，應當強調行政權與公民權的配置，而以立法控制或司法審查作為一種憲政視野下的制度性保障。

3、行政法的概念和調整對象：平衡論主張，從調整對象的角度界定，行政法的概念應當表述為，調整行政關系和監督行政關系的法律規范和原則的總稱。

4、行政法關系：平衡理論認為，行政法和民法一樣，均調整平等主體間的關系，並且兩者調整的狀態都應當是一種平等、平衡關系。平衡理論認為，無論在哪個具體的行政法關系中，行政法的權利義務結構都是不對等的，但這種不對等是必要的。

5、行政法治原則：平衡理論認為，權力和權利既然是法律授予的，就應當得到同等保護，都需要激勵；同時，權利和權力一樣，都有被濫用的可能，因此應當同等地受到法律的制約。

6、行政程序法 平衡論認為行政程序法的功能在於通過規范行政行為的空間和時間的表現形式，制約行政權力的行使，因而其規范應主要限定為行政機關的義務性規范，將更多的程序性權利機制賦予行政相對方。在行政程序法的價值取向上，主張協調、兼顧公正與效率，實現二者的動態平衡。

7、行政法體系 平衡論倡導在行政法律制度的層面上建立一種"行政權--公民權"之間的協調模式，認為行政法律制度應當分為兩大類：保障行政權有效行使的制度和抑制行政權違法行使、濫用的制度。

③ 行政法各法律淵源之間如果有抵觸或者沖突，應該如何處理

基本抄法律和普通法律發生沖突，以基本法律為准;法律和行政法規發生沖突，以法律為准；行政法規和規章發生沖突，以行政法規為准；部門規章和地方政府規章發生沖突，報國務院裁決；地方性法規和行政法規發生沖突，由國務院提請全國人大常委會作出決定，如全國人大常委會認為應當適用行政法規，則以行政法規為准；特別行政區方面，變通規定優於法律；最難區分的可能就是地方性法規和部門規章了。這個先由國務院來裁決，如果裁決為部門規章，則由全國人大常委會來最終裁決。
行政法規范沖突實際上就是法律規范沖突具體到行政法規范領域的特殊表現類型。因此，明確行政法規范沖突的內涵的首要前提，就是明確行政法規范的含義。廣義的行政法規范，是民事法規范、刑事法規范的對應概念，指的是一切行政法淵源的總和，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章以及其他行政規范性文件等。而基於論證重點的選擇，本文所指的行政法規范則主要採用較為純粹的狹義理解，即主要涉及行政法規、部門規章、地方政府規章以及其他的國務院規范性文件。

④ 為什麼自然資源部今掛國家海洋局牌子了

自然資源部今天正式掛國家海洋局牌子。作為國務院組成部門，自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

住房城鄉建設部、水利部、農業部和原國家林業局的相關職責。國家林業和草原局也由自然資源部管理。

希望不是擺設。

⑤ 權力清單制度涉及行政法的哪些內容

廣推權力清單制度，是從中央到地方自上而下施行的政府內部的自覺行動，是一次深具中國特色的行政管理色彩強於法律強制要求的自我變革。
首先，推行權力清單制度是提高行政效能的重要方式。行政效能強調數量與質量、功效與價值、目的與手段、過程與結果的統一。[1]公布權力清單目錄，有利於明確權力邊界，增強組織內部的協調性和外部的遵從度，部門內外達成共識，一定程度上可減少不必要的摩擦沖突，降低行政管理和運行成本，提高行政效能。
其次，推行權力清單制度是調控行政立法的必要補充。20世紀以來，一般性、抽象性的根據、基準由法律來規定，而具體性、實質性的內容則委託給行政立法，「框架立法」越來越多。[2]立法權被分割、轉授，而道德約束相對軟性和政府部門有限理性等極易導致部門利益化，在陽光下晾曬權力並進行制度化運作，倒逼立法良性，是對行政立法天然缺陷的自我修復。
再次，推行權力清單制度是深化行政治理的突出體現。國家治理能力和治理體系的現代化，關鍵是制度現代化。要培養和增強制度自信，就必須尊重製度形成規律並厲行制度創新。制度的發生、形成和確立是在人類歷史長河的消逝和人類活動沉積的雙重結果。[3] 廣推行權力清單制度，是一次嶄新的行政實踐，是具有開拓意義的制度創新，必將為國家治理體系注入行政治理的強大內生動力。
第四，推行權力清單制度是優化行政服務的內在要求。美國「重塑政府運動」三原則：顧客導向原則主要是解決思想觀念即「為誰服務」的問題;競爭導向、結果導向原則主要是解決程序和實際效果即「如何服務」的問題。[4] 在職權法定基礎上，用行政手段編織權力的制度籠子，並著力規范權力運行軌跡，進一步解決「權為民所授、權為民所用、如何為民用、如何讓民滿意」的問題，最終達到優化行政服務的目的。
最後，推行權力清單制度是推進行政公開的應有之義。在美國，公開公正成為民主程序一個不可或缺的部分，讓陽光照耀所有重要行政決策的過程，可激勵政府機關更高質量達成行政目標。[5]行政公開包括：行政立法和政策公開、執法行為公開、行政裁決和行政復議行為公開以及行政信息、情報公開。[6] 公開以權力依據、類型、數量和運行程序為核心內容的權力清單，既是公權的自我約束，也飽含對私權的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私權力(利)的界限。
(二) 邏輯起點：限制權力而非設定權力
權力清單制度的邏輯起點，在於限制權力而非設定權力，通過行政層級的內部管理方式進行梳理匯總並分類公布，具有「示範性、規范性、公示性、工具性、變動性」[7]等特性，在權力制約制度譜系中展示了四個維度。
1.權力清單應是伸縮有為的指向標。一般來說，行政職能和行政權力行使包含積極和消極兩個指向，即：依法作為和依法不作為以及應當依法行為而消極未作為。從對相對人的影響看，盡管大多數行政行為是賦予義務或限制甚至剝奪權利即侵益性行為，但某些行政行為賦予當事人權利或減免其義務即授益性行為。[8] 20世紀行政國家的產生，源於國家行政職能的增加和行政權的擴大，意味著社會經濟發展所必需的秩序的確立和保障，也意味著個體的自由和權利受侵害的威脅性和可能性增大。[9]
2.權力清單應是動靜結合的刻度尺。從形式看，權力清單一經公布便成為靜態，而從內容看，權力清單目錄中的權力范圍、數量和類型等則是動態的。國家治理是個綜合體，在發展過程中，國家權力、社會權力等多種治理力量此消彼長、相互滲透或轉化擴張;國家管理領域、范圍和事項隨著經濟社會發展不斷發生變化;而且立法不可能事前對所有權力進行事無巨細的明確授權;加之法律具有滯後特性;並且制定的法不一定是良法等等，因而公布權力清單不能是得一勞永逸之功，而應實施動態管理。
3.權力清單應是松緊有度的調節閥。權力清單能將行政權力「一網打盡」嗎?從管理學的角度看，制度成本與制度收益是一對矛盾，一項制度的有效性某種意義上應遵循「木桶理論」，將有限成本規制最可能肆意濫為的權力比不顧制度成本更為有效。從行政權的屬性看，行政裁量和權力濫用是一對矛盾，「自由裁量意味著在在合理意志范圍內，符合法定要求並服務合法目的採取行動」[10]，這樣的行政行為即具有公定力、執行力和拘束力。
4.權力清單應是公私分明的警戒線。行政實現的是公共利益，[11]任何行政行為都是從其所欲實現的公共目標中獲得強制力和價值。[12]行政權力與公共利益密切相關，一方面這些特殊權利維護國家的普遍利益和法制，歸入國家的普遍利益和法制之內;[13]另一方面，政府管制服務公共利益的程度和對公共利益的增進是國家管制活動正當性的基本原因。[14] 這也意味著行政權力的擁有和行使都必須以公共利益為出發點和落腳點，未經授權不得進入社會自治、公民自治的私人領域、非為公共利益不得侵犯私人合法權益。
二、制度本質：最優選擇和行為清單
(一)行政行為承載行政權力：退而結網的最優選擇
行政行為是行政權力的外在載體，通過規范行政行為達到控制行政權力，是退而結網的最優選擇。
1.學理上，行政權力內涵界限難以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行為、行政權力和行政職權是含混夾雜的綜合概念，甚至在一定意義上互用或混用，對行政權力作出非此即彼且最令人信服的惟一性詮釋，難度很大甚至難以進行，因而直接編織關住行政權力的「制度籠子」並不可行。有學者將行政和權力互用，認為行政，就是執行和實施法律的權力。[15]有學者將行政等同於為行政行為，認為其目的旨在完成更為技術性的與重復出現的、細節性的、區域性的任務。[16] 還有人按照行政活動的范圍和性質將公共行政區分為消極定義和積極定義。前者指立法和司法之外的活動;後者區分為實質意義、形式意義和組織意義等三種公共行政。[17]
其次，行政權力與行政職能、行政職權的內涵和界限不易界分。主流觀點認為，權力是依法賦予國家機關及其工作人員的職權並從而具有的處理公務的資格和能力。[18] 按照組織機構行使的不同權力大體區分，法律終極的權力是國家強制權力。[19] 行政並不僅限於執法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質是一個集立法、執法、司法三權於一身的復合體。[20]有學者總結，行政職權包括決策權、執法權、任免權、外交權、軍事指揮權、緊急狀態權、刑事特免權以及其他權力。[21]相應的，行政權在結構上也分為決策、執行和裁判等不同部門。 [22]行政職能，行政管理學和法學的定義並不相同。行政管理學上，行政職能是行政機關的基本職責和功能作用，主要涉及管什麼、怎麼管、發揮什麼作用的問題。其基本職能包括政治、經濟、文化和社會服務職能，運行職能包括決策、組織、協調和控制職能。[23]法學上，行政職能除了立法職能和司法職能外，還包括全部行政權力;具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，都是行政職能的行使范圍。[24]
2.實踐中，行政行為和行政權力不能剝離
從行政實踐看，行政權力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權力的載體，「無形的」行政權力只有通過「有形的」行政行為來體現;靜止狀態的權力不具有危害的現實性，運動狀態的權力才是利害並行的「雙刃劍」;行政權力數量的多少和有無通過行政行為外化出來，行政行為的效力直接反映行政權力的運行效果，無權或不正當行使行政權力的行為應屬無效，反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權力越位、失位、越界，因而規范行政行為是約束行政權力的最好抓手，通過規范行政行為，以間接方式達到規范行政權力的直接效果。
(二)行為類型規范權力類型：名為權力清單實為行為清單
將行政行為抽象成不同的類型，具有理論與實踐的雙重意義;也是規范行政權力類型的基礎工程。一般來說，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行政。抽象行政行為，即行政立法權。具體行政行為，分為行政司法行為、行政執法行為和行政救濟三大類;行政司法行為細分為行政調解、行政裁決和行政仲裁;行政執法行為則分為行政決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政處罰、行政徵收等;行政救濟分為行政法制監督、行政復議、行政賠償和行政補償。[25]
從各地推行權力清單制度實踐不難得出這樣的結論：權力清單其本質是，將行政權力置換為行政行為，按行政行為類型規范行政權力類型，名為行政權力清單實為行政行為清單。
三、實然局限：實踐試錯和症結剖析
(一)實踐試錯：權力清單暴露內在瑕疵
限於篇幅，本文僅對出台較早、反響較好、傳播較廣的浙江、江蘇、安徽權力清單模板進行比對、分析和評判。
1.三張清單樣本
(1)浙江模式：部門清單匯總
2014年6月25日，浙江發布了省級政府權力清單，有關媒體報道是全國首張權力清單。(a)按類型：行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他行政權力;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等42個部門;(c)部門權力分為：省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力、審核轉報等四種權力。[29]
(2)江蘇模式：改進的部門清單匯總
2014年11月，江蘇省在省編辦門戶網站上匯總公布了省政府部門權力清單，各部門權力清單可分項查詢。(a)按類型：行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政徵用和其他;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等51家單位。
(3)安徽模式：總清單+部門清單
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了該省政府權力總清單，同時還公布了部門清單。(a)按類型：行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認、行政規劃、行政徵收、行政強制、行政裁決、行政給付和其他權力;(b)按部門：省發展和改革委員會、省教育廳、省科學技術廳等55個單位。
2.內在瑕疵
從權力依據、類型和數量看，包含度不夠且數量不統一。權力依據，有的包括法律法規規章;有的則擴充到法律法規規章及省政府三定方案文件。權力類型總數均為十種但具體類型不盡相同，權力的具體數量則多少不一。除去相同的權力類型，不同的表現為：浙江將行政許可和非行政許可審批列為權力類型;江蘇將行政許可、行政徵用列為權力類型;安徽將行政審批、行政規劃列為權力類型。究其原因，未准確把握好行政審批和行政許可的內涵和界限;二者分離的根本原因是立法層面未能處理好 「許可權法定」與「實踐需要」的緊張關系。行政機關創造性地把行政審批作為行政許可的上位概念，將行政審批分為許可類和非許可類審批;並通過規范性文件形式進行公布，獲得了實踐層面分類的法律效力。[26] 而行政徵用和行政規劃則屬於其他兩種完全不同類型的行政權力。此外，應作為「主業」的行政權力卻遺漏未列入，如浙江省權力清單中省地稅局未有行政徵收的權力類型。
從職權部門看，職權部門名稱及職權認識不規范統一。職權部門總數，浙江42個、江蘇51家、安徽55個，最大差數達到13個之多;職權部門名稱更是「政出多門」。還有對部門職權的性質認識不統一，比如省政府法制辦是否列入清單，還有一些與行政相對人接觸不多、平時在行政管理領域「亮相」很少的單位如省地方誌編纂委員會辦公室，是否屬職權部門，安徽列入了清單，其他兩家則未列入。從權屬等級來看，浙江分為省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力和審核轉報等四種權力，其他兩省未作細分。
(二)症結剖析
1.功能誤區：正衣鏡還是通行證。一種觀點，把權力清單當通行證，即認為未列入清單目錄的權力不得行使;另一種觀點，權力清單可作正衣鏡，從權力設定法律效力位階、清單制度價值和實踐情況等分析，權力清單制度的利好不得優先於職權法定。[27] 筆者認為，權力清單並非設定(限定)權力的通行證，而應作為權力運行的正衣鏡。
2.調控誤區：行政權還是執法權。從各省公布的權力清單來看，清單目錄制度調控對象均為執法權;而行政權是集立法、執法、司法三權於一身的復合體，且實踐中導致行政管理亂象的源頭性因素正是行政立法的失控，各類紅頭文件大行其道，將行政立法權「置之度外」明顯欠妥，與《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程」的要求也明顯不符。
3.權責誤區：職責含混職權。實踐中，未正確區分職權和職責的內涵和界限，導致權力清單與責任清單含混不清、夾雜難分。職權與職責相比權力和義務職權是依據、基礎，對某一部門而言是其存在的依據，對某一行政行為而言是其成立的基礎;職責是後果、約束，職權應行使未行使或行使不當應承擔相應的後果;達到職權和職責的統一。目前來看，「職權法定」比「職責法定」的法定化程度高，行政職責更多的由內部管理制度文件作出規定。
4.職能誤區：法定覆蓋實有。如前文所述，行政職能具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，除了法律明確授權，還有廣泛發揮作用但尚未職權法定的實有職能。按照現行公布的職權依據法律效力等級，大量實有的職能因沒有法定依據或依據「不夠格」不能進入權力清單目錄，未能列入是否意味著被覆蓋或取消呢?筆者以為，法律永遠落後實踐，實有職能並不等量於法定職能，隨著社會發展，實有職能和法定職能同處於辯證發展變化中，法定職能和實有職能均應進行制度化調控，但不一定採取「格式化」的清單模式。
5.依據誤區：條款代替條規。各地公布的權力清單目錄，權力事項進行細化分解並將依據精確到條、款、項、目，展示了制度的精細化程度，也不當擠壓了行政權力的彈性空間。權力類型化和依據條款化是一對矛盾，司法中法律適用要求精確、准確，而行政管理事項量多、事雜往往注重效率、簡便，將所有事項分解對應具體條款，可能導致事與願違、事倍功半。事實上，往往一個行政管理事項對應多個不同的法律依據或不同的條款，權力清單制度不同於具體辦事指南，更不是一個行政處理決定，以條款完全替代條規不值提倡。
6.主體誤區：政府等同部門。從各地的權力清單目錄看，都把政府部門清單匯總作為政府清單目錄，未對政府獨享權力開列清單，且政府部門名稱和數量嚴重不對應，暴露出了權力底子不清、職能不順等問題。各級政府均為獨立執法主體資格，且在現行行政管理體制下，政府部門職權來自政府指定或授權的現象並不少見，正是因為機構改革不徹底、不完全，部門職權法定程度低，政府授權不規范等問題的存在，導致部門職能職責不清、推諉扯皮等現象層出不窮。
7.運行誤區：實體重於程序。從清單樣本看，各省的權力清單目錄均從權力依據的實體法角度進行了制度梳理和架構，而權力如何運行則有所偏失。實體和程序謂之行政行為的雙翼，也是行政運行的二輪驅動，缺一不行。當然，並不主張對每個具體的行政管理事項制畫權力運行流程圖，而應總結權力類型的共性，規范權力運行的程序軌道。
8.銜接誤區：權責偏離權義。除了權力清單，目前政府也在推行責任清單和「負面清單」制度，簡稱「三單」制度，由於對三份清單的理解和認識不統一、不到位，導致銜接不好、夾雜不清。「三單」制度的邏輯起點均為限制行政權力，權力清單突出正向例舉、側重打造陽光政府;責任清單注重中間兜底、彰顯建設責任政府;負面清單進行反向限制、凸顯私法自治，共同劃定國家、社會和私人的治理領域。
四、局限克服：思路引導和路徑選擇
(一) 思路引導
一要遵循政府和市場的邊界。為了突出社會自我調節的優先權，國家和社會必須分開但相互發生聯系，一方面確保國家能完成保障個人自由和社會自治的功能，另一方面又要防止國家濫用權力侵害自由。[28]凡是市場能自我決定、自行調節、自我凈化的事項和領域，公權不得介入、無權干涉;然而，市場機制沒有能力在所有情況下或對每一種財產都提供正義性的利益性平衡,[29]當市場失靈、失控、失位的時候，公權為了公共利益應及時介入、主動干預。
二要遵循公權與私權的邊界。「區分真正現實中的利益競爭與法律規范的利益價值判斷」[30]既是法理命題，也是實踐問題。法律通過私益和公益的概念，對利益結構作了多重規范。事實上，公益和私益的范疇和邊界是變化發展的，界限是模糊的也是清晰的。對負有履行管制任務的行政法而言，認知特定行政領域中實際利益的數量、利益結構及典型運作規則，是必要前提條件。法律授予廣泛的利益衡量空間，實質上也展現了公益到私益之間的多重過渡階段。[31]
三要遵循積極行政和消極行政的邊界。積極行政和消極行政分別對應不同的國家任務和行政任務。一般來講，消極行政對應守夜人式國家，也稱「最低限度的國家」(minamal state)，國家是再分配的，其功能局限於保護所有公民免於暴力、盜竊等，公民能得到以稅收為基礎的擔保。[32]積極行政對應社會福利(法治)國，國家不僅僅只是出現災難或危機的時候才作出反應，而是要預見可能出現的問題並通過早期控制措施使其消滅於萌芽狀態。[33]事實上我國，既提供基本生存保障也提供預防性的積極服務，行政是積極行政和消極行政的有機結合。
四要遵循政府職能和部門職能的邊界。凡履行由法律秩序決定的職能者就是一個機關，這些職能不論是創造規范性質或者是適用規范性質，全都是最終旨在執行法律制裁。[34]不論政府還是其部門，作為行政機關均具有立法、執法和司法的職能，既有造法功能也有適法功能;並且按照事務和地域劃分，行政權從普通向特殊、從復合向單一推移，劃分為不同部門和上、下級，實現行政權的橫向和縱向分配。
(二)路徑選擇
從已公布的權力清單樣本看，「一股腦兒」公布的總清單暴露出制度瑕疵，不可貪一時之功，宜探索路徑，著眼長遠，穩妥推進。
1.輕重緩急，先後有序。從行政行為(權力)對相對人的利益影響看，行政行為分為侵益性與授益性，侵益性行政行為的現實危害性大於後者，應先公布侵益性權力清單;從行政權力性質看，除了執法權力，還宜公布立法權力和司法權力清單，且須明確各級行政機關的立法許可權，加大對規章及以下規范性文件的合法性審查力度。
2.循序漸進，從粗到細。權力清單是一個動態管理的越織越密的制度網，按法律效力位階自上而降，權力依據依照法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件等逐步梳理公布。按權力類型分期分批公布，可按行政徵收、行政處罰、行政強制、行政許可等類型逐步公布。
3. 法律保留，程序正當。對屬於法律保留的權力和事項，未經授權不得實施;對清理出來的違規設定權力的依據文件，要宣布作廢或提請有權部門出台有效文件。對清理出來的權力(事項)，要通過網路、座談、聽證會等方式廣泛徵求公眾意見，並組織專家評審論證。
4.上下聯動，內外有別。建立上下聯動機制，按照中央、省、縣(市)區、鄉鎮四級，對應清理法律、法規、規章和其他規范性文件，下一級擬公布的權力清單應經上一級審核批准、政府部門的權力清單要提交政府匯總;同時在時間安排上亦應從中央到地方、從上級到下級逐次公布，避免沖突。對內要完善組織規范，提高部門職能職責的法治化程度，明晰授權或委託，禁止多次授權或轉委託。對外要明確權力邊界，不得越權、違規行使權力;公布權力運行流程圖和時限要求，接受公眾監督。
5.權權相稱，權責一致。對具有對外職能、行使權力的部門，要建立權力監督機制，加強行政法制建設並對應逐級完善罰則體系，做到權責統一，確保權力清單制度真正落到實處、取得實效。
6.格式統一，形式固定。為維持權力清單制度的統一性和嚴肅性，央地上下應統一權力清單格式，同時給予地方少許調整空間。權力清單的路徑構造，一種是視為行政機關內部行政行為，以非正式文件公布;一種視為外部行政行為，通過正式文件發布。建議以同級政府以規范性文件形式統一公布清單，權力清單包括政府權力及部門權力;同時註明實行動態管理，如與上位法沖突以上位法為准。
五、結語
制度的建構及發展完善，遵循從實踐中來到實踐中去的發展軌跡，歷經實踐先行、理論提煉、修正完善、實踐發展再到理論總結等不斷循環過程。政府及部門權力清單制度並非如列出「菜單」般簡單，隱蘊其後的制度價值、功能定位、本質屬性等必須從理論上凝結、提升並及時反哺實踐並及時糾偏，推進制度建設，才能煥發制度生命力。

⑥ 國務院直屬機構、國務院組成機構怎麼樣區分

國務院直屬機構、國務院組成機構主要有領導體制，部門 規格，組成人員的區別 ：

1、領導體制的不同，國務院組成部門是在國務院統一領導下，負責領導和管理某一方面的行政事務，行使特定的國家行政權力。國務院直屬機構是在國務院統一領導下，主管某項專門行政業務的機構。

2、部門 規格的不同，國務院組成部門的規格，高於直屬機構。組成部門的負責人都是國務院組成人員，參加國務院全體會議，直屬機構負責人只能在涉及本部門事項的會議時才能列席。

3、組成人員的不同，國務院組成部門行政首長均為國務院組成人員（由全國人大常委會任免）。國務院直屬機構行政首長經國務院常務會議討論決定，由總理任免，他們不是國務院的組成人員。

(6)對外保留牌子的行政法內涵擴展閱讀：

國務院的組成部門

1、中華人民共和國外交部

2、中華人民共和國國家發展和改革委員會

3、中華人民共和國科學技術部

4、中華人民共和國國家民族事務委員會

5、中華人民共和國國家安全部

6、中華人民共和國司法部

7、中華人民共和國人力資源和社會保障部

8、中華人民共和國生態環境部

9、中華人民共和國交通運輸部

10、中華人民共和國農業農村部

11、中華人民共和國文化和旅遊部

12、中華人民共和國退役軍人事務部

13、中國人民銀行

14、中華人民共和國國防部

15、中華人民共和國教育部

16、中華人民共和國工業和信息化部

17、中華人民共和國公安部

18、中華人民共和國民政部

19、中華人民共和國財政部

20、中華人民共和國自然資源部

21、中華人民共和國住房和城鄉建設部

22、中華人民共和國水利部

23、中華人民共和國商務部

24、中華人民共和國國家衛生健康委員會

25、中華人民共和國應急管理部

26、中華人民共和國審計署

教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子。科學技術部對外保留國家外國專家局牌子。工業和信息化部對外保留國家航天局、國家原子能機構牌子。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。生態環境部對外保留國家核安全局牌子。

國務院直屬機構

1、中華人民共和國海關總署

2、國家市場監督管理總局

3、國家體育總局

4、國家國際發展合作署

5、國務院參事室

6、國家稅務總局

7、國家廣播電視總局

8、國家統計局

9、國家醫療保障局

10、國家機關事務管理局

國家市場監督管理總局對外保留國家認證認可監督管理委員會、國家標准化管理委員會牌子。國家新聞出版署（國家版權局）在中央宣傳部加掛牌子，由中央宣傳部承擔相關職責。國家宗教事務局在中央統戰部加掛牌子，由中央統戰部承擔相關職責。

⑦ 政府掛牌機構和政府組成部門的區別

政府掛牌機構和政府組成部門的區別如下：

1、地位不同：

掛牌機構中，掛牌的行政地位低於政府內的各部、委，與主體機構是從屬關系。政府掛牌機構不是國務院的組成部門，因此它們的行政首長，除有特別需要時，不能參加國務院會議。

掛牌機構，是指兩個同性質的機構整合在一起，實行一套人馬、兩塊牌子的管理方式，掛牌機構的職能由主體機構完全承擔，可以在機關內設相關科室，也可以完全整合到主體職能之中。

保留牌子的目的，是可以保留牌子和印章，保持對上、對外聯系，方便專業職能發揮。

2、部門行政首長的任命方式不同：

政府組成部門的部長、副部長等職位的任免必須經過人大及其常委會。中央政府（即國務院）有權根據需要自行決定政府直屬機構機構的設立及其首長人事任免事務等事項，無需經過人大及其常委會。

「掛牌子」機構根據性質不同，部門首長可以不必通過人大選舉的方式任命。

3、職能不同：

政府組成部門必須另設下屬部門完成相應的行政任務，如國家海洋局（國土資源部管理）。

「掛牌子」機構是一個實體單位用多個名稱、多個印章。領導班子只按一套配備，有關成員可以兼「掛牌子」單位的職務。

比如：如教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子。科學技術部對外保留國家外國專家局牌子。工業和信息化部對外保留國家航天局、國家原子能機構牌子。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。生態環境部對外保留國家核安全局牌子。

(7)對外保留牌子的行政法內涵擴展閱讀：

黨政機構整合，掛牌、內設、合並、合署辦公的區別：

新一輪黨政機構改革中，省市縣黨政機構，都有限額設置。省級黨政機構不超過60個，省會城市55個，大城市50個，中等城市47個，縣級市、小城市、大縣37個，中縣35個，小縣33個。市縣基層黨政部門不要求與上級政府部門一一對應，可以多對一。

而且市縣不允許設立部門管理機關和「事業局」，因此，一些不能單獨設立、職責較為重要的機構，就只能採取掛牌、內設、合署辦公，甚至整合、合並的方式，將其承擔的職能由職能相近的部門承擔。

例如，承擔行政職能較多的畜牧獸醫局，可以在農業農村局掛牌，也可以內設，也可以合署辦公，也可以直接整合到農業農村局機關。雖然都是由農業農村局機關承擔原畜牧獸醫局職責，卻又分為不同的設置方式，其區別如下：

1、掛牌機構、合署辦公：掛牌機構，是指兩個同性質的機構整合在一起，實行一套人馬、兩塊牌子的管理方式，掛牌機構的職能由主體機構完全承擔，可以在機關內設相關科室，也可以完全整合到主體職能之中。

保留牌子的目的，是可以保留牌子和印章，保持對上、對外聯系，方便專業職能發揮。合署辦公和掛牌機構類似，原來合署辦公機構和掛牌機構的唯一區別，是可以多設置一個專職領導，如今已經沒有了這個特權，合署辦公和掛牌一樣，已經不被單獨提起了。

2、內設機構：內設機構也是同性質機構整合的一種方式，和掛牌機構的區別，除了不再保留原單位的牌子外，內設機構級別規格原則上低於主體機構，

例如市級農業農村局為正處級，畜牧獸醫如果設置為農業農村局的內設機構，只能為正科級；縣級農業農村局為正科級，內設機構只能為股級。縣級內設機構一般不保留單獨對外的權利，也不保留印章。

3、合並：合並則是將職能完全整合到局機關，不僅不保留牌子，也不保留單獨對外的權利和印章。

機構整合，只能整合機構性質相同的機構。畜牧獸醫局整合到農業農村局，不管是徹底合並，還是掛牌、內設，都是剝離出畜牧獸醫局的行政職能進行整合，而不是行政、事業職能混雜整合。

畜牧獸醫局剝離出來的行政執法職能整合到農業農村執法中心，公益服務職能整合到農業農村局下屬事業單位。

其他機構類似，例如機要、保密、檔案局在黨委辦公室掛牌，規劃局整合到自然資源局，文化、旅遊、體育、廣電整合成立體育和文化旅遊廣電部門，都是行政部門之間，或者是以行政部門為主、整合事業單位的行政職能，不同的整合方式。

⑧ 行政主體，內容，程序和許可權合法的內涵有哪些

廣義的執法是與立法相對應的，而行政執法是狹義上的執法。行政執法是指建立在近代國家權力的立法、執法、司法三分立的基礎上的國家行政機關和法律委託的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。行政執法具有以下特徵：執法主體的法定性和國家代表性、執法具有主動性和單方意志性、執法具有極大的自由裁量性。功能行政執法的功能有：實施法律的功能、實現政府管理的職能、保障權利的功能。[1] 原則行政執法要堅持的基本原則有：合法性原則、合理性原則、正當程序原則、效率原則、誠實守信原則、責任原則。[1] 分類根據不同的標准，行政執法主要可以分為以下幾類：抽象執法和具體執法、羈束性執法和自由裁量性執法、依職權的執法和依申請的執法、強制性執法和非強制性執法。從體系結構上看，行政執法主要分為：政府的執法、政府工作部門的執法、法律授權的社會組織的執法、行政委託的社會組織的執法。羈束行政執法與自由裁量行政執法行政執法行為因受法律拘束的程度不同而分為羈束行政執法與自由裁量行政執法。羈束行政執法是法律法規對需執行的事項有明確、具體的規定，執法者必須嚴格按法律法規的規定執行，沒有自由處置的執法行為；自由裁量行政執法在法律法規規定中，執法者可在范圍、方式、數額等方面有一定的選擇餘地的執法行為。羈束與自由裁量是相對的，如徵收個人所得稅的條件與稅額一般都沒有伸縮餘地，治安管理處罰卻有一定的幅度，可供行政機關自由裁量。但後者較之那種「可以處罰」而無任何種類、幅度的規定，顯然又屬於羈束執法。行政執法在多數情況下都屬自由裁量。自由裁量也必須根據法律法規的授權和在法定的幅度以內進行，否則行政執法將無所適從，因執法而引起的行政訴訟也難以裁判。如何使行政行為既受法律的約束，又有根據具體情況作出處置的主動權，是行政法學研究的重要任務之一。制度行政執法制度：行政強制執行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對於保障法律法規的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。由於行政強制執行是以強制為主 要特徵的，因此，該項制度設置是否合理和必要，運行是否適當也直 接關繫到公民法人的基本權利。為此，規范和限制行政強制執行權力成為很多國家行政法近幾十年的重要課題之一。我國經過近二十年的 法制實踐，各行政管理領域的強制執行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了「以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外」的特有執行模式。其次，在手段上，直接強制似遠遠多於間接強制。再次，在程序上，則以法院「非訴訟化」的「申請與形式審查」為主要形式。最後，在監督與救濟方面，則以行政復議、訴訟與國家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認，也不意味著法治化程度得到提高。相反，從我國行政強制執行實踐來看，還存在著大量問題，主要表現在，缺乏統一立法，執行許可權模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執行缺乏力度等，這些問題亟待統一立法解決。本文是從我國行政強制執行的現狀出發，通過對行政強制執行存在問題的分析，提出制定統一行政強制執行法的立法構想，行政強制執行的原則。[ 行政執法的生效、撤銷、變更和終止行政執法的生效要件：行政執法行為必須是依法組成的並享有管理許可權的行政機關在法定范圍內採取的，執法內容必須合法；在行政執法中，管理相對人必須具有法定的權利和行為能力；行政執法的標的物必須是依法能作為該執法行為的物品；行政執法行為必須符合法定程序和法定形式。已經成立的行政執法行為，如發現其違法、不當或不再適應新的情況，可由有權機關撤銷，宣布無效或不再生效。部分內容應予撤銷，部分內容繼續有效的，可以宣布保留其整體而變更其應撤銷部分，對應變更部分作出新的決定。行政執法行為已執行完畢，或執行的條件已不復存在，或有期限的行政執法行為已到期，應宣布該執法行為終止。[2] 中國將清理行政執法人員，合同工臨時工不執法全面調離土地徵用、房屋拆遷、環境保護等引發糾紛甚至群體性事件，往往由執法機關不按程序辦事或程序不規范造成。鑒於此，中國將全面清理行政執法人員，嚴禁未取得執法資格的人員執法，將履行行政執法職責的合同工、臨時工調離執法崗位。十八屆三中全會精神中央宣講團成員、國務院法制辦副主任袁曙宏公開發行的三中全會《決定》輔導讀本中撰文披露上述內容。[3]

⑨ 國務院組成部門和直屬機構的區別

國務院行政機構根據職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和國務院議事協調機構.國務院組成部門管理的國家行政機構由國務院組成部門管理，主管特定業務，行使行政管理職能。

國務院行政機構根據職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和國務院議事協調機構。國務院直屬機構主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能 。
應答時間：2020-12-14，最新業務變化請以平安銀行官網公布為准。
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