我国行政法平衡理论的重大意义

『壹』 行政法的作用

一、行政法的保障作用与经济发展同行

法是社会上层ㄖ�闹匾�槌刹糠?决定于一定社会的经济结构和经济关系。行政法也不例外。行政法作为一个部门法,其立法模式应是对社会现实反映的结果,尤其是对经济事态的感应。具体而言,经济结构是行政法模式的形成和变迁的基因,即经济因素中的各要素。所以,一个立法模式当它处在结构完整化、功能齐全化、效率最大化的同时,也隐喻一种被否定的因素。这一因素的逐渐发展最后作为强烈的否定力量宣告旧的立法模式解体,新的立法模式产生。[1](P32)时下正值市场经济,在一定意义上,市场经济是一种法制经济,它决不能在无序的法制状态下进行,也不能仅仅靠经济规律来自发调节。市场经济引发了社会关系、社会过程、社会角色的新变化,即主体的多元性、自主性,市场活动的趋利性、契约性、竞争性、开放性,以及国家的宏观调控,这些须臾也离不开法律的保障和规范。而实现法律对市场调整的中介,最主要的是行政权力,因而,市场经济需要确立与之相适应的行政法。

法也不是消极被动的。行政法立法模式作为制度化了的东西与国家的其他制度一样必然要发生各种复杂的社会作用。而经济结构就是立法模式发生作用的基本对象。“没有国家的法律秩序,经济制度,尤其是现代经济制度是不可能存在的。”[2]这两者说明法律对经济可以产生能动作用。但法所发挥的能动作用也有正反两方面,要么促进经济发展,要么阻碍经济发展。如此对立的结果产生的根源在于法所感应的经济关系是新或旧的问题。当法所感应的是新的经济关系时,就对经济的发展有保障作用;反之,法所感应的是旧的经济关系,则对经济的发展产生阻滞作用。如若从马克思的经济基础和上层建筑的关系原理来看法对经济的作用,适应和促进应是一种必然,是理想的关系性状,消极后果不应该产生。但法的创制毕竟是人的有意识的活动,受人为因素的影响,立法模式的迟滞、蹒跚也时有出现,从而导致新的经济关系的运行及传统立法模式的存在,由此怎能避免法阻碍经济发展的发生?然而法的保障作用对经济又是必需的,这就要求行政法在推进经济发展的过程中,应反映新的经济关系,促进新的经济模式和经济秩序的形成、巩固,相应地限制、削弱和摧毁旧的经济关系和经济模式。

二、行政立法的民主化、科学化

行政管理作为管理国家的活动,应当是人民群众民主权利的体现和保障。为保障行政管理民主化、科学化,就应使其符合人民群众的意志。这一目的能否实现,取决于行政法制现代化的“瓶颈”问题,即行政立法的民主化、科学化的进程。

首先,科学化的行政立法应体现公平、正义、效率等价值标准。人类经历了数千年的法制建设与发展,立法技术日臻完善,立法的科学化应当是无庸置疑的事实。尽管现代行政法在中国的起步晚,但有西方百年的成功典范及其他部门法的立法经验可供借鉴,行政立法的科学化应该说也已实现。然而,一个法律无论结构如何严谨,条理性如何,如果不体现公平、正义、效率等法律的精神,该法律就不是理想的法律[1](P141),或者说,在行政立法时,既要考虑法律的形式方面、或环境方面、或立法程式方面等非实质性方面,又要考虑法律精神的再现,即形式合理性与价值合理性的有机统一。这是法制的理性化选择,是良法之治或实质行政法治的基石。为此,科学化的行政立法应注意遵循两个原则。第一个原则是:基本的权利和义务的平等分配。行政法调整的主要对象是行政机关与管理相对人之间的关系,行政机关和管理相对人都是行政法律关系的主体,整个行政法律关系,以及权利义务形式就是围绕行政法主体的此二种形式展开的,因而行政法既要保护公民、法人、其他社会组织的合法权益免受国家行政权的非法侵害,即确认、保障私权利,又要保证国家行政权在法律范围内合法有效地行使,即规范和限制国家行政公权利。如此利益的划分就应当能够导致管理相对人自愿地加入到被法律规制的合作体系中来,并在这个合作体系中得到满足。第二个原则是社会和经济不平等带来的补偿性利益,即“合作”体在合作的过程中,由于社会和经济的不平等而给管理相对人带来了损害,行政机关应当给予补偿,以保证公平、正义等价值标准的实现,如拆迁补偿。

其次,民主化的行政立法要求立法过程中角色对位。立法过程是指立法者进行立法预测、立法决策、立法运作、法律通过、法律公布的全部行动过程。从法的渊源看,任何一部门法都是由不同层次的法的形式构成,对不同层次的法的立法者角色的分担也是必然。行政法较之其他部门法而言,数量庞大,形式众多,散见为全国性的行政法规和地方性的行政法规,特别是大量的地方性行政法规发挥着规范行政管理的作用,这使得立法中的角色多样、职能各一。最高国家行政机关及其各部、委,地方各级人民代表大会及其常委会,县级以上地方各级人民政府都在各自的职能权限内进行着行政立法。行政立法过程和立法中的角色不能分割,不仅是立法科学化的要求,更是立法民主化实现的保证,是依法行政的客观所需。

三、行政法与社会公正的顺差

行政权力作为一种特殊的国家权力,其在行使过程中涉及各种权力与权益并与之发生关系,表现为两个方面:一是它与行政权的运用对象之间的关系,即行政权力与私权利的关系;二是它与其他国家权力之间的关系。这些关系的平衡与协调运作有助于公平、正义等价值标准的形成与适用,进而促进社会公正的价值目标的实现。

1 国家诸权力对比的平衡。在社会主义制度下,行政权和司法权由立法权产生出来,立法、行政、司法三权关系的实际状况应是立法权高于一切,行政与司法是一种平行关系,这就是国家诸权力对比的平衡状态。在现代民主政治条件下,这三项权力较之近代社会具有更多的相互渗透、相互支撑和相互制约的性质,行政权除了执行法律之外,已经拥有广泛的“授权立法”或“委托立法”的权力,从而在一定程度上分享了立法机关的立法权;同时,行政机关所拥有的处理某些案件、作出判断的权力,使之具有了在诸多领域的“准司法”性质。[3]行政权的执法性质没有从根本上改变,但其拥有权力的扩张使权力的滥用有了可能。所以,为了达到上述平衡状态,必须给予行政权行使以必要的规范,把行政权限定在某种模式之下。这种模式即行政法治,它涵盖三个具体的价值评价尺度:第一,政府守法。即国家行政机关在行使国家行政权力,进行行政管理的过程中,必须严格按照法律规定办事。第二,越权无效。“越权无效”用否定性命题来强化和补充“政府守法”。第三,行政救济。即对行政违法行为所造成的对行政相对人的人身和财产损害进行补偿。如此立法和司法的制约,既使国家权力能合理、合法、高效地顺利行使,又使行政权不至侵犯私权利的正当、合法行使,同时也实现了国家诸权力对比的平衡。

2 行政权与管理相对方权益对比的平衡。行政权与管理相对方权益在社会主义制度下,从根本上讲是一致的,行政权的行使为了带来社会利益,最终受益者还是社会各主体。从现代行政的民主性、服务性方面看,法治社会和市场经济确认的行政权与管理相对方权益关系应该是行政权越小,管理相对方权益越大。行政机关的重要职责是切实保障私权利的合法行使和实现,为私权利服务,同时也包括对私权利的滥用和主观随意性进行控制和禁止,以维护公共利益不受私权利的非法侵害。值得注意的是对私权利的控制和禁止是在私权利处于非法行使和实现的状态下进行的,这并不妨碍社会权益的合法取得,问题在于如何规范和限制行政权?

在行政法制实践中,行政权的设定一般有两种情况:一种是以法设定,即通过有关的行政法律、法规和规章设定;另一种是以裁定方式设定,就是由行政机关在管理过程中或执法中,以自由裁量权设定自己应该享有的权利。从我国目前的情况看,行政立法不够全面、深入,有些行政管理领域虽有法可依,但只是原则性条款,行政机关对自己权利与义务的设定有很大的自由裁量权。自由裁量权作为行政机关的一种权力,从其本质来讲,如果不合理地行使,必然导致行政权与社会权益的不平稳。所以,随着行政法制现代化过程的推移,以法设定的行政权所占的比重应该越大,不仅需要行政立法渗入到行政管理的诸多领域和诸多环节,而且需要行政权的设定尽可能地具体、明确,这样就可以保证行政权行使的合法化,再辅之以情势变迁下的原则性条款,赋予行政机关合理裁量的权力,以合理化作为合法化的必要补充。如此限制行政权的价值目标,正是为了有效地保障公民的自由权利,实现行政权与社会权益对比的平衡。

3 各社会力量在行政权面前一律平等。社会力量是指处于行政主体相对一方,受行政主体管理的企事业单位、社会组织和公民个人。行政权对各社会力量的公正作用可以说是现代行政法的基本原则。英国行政法确立的自然公正原则可谓典型。我国宪法也明确规定“公民在法律面前一律平等”,它既是我国公民的一项基本权利,也是法律适用的一条基本原则,表现在行政法领域即为各社会力量在行政权面前一律平等。行政管理活动中常常遇到不同的管理机关和不同的管理对象,公正原则要求行政主体对不同对象一视同仁,不能偏袒任何一方,更不能搞保护主义。行政权对各社会力量的态度只能视其权利性质而定,合法的私权利坚决给予保障,非法的私权利必须予以控制和禁止,不能因管理对象所处的地区、部门、行业的差别,而对某些社会力量的合法行为进行制裁,对某些社会力量的非法行为予以纵容,否则,其后果是放纵了行政违法行为,有悖于行政执法公正原则,最终破坏的是法制的统一和尊严。

『贰』 行政法的概念

行政法

(一)关于行政法概念的几种观点

由于行政法是关于行政的法，人们对行政的涵义有多种多样的理解，对行政法的理解也就必然多种多样。因此，关于行政法的概念的表述可以说是众说纷纭。在对行政法概念的众多表述中，比较有代表性的主要有以下几种：

(1)行政法是规定主权行使限度与行使方式的法。

(2)行政法是调整行政机关特定行政内容的法。

(3)行政法是控制政府权力的法。

(4)行政法是调整社会关系的法。

(5)行政法是行政机关制定的法。

(6)行政法是执行机关适用的法。

(二)行政法的涵义

对行政法可作如下表述：行政法是法的一个独立部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。这一表述包括以下两层涵义：

1、行政法是调整特定社会关系的一类法律规范的总称。

2、行政法是法的-个独立部门

(三)行政法的特征

行政法作为一个独立的法律部门，与其他普通部门法无论是在形式上还是在内容上都有显著的不同。

1、行政法在内容上的特点

(1)行政法内涵丰富、范围广泛、技术性较强。

(2)行政法具有很强的命令、服从性。

(3)行政法律规范的内容易于变动。

2、行政法在形式上的特点

(1)行政法律规范数量繁多，表现形式多样，没有统一完整的法 典。

(3)行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一 法律文件之中。

（四）行政法调整对象

法律是社会关系的调整器；任何-个部门法律，都以一定的社会关系为调整对象。从这个角度我们可以说：行政法是调整行政关系的法。

行政关系，是指行政主体(一般是行政机关)在实施国家行政权过程中所发生的各种社会关系。简单地说，即国家行政管理关系。

行政关系是社会关系，但它不同于一般的社会关系。它的个性是通过它的特征反映出来的。行政关系主要有以下几个特征：

第一，从主体上看，在行政关系双方当事人中，必有一方是行政主体，即必有一方是作为行政管理主体的行政机关或得到授权的其他组织。否则，就不属于行政关系。

第二，从内容上看，行政关系的内容都与国家行政权力直接有关。或者说，国家行政权是行政关系的核心。行政关系共实就是国家行政权实施所引起的关系。

第三，从内容处分上看，当事人对行政关系中的权利与义务不能自由处分。

第四，从双方当事人所处的地位上看，行政主体始终处于主导地位，享有很大的优益权。行政主体的这种主导地位主要表现为三个方面，(1)行政关系的产生、变更或消灭，大多取决于行政主体的单方行为，无须以双方协商一致为产生前提。(2为保证行政关系的实现，行政主体可以对相对人采取直接的强制措施，如行政强制执行，而相对人不具有这种手段。(3)行政主体实施行政权过程中享有不少行政特权，而这是相对人所没有的。

第五，从解决争议的方式上看，行政主体有处理行政争议的权力这与民事关系明显不同。在民事关系中，争议双方当事人，无论那--方都无权单方处理纠纷，只能求助于第三者来解决。而行政关系不同，虽然行政主体是争议的-方当事人，但它有单方处理的权力；即使有的争议需法院作最终裁决，但行政主体也往往有先置处理权。就是说，行政关系的特征允许行政主体在-定范围内"自己做自己的法官"。

（五）现代行政法本质上是平衡法

行政法与其他法律部门的最大不同之处在于，作为行政法主体一方的行政机关拥有国家权力，是管理者；其相对一方则是公民、法人或其他组织，不拥有国家权力，是被管理者。这就决定了行政法的本质随着不同时代、不同国度对行政法主体双方地位的不同规定而有截然不同的表现。

行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化的发展已有效地控制了行政专横，保障了公民权利；另一方面，这种政治、经济和文化的发展又要求适当扩大行政权、约束公民权。因此，适应这一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了"管理法"或"控权法"的窠臼，向着"平衡法"的方向发展。其特征是行政权既受到控制，又受到保障；公民权既受到保护，又受到约束；行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡。

与现代行政法实质上是平衡法相适应，现代行政法存在的理论基础应是"平衡论"，即在行政机关与相对一方权利义务的关系中，二者的权利义务在总体上应当是平衡的，而这一平衡是通过立法、执法和救济三个动态环节来不断调整和实现的。立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务的过程；执法是着重保障行政权，要求公民服从的过程，但也应掺入民主与公正的机制与因素；救济是着重保障公民权、审查行政行为的过程，但也应注意维护行政权的合法行使，防止公民权滥用。上述立法--执法--救济的整个发展过程，实质上是行政机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。正是行政机关与相对一方的权利义务在执法和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在行政法总体状态上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了现代行政法发展的动力和现代行政法学研究的核心。80年代以来我国行政法治和行政法学的迅速发展，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等重要行政法律的颁布，充分证明"平衡论''的思想确实贯穿于我国行政法治和行政法学的发展过程以及上述法律的立法宗旨和基本内容之中。

平衡理论的主要内涵。平衡论最基本的主张是：现代行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。它包括两方面的意涵：一是立法上权利义务的公平配置；二是以利益衡量方法贯穿于整个行政法的解释与适用过程。根据平衡论的观点：行政权与公民权的关系，是行政法所调整的一对基本矛盾。在总体上实现行政权与公民权的平衡，对于实现行政机关与公民义务的平衡，两者各自权利义务之间的平衡，乃至各方法律地位(权利义务综合体现)的平衡，具有基础性、决定性的意义。

1、行政法的价值导向：平衡论认为，涉入行政法领域的社会多元利益、价值都应当得到尊重和协调。主张在价值冲突中诉诸中庸、平和的制度性解决方案。

2、行政法的研究视角和方法：平衡理论认为，行政法学应当转移以法院或行政机关为中心的视角，直接以行政机关与公民的关系切入研究，在研究方法上，应当强调行政权与公民权的配置，而以立法控制或司法审查作为一种宪政视野下的制度性保障。

3、行政法的概念和调整对象：平衡论主张，从调整对象的角度界定，行政法的概念应当表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。

4、行政法关系：平衡理论认为，行政法和民法一样，均调整平等主体间的关系，并且两者调整的状态都应当是一种平等、平衡关系。平衡理论认为，无论在哪个具体的行政法关系中，行政法的权利义务结构都是不对等的，但这种不对等是必要的。

5、行政法治原则：平衡理论认为，权力和权利既然是法律授予的，就应当得到同等保护，都需要激励；同时，权利和权力一样，都有被滥用的可能，因此应当同等地受到法律的制约。

6、行政程序法 平衡论认为行政程序法的功能在于通过规范行政行为的空间和时间的表现形式，制约行政权力的行使，因而其规范应主要限定为行政机关的义务性规范，将更多的程序性权利机制赋予行政相对方。在行政程序法的价值取向上，主张协调、兼顾公正与效率，实现二者的动态平衡。

7、行政法体系 平衡论倡导在行政法律制度的层面上建立一种"行政权--公民权"之间的协调模式，认为行政法律制度应当分为两大类：保障行政权有效行使的制度和抑制行政权违法行使、滥用的制度。

『叁』 试述我国行政法基本原则的内涵及其基本要求

行政法基本原则是行政法学的基本理论问题,从行政法学研究起步之日开始,学者们对这一命题的争论就没有停止过.行政法基本原则应当反映出植根于社会主义市场经济体制下的行政法所有的性格.行政法基本原则的概念,归纳起来无外乎下列四种:
一是指导行政法制定,执行,遵守以及解决行政争议的基本准则,是整个行政法的理论基础,是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念;
二是贯穿行政法之中,指导行政法的制定和实施等活动的基本准则,它是人们对行政法规范的精神实质的概括,反映着行政法的价值和目的所在;
三是贯穿行政法律规范之中,指导行政权的获得,行使及对其监督的基本准则,也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志;
四是指贯穿于行政法始终,指导行政法的制定和实施的基本准则或原理,是行政法精神实质的体现,是行政法律规范或规则存在的基础.
这四种不同的定义体现了学者们对行政法基本原则认识的逐步深化,也体现了其所依据的行政法基础理论的发展.同时,上述四种行政法基本原则的概念都包含了相同的涵义,即对行政法制定,实施等全部活动具有指导作用.在行政法基本原则的功能中,其"指导"作用才是最根本的,才是行政法基本原则的核心价值所在,也是行政法基本借以建立和展开的基础.基于此,笔者认为我国行政法的基本原则应为:合法性原则,民主性原则,及时救济原则和统一原则.

一,合法性原则
要求行政主体的各种行为都应严格依法,强调依法行政是行政法作为独立法律部门存在的最根本性原则,也是行政法与其他部门法区别的主要标志,它是贯穿行政权力过程始终,是指导,规范行政权力运作的基本准则.
合法性原则是近年来行政法学界普遍主张的一项基本原则.该原则强调行政机关行使行政权力,管理行政事务,必须依法进行.法律是行政机关权力活动的依据和标准.依法行政原则是社会发展到一定阶段的产物,是法治原则(宪法原则)对行政活动的具体要求.依法行政是行政法目的得以实现的保障,可以确保行政活动建立在理性的法律规则之上,免受个人意志的干预.依法行政也是行政法最高层次的规则,对行政法律规范的制定以及行政机关的具体管理活动都有指导意义.依法行政原则不同于自由,权利保障原则.首先,依法行政原则主要针对行政机关而言,强调对行政机关的规范,而自由,权利保障原则则对国家的立法机关,行政机关以及司法机关都有指导意义.其次,依法行政原则主要是制度层面的原则,尤其在法律适用方面发挥作用,而自由,权利保障原则则不仅是制度层面的原则,而且已上升到价值层面.就两项原则的地位而言,自由,权利保障原则更为基本,依法行政原则不得与自由,权利保障原则相背离.
行政合法性原则主要包含两个方面的内容.一方面,强调行政主体的各种行为都应严格依法,并对违法行政承担法律责任.同时,行政主体在行使自上裁量权时必须严格依据体现行政法精神实质的行政法基本原则,严格在行政法规范规定的幅度,范围内行使自由裁量权.另一方面,要求参加到行政法律关系中的行政相对人,应对行政主体的行政管理行为依法进行配合,支持,并切实履行其行政法上的义务.

二,民主性原则
该原则要求一切与行政主体行使行政权力有关的活动都要实行民主,必须代表广大人民群众的利益,依靠广大人民群众的支持,采用适合广大人民群众的方法.民主性原则应作为行政法的一项基本原则,内容包括:
一是行政法规,规章的制定程序,除不应公开外都应公开,充分征求利害关系人的意见,必要时还得举行立法听证会,论证会和座谈会的民主性形式.这样做才能符合"法治"的前提要求,即有"良法",使行政法规范的内容充分体现民主.行政法规范的调整涉及作为管理者的行政主体及被管理的行政相对人之间的行政权利和义务,该行政权利和义务与当事人的切身利益密切相关,它是行政执法的依据和基础,如果行政法内容不能充分体现民主,就不会确保人民群众利益的切实维护,也不能取得行政相对人对行政管理行为的信任,理解和支持,势必影响行政管理的效率.只有行政法规范的内容充分体现民主,才能在行政执法中真正做到民主,更有效地实施对社会的管理.
二是人民有权要求政府提供政治,经济和社会各方面的信息,回答有关咨询,以便公民参加经济和社会活动,对此,各行政主体应创造条件.这也是行政相对人积极参与各种社会管理活动,主动配合并履行其行政法义务的重要保障.
三是在做出具体影响行政相对人权利义务的决定时,必须听取相对人的意见,即建立听证程序.
四是行政相对人应遵循民主程序的约束机制,在其充分行使民主权利的同时,当其私自,个别利益与意志与公共利益,多数人意志发生冲突时,其应让位于公共利益及多数人利益,服从行政主体的行政管理行为,积极支持,配合,并切实履行其行政法义务.

三,及时救济原则
这一原则要求行政主体在行使行政权影响行政相对人的合法权益时,行政主体应始终确保行政相对人受损权益的及时恢复和补救.
行政法所追求的价值之一就是促进行政效率的提高,而行政效率除了讲求时间,数量等量上的效率外,还应包括质的效率,亦即取得较好的社会效益,它要求得到行政相对人的心悦诚服并积极地予以协助.单纯的强制服从是不能取得很好的效率的.若某一行政行为不能取得行政相对人的支持与协助,甚至认为侵害其合法权益,这就应给予行政相对人一定的救济途径.但行政救济也应讲求效率,尽快地解决争议,否则也会影响整个行政效率的提高.而目前我国的现实是:无论是某一具体行政行为是否为明显的违法与不当,都只能通过行政复议和行政诉讼来解决,这对于那些需要调查取证的违法不当不很明显的具体行政行为来说是可行的,必要的,可对那些有明显的违法不当的具体行政行为,就显得不必要而徒耗时间,人力,物力,无疑也导致行政效率低下,要解决这一问题,我们还应把视线放在行政实体法本身上.要求行政主体在做出行政行为时,包括行政立法行为.始终有一套给予行政相对人及时救济的机制,要建立这一机制,就应有一指导性原则给予概括或指导,这便是及时救济原则,它要求行政主体行使行政权的整个过程中,始终关注行政相对人的合法权益,不去侵害.同时,这一原则也要求行政相对人始终以合法行为行使其获得及时救济的权利,监督行政主体的各种行政行为.为此,才能做到行政法治.
及时救济原则要求行政主体在行使行政权时自始至终将行政相当人的权益放在首位,在行政相对人的合法权益受到损害时,应给予行政相对人充分的救济机会.同时,这一原则有利于行政相对人参与行政,配合行政积极性的提高,并促其充分理解行政主体的管理行为,切实履行行政法义务.

四,行政统一原则
这一原则要求与国家行政管理有关的活动都必须统一,协调;统一指挥,统一组织,统一规定.同时,要求行政相对人服从行政主体的统一管理行为,并予以支持配合.行政立法,行政执法和行政守法都应遵循这一原则,具体有五个要求:
一是理顺现有行政法规之间,行政规章之间及其相互之间的关系,消除彼此冲突的地方,并在以后的行政立法中始终本着统一的要求,实行行政立法程序的统一化,确保我国行政法律规范体系的统一和协调(如我国已经颁布的《立法法》).
二是要求行政法能尽其涵盖力,将现有的乃至今后可能产生的行政事务统一由行政法规范加以规定,使行政执法的法律依据协调,一致,统一(当然,这还依赖于一定的立法技术性规定).
三是要求实行行政程序统一化.尽快进行行政程序法典化,使各种行政行为的程序有法可依,有章可循,不至行政行为之间前后矛盾和冲突.不同的行政主体的行政行为必须统一,一致,不应彼此矛盾,相互冲突.
四是要求国家行政机关及其机构设置应从实际出发,统筹规划,统一设置,防止机构重叠,职能重复,相互推诿扯皮,防止政出多门,朝令夕改.同时,要求国家行政机关工作人员的上下级关系要统一;国家行政机关工作人员的职位,职称,职权,工资,任免,奖惩,选举,退休等等都要有统一的规定,以便使国家行政机关工作人员的管理走上统一的法治轨道.
五是要求行政相对人服从行政主体的统一管理,同时监督行政主体的各种行政行为,使同一行政主体的前后行为及不同行政主体之间的行政行为的协调一致,促进我国行政法治进程.

『肆』 学习行政法的意义

一、行政法治的内涵
我国依法行政的概念产生于80年代末，形成于九十年代。但从近几年依法行政的实践看，依法行政在不少沿海发达地区流于形式，更不用说西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正义以及保障公民权利等等，在不少地区和部门还未受到重视，为了进一步推进依法行政，必须在西部开发中，充分关注依法行政的法治内涵的实现。
第一，法律至上原则。在依法行政中，法律至上原则主要包括以下一些内容：1.法律是依法行政的最高规范。如美国依法行政的具体表述是“法律最高原则”，在德国则称为“法治政府”。在这原则下，依法行政的行政依据是法律，没有法律授权就不能行政。任何行政行为都是法律授权的行为。一切行政行为都必须服从法律，否则无效。2.依法行政规则。政府的依法行为必须有法律依据。在法律没有规定时，行政机关无权像公民那样自由地活动。例如，没有处罚法，行政主体就没有处罚权力。这在各法治国家都是一项普遍的规则。3.合法性规则。行政行为的范围和内容必须由法律设定。法律对行政的授权不仅应具有质的特点，而且应当有量的规定。依法行政不仅不能超越质的规定，而且不能逾越量的范围。有法律依据可以做出行政行为，但有权作出行政行为并不等于可以为所欲为。4.保证实施原则，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。行政机关的职责是执行和实施法律，对于行政机关来说，不仅有消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律的实施。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果不制定有效的条例来维护秩序，就是违反法律。
第二，正当程序原则。程序是实体的保障。没有正当程序的规范，行政法治要求的法律至上就难以实现。因此，行政法治对法律至上的要求必然要通过正当程序来实现。行政程序应当由法律来设定，其效力与其它法律相同。任何行政行为都必须有法定程序。只有严格按照法定程序进行的行政行为才具有效力。非依正当程序的行政行为应当视为非法。依法行政在一定意义上就是依程序行政。法律的至上性必须通过合理的程序来实现，没有正当的程序，法律的至上性根据难以实现。法律的正当程序是实体法的延伸。在法治条件下，基本权利原则属于实体上的原则，基本权利原则被正当地实施，这就是正当法律程序。正当程序原则在法治国家极受重视，而且在实践中有进一步扩大的趋势。正如美国法官弗兰德利所说：“我们看到过去五年中程序上的正当程序的扩大，比在美国宪法批准以来的整个时期都来得大。”
第三，公平救济原则。依法行政意味着行政相对人能够及时有效地通过法律渠道纠正行政侵权行为，也就是必须存在公平有效的行政救济。公平救济不仅有范围要求，而且有结果要求。以范围而言，行政救济不应当存在死角。比如，目前我国西部行政诉讼中不受理职称评审方面的纠纷就很不合理，也是教授贬值得不到遏制的原因之一。其根源一是因为相关的法规欠缺，二是因为法官不是专家，但在实践中并不是无法解决。事实上，各校都颁布有相当细的规定。法院在受理此类案件的时候，在不违反法律的前提下可以参照适用，而后者可以由法院请相关专家评审，最后由法院判决。为此建议我国在西部大开发中，行政诉讼法对此进行修改。法院应当能够受理职称评审案件。以结果而言，国家赔偿是最主要的公平救济的制度。在相当长的历史阶段上，国家赔偿是被否定的。1873年，法国权限争议法庭在布朗戈案作的判决中，在法律没有作出规定时，明确承认了国家赔偿责任。此后，国家赔偿被正式确立。我国1954年宪法就提出了国家赔偿，1995年正式实施。但从实施的现状看，仍有待进一步完善。有的公司受到行政机关的不法拘禁长达几年，但出来后的赔偿往往是象征性的 。这与依法行政的人民利益原则不相一致。
二、行政控权：依法治国在西部大开发中的深化
我国依法行政的提法是在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下产生的。如果说依法治国的实质是依法治权 ，那么，在西部大开发中体现依法治国实质要求的依法行政，必然以行政控权作为其本质内容，这是我国依法行政的本质特点。
一般意义上的行政控权系指英美法系国家的行政程序控制理论，即强调行政法是程序法。但是，从实践看，行政控权不仅局限于程序。在这方面，大陆法系国家的公共权力论、公务论等恰好是一个补充。也就是说英美法系和大陆法系的行政法理论基础虽然形式不同，但在本质上具有一致性。这是因为英美法系和大陆法系行政法理念的理论基础具有共同性，即都建立在人民主权和权力制衡理论的基础上。为了保障人民主权，必须对权力的行使实行监督的制约。18世纪的启蒙思想家洛克、孟德斯鸠系统地论述过分权和制衡的思想。孟德斯鸠指出：为了防止权力滥用，保障自由，就必须对权力进行制约，而对权力制约的最好方法，就是“用权力约束权力”。 此后，人民主权和权力制衡的原则就成为资产阶级宪法和法治的一般原则，无论是英美法系、大陆法系，其行政法的理论基础都源于此。
此外，从法治的实质内容看，英美法系和大陆法系国家面临的问题都有共同性，即如何防止国家权力不被滥用？从现代国家看，国家权力最普遍的形式是行政权。因此，法治国防大学家防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对行政权实施有效控制。当然，行政行为还涉及到行政效率、社会公共福利的目标等，但与行政控权相比，它们无疑是具有从属性。在任何一个法治国家，行政效率最终都取决于行政控权的效能。我们不否认，在特定的条件下，某些腐败行为可能会提高效率，如某些贿赂可以加快办事速度，但这是以整个行政效能的降低为代价的。从整体上提高一个国家的行政效能，最有效的办法就是加大行政控权的力度和广度，而不是容忍甚至鼓励腐败。二战以后，当代法治国家普遍以行政立法作为主导，一大批制约和控制行政权力的法律相继出台，甚至连行政官员的道德行为也纳入了法治的轨道，有效地防止了行政权的滥用，规范了行政行为。
从法治国家的历程看，虽然所运用的观念不同，但依法行政本质上都是通过控权实现的。依法行政的历史事实证明了行政控权的作用不可替代。1215年英国大宪章，作为资产阶级宪政的开端，其实质正是控权。此后，行政控权的思想和实践在西方法治国家不断发展，并日益完备。无论是英美法系国家还是大陆法系国家都是如此。在大陆法系国家法国，著名宪法学这有狄骥就说过：“法学上一个最重要的原则，是国家也须受法律的限制。” 这种控权的思想，早在法国大革命以后颁布的人权宣言就有了明确的表达：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”“社会有权要求机关公务人员报告其工作 ”。同样是大陆法系的德国，行政控权被表述为行政监督，正如德国斯佩耶尔大学法学教授赖纳•皮查斯所说：“法律在国家的统治中占有中心地位。它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。这点尤其适用于行政行为，它同样受制于法律。 ”英美法系国家更是如此。美国作为典型的三权分立国家，行政控权其实是权力制衡的一种特殊形式。在这种形式下，为了保障社会公共权利，即使是总统行为也受到了严格制约。
除了上述法治作用以外，行政控权在我国西部法治建设中还有其独特的意义。行政控权是我国西部反腐败斗争的迫切需要。尽管我国近年加大了反腐败的力度，但是腐败现象仍在蔓延。从制度上说，就在于我国反腐败的控权机制还没有健全。我们在1997年就开始提依法治权的法治思想，但如何治权和治官，实践中还有较大的距离。实践证明，腐败滋生的最根本的原因和最本质的表现形式是权力的滥用，而克服腐败最有效的方式之一就是行政控权。
行政控权的优越性是现代法治本质特点。在理论上，行政控权不过是权力制约原则在行政法领域的推广。正像治权是法治的本质一样，行政法如不具备良好的行政控权功能，行政法的其它功能必将受到影响，甚至完全不能实现。比如，行政法的服务功能，强调行政主体具有为人民服务的义务，这当然是对的。但法制意义上的服务不应只是一种道德要求，也应是一种法定责任。也就是说，当行政主体违背为人民服务的义务的时候，他将受到追究或为此承担相应的责任。因此，服务功能只有在行政控权的条件下，才有全面实施的可能。行政法的控权功能体现了现代法治的本质精神，是行政法治的内在要求。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。十五大以后，我国理论界进一步明确，依法治国的实质就是依法治官或依法治权。在这方面，行政法的控权功能是任何法律所无法比拟的。
诚然，行政控权在法治发达国家受重视的程度有所不同。正像有些学者所指出的，行政控权在有些法治国家已成为历史。在西部大开发，行政控权是一种十分迫切的现实。正如马克思所说的：“没有一个民族能够一个跟斗翻越它的历史发展的各个必要阶段。 ”
三、实现西部大开发，走向行政法治的具体步骤
（一）完善西部法律体系是依法行政的基础
实现依法行政首先要求建立完整，严密、和谐、优质的法律体系，从而把西部政治、经济、文化纳入法制的轨道。一是立法必须从实际出发，从少数民族聚居较多地区出发，中央应授权西部省、市人大享有更大的立法权，地方立法也应该具有前瞻性和法律科学性。二是加强立法的开放性和民主性，特别是在当前中国已加入WTO，我国西部立法必须与WTO法律框架接轨，既要根据地方实际制定行政执法的规范，又要在引进外资或进行商务活动中按国际公约、国际惯例行使行政权。在当前全球经济一体化形势下，我国行政立法要大胆借鉴外国有益的立法经验和立法成果，维护西部人民根本利益和长远利益。
（二）提高行政执法效率，廉洁公正执法是实现西部大开发的关键
如果说，有法可依是实现依法行政的前提的话，那么有法必依，执法必严，违法必究则是行政执法的关键。十五大文件指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任和评议考核制。 ”从而把依法行政与保障人权紧密结合起来。行政执法在国家各种权力中是最活跃、最经常、最普遍、最直接运用权力与公民、法人和其它组织有着最密切关系，因此最容易发生侵权问题。以前，行政机关责任意识淡薄。在西部开发中，行政权力必须服从于法律的预设，法律的行政权力处地支配和控制地位，行政机关应积极，主动发挥管理功能，服务功能并适当运用自由裁置权，在西部开发中，树立行政机关的新形象至关重要。英国学者说，政府是一个感染力极强的，以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己楷模行为教育整个民族。
（三）提高公务人员素质，提高西部公民法律意识，是实现西部大开发一项系统工程
从人治走向法治的制度创新过程，正是建设法律权威和法律信仰的过程。公务员是依法行政的主体，是代表国家的形象，执法的好坏将影响到整个西部开发的成功与否。守法、护法又是一个公民最基本的义务。只有全民法律意识增加了，行政执法才有广泛的基础。孟德斯鸠说过“要接受最好的法律，人民的思想准备是必要的 ”。当前，西部大开发中，培养公民学法、守法、护法精神和正确的权利义务观念十分重要。虽然西部是一个多民族地区，人民文化素质不高，普法教育也就显得更为重要。对于广大西部公务人员来说，学习法律知识是重要的，但更重要是树立法律权威观念和权力服从法律观念。畏法者最快活，尊法者最顺心，只有在法律范围内活动才能获得最大自由。
总而言之，行政机关在西部大开发中，应积极能动地发挥其管理功能，服务功能，并适度运用自由裁量权，提高行政效率。在我国西部大开发中，必须坚持法治原则、法律至上原则、正当程序原则、公民救济原则。在西部大开发中建立依法行政的法律体系，强化依法行政观念，为实现依法治国起引导、桥梁作用。

『伍』 平衡论的意义

“平衡论”至今尚属理论萌芽时期，其自身亦需一个不断的自我反思和建构过程才能渐臻完善的理论体系。我们在思考和构建“平衡论”体系时日益感受到，“平衡论”的提出对我们进行行政法学研究而言更具深远的方法论意义：（1）“平衡论”虽然是一个部门法学的研究课题，但它不可避免地涉及哲学、伦理学、社会学、政治学、经济学、其他部门法学等广泛领域，因而，如果要求得“平衡论”的更深发展，就必须打破部门法学之间以及法学与其他学科之间存在的学术隔离，既保持本部门法学强劲的身我发展势头，又不遗吸收其他部门法学和学科的思想精华，并向后者贡献自身的成果；
（2）“平衡论”必须借助对行政法及行政法学历史的真实反思和积累，因而，我们必须打破我国行政法学研究只重视对制度的历史性描述、轻视或忽视对行政法学基本理论历史进程的关注的状况；
（3）“平衡论”作为一个部门法的理论基础无法脱离具体文化环境，它若求进一步的完善，我们就应对法律制度的建设进行文化的阐释和证明，寻找“平衡论”落根成长的本土基础。
任何一种希冀揭示人类生活某一方面客观规律的真理性认识或理论，都是建立在关注现实建构和反思历史的艰难历程之上的。我国目前正在经历一场人人皆已感知的大规模解构和建构运动，这一场运动涉及经济、政治、文化生活的方方面面，其广度和震撼力令世人嘱目。然而，严峻的现实问题以简单明了的方式表述出来了：怎么做？于是，哲学、经济学、政治学、社会学、伦理学、法学等各类学科都试图在自己的专攻领域提出基于严肃、认真的历史反思的新的建构理论。“平衡论”就是在这样的广阔背景中诞生的。“平衡论”关注现实并希望对我国制度和理论建设具有现实意义，这在前作《现代行政法的理论基础》中已作详述，现扼而言之，即：（1）依据“平衡论”基本原理，准确把握立法、执法、司法三个法制环节各自的重心和平衡及各法制环节之间的制约和平衡，可保证行政法制健康、协调地发展，摆脱行政机关与相对一方权利义务配置不平衡的法制现状；（2）依据“平衡论”，可建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府——企业”互动模式，推动市场经济的发育和成长；（3）依据“平衡论”，可真正实行民主价值和效率价值有机统一的政治制度和行政体制；（4）依据“平衡论”，可全面、准确地认识现代政法的本质和作用，从而可重构既符合世界行政法发展方向又具有民族特色的较成熟完善的行政法学体系。

『陆』 行政法新论的问题：从行政法产生的角度，谈我国行政权利的现状和行政法的发展趋势

我国行政法的建立和完善，应当说是我国的民主与法治建设同步的，它经历了一个从无到有、从分散在集中、从低层次到高层级的逐步发展的过程，其中有两次里程碑式的重大事件：一是1989年《行政诉讼法》的颁布和实施，它从司法监督的角度有力推进了行政程序法制建设，其中有宣言式的规定条款：具体行政行为违背的法定程序的，得以撤销；二是1996年《行政处罚法》的颁布实施，标志着我国全面行政程序法制建设的开始，《行政处罚法》的重要贡献在于：在行政诉讼法确立的程序违法无效的原则上，又进一步确立了保障公民权利与促进行政效率相结合的公正、公开原则，规定了告知、陈述、早辩和听证等程序制度。总体来看，我国行政程序法律化的进程逐步加快，并取得了明显的成绩，主要表现在：

1、新宪法为行政程序法律化提供了宪法依据。西方国家的宪法中往往有关于行政程序基本原则的规定，这些规定构成这些国家行政程序的根本法律渊源。我国宪法并没有专门明确规定行政程度的基本原则，但是，宪法中的有些规定却可以被认为是行政程序法律化的依据。例如，宪法第2条第3款规定：“人民依照规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务“。这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据。

2、制定了一大批行政程序方法的法律、法规和规章。建国以来，尤其是十一届三中全会以来，我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章，使行政程序无法可依的状况有了明显改善。20世纪80年代以后，行政程序法律化的进程明显加快，有关国家机关先后制定了《行政法规制度程序暂行条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》等等。这些法律、法规和规章制度，使我国行政程序法律化的覆盖面大为扩大。

3、某些行政领域建立了比较完备的程序制度。虽然目前我国的行政程序制度总体上还比较落后，但从局部看，有些领域的行政程序制度已经相当完备。如行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚以例，1996年颁布的《行政处罚法》，对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。此外，还制定了大量专门规定特定领域的行政处罚程序的单行法律、法规和规章，如《治安管理处罚条例》等，这使我国行政处罚程序形成了比较完备的规则体系。

4、体现现代法治精神的行政程序制度开始得以确立，随着法制建设的发展，我国行政程序法律化的价值取向发生了明显的变化，行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识，其结果，使得我国行政程序中以控制行政权和保护公民权益为主要目的、体现现代法治精神的规则和制度逐步被确立。例如，告知程序、听证程序、回避程序、复审程序等。这种变化表明我国的行政程序法律化逐步向现代化迈进。

5、行政程序制度获得了相对独立的法律地位。随着国家法治的发展，行政程序开始获得独立的法律地位。例如，《行政诉讼法》明确地将程序合法作为行政行为合法的三个必要条件之一。《行政处罚法》则明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定表明，我国行政程序不再是行政实体法的附庸，它已经获得了独立的法律地位。尽管我国的行政程序法律化有了长足的发展，取得了明显的成绩，但从总体上看，我国的行政程序法律化的水平还比较低，行政程序法律化还存在诸多问题。

二、完善我国行政法的必要性和趋势（途径）

就我国行政法存在的种种问题和不足来看，我国行政程序制度应当加以改进和完善；根据行政法学的一般理论和学术界的研究、成果，我国行政程序制度加以改进和完善，按照社会主义市场经济建设和我国民主法制建设的要求，我国行政程序制度应当加以改进和完善；和世界先进国家相比，我国的行政程序制度也应当加以改进和完善。

（一）完善我国行政程序制度，是改变我国向来重实体、轻程序这一落后观念的必要途径

行政法是实体法与程序法的有机统一，行政程序制度是行政法律制度的有机组成部分。没有完善的行政程序制度，就谈不上行政实体法律目标的实现，甚至还可能带来破坏和其它消极的作用。在行政法制建设的起步阶段，一般地说，行政程序法往往成煤其实体法的附属品，行政程序法远没有行政实体法发达。但是，随着行政法治与民主观念的提高，行政过程中的一切活动，不仅实体上要求合法，而且带必须在程序上合法。行政程序法的兴起和发展，使其具有与行政实体同等重要的法律效力和地位。违反程序法则，与违反实体法规则一样，都将影响行政行为效力。

行政程序法在行政法中的地位，在美国，行政法就是正当的法律程序，行政法就是行政程序法。美国学者认为，“程序法是执行，而法律的生命在于执行，从实际的观点来看，程序法的重要性超过了实体法。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。在我国，以往往重实体法，轻视程序法，认为行政行为只要事实清楚，适用法律法规正确，程序上有所不足，责令予以补政即可，一般不影响行政行为的效力。近年来，人们开始重视程序法，认为违反程序也是违法。立法上在规定实体权利义务的同时，作出了适当的程序性规定。其实，从某种意见上说，程序法比实体法更重要，如果存在着一些实体规则，但没有好的程序规则去执行，实体规则定是再漂亮，没有程序规则来保障，十有八九是执行不好的，相反，即使没有实体法制，但却有一个良好的程序法律，我们仍然可以实现理想的目标。为什么在执法中经常出现上有政策，下有对策，关键是我们的法律缺乏科学合理的程序设定，以致受该实体法律规范调整的人可以寻找很多对策来对付这个法律，致使法律得不到贯彻执行。有时实体法无法解决的问题，通过程序法可以公平合理地解决好。即使没有一个实体规范，只要有一个好的程序规定，事情仍然可以处理得很好，所以行政程序规范具有独立存原的价值。

行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体效权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重很多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会秩序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。

凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。这一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。

（二）建立和完善我国行政程序制度，是发挥行政程序法功能的基本的主要途径

各国的行政程序法律由于其价值取向不尽相同，在功能上表现出一定差异。从理论上讲，现代行政程序法功能有三种：

一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究比较少的人力、财力来进行行政管理。

二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。

三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对各种合法权益，尤其是程序上的权利。

我国行政程序法的功能类型应当是以效率为基础的权利保障型。学术界普遍认为，根据我国的具体情况，应当兼顾权利保障和效率两方面。以提高公民的民主和法治意识来看，应当保障公民的程序权利。但是，我国生产力发展水平不高，如果脱离社会利益而过分强调公民权利的保障，就会影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和权利保障型都是非此即彼的思路，并不可取，“并重型”的具体设想是把效率和权利保障两个方面结合起来，兼顾权利保障和效率。这样的功能类型既不是完全的效率型，也不是完全的权利保障型，而是介于的选择。立法者应当从全体公民的共同利益出发，考虑每个公民的具体利益应当保障到什么程序。要做到这一点，就必须处理好效率与权利保障的关系，因为效率更多地反映社会利益，而权利保障更多的反映个人利益。处理两者关系的原则是：以提高效率为范围，以权利保障为目标，在效率允许范围内，对权利的保障努力达到“最大化”。

要实现行政程序的上述功能，只有通过完善行政程序制度，即通过科学的立法，才能构建我国的行政程序法，只有有了完备的或尽可能完备的程序法，才可能发挥程序法的功能，以保障行政机关的依法行政，实现公共管理职能，同时又最大限度的维护公民、组织的合法权益，以实现社会的正常运转和社会进步。

（三）行政程序制度的完善，可以有效地发挥行政程序制度的积极作用，并具有重要的现实意义。

1、提高行政效率。行政程序在行政行为中无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。对当事人从事一种行为，可以放任，可以要求备案，也可以要求审批，程序不同，效率也不同；对于审批许可，是规定一个月，还是三个月，直接影响行政效率。程序法的作用，就在于将合理的、即能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。

2、制约作用。所谓制约作用是指行政程序法能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：第一，行政程序法律使行政程序或为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还是不能获得专利权。第地理与腐败行为等行政违法行为做斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某贰权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之间。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。

3、保护公民、法人其他组织的合法权益。公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由，听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权，保障个人和组织法权益的作用。

总之，适应依法治国、建议社会主义法治国家和我国加入WTO的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。我认为，我国尽快制定“行政强制法”、“行政许可法”等，并对有关单行法律、法规、规章等作进一步的清理，以备在制定我国统一的行政程序法时参考。

参考书目：

1、施瓦茨《行政法》群众出版社

2、林纪东《行政法》

3、赵震江《中国法制四十年》光明日报出版社

4、周旺生《立法学》北京大学出版社

5、王名杨《法国行政法》中国政法大学出版社

6、王名杨《英国行政法》中国政法大学出版社

7、王名杨《美国行政法》中国政法大学出版社

8、应松年《行政法新论》中国法制出版社

9、应松年、徐平《行政行为法》人民出版社

10、应松年、徐平《涉外行政法》中国政法大学出版社

11、罗豪才《行政审判问题研究》北京大学出版社

12、应松年、胡建淼《中外行政诉讼案例述评》中国政法大学出版社

13、马怀德《行政诉讼原理》中国政法大学出版社

14、姜明安《行政诉讼与行政执法的法律适用》人民法院出版社

15、张宗厚《法学更新论》云南人民出版社

『柒』 关于行政法的核心论文

行政法的核心与理论模式

作者：罗豪才

行政法的核心是什么？对这个问题可能有不同的回答，也可能有不同的理论模式和研究方法和理论模式。

一、传统行政法学以行政权为核心够建理论体系

传统的行政法学都是以行政权为核心来构建理论体系。战前的大陆法系国家如德、日以及旧中国等，他们的行政法学的核心概念，就是行政权。这集中表现在行政法学理论体系的架构上结构方面。传统行政法学的结构主要由有三部分内容构成：一是行政组织法。行政组织、行政机关、行政主体，这三个概念的含义存在差别，运行机能也不尽相同，不是同等概念，但都与行政权有关，都是作为行政权的载体存在的。二是行政作用法或行政行为法，都是有关行政权运作的表现形式和具体内容的法律。三是行政救济法。行政机关要为其权力的行使承担责任，给受损害的公民提供赔偿。总的说来，在历史上大陆行政法系国家强调以行政法为工具来保障行政权有效地行使，强调行政效率、公共利益等。

英美传统行政法理论体系，主要也是三个部分，即由委任立法、行政程序和司法审查三部分内容构成。这三个部分内容体现的中心原则，是以权力制约权力。委任立法是通过立法权对行政权进行制约，行政程序是事中控制行政权，司法审查是司法权对行政权进行制约。可以看出，这种理论体系还是以行政权力为核心来构建，强调控权，不重视相对方应有的地位位置。

改革开放初期，我国行政法学界也有过关于行政法性质、功能的争论，提出了控权、保权以及既要控权又要保权的三种理论观点。由于当时行政法学还处于起步阶段，又急于回应社会实践的需求，便大量地从日本和我国台湾教材中“移植”其概念、原则甚至理论框架。二十世纪八十年代中期以后，为制定行政诉讼法作理论准备，我国行政法学阶曾围绕行政法与行政权的关系、行政法的性质和功能、行政法的基本原则等问题，展开一场关于行政法要“控权”、“保权”还是“既要保权又要控权”的争论。我国1989年制定的行政诉讼法规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”这场学术争论未引起人们足够的重视，因此争论并不深入的立法宗旨，与这一阶段理论争论有密切的关联。

自80年代后期以来，随着我国行政诉讼法的制定与实施，我国行政法学界对实践的发展作了比较深入的总结。人们逐步认识到，虽然以行政权为核心构建行政诉讼制度，、强调维护和监督行政权，有其一定的合理性。但，从整个行政法制、行政法学理论体系来看，其视角比较狭窄，思路比较短浅，形而上学的片面性比较突出，认识到以行政权为核心来构建理论体系具有很多缺陷很多，难以揭示行政法内在质的规定性和发展的预期，不能适应时代发展的要求。事实上，二战后，特别是自80年代以来，无论是日本、美国还是欧洲，其行政法理论也不完全拘泥于传统的理论，也在不断探讨2。这些都促使我们重新考虑行政法的核心问题。

二、以行政权与公民权的关系为核心重构行政法的理论体系

当前，理论界已就行政法的核心问题达成了一定的共识，即我们认为，应以行政权与公民权的关系为核心来重构行政法的理论体系。以行政权和公民权的关系作为行政法的核心，应该说在当前的理论界争议并不大，共识程度比较高。行政权不是一个孤立的概念。它只有同相关的概念结成一定关系，才有其实质意义。在行政法上，行政权与公民权是一对相互关联的范畴。行政法学归根到底也是权利义务之学。但是即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心，也不等于只有一种理论模式。对行政权力和公民权利相互关系的认知和定位的不同，以及价值取向、目标的差别，会形成不同的理论模式。

第一种理论认为行政主体和公民的关系是一种“支配与服从的关系”，把公民置于被管理、被支配的地位，主张二者法律地位不平等，强调维护行政特权。以这样的原则来构建的行政法理论体系，我们称之为“管理理论”。第二种理论强调控制行政权、保护公民权利，主张通过立法、行政程序和司法审查来控制行政权，认为只有行政权受到严格控制，公民权利才有保障。其最大特点是突出监督行政的关系。，我们称之为“控权理论”。第一种理论曾主要流行于德、日等大陆法系国家和实行计划经济体制的国家如苏联等，第二种理论主要流行于英美等普通法系国家。应该说，近几十年来德、日以及普通法系国家的行政法学已有长足的进步，无论在体系、方法、原则、规范，还是行政法的适用范围等方面都有所创新，值得我们高度重视并加以借鉴，但也应当看到，他们的行政法理论模式没有根本性的改变。

第三种就是我们所倡导的现代行政法的平衡理论。我们认为，行政法关系的各方主体都是能动的，扩张的，又有两重性。双方既对立又合作，是行政法制发展的根本原因。行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励。当然在中国现有的法治条件下，我们应该重点强调制约行政权。行政主体应维护和增进相对方的合法权益，行政相对方要理解和支持行政主体的执法行为，特别要通过互动的参与机制，形成和谐、合作的行政关系格局。我们的理论框架正是建立在此基础上。因此，以行政权与公民权的关系为核心来构建行政法理论体系，至少有三种模式。这些模式在价值取向、目标、规范体系、制度体系的设定，以及行政法治原则的适用范围和要求等方面都存在差别3。

三、行政法平衡理论的创见与价值

在行政法学的研究中，是否还存在别的研究视角？是否还有别的研究范式，或者别的理论模式？回答是肯定的。行政法现象纷繁复杂，并在发展之中，人们的认识不断深化，行政法的研究方案也呈现多样化，理论模式决不会是单一的。何种理论模式更具合理性，有待时间的考验。

但是，我们认为，行政法的平衡理论作为一种理论模式，主要有自己的有如下独特的创见和价值特点:

（一）平衡理论为建立行政主体与相对方的良性互动构筑重要平台提供理论支持。

要构筑行政主体与相对方行政领域十分广泛，具体关系多种多样，非常复杂。但随着现代行政的发展，以“命令－服从”为特征的强制性行政行为的范围将日益缩小，而以协商、引导等方式实施的行政指导、行政合同行为将大量增加。激励性规则的引进，将极大地改善行政主体与相对方之间良性互动的关系。平衡理论认为，要构筑行政主体与相对方良性互动的平台，必须保证行政法关系主体之间平等的法律地位。从我国宪法上看，这个问题早已明确。但仍有不少人认为，“行政法是以公共利益为本位的公法”，“主体地位不平等是行政法的本质特征”。我们认为，主体地位平等是现代行政法治的重要标志，就我国当前转型的社会形态而言，首先要逐步提升相对方的法律地位，使其成为独立的主体；其次，要调整行政主体的职能，改革行政权力的运作方式；第三，要加强社会组织建设，增强其公共治理能力；第四，要尽量发挥其他国家机关的制约作用，保证行政机关和相对方的权利义务处于动态平衡平等。

（二）平衡理论为调整行政法权利（权力）结构机制的构建提供理论指导。

在行政法实践中，由于受各种因素的影响，行政主体和公民之间的权利义务关系总是处于不断变化之中，作为最优化的平衡状态是相对的，不平衡状态则是绝对的。平衡理论不仅在行政法学研究方法和理论体系上有所创新，同时非常注重对行政法制度的研究。主张构建调整权利结构的机制，明确评价权利结构平衡与失衡状态的标准，并通过相应的手段对影响权利结构平衡的各种因素进行有效的调整，以维护和实现相对平衡的状态。

平衡理论认为，有效的机制是发展和维持一种良好行政法制度的重要保障。如果没有良好的机制调整行政权力与公民权利的结构，一个完美的制度设计是无法在运作中发挥现实作用。因此，行政法学不但要对制度本身进行研究，还要研究相应的机制，通过机制的有效运作，实现公民权利和行政权力的平衡。

在行政法机制的构建上，应当特别注重对激励机制的研究。建立激励机制是现代行政法制建设的一个重要任务，这是由现代市场经济、现代行政以及民主政治的发展趋势所决定的。而这些机制的构建与权力的配置、行政程序的设置以及司法审查的范围和标准有着密切的联系。

（三）平衡理论揭示了行政法特有的不对等关系。

平衡理论首次揭示行政法关系的本质特征，认为行政法关系中的每一个具体关系都是不对等的。一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系。4不对等关系是行政法关系不同于私法领域的其他法律关系的最重要特征。在行政法关系中，一定的不对等关系的存在是必要的，但不等于所有的不对等关系都是必要的和合理的，也不等于不同性质的不对等关系必然形成平衡的行政法关系。

平衡理论对行政法中不对等关系的揭示，有助于行政法在权利义务配置的合理化方面取得的突破。我们在研究特定的行政法律关系中的不对等关系的形成过程的同时，要研究正向不对等关系的必要性、行政指导和行政合同等非强制行政行为过程中形成的不等关系的特征和行政程序、司法审查中的反向不对等关系等等相关问题。

另外，我们还需要进一步研究具体的行政法律关系中不对等程度的区别，具体法律关系的不对等与行政法关系平衡之间的内在联系及其与行政程序和诉讼程序制度构建之间关系。把不对等关系问题的研究与行政管理、行政程序和司法审查的具体制度安排相结合，改善公民权利和行政权力的结构。

（四）平衡理论揭示了行政程序的性质。

行政程序制度的建构对于建立和维持公民权利和行政权力的平衡具有不可替代的重要作用，而对行政程序性质的研究和探索至关重要。传统行政法理论认为，行政程序规范对于行政机关而言既可以是权利性规范也可以是义务性规范。不同的学派持不同的主张，集中体现了不同的程序性价值取向。这种观念阻碍了行政程序理论的发展和行政程序制度的建设。平平衡理论第一次把行政程序界定为行政行为的时间和空间的表现形式，并根据双方的情势，认为把行政程序法应重点制约行政主体的行为，应为其设定更多的规范界定为义务性规范。，但不同的行政行为其适用的程序的性质应有所不同，行政相对方亦应遵守必要的义务性规范。是对行政程序理论的重要变革。

平衡理论认为，义务性的行政程序规范，就其性质而言是一种义务性规范，行政程序其制度的设计应当充分考虑行政行为对相对方权利的影响程度。但行政程序不应是越复杂越好，越严格越好，而是要根据行政行为的不同作出不同的安排。对于严重影响相对方权利的行政行为，如行政处罚、行政强制措施、行政许可等，应当设置严格的行政程序，以规范行政行为，防止行政权力滥用；对于不会严重影响或者不会直接影响相对方权利的行政行为，如行政指导行为、行政合同行为、行政建议行为等，应当设置相对宽松的行政程序，要给行政机关积极行政、充分行使行政自由裁量权留有余地。

（五）平衡理论有利于行政法方法的创新和引进。

促使行政主体和相对方进行良性互动、进而调整权利结构的方法是多种多样的，平衡理论主张运用各种有效方法实现权利义务的均衡化。这有利于方法论的创新和引进。除了传统的历史、比较、逻辑等方法外，平衡理论更多地运用博奕和利益衡量的方法研究行政法的制度、机制和规范。

在某种程度上讲，行政立法是一个通过博奕的方法使行政主体和相对各方达成共识或达成一定的共识，并通过一定的程序上升为法律和政策的过程；行政管理是行政机关和相对方在既有的规则（法律规范和行政政策）的框架内的博奕过程。平衡理论为引进博奕方法研究行政法问题提供理论上的可能，而博奕方法有助于分析和解决行政机关和相向对方的动态矛盾，为制度的设计和机制的构建提供实证依据。博奕方法的引进，有利于促进作为博奕规则的法律规范和行政政策公平、公开，并有利于优质的行政对策的产生和行政管理质量的提高，对于揭示行政法的价值取向也有重要意义。

由于公共利益和私人利益在司法审查案件中有着充分的体现，利益平衡已经是一个不可忽视的司法方法。平衡范畴不仅体现行政权力和公民权利的状态，同时也体现一种方法。在司法过程中，利益衡量是法官审视行政法主体之间博弈是否符合原则和规则的重要方法，同时，利益衡量也是在司法解释和司法裁判的过程中促使利益最大化的重要方法。这种方法正在司法审查的各个领域受到重视并得到不断运用。

（六）平衡理论揭示了行政法的功能。

关于行政法的功能问题，理论界历来争议很大。我们可以换一个思路，从平面思维转换到立体思维，可以认识到行政法应当为行政主体和相对方良性互动的构建一个平台。在这个平台上，首先，行政法为行政机关和相对方提供一定的程序和机制，使各方有可能充分表达自己的利益主张。5这种利益主张表达可以在某种程度上体现为一个政治过程，但更多的应当体现为一个行政过程，这就要求行政程序的公平、公开和公正。其次，行政法还应当为行政机关和相对方合理的利益主张的实现提供渠道和保障。其三就是这是一个权利补救的问题，即当相对方的合理利益主张无法通过相应的制度和机制获得实现的权利受到侵犯时候，提供应当有一个后续的制度和机制作为权利补救的保证。此外第三，行政法不但应当具有为行政法主体利益主张得到代表并得以实现的功能，还应当具有保护行政法主体利益以外的权利的主张和实现协调发展的功能。行政法的功能不应当简单的界定为维护公共利益或者保护公民权利，我们需要通过对行政过程的研究，揭示现代行政法的最高真正功能，并为行政法制建设提供理论支持。

尽管平衡理论提出了自己的创见，并在一定程度上推动了行政法基础理论的发展，但目前还存在一些有待于进一步深入研究的问题。今后，我们应当进一步加强对行政相对方行为、非强制性行政行为、市场机制与政府机制的关系等问题的研究。平衡理论是一种开放式的理论，自身也正在不断的完善。理论模式的变化，会引起行政法概念、原则、制度等方面的变化，也会引起行政法的价值取向和目标的变化。因此，我们必须深入研究，整体把握。行政法基础理论的研究，必须理论联系实际，坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，实事求是，与时俱进，不断开拓进取。

例如：注意行政法权利（力）结构的研究，主张现阶段要强调提升行政相对方的法律地位，合理定位行政职能，调整行政权力，综合利用相关因素，逐步实现权利（力）结构动态平衡、实现利益均衡、实现行政法关系主体的法律地位平等；主张整合行政关系和监督行政关系，调整规范体系，形成统一、有机、协调的行政法律制度；强调制约与激励并重、实体与程序并重的行政法机制；主张行政程序重点制约“硬性行政行为”，对“软性行政行为”，则重绩效，只要求其符合一般程序原则；主张保障行政相对方权利的行使，促进其与行政主体之间的良性互动，营造一种合而不同、和谐的行政法制环境；注意研究行政法制方法，提倡在某些决策过程中，通过各方反复博弈，形成广泛共识，并通过立法程序上升为国家意志；坚持行政法治原则支配整个行政过程，政府机制与市场机制相结合，实现行政法权利（力）结构的均衡化；等等。

在这里需要指出的是，研究行政法平衡理论的不是我一个人，而是一个不断扩大的群体，并已历时十余年。本书作者是参与行政法基础理论研究的重要一员，为行政法平衡理论研究作出了积极的贡献。本书以两个对立的理论模式为切入点，对行政法的基础理论作了系统的、历史的、比较的研究，对行政与法律的基本理论作了深入的阐释，对中国的行政法理论状态提出不少建设性批评观点，反映了一部分平衡理论研究的成果，具有一定的创见。本书作者作为一名法官，对基础理论的实践运用价值问题有较为深入的观察和分析，有独到的见解。因此，本书对于推动司法改革，完善司法机制，落实依法治国的方略也具有重要的参考价值。

注释:

1 北京大学法学院教授,中国法学会行政法学会理事长。

2 可参见：（英）CarolHarlow, RichardRawlings,在《Law andAdministration》（《法律与行政》）一书中关于行政法的“红灯理论”和“绿灯理论”的论述；[日]和田英夫在《现代行政法》一书中关于“对以公共权力为中心的行政法体系一直在传统的行政法中占主导地位，现在人们对此提出了疑问和批评，不断主张建立新的方法”（第12页）的论述，中国广播电视出版社1993年版。

3 关于行政法的三种理论模式，即“管理理论”、“控权理论”和平衡理论产生的时代背景、历史过程以及它们之间的相异之处，我曾在一些论著中论及，也有其他同志的相关论著可以参考。可参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。

4 参见罗豪才、袁曙宏：《现代行政法的理论基石》，《中国法学》1993年第1期。 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”和“平衡理论”范畴》，《中国法学》1996年第4期。

5 美国学者理查德·B·斯图尔特认为，“历史上，行政法的根本前提始终是限制政府权利以保护私人自治权”，然而，由于积极行政的出现，公民的参与，“私人行为和政府活动截然两分的领域已经融合在一起”。这个设想就不再是一个适当的模式了，外部对政府控制的原则已“无济于事了”。他更认为，“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表”。见（美）理查德·B·斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第196－197页。

『捌』 行政会议的功能和作用是什么

「关键词」平衡论；行政指导；行政合同；行政救济制度 行政法是维护行政权行使的法，还是控制行政权的法，或者是兼有二者的功能？不同时期的不同国家有着不同的侧重点和表现。抛开行政法制度的细枝末节方面的差异，究其大端，不同的行政法制度之根本差异在于对权利或义务的价值取向的侧重不同。回顾历史，不仅把公民作为行政权力的客体和承担行政义务的主体的“管理法”不适合时代的要求，仅仅关注对行政权的制约而忽视促进行政法职权积极功能发挥的“控权法”也是违背历史发展趋势的。而“平衡论”就适时而出。平衡论的“平衡”是指行政法在调整社会关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与社会公正、行政权的监督控制与法律保障等关系之间的协调与兼顾。简要地说，就是指行政权与公民权应当是平衡的，行政机关的权利义务和行政管理相对人的权利义务应当是平衡的。这种平衡，不是指权利义务的绝对相等或对等，也不是指在每一个行政法律规范中都要体现出这种平衡，而是指作为行政管理双方的权利义务的总体上的相对的平衡。这种平衡是一种动态的平衡，是目的，更是过程和手段。 英国著名行政法学家韦德教授精辟地指出：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”透过现代行政法制的背后，若隐若现地存在着平衡论的印记，而在以下几个方面表现得尤为明显。 一、行政立法日益注重行政机关与相对一方的权利义务的平衡 立法是现代法制的起点。没有立法上的平衡，就谈不上执法和司法的平衡。因此，平衡过程一般从立法环节就开始。如今，许多国家的立法机关在总结古代和近代立法成败得失的基础上，开始注重在法律中平衡分配行政机关与相对人一方的权利义务。一方面，法律授予行政机关的权力逐步增大，公民的义务逐步增多；另一方面，法律为行政机关设定的义务也相应增加，且更为细密，公民的权利则进一步扩大，且有严格的保障措施。这种立法内容的变化在很多法律法规中都有体现，比如《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》等。 行政立法是一项繁杂的工作，不可能事无巨细的对每一行政行为都作出具体详尽的规定，但如果以平衡论为指导，自然有利于之后的行政执法。有这样一则案例：1994年，甲厂打着乙厂的专有标志推销某产品。当地技术监督局以自己有权直接处理产品质量案为由对甲厂资产进行了查封、扣押。甲厂遂以该技术监督局无权处理此案、主体不合法为由提起行政诉讼。此案案情并不复杂，但审理好却并非易事。按照有关法律，技术监督局确实无权处理此案，应当撤销其行政决定。但单纯地撤销会带来恶劣的社会影响，假冒他人商品标志的不法侵害者甲厂不仅得不到及时制裁，而且还可能借此反咬一口，使公共利益及乙厂的权益得不到有效保护。该技术监督局处理此案虽主体不合法，但“打假”行为是应予肯定的。怎么办？只能运用“平衡论”将乙厂追加为有独立请求权的第三人，在撤销行政决定的同时，判决甲厂赔偿乙厂侵权损失。这样一来，一可避免行政行为的无效反复，提高行政效率；二可兼顾公众利益与个体利益；三可直接对违法者甲厂予以制裁，从而从根本上实现社会与法律之公正。 二、在行政执法过程中掺入民主和公正因素 行政执法是行政法制的中心环节。没有有效的执行，再好的立法也会形同空文。同时，行政执法又最容易导致行政机关专横武断，侵犯相对人一方的合法权益。因此，为了平衡行政机关与相对人一方在执法阶段的权利义务，各国普遍重视行政程序，规范行政行为，扩大参与机制，保护公民权益。 现代行政程序以民主和公正为宗旨，同时兼顾效率。行政程序的设立赋予了相对人一方了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序上的权利，抗衡行政机关的执法权力，调和其与行政机关法律地位的不对等造成的巨大反差，参与行政权的行使过程，从而使行政执法尽可能地民主、公正。除此之外，行政程序的平衡作用又在一定程度上提高了行政执法效率。正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的双重功能，因此它的完备与否被认为是衡量现代行政法是否完善的一个标志。 三、权力手段的淡化行 政机关代表国家行使权力，因其特殊地位，行政执法很容易沦为“命令—服从”模式。但是，行政权的强制作用并非总是万能的，它会由于行政相对人的某些抵制而降低功效。行政机关也并不总是运用强制手段来实现行政目的，它还可以运用其他一些行政手段来使相对人一方主动参与实现行政目的。行政合同和行政指导便是其中最重要的两种手段。 行政合同的产生使行政机关与相对人一方的关系由不对等的地位变为近乎对等和相互合作的地位。行政机关通过行政合同来实现行政意志，实现公共目的；行政相对人一方则通过履行行政合同来获取一定的利益，并在一定程度上实现自己的社会价值。行政机关可以根据需要单方面解除合同；相对人一方虽无此特权，也不能对之提出异议，却可以要求行政机关对因解除合同造成的损失给予赔偿或补偿。有法学者认为：“在一些方面，行政合同中相对一方当事人的地位，要比司法合同中当事人的地位更为优越。”行政合同具有的平衡作用由此可见。 行政指导是国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的。一般来说，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务，这就体现了行政指导的非权力性。 在行政执法过程中，淡化权力意识，注重“人和”因素，往往可使行政执法收到更好的效果。如果调节好了行政机关与相对人一方的关系，平衡二者之间的权利义务，并尽可能将双方置于对等的地位，有效使用行政合同、行政指导等行政手段，就能提高广大公民参与实现行政目的或自觉服从行政意志的意识，调动他们遵守法律的积极性和主动性。 四、行政救济制度的出现更有利于平衡双方当事人关系 行政救济是国家为排除不法行政行为对公民、法人和其他组织合法权益的侵害而采取的各种手段与措施。常见的行政救济类型有行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等。由于在行政关系中，双方当事人一般居于不同的法律地位，行政相对人一方通常处于弱势，而行政机关相对而言处于主动优越的管理者地位。行政救济是一种排除不法行政行为侵害，恢复公民、法人和其他组织的合法权益，弥补因行政行为而受到的损害或损失的救济手段。如果公民的权利受到行政机关的非法侵害而又没有获得补救的途径，没有要求独立而公正的司法机关予以裁断的权利，那么，“弱小”的公民权便无法与“强大”的行政权相提并论。由此可见，权利的补救重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。通过这些行政救济措施，有助于实现行政机关与相对人一方的平衡关系，而且还有保障行政机关依法行使职权和防止相对人一方滥诉的功能。一旦进入行政诉讼阶段，行政机关便不再是处于优越地位的执法机关，而是恒定的被告，并且对其行政行为负举证责任。而原来处于弱势的相对人则变为相对优越的一方，可以主动提起诉讼申请纠正行政违法行为，并要求行政机关赔偿损失。这就平衡了行政机关与行政相对人的关系。而另一方面，行政诉讼通过维护合法的行政行为和要求相对人一方执行合法的行政决定等措施来保障行政机关依法行使行政职权，通过严格规定相对人一方的起诉条件和法院驳回起诉等具体措施来防止相对人一方因滥诉而干扰行政机关。可见，行政诉讼法既有监督又有维护行政机关依法行使职权的双重功能。近年来，我国行政法制和行政法学的迅速发展，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等基本法律的颁布，充分证明“平衡论”的思想确实贯穿我国行政法制和行政法学的发展进程。 综上所述，现代行政法本质上是“平衡法”，“平衡”是现代行政法的精神，是实现行政法最优化状态的一种方法，确立“平衡论”作为贯穿行政法制过程始终的理论基础，具有重大意义。 第一，随着平衡论的深入人心，公民在权益受到侵害时，能够自觉地利用行政法所提供的各种机制来保护自己的合法权益。这种自觉性的提高，是法制社会趋向成熟的标志。 第二，平衡论对行政法实践可产生积极的指导意义。立法时，立法者将更加有意识地在公民权和行政权之间进行平衡，在保证行政目的有效实现的前提下，为公民创设更多的实体权利，设置更多的程序机制，为事前的限制和事后的补救提供依据。行政机关行政时，行政机关及其工作人员将更加主动地考虑相对人的权益，增强行政的民主性，注意完善行政程序，加强自我监督，积极纠错；并主动探索非权力性手段的运用，从而更好地培养为相对人服务的意识。这有利于改善与相对人的关系，在行政时取得相对人的配合、支持，更好地提高行政效率。在法院进行司法审查时，法院将能够更好地理解法律规定，把握好公民权与行政权的平衡，更加灵活地运用合法性审查与合理性审查，适当运用自由裁量权。 第三，平衡论对司法审查具有重要意义。司法审查是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成损害给予相应补救的法律制度。在具体案件中，各种利益与矛盾往往相互交织、并存。如何兼顾这些冲突，协调好各方面的矛盾与利益是法官们的主要任务，也是把好案件质量关、提高案件处理效果的关键。在司法审查中，法官们若能以“平衡”行政机关与相对方权利义务、行政效率与社会公正的对立统一关系为基点，以对行政行为的合法性审查为准则，则可充分发挥行政法调整行政关系的各种功能。因此说，“平衡论”正好为法官的司法审查提供了理论武器。许多案件中都明显或潜在地存在着不同利益的对峙甚至冲突，行政立法不可能对所有情况都一一以立法形式加以事先规定。要协调好各种不同利益的冲突，维护好社会秩序，必须以“平衡论”为指南。“平衡论”必将对我国的司法审查产生重大影响。 另外，我们还要对“平衡论”有全面、正确的认识。行政法产生和存在是基于调节公民和政府关系的需要。官民的关系古已有之。而行政法只有在民主政治的条件下才能产生和存在。政府由人民产生，人民赋予政府权力，政府管理人民的权力必须与人民赋予政府的权力保持“平衡”。对政府的行政权力必须加以控制，同时又必须加以保障，控制和保障的度就是平衡。同时，对有权力的人不加以控制，其必会滥用权力。为此，必须设立权力制约，行政权要受司法权制约，行政权内部也要相互制约。然而制约不是目的，是为了使权力更正确、更有效地行使。行政法在实现其授权、分权、控权功能的过程中，都必须保持和保障平衡，不能太“过”，又不能“不及”。当然，平衡是动态的、宏观上的，不同时期、不同地方、不同条件下，自然应有重点、有倾斜。 总之，应以“平衡论”为指导，建立兼顾“权利”与“义务”的行政法体系。同时，应对“平衡论”有全面、正确的认识。