從行政法的角度評價機構改革

⑴ 如何看待建國以來，我國的七次行政體制改革

不同的學者對我國的行政體制改歷史的研究有不 同的意見，但是都認為主要的改革一共有七次。
1、1949 年新中國成立後，我國進行了七次行政體制改革。按照經濟體制改革邏輯，當代中國行政體制改革路徑大致可以劃分為調 試、轉型和創新三個階段。調試階段為 1952 年、1958 年和1960 三次。轉型階段為1982年、1988 年和1993 年三次。創新階段是1998 年開始的最大一次改革，被稱為「第七次革命」。此觀點來自於楊毅 編著的《「路徑依賴」與「範式轉換」——從制度變遷視閾看當代中國行政體制改革》。
2、從建國到現在，已經過去了的機構改革有六次，加上現在正在進行的一共七次。第七次政府機構改革從1998 年開始， 輿論稱之為「第七次革命」。總起來看，以前的六次行政機構改革盡管力度各不相同，裁員、縮編和機構撤並情況不大一樣，但是它們卻有一個共同特點，即那些改革不是旨在通過精簡機構和裁減人員來達到調整行政機構整體功能和職能的過程，而僅僅停留在對機構和人員數量的簡單減少上，人們稱之為「機械式」改革。因為沒有改革政府運行機制和職能，因而就不可避免地導致「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」和「越精簡越膨脹」的逆向惡性循環現象。這種觀點出自於張湛 彬的《「第七次革命」：政府機構改革進展態勢及問題》3、摘自於劉國鋒的《行政主體重塑——我國行政改革路徑的 合理選擇》中，對我國行政體制改革內容的描述如下：
第一，目標明確。改革瞄準為「建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理幹部隊伍，逐步建立適應社會主義經濟體制的有中國特色的行政管理體制」。
第二，重點突出。強調把政府職能轉變到宏觀調控、社會管理和公共 服務方面。
第三，程序規范。融入依法治國理念，制定了《國務院機 構改革方案》和《關於地方機構改革的意見》等法律文件。
第四，整體聯動。國務院機構不僅由40 個減少到29 個，省級地方政府機構 114個減少到 85 個，人員從 15.7 萬減至 8.3 萬，減幅達 47.1%。
我國行政體制改革的現狀
我國行政體制改革面臨巨大阻力，改革現狀不容樂觀。主要的是，我國的行政體制改革存在著操作性難題和行政人員的觀念問題， 行政體制改革的具體措施不能落到實處，政府機關的人員觀念不能與時俱進
，作為既得利益者自然不願威脅到自己的現有利益。……
受字數限制，以上供參考。

⑵ 結合不同歷史時期的實際情況分析我國行政機構改革的基本經驗

二十世紀八十年代初，中國改革的總設計師鄧小平同志提出，在本世紀末以前的二十年內要抓緊四件工作，頭一件就是進行機構改革，並作出了"機構改革是一場革命"的著名論斷。自此後的二十餘年裡，我們黨在連續五屆代表大會的報告中，都提出了機構改革的任務，全國人民代表大會也於第五屆和第七、八、九、十屆代表大會上通過了國務院機構改革方案。在全國各級黨政機關和事業單位范圍內，曾先後進行了五次大規模的機構改革。可以說，二十年來差不多每一屆政府，都以新的一輪機構改革拉開新政府的序幕。盡管每一次改革目標都各有側重，每一次改革成果都會給政府帶來新的氣象和新的進步。但是與其他改革效果所不同的是，每次機構改革的成果很難持久鞏固，總擺脫不了"精簡--膨脹--再精簡--再膨脹"的循環軌跡。誠然，每次機構改革，都是一定歷史條件下的產物，是主觀與客觀、歷史與現實交互作用的結果，我們不能因為出現了"精簡--膨脹"的循環而否認其改革的必然性與合理性。應該看到，二十年的機構改革歷程，無論是成功的經驗，還是失敗的教訓，對於我們邁向二十一世紀，肩負著全面建設小康社會的歷史使命的中國公共行政，這無疑是一筆巨大的寶貴財富。

一、決定機構改革成敗的關鍵是選擇好目標定位

在我國全面改革開放的歷史進程中，機構改革始終具有特定的和極其豐富的內涵，它既是政治體制改革的重要組成部分，又是經濟體制改革的重要內容；既涉及到行政管理的方方面面，又涉及到黨和國家領導體制的相關內容；既有對舊體制弊端的改造，又有對新體制新機制的創新。因此，歷次機構改革的目標都具有多重性和不確定性特徵。如1982年機構改革的主要目標是解決經濟建設中的領導體制問題，但同時又必須考慮領導班子的老化問題。這就要求機構改革同時要解決三個問題：一是為了加強對經濟工作的集中領導，提高工作效率，需要通過精簡機構裁減冗員，解決多頭管理，推諉扯皮、職責不清的問題；二是要適應經濟建設的需要，廢除領導職務終身制，解決領導班子的新老交替和年輕化問題；三是要針對機關幹部知識素質和專業管理水平不適應的狀況，加強幹部的培訓工作。這三項任務交織在一起，實際上增加了改革的復雜性和艱巨性。從當時的歷史條件來看，機構改革所面臨的問題，既有多年積累下來的老問題，又有改革開放和經濟建設提出的新矛盾，既有我們對改革認識的局限性，又有幹部對改革的實際承受能力有限的問題。因此，這次改革的成效並不明顯。

從1988年以後的幾次機構改革，中央逐漸地把機構改革的目標集中在政府職能的戰略轉變上，這無疑是非常正確的戰略選擇。 但是在改革的具體實踐中，政府職能轉變卻是一個十分復雜的社會系統工程，它不同於精兵簡政只涉及政府內部的改革問題，而是要解決政府與市場、政府與企業的關系、政府與社會的關系，並在調整上述關系中，推進行政體制改革。這將是一個伴隨著社會主義市場經濟的建立和完善的漫長的艱難歷程。如1987年，黨的十三大報告對轉變職能在機構改革中的地位與作用有了一個規范性的說法，即"為了避免重走過去'精簡--膨脹--再精簡--再膨脹'的老路，這次機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。" 1988年3月通過的國務院機構改革方案，要求"這次改革的總要求是轉變職能，下放權力，調整內部結構，精簡人員"。這次"改革不是搞簡單的撤減、合並，而是轉變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。"雖然這次改革提出了政府職能轉變的目標，並下決心要解決政企分開問題，但由於當時經濟體制改革所要達到的目標還不十分明晰，關於計劃和市場關系的爭執處於膠著狀態，聳立於其上的機構改革的思路當然也不可能十分清楚。政府職能轉變基本還是一個比較模糊的概念，簡政放權，搞活企業，並沒有改變政府與市場的關系，僅僅是政府與企業在經濟建設中的不同分工罷了。由此看出，改革的條件時機不成熟，目標定位過高，缺乏實際可操作性，預期目的仍然是無法實現的。

從機構改革的效果來看，1993年、1998年和2003年三次機構改革，是比較成功的，很重要的一個原因是實事求是地確定了改革目標。1993年機構改革是在明確建立社會主義市場經濟新體制的條件下進行的，按照社會主義市場經濟的要求轉變政府職能，是這次改革成功的關鍵。按照這樣的目標去改革，就不再是機構的撤撤並並，人員的加加減減，而是一種體制的重構。即要把屬於企業的職能還給企業，把屬於市場的職能還給市場，把屬於社會的職能交給社會，把屬於基層的職能轉到基層。在此基礎上，把屬於政府的職能重新界定、歸並，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，實行綜合管理。這次改革還強調了政府要為企業和社會服務的價值判斷，概括地說就是"小機構、大服務"或"小政府、大社會"。 "小機構、大服務"，形象地道出了政府管理模式與為經濟建設服務的功能之間的一種辨證的關系。一方面，政府減少了不該管的事務，簡政裁員，機構小了，人員少了；另一方面，政府為經濟建設服務的功能卻在這種改革與精簡的過程中，得以擴大，得以加強。

1998年的機構改革仍然堅持了政府職能轉變的目標定位，但這次的側重點是以優化政府組織結構為具體目標：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理幹部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政。加強宏觀經濟調控部門，調整和減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監管部門，發展社會中介組織。按照權責一致的原則，調整政府部門的職責許可權，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。

2003年明確提出了深化行政管理體制改革的目標就是，建立與社會主義市場經濟相適應，與社會主義民主政治相配套，行為規范、運轉協調、公正透明、廉政高效的行政管理體制；明確了政府職能定位是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的四項主要職能；提出機構改革的重點是：緊緊圍繞政府職能轉變這個主題，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。通過優化政府內部組織結構，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態，構建新的職能體系和協調運轉機制。
二、機構改革的難點是理順的公共權力關系

政府是一個由若干要素組成的、完整的、開放的體系，其外部與社會、經濟、文化等各方面存在著錯綜復雜的關系，其內部也同樣存在著多種多樣的關系。如果說，轉變職能主要是改革調整行政管理體制與外部社會各方面的關系的話，那麼，理順關系則主要是改革調整行政管理體制內部各組成要素之間的相互關系。

1993年以後的機構改革都強調了理順關系、協調運轉的重要性，明確地把理順關系和轉變職能、精兵簡政等一起作為改革的重要內容。如果說，轉變職能是機構改革的關鍵的話，那麼理順關系就是機構改革的重點和難點問題。理順關系的實質是國家公共權力資源的科學合理配置，是依法行政和運轉協調高效的組織保障。其關系主要有：縱向的中央與地方政府以及地方政府上下級機關之間的關系；橫向的黨政各機關之間以及政府機關內部各部門之間的關系；條塊結合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。我們通常所說的理順各種關系，主要是針對行政管理體制中的突出存在的機構職能重疊、職責交叉、政出多門、相互扯皮、效率低下的問題，重點理順黨政關系、中央與地方之間的關系和機關內部各部門之間的關系，即合理劃分管理許可權、明確各自的職責范圍、科學規定工作聯系的方式和程序。

盡管我們在理順關系方面，每一屆政府都花費了不少精力，在機構改革的"三定方案"中明確了各自的職責許可權，並力圖做到責權利相一致。但從總體效果來看，對這個問題並沒有找到根本性的出路，老的關系沒理順，新的關系仍不協調，可謂"剪不斷理還亂"。究其原因，主要有三個方面:

一是機構改革只注重組織結構的靜態分工、責權劃分的合理性，忽視了在組織機構運轉過程中的相互聯系、協調合作的必然性。整體效能大於部分之和。政府行政的最大特點公共性，公共性追求的是社會公平和社會效益，只有政府作為公共權力的有機整體，才能夠最大實現社會公平和社會效益。政府各個部門的職責和權力都不是獨立存在的，而是相互依賴、相互制約、共生共存的。由於現代行政機關的組織龐大、部門眾多，即使是再精細的分工、再明確的職責，也難以避免運轉中的交叉銜接。我們機構改革的思路往往是過分強調專業化優勢，把職責化整為零，而對"零件"的如何組裝整合，卻沒有建立一個協調機制，其結果是權力分割化，部門利益化現象越來越嚴重，使政府間的縫隙不斷擴大，整體效能不斷下降。

二是歷次機構改革是在原有管理體制和管理模式基礎上的理順關系，而不是從構建科學合理的權力結構和創新管理模式角度理順關系。現有的行政體制是在高度集中的計劃經濟體制下形成的，這種體制的弊端是每一級政府都是大而全，職能配置上下一般粗，機構設置上下對口；各行業系統又是封閉運行，集決策、執行、監督於一身，各自為政，權力很難制約。這種集權體制強化了等級制，有利於上下管理的控制，但弱化了權力的制衡關系，忽視了地區間發展不平衡所帶來的管理差異性，以及決策、執行、監督職能作用的區別。在行政體制中是按照縱向層級、橫向專業職能進行事權劃分，是傳統的過程式控制制模式。西方發達國家在行政改革中普遍採用了以決策、執行、監督職能分開的分權體制，決策機關與執行部門實行績效合同關系，執行部門各自相對獨立，實行市場化、企業化管理，建立追求結果導向的控制模式。雖然我們國情不同，不可能完全照搬國外做法，但是，以決策、執行、監督的不同功能和分權作用，構建上下級政府和部門之間相互協調、有利制約的職權關系，建立適度的分權管理體制，是理順關系的新思路。逐步實現行政決策權與執行權相對分離，實行政府決策職能的核心化和集中化。通過科學規范部門職能，按綜合職能設置政府機構，將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔。同時要改革行政執行體制，建立綜合執行機構，推行政府事務綜合管理，將分散到部門的行政權原則上收歸同級人民政府。改革行政執法體制，設置精幹、統一的行政執法隊伍，實行綜合執法。

三是以往改革主要依靠行政手段理順關系，這種軟約束實踐證明是行不通的，我們還沒有充分認識到許可權劃分與利益分配的必然聯系，理順權力關系，其實質就是權力和利益的再調整，這項工作僅靠行政手段是遠遠不夠的，必須通過法治手段加以解決。因此，制定機構編製法，加強機構改革的法制化建設，就成為推進機構改革的基本前提。
三、機構改革的永恆主題是推動政府創新

所謂政府創新就是探索行政體制和機構改革的新方法、新模式，以適應新環境的變化和新任務的挑戰。政府創新在內涵上主要體現為理論層面上的政府創新，體制層面上的政府創新和技術層面的政府創新。歷次改革都不同程度地推進了政府創新，對建立新型的公共行政體制發揮了重要的作用。

首先，在理論創新上，從不斷深化認識政府與市場、政府與社會的關繫上，提出了構建公共服務型政府的新理念。構建服務型政府的過程就是實現以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務轉變、實現由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉變。在服務型政府價值理念的指導下，政府的轉型是一種必然的目標選擇，在近幾年的改革中，人們已經形成了改革價值取向的共識：即從全能型政府向有限政府轉變；從權力政府向責任政府轉變；從封閉政府向透明政府轉變；從管制政府向法治政府轉變。

其次，在體制創新上，它體現為結構和功能上政府創新的主要內容。在前幾次改革經驗的基礎上，中央提出了我國行政體制創新的目標是：以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，以建設服務型政府為主題，以轉變政府職能和推行依法行政為重點，逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。使各級政府優質高效地為社會提供公共產品和公共服務，滿足社會的公共需求。如為規范政府行為，深化了行政審批制度的改革和行政投資體制改革；為強化社會管理和公共服務職能，各級政府建立健全各種應急突發事件機制，提高了政府應對公共危機的能力。

再次，在技術創新上，提出了通過改進管理方式，推進電子政務來提高行政效率，降低行政成本。電子政務是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響首先表現為具有生產力性質的政府管理工具的創新，政府利用現代信息技術和網路環境可以提高辦公室工作效率和生產力，精簡機構和人員，降低管理成本。其次，這種新的生產力工具的使用將不斷改變政府管理結構和方式，重塑政府業務流程。而這種從管理工具的創新到管理結構到管理方式的變革，將極大的改變現有政府的管理觀念，最終將不可避免地建構出適合信息時代社會發展所需要的政府組織形態。實施電子政務不僅能夠提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推進廉政、勤政建設，使政府利用信息化手段更好地為公眾服務，更為重要的是，這場由新的管理手段所帶來的管理方式上的革命將最終改變我們久已習慣的政府管理環境，引導我們逐步走向一個全新的政府管理世界。電子政務是"三分技術，七分管理"，從本質上來說，電子政務是一場政府管理方式的革命。要把提高行政效率，降低行政成本建立在政府先進生產力的基礎上，建立在管理方式的創新基礎上。而不是單純為了提高行政效率而提高行政效率，單純地為降低行政成本而降低行政成本，只有這樣，才能從根本上提高政府的現代化水平，真正建立適合現代市場經濟發展和社會進步需要的"廉價、高效"的政府。

概括起來，我國五次機構改革的實踐，積累了五條寶貴的經驗：一是堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革的目標，把轉變政府職能作為行政改革的關鍵；二是堅持精簡、統一、效能的原則，把精兵簡政和優化政府組織結構作為行政改革的重要任務；三是堅持積極穩妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進改革；四是堅持機構改革與幹部人事制度改革相結合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優化幹部隊伍結構；五是堅持統一領導，分級負責，分步實施，從實際出發，因地制宜地進行改革。經過二十多年的探索和努力，一個適應發展社會主義市場經濟要求的服務型的公共行政體制正在形成。

這三次改革構成了一個逐步遞進、深化配套的漸進模式，盡管還沒有自覺地形成一個長遠的戰略規劃，改革的理論上准備也嫌不足，有些方面的條件仍不具備，但就總體思路和目標設計是符合經濟社會發展與改革開放要求的。

⑶ 談談你對大部制改革和行政區域改革的認識。詳細。。。

一、推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有「小部制」與「大部制」兩種類型。小部制的特徵是「窄職能、多機構」，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特徵是「大職能、寬領域、少機構」，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的「大部制」改革，是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現的現實意義。

1.有利於減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產後管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的「小部制」，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利於集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現，嚴重影響了經濟社會統籌發展。實行「大部制」，能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利於整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終「整合不同的體制，提供無縫隙的服務」。［1］

2.有利於落實「問責制」，建設責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利於集中統一管理和加強政府應有權威，又不利於落實「問責制」和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關系，對於協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒於中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利於政令上通下達，便於管理的銜接和延續。

3.有利於行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統配套問題，將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環節，按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍願望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。

二、推行大部制改革的原則

1.回應性調適原則。一要回應市場經濟發展的需要。強化宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨幹國企的需要。

二要回應社會發展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益和行業利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

2.總體性統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的許可權。三要總體統籌各種關系。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。

3.系統性集中原則。一是整合職能。有機合並相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環節和層次，優化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。

4.制約性協調原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執行權與監督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區政府改革提出適應地區經濟社會發展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。三、推行大部制改革需要重點研究的若干問題

1.決策、執行、監督的分離與協調問題

目前我國決策職能與執行職能和監督職能不分現象突出，監督流於形式，使決策部門普遍受到執行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督於一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關繫上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部於1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監管體制問題。我國市場監管部門過多、多頭執法、交叉執法的問題非常突出。例如，對食品的監督管理，目前是農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品葯品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監管成本，而且降低了監管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監管的有關機構整合，統一行使市場監管職能，以增強監督的統一、公正和有效。［2］

2.綜合管理部門與專業管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過於集中，行業或產業管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題難以及時出台有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從「項目管理」向「宏觀管理」、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標准，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。三是設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意願訴求渠道，在深入調研和廣泛徵求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，並由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。［3］由於受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革後，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。

4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地採取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬於政治體制改革，特別是有關權力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結合來考慮。應當按照十七大確定的「統籌黨委、政府和人大、政協機構設置」的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在於建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批准。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構改革往往是迫於形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯後於實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發展市場經濟、實現制度創新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經驗。［4］要重視實證研究，立足於轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規律性的通行做法，通過理論創新促進體制和機制創新。

⑷ 地方政府機構設置存在哪些問題應如何改革

中國政府機構存在的主要問題

中共北京市委黨校 劉智峰

1949年中華人民共和國成立以來，政府進行了多次機構改革。1978年改革開放後又先後於1982年、1988年、1993年進行了三次機構改革。始於1998年的第四輪改革正在進行之中。從以往機構改革的歷史經驗來看，中國政府機構存在著五個方面的問題。

一、政府機構設置不穩定

這種不穩定性是有跡可尋的，基本上是在三個層面進行周期性循環：從政府職能上看，是在中央政府與地方政府、政府與企業經濟管理權力之間的配置上進行權力下放與上收之間的循環；任何政府機構的設置都以職能為核心，職能的變化直接導致另外兩個層面的變化——在政府機構設置上進行分開與合並、撤銷與增加之間的循環；在機構內部工作人員的數量上進行精簡與膨脹之間的循環。

在1978年前後兩個時期導致政府機構出現有規律變化的原因有所不同。此前是由計劃經濟體制運行的內在邏輯決定的;此後則是由於從計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡造成的。

計劃經濟的主要特徵是用行政力量來配置資源和主宰經濟活動，本應由市場和企業承擔的種種經濟職能被集中到政府中來[1]，它客觀上要求一個規模龐大、復雜完備的政府機構以便承擔和實現這些職能，其結果必然導致政府行政機構——主要是經濟管理機構的不斷細分和不斷膨脹。就是說，計劃經濟體制是巨型政府的經濟基礎[2]。美國著名經濟學家約瑟夫·熊彼特在1949年發表的演講《大步進入社會主義》中對此有過論述：幾乎不可能設想，這種意義上的社會主義(即由國家當局控制生產資料、決定怎樣生產、生產什麼以及誰該得到什麼的那種社會組織)可以沒有龐大的官僚機構來管理生產和分配過程。

1949年政務院(即國務院的前身)成立時，設立政法、財經、文教、人民監察四個委員會，分管35個部門，機構比較精簡。1953年，由於第一個五年計劃的實施，加強了中央計劃指導，中央政府的經濟管理職能開始向直接、微觀方面發展，綜合管理部門分化為專業管理部門，如重工業部進一步細分為一機部、二機部、建築工程部和地質部；從財政部中分出了糧食部；貿易部一分為二，變成商業部和對外貿易部。這樣，政務院的機構由35個增加到42個，經濟管理部門增加到21個。1954年國務院成立，計劃程度進一步提高。為加強直接管理，撤銷了四個委員會，改設八個辦公室，實際上是管理權力的進一步細化，行政機構相應增加到64個，其中經濟管理部門達到35個。到1956年，三大改造完成，社會主義體制的初步建立使中央政府集權的范圍空前擴大，經濟管理部門管理的產業越來越多，原來的機構設置已經無法適應龐大的管理業務，遂更細致地劃分了管理系統：撤銷了重工業部和燃料工業部，分設和增設了冶金工業、化學工業、建築材料工業、煤炭工業、電力工業、石油工業、森林工業等部。同時，為加強中央政府的宏觀協調能力，又增設了國家經濟委員會和國家技術委員會兩個綜合職能部門。這樣，國務院的機構膨脹到81個，是建國後的第一個高峰[3]。

但這一體制的弊端也很快暴露出來——中央集權過多，統得過死，地方和企業都喪失了自主性和靈活性，經濟發展陷入停滯狀態，地方政府紛紛要求中央放權。1956年4月，毛澤東在中央書記處做的題為《論十大關系》的講話中指出，傳統的蘇聯體制的弊病，主要在於權力過分集中，損害了地方政府、生產單位和勞動者個人的積極性，必須加以改革。他說：「我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡的死死的，一點機動權也沒有。」[4]於是，中央提出改革國家行政體制，開始下放權力；一部分由中央管理的企事業單位下放給地方政府，國務院各部門所屬企事業單位由1957年的9300個減少到1958年的1200個[5]；同時，國務院所屬機構裁減了21個部門，機構減少到60個。

計劃經濟正常運行的前提是中央高度集權，政令統一，步調一致，只有這樣才能保證經濟的正常秩序。而一旦權力下放，政出多門，地方政府各自為政，又沒有市場的調節，由中央政府宏觀協調失控導致經濟秩序的混亂是必然的。到1959年，這種混亂已發展到比較嚴重的程度。於是，從1960年開始，中央重新強調集中統一，反對半無政府主義，被撤銷的部門陸續恢復。1962年的七千人大會進一步作出加強計劃紀律的21項規定。到1965年底，國務院機構達到79個，又回到了1956年的規模。

以後的機構調整差不多都是上述循環圈的復制或放大。這一循環的起始和結束基本上與整個經濟運行的一統就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的循環周期相吻合，它是計劃經濟體制運行自我調整的周期性在行政機構上的反映。

如同1978年以前的經濟改革不能稱為嚴格意義上的體制改革一樣，這一時期的機構變化也不能稱為嚴格意義上的機構改革——它只涉及經濟管理權力在中央政府和地方政府之間的劃分以及隨之而來的機構設置和人員的增減，而不涉及機構改革的實質，即明確劃分政府和企業的職能。

1978年以後，中國逐步向市場經濟體制過渡，大致與經濟體制改革同步進行了政府機構的改革，這種改革也逐漸涉及政府的職能。1984年10月，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》首先觸及到政府職能問題，文件批評了政府直接管理經營企業的做法，提出政企分開的思想。1986年，鄧小平更深刻地認識到精簡機構的實質乃是精簡政府職能，他說，必須下放權力，國家發號施令少了，上面的機構就沒有多少事情可干，就可精簡了[6]。在這一認識的指導下，1988年進行的第二輪機構改革就明確提出了轉變政府職能的原則。

1992年中共十四大明確提出了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，同時提出下決心進行行政管理體制和機構改革。可以說，經濟體制改革總目標的最終明確，為政府機構改革奠定了堅實的基礎。精簡政府機構的主要目標是逐步放鬆行政權力對經濟的控制，釋放經濟發展的活力。

二、政府機構的規范化、法制化程度不高

從行政的角度看，中國政府機構的規范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩濃厚。

所謂政府機構的規范化，即指韋伯所說「按章程辦事的運作」，「受規則約束的運作」，它遵循「非個人的制度」，是「形式主義的非人格化的統治」，它「不因人而異」。反之，就會導致官僚的「任性專斷」[7]。

中國政府機構存在的問題之一就在於不按形式、規章辦事，盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機構方面的規章制度，但在習慣上、現實生活中，人們並不按這些規范辦事。表面上的行政法規約束不了現實中的官場邏輯，人們遵從領導個人的權威，人格權威大於機構權威和法律權威，領導者個人的言行、意志不受規章制度的限制。

法制化與規范化是一個問題的兩個方面，它包含兩個方面的含義：其一是有完備的可操作性的行政法規；其二是有對行政權力有效的監督制約機制。

從行政法規方面看，還不夠完備。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出，我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對於每個機關乃至每個人的職責許可權的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，這是機構臃腫和官僚主義的重要病根。具體地說，三個方面的行政法規有待完善：1行政機關組織法。《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》內容相當簡約，前者僅11條，後者13條，如此簡約的行政機關組織法在世界上是獨一無二的[8]。內容過於簡略，增大了法規的靈活性，也相應增大了機構設置和人員編制的隨意性，為機構膨脹准備了制度空間；2部門組織法。建國初期，我國政府比較重視部門組織立法，1949年和1950年各頒布一部，1955年至1956年先後制定了12部。但1957年以後就停頓下來，政府機構的設置不再重視法律依據，或者簡單地走一下形式，或者發個「文件」、「紀要」甚至個別領導一句話機構就設立了。這樣的機構設置既無法律依據，又無明確的職責許可權，嚴重違背了現代行政管理法制化、規范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。隨著社會經濟的發展，行政權力向各個領導的滲透，官僚機構本身也在發生巨大的變化。一是由於自身利益的驅動出現自我膨脹、自我擴張的趨勢；二是官僚者個人的因素如對權力的慾望、裙帶關系、官官相護等正在使公共權力發生異化[9]。這樣，就必須對行政權力進行嚴格的限制、監督，制定行政程序法的目的就在這里。

行政法規可以理解為行政機構的自我約束，法治行政還要求有來自外部的制約。在中國，這種外部制約從理論上說有兩個方面，一是黨，二是人大。但在現實當中，黨政合一削弱了黨對政府的監督職能；而人大作為國家權力機關的地位和憲法規定的對政府的諸多監督制約職能長期得不到落實。於是，對行政機構的外部監督和制約往往流於形式。

三、政府職能長期不明確

政府職能問題是機構改革的核心問題，它決定著機構的設置和人員的編制。中國政府之所以不斷地進行機構改革而始終走不出循環怪圈，重要原因之一就是職能不明確。

在現代社會，隨著社會總體規模的擴大、國家間的聯系日益密切、經濟發展速度加快等原因，政府的職能越來越復雜，主要可分為兩類：(一)對外職能，即維護國家的獨立與主權——主要通過軍隊執行；(二)對內職能：1維護公民的基本權利——即政府的立法、執法職能，主要通過議會(人大)、兩院及公安部門執行；2為社會提供公共產品——主要通過政府的行政機構執行。

一個國家不論採取何種政治體制和政府形式，政府的權力和權威主要建立在能否有效地執行上述職能上。但我們長期以來對政府的職能及政府的權力和權威基礎的認識都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年間，由於黨的工作重心是抓階級斗爭，搞政治運動，政府的職能也主要以階級斗爭為主。1978年以後，黨的工作重心實現歷史性轉折，開始以經濟建設為中心，政府的職能也隨之轉向經濟方面。但人們在對政府職能的認識上依然存在著一些誤區。

誤區之一是全能政府的觀念和做法。即政府的行政權力可以不受任何限制地深入並控制社會的全部領域和各個層面，行政機構集中了政治、經濟、社會、思想、文化各個方面的職能。在傳統的中國社會，國家權力對社會的控制是有限度的，縣級政權以下則基本上實行地方精英自治，國家行政機構的權力無法深入社會基層。1949年以後，政府的行政組織隨著各級黨組織在各個領域和各個層面發展起來，民間自治組織被納入國家制度的軌道。一方面，中國政府機構並沒有繼續完善和提高執行自身職能的能力；另一方面，又把其他領域——社會、經濟、文化等方面的權利和職能集中到政府中來，使企業、事業單位、社會團體及民間組織都成為准政府組織和政府衍生物。其結果造成三個方面的弊端：其一是政府機構臃腫，冗員過多，財政負擔沉重。這是政府管了太多不該管、管不了、也管不好的事帶來的必然結果。其二是降低了政府行政能力。由於政府承擔了太多的本不屬於政府的職能，使政府執行自身職能的能力——諸如宏觀調控、貫徹中央政府意志、維護公民基本權利提供良好的公共產品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成為社會發展的唯一推動力，企業、社會組織、個人都喪失了自主性、獨立性和創新的動力，不得不依附於政府。

誤區之二是政府過度干預經濟。世界上任何國家的政府都有復雜的經濟管理職能，政府對經濟活動的干預、調控是各國的普遍現象。「一切經濟制度都是各種規則和條例的集合，根本不存在不受調控的經濟。」[10]中國政府經濟管理職能方面存在的問題不在於它干預了經濟，而在於它獨特的干預方式：（1）政府包辦企業。這種做法除了是對社會主義經濟必須堅持以公有制為主體這一思想的片面理解外，還有更深一層的認識：即政府的權力和權威的基礎在於直接控制國有企業和國有資產，並認為這是社會主義政權的經濟基礎，「有人擔心，如果國家不控制國有企業，國家就會失去權威。」[11]但蘇聯、東歐國家擁有的國有企業和企業的國有化程度遠高於中國，卻不能避免失敗的命運。陳錦江教授在研究近代中國工商企業失敗的原因時也指出，那些官督商辦、官商合辦及私營企業之所以沒有成長壯大起來，不在於國家的監督，而在於國家的監督逐漸演變為官僚對企業的控制，從而窒息了企業的活力[12]。（2）行政權力對經濟生活不受限制的干預。全能政府造成的必然結果是社會的「官本位」，行政權力壟斷一切資源的配置、交換、分配，權力在社會財富的積累和再分配中起決定作用。它使投資企業具有極大的冒險性和回報的不確定性，從而抑制了私人發展經濟的熱情。這種體制鼓勵人們投資於仕途而不是投資於企業，更願意走向官場而不是走向市場。當代中國的政治經濟體制已發生了相當大的變化，但「官本位」依然嚴重存在，行政權力對經濟活動的干預依然在進行，加之法治行政體制尚未健全，使得政府對經濟活動的干預扭曲變形，阻礙著經濟的健康發展。

要糾正上述偏誤，就必須在政府機構改革中明確政府的職能范圍。簡單地說，要明確四個原則：1政企必須分開，官商必須分離；2政府不能充當經濟活動的主角；3政府幹預經濟的方式應當由行政權力的直接控制轉向經濟手段的間接控制，應是確立規則和確保規則的執行；4行政權力應該是有限度的。

隨著經濟體制改革的深入，中央政府和地方政府已經越來越清楚地認識到這些原則。從九屆人大決定進行機構改革以來，政府加大了政企分開和退出市場的步伐。今年以來，一些地方政府也開始進行機構改革，貫徹中央政府的上述精神。

四、黨政關系長期不規范對政府機構的影響

由於黨在中國政治、經濟、社會各領域事實上的核心領導地位，黨政關系成為中國社會最基本、最重要的政治關系[13]。這種關系必然極大地規定和影響著中國政府機構的設置。

黨政關系表現在中國政治制度的方方面面，從政府行政的角度看，體現為「二元行政」或「黨政雙軌行政」的獨特結構，即黨組織不僅具有與政府機構相對應的嚴密的科層體制，而且具有從決策到執行的系統功能[14]。盡管從理論上講，只有政府才有行政權力，但事實上，黨的領導地位決定了黨的系統的權力要大於政府的行政權力。所以，有學者甚至認為，政府機構不過是黨的「輔政系統」[15]。

這種體制的起源可以追溯到30年代的革命根據地時期，從今天政治生活中人們慣用的一些語言如「黨和政府」、「黨政機關」等可以看出這種體制的深遠影響，其不易變革也從一個側面說明了這種體制是頗能適應中國現實的。

這種缺乏制度上、法律上嚴格規范的黨政關系制約之下的「雙軌行政」格局，對政府機構帶來相當多的負面影響。第一，機構重疊，冗員太多。黨的機構的設置是和政府機構相對應的，這種平行式的雙軌結構，必然造成機構膨脹，從這個意義上說，精簡機構就不能僅僅局限於精簡政府機構和職能，也應包括黨的機構和職能的精簡。第二，職能交叉，降低行政效率。機構的重復設置必然帶來職能上的交叉重疊。黨政都管同一件事，但又沒有從制度上對各自的職責和許可權進行明確的劃分，責權不清。同時，又存在黨政責權分離的現象，即黨的機構往往有權無責，而政府機構卻有責無權。這樣，責權不清與責權分離容易造成遇事或爭權奪利，或相互推諉，形成行政的低效率和官僚主義現象[16]。此外，交叉重疊也造成行政權力的分散，增加了管理和處置的環節，無形中增加了尋租與設租的機會，助長了腐敗現象的發生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，這是以黨代政的必然結果。對這一點，鄧小平在1941年《黨與抗日民主政權》一文中就有相當尖銳的批評：「這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為『黨權高於一切』，遇事干涉政府工作，隨便改變政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的幹部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定於共產黨。政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨!」[17]。另一方面，雙軌行政的實行，政權又統一於黨權，限制了政府機構獨立地行使自己的職能，導致機構的理性化無法充分實現。這既表現在行政機構的分工不細，行政權力不足，能力不高，無法為社會提供良好的公共產品方面；更主要地表現在司法機構方面，黨權嚴重妨礙了司法機構充分地行使依法獨立審判的權力，不利於司法公正的實現。第四，對政府機構的法制化不利。政府機構法制化的實現應包括來自行政權力外部的對政府機構的職能、編制、人員的監督和制約。從理論上講，這種制約應來自作為權力機關的人大。但事實上，一方面，人大的權力和地位名不符實，低於政府；另一方面，人大的權力又控制在黨的系統，形成了黨→政府→人大的關系。如果是在黨政分開的條件下，三者之間存在一定的權力分立及其制衡的張力，人大還可以有一定的制約作用，但面對黨政合一的堅強機構，人大便處於絕對的弱勢，監督和制約必然流於形式。這樣，失去了外部的制約，機構改革的成果便難以鞏固，往往改革一過，便又死灰復燃。

應該說，對於黨政關系不規范給政府機構帶來的不利影響，領導層是有充分認識的。1986年鄧小平在提出政治體制改革的步驟時，就主張要分三步走：即首先解決黨政關系問題，實現黨政分開，其次是權力下放，最後才是機構改革[18]。他明確指出，黨的組織不是政府，不是國家的權力機關，要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位，黨的機關、國家機關怎麼改革這些問題[19]。這說明他已經意識到理順黨政關系是機構改革的重要前提。但在實際運作當中，由於黨政分開難以實現，雙軌行政的權力結構沒有根本上的改變，只能就政府機構進行孤立的改革，從而不可能達到預期的目的。

在中國的現實條件下，並不具備黨政分開的制度基礎。看不到這一點，只從行政意義上推進黨政分開，其結果可能適得其反，給行政權力和政府機構帶來更加不利的影響[22]。所以，從中國的實際出發，只能是逐步在制度上和法律上規范黨政關系。

五、政府機構的單位化

單位組織是極其復雜的，它深刻地影響著中國政府機構的各個方面。比如，中國政府機構目前有行政官員800萬人，按人口比例推算官民之比為1000∶6，即每千人中有六名政府官員[21]。與世界其他國家相比，這個比例不算高，如美國每千人中有政府官員12名[22]。即是說，在同樣的人口規模中，美國的政府官員是中國的一倍，但美國並沒有像中國這樣感到機構膨脹的巨大壓力。只有從單位的角度才能對這一矛盾的現象作出合理的解決。

在美國的政治體制之下，政府機構是相對獨立於政黨組織和其他社會組織的，它只承擔政府機構本身應該承擔的職能。但在中國的單位體制影響之下，政府機構的職能就表現得更加復雜，它不僅僅是單純的政府機構，而且是結構龐大的「行政單位」，單位化給政府機構帶來兩個方面的消極後果：

後果之一是單位職能合一導致政府機構發育不良，行政能力不足。不論單位的性質是行政、事業或企業，它都有三項基本職能：1專業職能，如行政單位的政府職能、企業單位的生產職能、事業單位的教育科研等職能；2政治職能，如通過本單位的黨組織貫徹黨的路線、方針、政策；3社會職能，如為本單位職工提供福利待遇、住房、醫療、幼兒園、養老等社會保障。可以看出，除了專業職能以外，單位之間存在著嚴重的職能交叉現象，職能分工不明顯，每個單位都是一個自給自足的小社會。這里對政府機構帶來的影響是，企業、事業單位承擔了相當多的政府職能，比如：組織基層選舉、提供社會保障、失業救濟、計劃生育、社會治安等。這種現象帶來兩方面的後果：1企業事業單位背上了沉重的額外負擔，無法充分發揮自身的職能；2由於政府部分職能被企業事業承擔，使政府機構發育不健全，行政能力不足。從而使中國政府與美國政府機構相比顯得「小」和「弱」。

後果之二是造成政府機構行使超行政權力，政府機構嚴重膨脹。在企業事業單位承擔了一部分政府職能的同時，政府又承擔了本來是企業事業單位的一部分專業職能。這就是中國政府機構和美國相比，盡管官員隊伍規模不大，但又顯得相當臃腫的原因。

從這個角度來看，機構改革的重要目標之一就是逐步改革傳統的單位體制，按照社會分工的原則，充分發揮各種社會組織自身的職能。在這個意義上，機構改革就不僅僅是政府的職能轉換問題，而是讓政府及各種社會、經濟組織的職能各歸其位的問題。

⑸ 試述行政職能的轉變與當前我國政府機構改革的關系。

（1）政府機構的組建必須首先滿足行政職能的需要。管理職能結構決定了行政組織結構。行政職能轉變是政府機構改革和人員配備的關鍵。

（2）自中華人民共和國成立以來，政府制度，制度和長期准備工作存在諸多不足。許多制度改革都處於「精簡 - 擴張 - 再簡化 - 再擴張」的狀態，這是因為沒有抓住行政職能轉變的關鍵。

（3）目前，中國政府機構改革必須首先明確行政職能。前提是要區分黨，政府和企業的性質，功能和活動方式。政府在社會主義初級階段的基本職能是引領經濟建設，建立社會主義市場。經濟體制和經濟體制改革的深化要求政府管理經濟。

政府機構應注重宏觀管理，間接管理，服務導向以及法律和經濟手段。為此，政府機構改革應減少專業管理機構，加強整合，協調，監督，信息，咨詢，政策研究等部門，建立適當的機構來管理新興的社會問題。

(5)從行政法的角度評價機構改革擴展閱讀

政府職能在公共行政中的重要地位主要表現為：

（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求；政府職能是公共行政的核心內容，直接體現公共行政的性質和方向。

（2）政府職能是政府機構設置的根本依據。政府機構是政府職能的物質載體。政府機構的設置必須依據政府職能這一重要標准。

（3）政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據政府職能的變化來進行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然後再相應進行政府機構的調整和改革。

（4）政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標准。公共行政的最終目標在於追求行政效率的不斷提高。檢驗行政效率高低的標准，就是整個政府職能發揮的好壞。

⑹ 如何評價建國以來的歷次機構改革

二、國務院機構改革的成效


一是國務院機構更加精幹，有利於提高工作效率。精簡機構是歷次機構改革的一個重要內容。以1998年政府機構改革為例，改革後，國務院組成部門由40個調整為29個，直屬機構設置17個，辦事機構設置5個，加上國務院辦公廳，總計52個。司局級機構比改革前減少215個，精減1/4。機關人員編制由3.2
萬減為1.67萬，減少1.53萬，精減47.5%。與此同時，人員素質也在不斷提升。在改革過程中，雖然出現「精簡—膨脹」的循環，但回潮的幅度小於改革的幅度。精簡機構、壓縮編制，為轉變政府職能，克服文牘主義和官僚主義，提高政府工作效率，減輕財政負擔，改善經濟發展環境奠定了基礎。

二是政府職能轉變的方向更加明確，適應了經濟體制改革的需要。轉變政府職能是政府機構改革的重中之重。從1988年提出轉變政府職能開始，以後的幾次改革都是圍繞轉變政府職能展開的，尤其是1992年明確提出建立社會主義市場經濟體制後，中國的政府職能轉變就以是否適應市場經濟體制的需要作為出發點。為此，在改革中，關鍵是抓住政企分開，下放權力，減少政府對微觀經濟的干預，充分發揮了市場配置資源的基礎作用。同時，還加強了對市場的規范和監管職能，加強了公共管理職能和服務職能。

三是政府管理方式和手段發生了轉變，促進了經濟社會的發展。在計劃經濟條件下，政府習慣於用行政手段和行政命令方式管理經濟社會事務，這種強制性的管理方式抑制了企業發展的活力。通過這些年政府自身的改革，政府管理經濟和社會事務的方式逐步轉變到主要運用經濟手段、法律手段上來。政府依法行政和行政管理法制化、規范化和公開化程度有所提高，公務員隊伍的敬業精神、競爭意識和服務意識有所加強，這為企業的發展提供了良好的平台。在管理手段上，「電子政府」雖然已相當普及，但2006年1月1日，中央政府門戶網正式開通還是帶給了人們更多的驚喜，政府網設置了政務信息區、辦事服務區、互動交流區和應用功能區，不但提供了及時、全面、權威的信息，還實現了與網民的互動，有利於人民更好地監督政府，促使政府不斷提高服務質量和水平。


三、國務院機構改革的走向


一是政府組織機構將進一步優化。每次政府機構改革都幅度或大或小地涉及到國務院組成部門的調整。目前，國務院組成部門只有27個，未來的趨勢是更進一步的精簡。當然也並非機構越少越好，機構精簡的前提是國務院組成部門要適應經濟社會發展的需要，要能夠為社會提供所需的公共管理和服務。在這種前提下，未來改革的方向是盡可能把政府部門中那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免職能交叉、政出多門，從而提高行政效率。

二是政府職能繼續向宏觀調控方向轉變。改革開放以來，尤其是隨著社會主義市場經濟體制的確立、發展和完善，政府職能一直向宏觀調控方向轉變，雖然在轉變過程中，由於經濟體制本身的不完善和不成熟性，給政府職能轉變的進度帶來一定影響，但政府自身缺乏改革的內在動力，也使得政府宏觀調控職能的轉變步履蹣跚。未來隨著社會主義市場經濟體制的日趨完善，市民社會的日益成熟，將對政府職能繼續向宏觀調控方向轉變提供動力和支持。

三是政府公共服務職能更加突顯。建設服務型政府，不斷擴大公共服務的內容和范圍，逐步形成公平公正、惠及全民的公共服務體系是政府改革追求的目標之一。當前，中國政府的公共服務職能較薄弱，與人民群眾日益增長的對公共服務的需要還不相適應。尤其是隨著以人為本和科學發展的施政理念的貫徹和落實，突出改善民生，加強與整合社會管理和公共服務部門，已經成為當前和今後機構改革中的一項十分迫切和重要的任務。

四是政府職權劃分日益科學。政府內部的職權配置是否科學合理是政府能否有效運作的前提條件。長期以來，由於行政權力高度集中且缺乏嚴格監督，使得決策失誤、貪污腐敗等現象時有發生，嚴重損害了國家和人民的利益，也給政府形象造成了負面影響。要解決這一問題，從根本上說，離不開對行政權力的合理配置與制約，這也是下一步改革必須解決的問題。

⑺ 我國目前的行政機構改革（背景內容結果意義）

（一）八十年代初期的機構改革

改革開放後，許多老幹部落實政策，官復原職，但產生了一些機構臃腫等新問題。 1982年 3月 8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關於國務院機構改革問題的決議。改革要點：一是開始廢除領導幹部職務終身制；二是精簡班子；三是加快幹部隊伍年輕化建設步伐。 1983年 6月，行署發出（ 1983 ） 162號文件，對行署工作機構設置作了大幅調整。 1984年，上饒地區完成黨政機構改革。 行署機構由 42個精簡合並為 24個，減少 43%；局級幹部由 117人調整為 61人，減少 47.8%；平均年齡 46.8歲，下降 7.9歲；有大專文化程度的由原來的 7%上升到 47%。 此次改革主要是提高了政府工作效率，實行幹部年輕化。改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變。

（二）九十年代的機構改革

1993 年 3月 22日 ，第八屆全國人大一次會議審議通過了關於國務院機構改革方案的決定。本次改革重點是轉變政府職能，並要做好三個方面的工作：一是把屬於企業經營自主權范圍的職能切實還給企業；二是把配置資源的基礎性職能轉移給市場；三是把經濟活動中社會服務性和相當一部分監督性職能轉交給市場中介組織。 1995 年 2月 28日 ，中共江西省委、江西省人民政府發出《關於上饒地區黨政機構改革方案的通知》，上饒地區黨政機構改革正式開始。遵循「政企職責分開，精簡、統一、效能，實事求是、因地制宜，與完善地區行政管理體制相結合」的原則，地委工作部門由原來的 10個減少到 6個，精簡 40 % ；行署工作部門由原來的 53個減少到 39個，精簡 26 % 。

（三） 21世紀初期的機構改革

上饒市以 2000年 10月撤地設市為契機，加快推進市、縣、鄉機構改革。在充分醞釀、調查研究的基礎上，根據《中共江西省委、江西省人民政府關於上饒市黨政機構改革方案的通知》（贛字 [2002]40號）精神，上饒市市、縣、鄉三級機構改革全面推開。機構改革後中，市政府工作部門由改革前的 39個精簡為 30個，精簡率為 23%；市直黨政工作部門的內設機構精簡了 10%。上饒市各縣（市、區）直黨政機構個數由原來的 488個精簡為 405個，精簡率為 17%；鄉鎮由原來的 297個減少為 257個，精簡率為 15%。市縣鄉三級行政編制精簡 20%，市縣政法專項編制精簡了 10%。

為進一步深化行政管理體制改革，轉變政府職能，克服多頭管理、權責不清的弊端，切實建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，促進上饒經濟社會和諧向前發展， 2005年 10月，中共上饒市委、上饒市人市政府對市縣部分工作部門和事業單位機構設置進行了科學調整。

1 、政府部分工作部門和單位的機構調整

將上饒市對外貿易經濟合作局改組為上饒市對外貿易經濟合作委員會；將上饒市物價局並入上饒市發展和改革委員會；將中小企業局（鄉鎮企業局）並入上饒市經濟貿易委員會；組建上饒市城市管理局，等等。

⑻ 從行政管理角度談談你對政府職能轉變有什麼看法

1．推進政府機構改革成為制度性環節
政府職能與機構設置相輔相成，相互影響。寬泛繁雜、無所不包的政府職能必然要求臃腫龐大、重疊交叉的政府機構來匹配，與此相應，層次過多、人浮於事的機構體系又會進一步集中權力、擴展事務。因此，政府機構改革成為轉變政府職能的制度性環節。20多年來，按照精簡、統一、效能的原則，圍繞政企分開、權力下放這一中心內容，我國進行了多次不同力度的政府機構改革，這些改革對理順關系、減少重復、明確職責、降低行政成本、提高行政效率、增強機構活力，都起到了一定的積極促進作用。
2．政府管理內容從微觀轉向宏觀
改革前，政府部門宏微觀事務一把抓，包攬了許多不應由政府管的事，企業實際成了行政機構的附屬物。經過多年的改革，政府管理經濟的重點逐漸從微觀轉向宏觀，屬於企業的權力逐漸還給企業，應該由企業自己解決的問題交給企業解決。
3．政府調節經濟活動的方式顯著改進
直接干預與行政命令是改革前政府管理經濟活動的唯一方式，審批與規製成為政府管理的基本手段。這不僅嚴重抑制了企業和勞動者的積極性、創造性，也使政府對千差萬別、瞬息萬變的企業情況和市場活動難以做出准確了解和迅速反應而導致瞎指揮。近年來，政府管理經濟活動的方式有了顯著改進，以經濟手段和法律手段為主，輔之以必要行政手段的經濟調控體系正在形成。
4．政府行為逐漸法制化
從依照首長意志辦事到實行依法行政，是多年來行政改革的一個重要內容。改革開放以來，關於政府部門行政許可權、行政行為、行政程序和行政責任的一系列法律法規陸續頒布，既為政府施政行為提供了強有力的法律保障，又有效地規范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了公共權力的濫用。

⑼ 運用行政組織的相關理論分析我國當前進行大部制改革的原因

2008年3月11日，備受社會關注的國務院機構改革方案終於浮出水面。此次國務院機構改革涉及調整變動的機構共15個，新組建部委5個，減少正部級機構4個。2008年的大部制改革成為中國人政治生活中的熱點議題，也成為推動中國民主政治進步的里程碑。那麼，如何認識大部制的內涵？怎樣審視大部制改革？大部制改革究竟為我們帶來了什麼？它又如何影響著普通百姓的生活？這一連串的問題給我們帶來了諸多思考。
一
2007年10月，黨的「十七大」大明確指出了未來5年我國行政管理體制改革的目標是建設服務型政府。大部制是建設服務型政府的重要一環。所謂大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門進行統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，多頭管理，從而達到提高行政效率和降低行政成本的目的。大部制是我國社會經濟發展的必然產物，也是世界上大多數國家普遍採用的一種政府管理模式。
從國內來看，我國的經濟體制改革成果豐碩。改革開放30年來，我國的市場經濟體系日益完善。為充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，客觀上要求政府退出微觀經濟領域，轉換其「全能型」、「管制型」角色。因為，在社會分工日益細化的今天，只有順利實現政府職能的轉變，才能要為經濟發展創造良好的外部環境。而大部制正是適應轉變政府職能和行政管理體制改革的需要而進行的有益嘗試。縱觀我國政府的歷次機構改革，都未在操作層面上嘗試過大部制實踐，自然沒有現成的路子可循。因此，如何確保大部制改革的成功及其高效運轉，不僅僅是一個理論問題，同時也是一個實踐難點。
相比之下，西方發達國家的大部製做法倒是值得我們借鑒。
在西方世界，英國是最早開始嘗試大部制改革的國家。英國政府早在20世紀50年代，就開始探索將一些職能相近的部門先後進行合並、重組。在60年代其先後組建合並了三個主要的大部（衛生和社會保障部、外交和聯邦事務部及國防部）；70年代，貿易工業部和環境事務部這兩個大部又應運而生。後來由於職能演化及能源危機，能源部從貿易工業部脫離。幾年後，國家因面臨公共財政危機、行政效率低下等困境，貿易工業部、環境事務部不得不被拆分。而到了1983年，英國政府又把貿易部和工業部重新整合在一起。美國出於國防安全考慮，9.11事件後成立了特大型的國土安全部，該部包括了12個機構和17萬名工作人員。而瑞典當局則集勞工保護、貿易運輸、工業發展規劃等多項職責集貿易工業部於一身。
由此看來，大部制改革不僅是我國社會經濟發展的必然結果，也是全世界公共管理領域不斷推進的制度式變革。
此外，推行大部制改革也是克服行政組織機構弊端的必然選擇。
眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機關所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設計層面的固有缺陷，則一直是理論界關注的熱點問題。學者彼得斯曾經指出，發展中國家和體制轉軌國家「在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的，屬於全民的，正直的韋伯式的官僚政府。」帕金森定律揭示，行政職能部門有一種自我膨脹的內在傾向，不斷的增長機構和人員是它的生存本能。公共選擇學派則認為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即「部門自身規模越大=預算越多=權力越大」。他們指出，政府官員的眼裡，追求的是效用函數的最大化，其中包括選票、薪金、所在機構的規模、榮譽、額外所得、權力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權力尋租、濫用的集中體現。
同時，也可以從系統論的角度分析大部制。我們知道，系統是一個由相互依存、相互作用和相互制約的諸要素構成的有機統一整體。系統的發展取決於各要素的作用及相互之間的協調匹配。系統論的方法要求我們立足整體、統觀全局,著重從系統與要素、結構與功能、系統與環境之間的相互關系中綜合地考察對象，從而達到功能優化。政府機構本身也是一個自組織、自適應的有機系統,只有保證政府系統內部各要素的協調和匹配,才能發揮政府自身的自組織、自適應功能,進而實現系統的協同效應。作為整個社會系統中的一個子系統, 政府承載著實現社會公共利益的功能，唯有確保其系統內部行政理念、人員配置、制度安排等諸要素的協調匹配,才能全面提升政府的履職能力。因此，在推行大部制改革的進程中，只有優化人員配置、合理界定功能，完善制度設計，才能合理地集中和整合公共資源，實現公共利益的最大化。此舉不僅是改進政府治理的需要，也是提升政府公共管理水平的必然。回顧歷次機構改革的歷程，我們不難發現，制度設計層面仍有很多亟待解決的問題。行政管理體制改革是一項系統工程。所以，在大部制推進的過程中，制度設計者必須對政府機構進行全面系統的規劃和調整，並充分吸取社會方方面面的意見和建議，將政府機構改革置於社會大背景下統籌考慮、穩步推進，只有如此才能實現公共治理效益的最大化而，日臻成熟的大部制改革，無疑是實現上述目標的一個理想選擇。
二
以科學發展觀的要求，整體謀劃大部制改革的總體方略，確保行政管理體制改革的公平正義和科學高效，是體制改革的主題。因此，在推進大部制改革的過程中，必須統籌考慮、科學規劃大部制的總體方案，找准關鍵環節，完善各項機制、加強機構立法，為大部制改革走上科學規范的發展軌道奠定堅實的基礎。
(一)統籌考慮、科學規劃大部制制改革的總體方案
按照建設有中國特色社會主義民主政治的要求，全面、綜合、科學地規劃當期及今後一個時期的大部制制改革的總體方案。所謂總體方案，既是時間概念，又是空間概念，既是領域概念，又是層級概念，應該把總體方案理解為著眼於從表層到深層，從職能到體制，從當前到未來，經過多年和多方面的努力，逐步構建權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。進一步來講，就是要合理界定大部制改革的具體目標。即構建政府誠信體系、完善政府服務體系；規范權力運行機制、強化監督制約機制；優化政府組織結構、合理劃分職能結構。只有通過科學合理地規劃大部制改革的藍圖，才能為行政管理體制改革奠定堅實的基礎。
(二)找准重點、突破難點，有的放矢地推進大部制改革
政府職能轉變是行政管理體制的根本目的。只有依託政府職責體系和公共服務體系，才能實現政府職能轉變。當前，政府職責體系和公共服務體系建設存在諸多漏洞。這就需要理論界和管理層深入基層，了解行政管理體制的現狀，全方位、多角度地收集整理資料，傾聽基層幹部和群眾的意見和呼聲，全面把握當前政府職責體系和公共服務體系建設中存在的重點問題，有針對性地提出解決方案，為研究大部制改革提供實證素材。大部制改革的難點，是利益機制的調整。不可否認，我國存在著利益分割、各自為政的行政管理格局。在中央層面，各部委的三定方案是部門履職的依據，固有的「權力觀」已深入其觀念之中。如果在政府履職過程中，起決定作用的是部門利益而不是公共利益，則必將影響行政效能，損害公共利益。因此，在推進大部制改革的進程中，必須將利益機制分析工具引入行政管理體制研究，在取締部門利益的基礎上，構建中央和地方的和諧的政府利益機制，包括充分調動利益動力機制、利益協調機制、利益救濟機制。在推進大部制改革的進程中，另一個需要注意的問題是部門職能交叉、政出多門，分散管理的問題。長期存在的部門權責不清和多頭管理問題，已經造成了國家經濟社會戰略管理的困難，導致宏觀調控的效果滯後與失靈，影響了國家整體利益的實現，致使行政成本居高不下和嚴重的資源浪費等等問題。只有按照科學合理的職能配置原則，才能構建科學、公正、高效的政府體制。
(三)完善機制、加強立法，推動大部制改革走上科學規范的發展軌道
根據已經公布的機構改革方案的總體要求，進一步調整各級政府機構職能，合理劃分政府權責體系；健全公共服機制，明確界定各級政府的公共服務職責，確定部門工作內容；深化公共財政預算改革，調整、完善轉移支付制度，健全強化預算約束，規范支出行為，加強預算監控機制，建立健全財權與事權相匹配的公共財政服務體制；加強公務員隊伍建設，強化對公務員的崗位培訓，提高公務員素質，提升公務員的履職能力。
歷次機構改革的一個最大弊端，就是忽視組織法的作用，最終致使機構改革功虧一簣。因此，機構法制建設勢在必行。在大部制改革的過程中，尤其要重視法律的規范作用。當前，要進一步修訂完善《國務院組織法》和《地方各級人民政府和人民代表大會組織法》，抓緊制定《行政組織基本法》。使行政主體制度、行政組織形態、行政組織程序、違法責任追究等基本問題法規化，保證大部制改革走上科學規范的發展軌道。
三
大部制制改革是一項涉及部門多、利益均衡難的復雜工程，需要做很多耐心細致的工作，絕不能有急躁冒進的心態，要按照中央的部署，積極穩妥、循序漸進，我們正處於改革的攻堅階段，各種深層次的矛盾凸顯，各種利益的較量激烈，所以對深化行政管理體制改革的復雜性和艱巨性不能低估。當前，我們尤其要注意一下問題：
(一)實現決策、執行、監督權的適度分離與有效運作
黨的「十七大」報告強調，要「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。這種改革思路意味著要重構政府內部的權力架構和運轉機制。目前，我國實行的是議行合一的政治體制，按照憲法規定，政府受國家權力機關（全國人大）的監督和制約。政府習慣性的做法是履行執行職能，大部分政府機構在決策、監督方面沒有經驗可循，這也是推行大部制改革的障礙性因素之一。如何在推行大部制的過程中，劃分決策權、執行權、監督權？權力的邊界如何劃分？機構如何設置？眾多的問題也是困擾理論界和決策當局的疑團。以前的政府機構改革，從未嘗試過這方面的探索和研究，所以推進策略和方法就顯得尤為重要。對此，可參照西方國家的做法，把國務院組成部門設置成制定政策、專司決策的機構，把直屬機構定位為執行和服務機構，把辦事和議事協調機關設定為監督機關；也可考慮在大部門的內部，細化機構功能，將部門的決策權集中在一個司局，成立政策法規司，將執行事務從部門內適當分離出來，設立專司執行的執行局，實現決策權與執行權的相互監督與制約。決策與執行分開後，部長對相對獨立的政策司和執行局的管理，要建立在設定績效指標、確定預算規模、簽訂服務合同的基礎之上，對他們的工作任務提出更高的預期目標。
(二)克服大部制推進過程中的潛層次問題
我國長期以來習慣於歸口管理的模式，國家機關的公務員也適應了聽指揮、分任務的「上下協調聯動」的工作方法。國務院機構調整後，一些國家層級的部門將被撤並。地方的對口部門仍會在短時期內存在，舊體制下的地方部門可能會對上級新部門的工作產生抵觸情緒，思想深處會產生「犯上意識」。這就要求各級政府機關要注重對其工作人員的思想教育，幫助他們摒棄狹隘的老部門情結，樹立大局意識。其次，大部制改革後，各部長的管理許可權將會增加，其全局駕馭能力也是對其本人能力的全新考驗。在這種制度設計下，部門首長就必須提高掌控全局的能力，善於運用各種領導藝術處理復雜的人際關系。再次，要注意盲目合並機構帶來的問題。尤其在地方層面，切忌定指標、求急求塊，把沒有成熟的部門捆綁在一起，搞「拉郎配」。因為，不顧實際，盲目合並，勢必會帶來諸多負面影響。其結果，要麼再次拆分、要麼降低公共治理效能，損害政府公信力。所以，為更好地推進大部制改革，地方政府可先行試點，待經驗成熟後，再逐步推廣。
(三)繼續深化對大部制改革的理論研究
我國以往的機構改革往往是迫於形勢壓力，臨時應對，「應急式」地提出改革方案，由於理論准備不足，最終導致改革的科學性、前瞻性不夠。換言之，理論滯後於實踐的問題正日益成為制約我國政府改革的突出問題。在當前形勢下，加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府的歷次改革進行理性反思，從價值選擇的角度探討政府改革與發展市場經濟、實現制度創新和提高政府行政能力的關系；要加強政府治理與改革的學術研究，特別是要加強公共組織理論的研究；適應全球化和世界性政府治理與改革的發展趨勢，通過國際比較研究，積極借鑒他人經驗；注重調查研究，通過實證分析，總結出國內外行政管理體制改革的經驗教訓，提煉出具有指導意義的理論成果，以理論創新促進體制創新和機制創新。
總之，大部制體制改革是一項系統工程，絕非一蹴而就之事。這就需要我們理性分析，客觀看待，善於發現問題和總結不足，唯有如此，才能真正提高其實證研究的價值，也才能達到預期的目的。

⑽ 簡述我國行政組織機構改革的基本原則。

一、職能目標原則。行政組織機構的設置是為了實現政府的各項職能，改革行政組織機構也必須以此為原則，科學界定政府職能；
二、完整統一原則。政府各部門、各層次及其內設機構之間互為條件、互相配合，共同構成一個有機的統一體；
三、精幹高效原則。無論行政組織機構的設置或改革都必須考慮行政組織的經濟性和有效性，這也是行政組織機構改革的目標；
四、適應發展原則。改革要在已有經驗的基礎上對未來可能出現的新情況新問題加以考量，以此制定出適應當下實際情況、順應將來發展的行政組織機構改革體系和布局規劃。

你可以圍繞每條原則再加以擴充，以上四條原則是根據南京大學政府管理學院行政管理學本科教材羅列，可以放心參考。本人覺得加一條法治原則也不為過，法治不僅是依法治國、依法行政，更貫穿於國家、公民政治、經濟、社會生活的方方面面。