分析行政法非歧视原则

1. 用行政法的原则分析案件！大家帮忙哈！

本案涉及何种行政法的基本原则？
合理行政原则

该原则内容的内涵是什么 ？
合理行政原则，即行政机关做出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。合理行政原则作为一项普遍适用的行政法的基本原则，其具体要求是：(1)行政行为的动因应符合行政目的；(2)行政行为应建立在正当考虑的基础之上；(3)行政行为的内容应客观、
适度、合乎情理。这三点具体要求反映着合理行政原则的内涵。

2. 试论行政法在形式和内容上各有什么特点

行政法的特点来可分为源形式上的特点与内容上的特点两大类。
形式上的特点：(1)行政法没有统一、完整的法典；(2)行政法赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，居各部门法之首。
内容上的特点：(1)行政法内容非常广泛；(2)以行政法规，规章等形式表现的行政法规范易于变动；(3)行政法程序性和实体性规范常常交织在一起，并往往共存于一个法律文件之中。

3. 结合行政法两大基本原则,分析行政瑕疵有哪些表现

行政瑕疵表现有：
1．行政违法
2．行政失职
3．行政越权
4．行政滥用职权
5．事实依据错误
6．适法错误
7．程序违法
8．行政侵权
9．行政不当

一、行政违法形态界定

行政违法形态，即行政违法的具体表现形式。它是行政违法行为分类的具体化，如同民法上侵权行为形态一样，主要具有法定性、客观性和交叉性的特征。（注：参见王利明主编《民法·侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第238—240页。）由于行政违法形态的复杂性，立法和理论上对其往往有着不同的归类，各国也有不同的认识。例如，美国法律规定的行政违法形态主要有：（1 ）非法拒绝履行的或不当延误的机关行为；（2）独断专横、反复无常、 滥用自由裁量权或其他不合法的行为；（3）同宪法规定的权利、权力、 特权与豁免权相抵触；（4）超越法律规定的管辖范围、权力和限度， 缺少法律规定的权利；（5）没有遵守法律规定的程序；（6）没有可定案证据作依据；（7）没有事实根据。（注：参见《美国联邦行政程序法》第706条，见行政立法研究组编译《外国国家赔偿，行政程序，行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第121—122页。）而在英国，法院判例产生的行政违法（越权行为）形态主要有：（1）违反自然公正原则；（2）程序上的越权；（3）实质上的越权包括超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用以及记录中所表现的法律错误。（注：王名扬著《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151—172页。）在日本，将各种违法性或不当性的行政行为称为行政行为的瑕疵，又将行政行为的瑕疵分为可撤销的行政行为与无效的行政行为。（注：（日）室井力主编《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第99—100页。）在德国，对有瑕疵的行政行为规定为：无效的行政行为、错误的行政行为、违法的行政行为。（注：参见《联邦德国行政程序法》，第42、44、45、46、47、48条，见《外国国家赔偿。行政程序。行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第238—241页。）在我国，理论上对行政违法的表现形式的概括也是不相同的，如有人将行政违法分为实体上的行政违法（其主要表现形式有行政失职、行政越权、滥用职权）和程序上的行政违法（其主要表现形式有手续瑕疵、形式瑕疵），还有人则提出行政违法的表现形式主要有越权、滥用权力和侵权行为。（注：见张尚＠①主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第308—309页。）另外，在理论上还有行政瑕疵的提法。（注：朱进、陆春阳：《试论行政瑕疵的后果及其承受》，《安徽律师》1993年第3期，第33页。 ）我国立法上有关于违法的具体行政行为的规定，《行政诉讼法》第54条和《行政复议条例》第42条对违法的具体行政行为作了明确的列举，但它们的规定是略有差异的：《行政诉讼法》规定的违法形态包括主要证据不足、适用法律（法规）错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行法定职责等六种，而《行政复议条例》规定的行政违法或不当形态包括程序不足、违反法定程序、不履行法定职责（法律、法规和规章规定的职责）、主要事实不清、适用法律（包括法律、法规、规章和其他规范性文件）错误、超越职权、滥用职权、具体行政行为明显不当等。目前，人们大多以《行政诉讼法》的规定为准据来探讨行政违法的形态即表现形式。我们认为，对行政违法（或不当）形态的探讨，以这些规定为参照系还是可取的，但是又不宜完全局限于这些规定范围，因为这些规定本身尚存在一些欠缺：如这些规定只是关于具体行政行为违法的概括而不包括行政规范性文件创制行为以及行政合同行为的违法，区分行政违法的标准不一致（如违反法定程序的行为，是相对于违反实体规范的行为而言的，但《行政诉讼法》以及《行政复议条例》并未规定实体违法的表现形式）。有鉴于此，我们结合现行《行政诉讼法》及相关法律、法规的规定，并借鉴我国台湾学者洪家殷先生关于违法行政处分的具体形态划分，（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3 月版。在台湾，行政处分概念类似于大陆的具体行政行为概念。所谓行政处分是指行政机关就公法上具体事件所为的决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果的单方行政行为（台湾行政程序法第86条），这一界定与最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对具体行政行为的司法解释相当接近。大陆地区关于具体行政行为的司法解释是“指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”）将行政违法区分为行政错误、行政越权、滥用职权、程序违法、内容违法等几种形态（或具体表现形式），当然每一形态中还可包括若干具体情形。

二、行政错误

关于行政错误，我们在此作一种扩大化的理解，即指行政行为在内容或形式上所表现出的错误。凡行政行为在事实认定上的错误、法律适用上的错误、文书记录上的错误（意思表示方面的错误）、意思形成方面的错误，皆属行政错误。行政错误又可分为下列具体情形：

（一）事实错误

行政行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政行为前应明确地认定相关的事实。事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定事实错误，或者根本就不存在作出某种行政行为的事实，或者没有足够的证据证明事实，或者事实未经充分调查而确定，都应属于行政行为在事实方面的错误，从而影响到行政行为的合法性。对于事实不清、证据不足的行政行为，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力（《行政复议条例》和《行政诉讼法》都有明文规定）；而且《行政处罚法》第30条更明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”当然事实是否清楚，是通过证据来证明的。如果没有充分、确凿的证据证明相关事实的客观存在以及准确性，即可认定行政行为不符合事实上的要求而构成行政违法。因此，《行政诉讼法》明确规定，对被诉的具体行政行为，被告应承担举证责任。在审判实践中，对于被告不提供或者不能提供证据，或者虽提供证据却缺乏主要证据，或者提供通过非法手段获取的证据的，都可归属于事实不符的情形。

事实错误的具体情形包括：第一，实际上不存在的事实或只是一种假想的事实；第二，未经调查取证或者未获取充足证据的；第三，事实认定错误的。认定事实的常见错误有对象认定错误、事实性质认定错误、事实真伪判断错误、事实的情节（如确定公民违法事实的程度）认定错误等。（注：参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》一书中关于行政处罚的事实认定错误部分，人民法院出版社1995 年版， 第347—350页。）

（二）法律适用错误

《行政诉讼法》第54条第（二）项规定，具体行政行为适用法律、法规错误的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销并可判决被告重作具体行政行为。法律适用错误这种违法形式，只能适用于具体行政行为以及行政合同行为的违法。关于法律适用错误，理论和实践部门的专家学者多有不同的界定，有人认为“适用法律、法规错误是指行政主体作出行政行为时，适用了不应该适用的法律、法规规范，或者没有适用应当适用的法律、法规规范。”（注：黄杰主编《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第118页。 ）另有人认为“实施具体行政行为违反了程序法规定，或者依据了不相适应的法律法规或条款，或者适用的法律法规或条款不是调整相应具体行政行为的法律法规或条款。”（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第352页。）还有人认为“行政主体在作出具体行政行为时， 没有按法律、法规、规章的要求办事，错误地援引了法律、法规、规章。”（注：姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第351页。）我们认为， 既然法律适用（行政管理活动中的法律适用而不包括法院的法律适用活动）是指行政主体将法律规定具体运用于各种特定的事件或者对象的活动，那么法律适用错误就应是指在法律适用活动中的依据法律错误（包括不同的法律法规以及不同的条款）、理解法律错误、法律适用与具体的相应事实不相一致以及规避应适用的法律规范。至于所适用的法律范围，人们大多认为（甚至《行政复议条例》也规定）不仅包括法律和法规，还包括规章以及具有普遍约束力的决定和命令（即其他规范性文件）。我们认为，在形式上仍应限定在《行政诉讼法》所规定的法律、法规两种形式上，不宜扩大。因为规章在行政诉讼中只能作为“参照”（并不能直接援引），对其他规范性文件人民法院则可以完全无视其规定，而且其他行政规范性文件本身必须符合法律或者法规，具体行政行为不可能完全离开法律、法规的规定而只适用行政规范性文件。对行政规范性文件的适用是否正确，判断的依据也必须是法律、法规的规定。因此，行政机关在法律适用上应与人民法院在行政诉讼中的法律适用相一致。否则，判断行政行为是否合法或合理公正就会有多个不同的标准，这样必然引起行政违法认定的混乱。

关于法律适用错误的具体情形，人们也往往有不同的归类，理论界众说纷纭。如有人将其概括为三个方面：一是适用法律法规性质错误；二是适用法律法规条款错误；三是适用法律法规对象错误。（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第354—363页。）另有人认为它主要表现为下列情形：（1 ）适用规范性文件错误；（2）适用规范性文件的条文错误；（3）适用规范性文件的款、项、目错误；（4）适用法律概念错误或错误解释了法律概念。 （注：朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第253页。 ）对此，根据实践中的各种具体情形并借鉴有关学者的看法，（注：关于法律适用错误有人概括为十种形式，参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，第351—352页。）我们将法律适用错误归结为如下几种具体情形：

其一，应适用甲法却适用了乙法，如应适用《商标法》却适用了《药品管理法》；

其二，应适用效力层级高的法律规范却适用了效力层级低的法律规范；

其三，应适用此条款却适用了彼条款；

其四，应同时适用几部法律或法规的规定、或者应同时适用几项法律条款，却只适用了其中一部法律或法规规定或者某一项条款；或者应适用一项条款，却适用了几项不应适用的条款；

其五，适用了尚未生效的法律规范；

其六，适用了无权适用的法律规范；

其七，适用了已经被废止、撤销的法律、法规及其条文；

其八，应适用特别法却适用了一般法；

其九，规避应适用的法律条文；

其十，错误解释或理解法律规定；

其十一，法律的依据与事实不相符合，如对不具备法定条件的行为人准许其从事一定的活动。

（三）文书记录方面的错误

文书记录方面的错误，往往是指一种明显的错误，它是指行政主体主观上所欲表达的意思与文书记录实际表达的内容相冲突而且容易被明显地辩识，例如误写、误算、电脑错误等。因此，这类错误是意思表达方面的错误。对于这类错误行为，一般不将其作为行政违法看待，但它存在瑕疵，行政主体必须及时予以更正。如《联邦德国行政程序法》第42条规定：“行政机关可随时对行政行为中的书写错误，计算错误以及类似的明显错误进行更正。错误涉及当事人的合法权益的，得更正之；行政机关有权要求递呈需更正之文书。”（注：行政立法研究组编译《外国国家赔偿。行政程序。 行政诉讼法规汇编》， 中国政法大学出版社1994年版，第238页。）

（四）意思形成错误

意思形成错误，是指行政主体及其人员在主观意思（及其能力）方面不符合法律的规定或者存在欠缺而影响其真实意思从而致使行政行为违法。我国台湾学者洪家殷先生认为，有关意思形成的瑕疵方面主要有两种情形：一是合议制机关之组织及构成因未合乎法律上的规定，而影响其意思之决定并致使所作成之行政处分违法；二是作出行政处分的公务员在意思形成上有瑕疵。（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》， 《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第84页。）借鉴此种分法， 我们将意思形成错误分为两类：一类是行政机关（及其他行政组织）的意思构成错误；二类是行政公务人员的意思形成错误。

其一，行政机关的意思构成错误

行政机关的意思形成不符合法定的要求，如应回避的人仍参与作出行政决定、应由合议而决定的行为却只由首长一人决定。例如，《行政处罚法》第38条关于作出行政处罚决定的规定：对于一般行政处罚决定的作出，具体由行政机关负责人决定；但“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”如果对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，非经行政机关负责人集体讨论决定的，则属于意思不符合法定条件而违法，这种处罚决定应无效或者撤销。

其二，行政公务人员意思形成错误

行政公务人员意思形成错误，即指公务人员作出行政行为时欠缺正常的意思能力，或者因受到诈欺、胁迫或收受贿赂而影响行政行为的作出，或者行政行为的作出是基于错误的意思（如重大疏忽）判断。从各国的立法及判例实践来看，对于这类因公务人员意思形成错误而作出的行政行为，并非都确定为行政违法行为而是区分各种具体情况予以区别对待。有的意思形成错误被认为是违法，有的意思形成错误则并不影响行政行为的合法性。公务人员意思形成错误主要有下列几种具体情形：

（1）行政行为基于错误的意思而作出。 对于此种情形是否违法不能一概而论，如在德国，一般只要客观上与现行法相一致即不影响行政行为的合法性。“在授益行政处分中，若其结果未违反强制规定，亦非为受益人或第三人所误导，则该错误基于信赖利益之保护，应不构成瑕疵之要件；惟在负担行政处分，因其同有损于公益及私益，所以应为得撤销。日本之通说主张，民法上有关错误之规定不能适用于行政处分，行政处分不得以其本身有错误为由，而视为无效或得撤销，只有于其内容系不可能或违法时，始以其内容为不可能或违法为理由，决定应为无效或得撤销，但原则上，仍依其所表示者发生效力。”（注：洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第86页。）

（2）受到恶意诈欺、胁迫或收受贿赂而作出行政行为的。对此种情形，一般认为构成违法。（注：参见《联邦德国行政程序法》，第48页。）（3 ）公务人员丧失意思能力（如无意识或精神失常）而为行政行为的。对于此种情形，由于公务人员此时已不能代表所属机关或组织的意思，应将其认定为无效行为。

三、行政越权

关于行政越权，国内大多依《行政诉讼法》的规定而称之为“超越职权”。目前关于行政越权的认识，我们认为还存在如下欠缺：

其一，只将其视为一种违法的具体行政行为。在行政越权的概念界定上，从目前学者们和实践部门的专家的理解来看，大多将其限定于具体行政行为范围内。这些具有典型性的观点如：（1 ）行政越权是行政主体超越其法定行政职权（权限和权能）的违法具体行政行为；（注：朱新力：《论行政越权》，《法学研究》1996年第2期，第116页。）（2）超越职权，指行政机关的具体行政行为超出了法律、 法规规定的权力范围；（注：黄杰主编《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第119页。）（3）超越职权，是指行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织所作出的具体行政行为超越了法律、法规规定的权限范围或授权、委托范围。（注：罗豪才主编《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第388页。 ）我们认为，将行政越权这种违法形态仅限定在具体行政行为中，是不完全的。不仅具体行政行为存在越权之情况，而且行政立法行为（行政法规、规章的制定）及其他规范性文件的创制行为也存在超越职权的情形，如超越法定的立法权限范围、事务范围、超越授权范围等。这些情形同样属于违法行为并且也为行政越权的具体表现。

其二，将程序越权也视为行政越权。人们一般认为，行政越权不仅包括实体或内容上的越权，还包括程序上的越权，违反了法律规定的方式、步骤、期限等情况即属程序上的越权。（注：参见姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第426 页；罗豪才主编《中国司法审查制度》，第392页。）我们认为， 越权是对权力及其界限的超越，它应是对实体权力或管辖权的超越，而对未按法定的程序实施行政行为的，将其归属于程序违法或方式违法更为妥当。

其三，将行政越权的主体只限定在行政主体或行政机关。从目前对行政越权的界定来看，各种观点都将其在主体方面作了限定，只限于行政主体或者行政机关。我们以为，无论何种组织或者人员，只要它们无权而行使或者行使超过法定的权力及其界限，皆应属于行政越权之范围。

鉴于上述分析，我们认为，行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法定授权或委托（或者超越授权或委托的范围）的情况下而越权行使行政（职）权的行为。关于行政越权的具体表现，可概括为如下几类：无权限、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权、内部越权。

（一）无权限

无权限，是行政越权中的最严重违法形式，它是指越权的主体实施了根本就不具有的职权的行为，该类越权行为是一种当然无效的行为。这类无权限的越权行为可以形象地概括为“无权行使了有权”。在实践中，无权限的具体情形主要有：

其一，行政机关行使了非行政权力的行为。在行政机关与其他国家机关之间存在着国家权力的分工，行政机关不得行使司法权和立法机关及其他国家机关的权力，否则即表现为无权限。如无强制执行权的行政机关，对于需要强制执行的案件应当申请人民法院强制执行却自己强制执行的，就属于此种情形；又如对于刑事案件决定是否起诉或追究刑事责任的，属于人民法院和人民检察院的职权，而行政机关决定不予移送司法机关查处，则属超越了行政权范围而行使了司法权。

其二，其他国家机关越权行使了行政机关的行政权的行为。如人民法院行使了行政机关的行政处罚权也属“无权限”行为。

其三，内部行政机构行使了外部行政机关的职权。如行政机关的内部科、处、室及派出机构等直接以自己的名义（有法律、法规授权的除外）对外行使职权。

其四，行政机关以外的企业事业单位、社团体和其他组织或个人在无法律法规授权或行政机关依法委托的情况下行使了行政机关的职权。

其五，行政机关被撤销或由于被分解、合并，其行政职权已丧失或转移后，仍以原行政机关的名义行使原行政机关的职权。行政机关丧失作为行政主体的资格后，如仍以原行政机关的名义实施行政行为的，就造成了一种无权限的越权行为。

其六，受委托人的行政委托权限终了后，仍继续以委托行政机关的名义实施行政行为。

其七，党组织直接行使行政权或者与行政机关共同行使行政权。党的各级组织应依照党章的规定进行活动而无权对公民或组织行使国家行政管理权，否则即超越了行政机关的行政职权。

其八，行政机关工作人员在未任职前或免除职务后的时间内实施行政行为。

（二）层级越权

层级越权或称纵向越权，是指上下级行政机关之间上级或下级行使了另一方的行政职权。实践中，层级越权主要表现为两种具体情形：

其一，下级行政机关行使了上级行政机关的职权。此种情形可形象地概括为“小权行使了大权”，对此类行为属于越权并被认为违法，无论是在理论上还是在实践中都是没有异议的。

其二，上级行政机关行使了下级行政机关的职权。此种情形可形象地概括为“大权行使了小权”。对该类行为是否属于越权或违法行为，理论上有不同的观点。我们认为，原则上，上级行政机关行使了下级行政机关的法定职权，也应属于违法行为。从目前立法关于上下级行政机关职责权限的划分来看，表现为四种状况：一是立法明确规定职权属于上级行政机关；二是立法只规定职权属于该行政机关系统行使，并未区分上下级行政机关之间的职责权限范围；三是上下级职责权限划分不清；四是立法明确规定某种职权属于下级行政机关行使。我们认为，当上级行政机关行使了第四种情形（即属于下级行政机关行使的法定职权）的权力时，属于越权。虽然上级行政机关享有对下级行政机关的监督权，但并不能以此认为上级行政机关可以直接代行下级行政机关的职权。这是因为：上级监督权的存在旨在避免下级行政机关的违法或矫正其违法；下级行政机关并非上级行政机关的地域代表，其设置及其权限并非出自上级行政机关，而是来源于法律的规定；如果允许上级行政机关行使下级行政机关的职权，那么下级行政机关也就没有设置的必要；另外，将会妨碍到公民救济权的行使（上级行政机关是复议机关，而上级行政机关直接代行会使复议失去意义或者变得更加复杂）。当然，上级行政机关直接行使下级行政机关的职权，并非绝对排除。在一些特殊情况下，也可以承认它的合法性。例如在德国，依据下列理由上级行政机关可以行使下级行政机关的职权：（1）事实上或法律上之原因， 致下级行政机关难以行使权限；（2）上级行政机关的指令无从到达时；（3）或因情况急迫有由上级行政机关介入的必要。（注：参见洪家殷：《论违法行政处分-以其概念、原因与法律效果为中心》，《东吴法律学报》第八卷第二期，1995年3月，第29页注释。）

（三）事务越权

事务越权，即指行政机关行使职权或从事行政管理活动时，超越本机关的主管权限范围。在我国，法律按行政机关主管事项的不同性质来确定其行政职权范围，不同的部门有着不同的事务主管权限。如果一行政机关超越了本部门的主管范围而行使了应由其他行政机关行使的职权，则属于事务越权。事务越权又可称为“横向越权”。如吊销食品卫生许可证属于卫生部门的权力范围，工商行政机关却作出此种行为即属越权。在行政执法活动实践中，行政机关超越其主管权限的情况时有发生。

（四）地域越权

地域越权，即行政机关超越了其行政职权行使的空间范围。行政机关行使行政职权往往有着一定的地域限制，即其空间界限，行政机关只有在其管辖的空间范围内行使其行政职权才具有法律效力，否则即属超越地域管辖范围而应归入无效。这种越权一般发生在不同地区的两个职责相同的行政主体之间，如甲地的税务机关到乙地税务机关的管辖地域征收税费。

（五）内容越权

内容越权，主要是指行政机关在行使行政职权时，超越了法定的范围、程度等内容。内容越权的具体情形主要有：（1 ）超越法定的时间范围（并非指超越程序上的法定期限，此种情形属于程序违法，在此不予涉及）。例如，《渔港水域交通安全管理条例》规定，对违反该条例的行为渔政渔港监督管理机关可以扣留船长职务证书，但时间不得超过六个月。在此，六个月时间即为有效的时间的范围，否则就构成越权。（2）超越法定的裁量范围。 即行政机关不在其法定的裁量范围内选择或决定。超越法定的裁量范围包括超越法定的行为的种类（如公安机关在治安处罚中作出拘留、罚款和警告以外的处罚）、法定的数额幅度和对象适用范围等。（3）被授权组织超越法定的授权范围。法律、 法规授权的组织必须在法定的授权范围内行使，否则即为越权无效行为，这类越权行为所产生的法律后果应由该被授权组织承受。（4 ）受委托组织超越权限委托范围。受委托组织应当在委托行政机关所依法委托的权限范围内以委托行政机关的名义行使职权，超越委托权限范围的行为，也应属于越权行为。在实践中，受委托组织有三种情形：一是非属于行政机关系统的其他组织；二是属于委托行政机关系统的内部机构；三是其他行政机关（如在没有公安派出所的地方，县或市公安局可以将五十元以下的罚款或者警告委托乡政府行使）。人们一般认为，受委托组织自行超越委托权限范围的行为后果应由委托行政机关承受。我们认为，这种将该类越权情形都视为委托行政机关的越权行为是不适当的，而应区别不同的情形。对于行政机关的内部机构越权以其所属行政机关的名义作出行政行为的，其法律后果应由行政机关承受；至于非属于行政机关系统的受委托组织和其他行政机关的超越委托权限范围的行为应由它们自己承受。

（六）内部越权

内部越权，即行政机关（或被授权组织）的内部机构及其工作人员相互间逾越职权。人们一般忽视对此种越权行为的探讨

4. 论行政的合理性

论行政的合理性
“合理”这一概念,往往与适当、正当、正义、公平、平等和公正具有相同的意义。然而,它与“合法”概念具有比较确定的内涵不同,往往难以确定其界限。我们试图从将它与有关问题相对照的角度,来明确其内容。
(一)制度公正和行为公正
如果对“合理”可以从公平、正义上来理解的话,那么合理或公正首先就应当是对制度的要求,即制度应当合理和公正。制度主要是通过法律来建立的,因而制度公正就转化为对立法的要求,要求在立法时必须坚持公正。如果没有制度上的公正,所制定的法是恶法,那么即使行政合法性原则贯彻得再好,也难以真正实现行政公正。从这一意义上说,合理性高于合法性,合法性从属于合理性。但是,合理和公正又不限于对制度的要求。有了公正的制度,有了合法性原则,由于客观情况的复杂性和自由裁量的存在,仍将出现行动中的不公平,或出现不公平行动的可能性和现实性。因此,对制度的运行仍然需要以公正、合理为原则。行政法的基本原则作为行政主体实施行政行为的一种基本准则,并不是对制度建设的要求,而是对制度运行的一种要求。也就是说,行政合理性原则与行政合法性原则一样,主要是对行政行为的要求而不是对行政法规范的要求,是一种行为公正而不是一种制度公正。制度公正与否尽管与行政法问题密切相关,但主要是一个宪法问题。
(二)西方国家的行政法原则
应当承认,我们的许多概念和原理是从西方引进的,因而我们不妨先来看看西方国家的行政法原则。
在英国,行政法的基本原则有三个,即行政合理性原则、自然公正原则和越权无效原则。其中,行政合理性原则主要是针对行政自由裁量权来设定的。它要求行政机关不得作不合理的判断、不相关的考虑,不得有不合理的动机,实施行政行为不得专横和反复无常;自然公正原则主要是对行政机关实施行政行为的程序性要求。它要求行政机关不得做自己案件的法官,在做出不利于当事人的行政行为之前给予其听证的机会等;越权无效原则,则几乎涵盖了其他所有方面,只要不属于前两项原则约束的问题几乎都可以用越权无效原则来约束。因此,在英国有合理性原则,但没有一个被称为合法性原则的行政法原则。
在德国,行政法的基本原则有合法性原则和比例原则(又称必要性原则、均衡原则)。合法性原则包括法律对法规的创造力、法律优先和法律保留原则。比例原则是指依法对相对人权益的侵害或对相对人设定的负担必须以必要性为前提。就我们的认识而言,它与英国的情况正好相反。它有行政合法性原则,却没有一个被称为合理性原则的行政法原则。
自欧洲一体化以来,主要由欧洲法院发展的欧洲行政法的一般原则,包括比例(均衡)原则、平等原则和保护合理期待原则。可以说,上述原则是大陆法系行政法基本原则与英国行政法基本原则实现某种对接的结果。其中,比例原则与行政合理性原则,保护合理期待原则与自然公正原则都具有某些相同的内容,而平等原则应该说是英国行政法基本原则与大陆法系行政法基本原则共同要求的内容。但是,它们又不完全相同。它们之间的差异性,不仅是因为所使用概念上的区别,而且还在于同一概念所反映的内涵上的区别。例如,英国和德国都有行政自由裁量这一概念,但在内涵上却并不完全相同。一些原则虽然能找到它们的共同之处,但所要求的侧重点并不一样。例如,保护合理期待原则,在德国侧重于实质上的保护,而自然公正原则则侧重于程序保护。具体到特定案件的话,这种差异性将更为明显。
由此看来,对合法性和合理性原则的区别界限,各国都是按本国的国情来确定的。其中,英国更侧重于用公正原则(行政合理性原则和自然公正原则)来约束行政行为,而德国更侧重于用行政合法性原则来保护公民的合法权益。
(三)我国的行政合理性
在我国行政法学界和实践中,行政合理性多指行政行为应具有的内容上的公正性。人们普遍认为,凡是能用法律规则规定的问题都属于合法性问题,只有无法用法律规则规定的问题才有可能是合理性问题,内容公正重于形式公正。也就是说,我国的合理性原则是为了在合法的前提之下又实现合理的问题,是为了解决合法但不合理的问题。这样,合理性原则也就成了一个从属于合法性原则的原则。
自我国制定《行政诉讼法》以后,行政法学上对合理性作这一界定,可能是基于该法的规定。根据该法的规定,除了行政处罚以外,法院只能审查行政行为的合法性问题,而不能审查行政行为的合理性问题。该法同时规定,法院有权审查和推翻违反法定程序和滥用自由裁量权即滥用职权的行政行为。这就说明,行政行为是否遵循正当程序、自由裁量权是否滥用等问题基本上是一个合法性问题,而不是一个合理性问题。为了使更多的行政行为能够得到司法监控,我们就应更多地扩大行政合法性原则的支配范围,缩小行政合理性原则的支配范围。所以,我们没有必要、也不能把程序公正和正当的自由裁量权问题划入合理性原则的内容。
基于上述认识,我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则、自然公正原则并不相同。德国的比例原则也只是我国行政合理性原则的部分内容。我国的行政合理性原则还应包括外国行政法中所称的平等原则的许多内容。我国行政合理性原则大体上可以概括为:行政行为的内容应当合理的基本规则,主要包括平等对待、比例原则和正常判断三个方面。
(四)行政合理性规则的确定
“合理”和“公正”等概念本身,都是抽象的。如果用“公正”来界定“合理”,几乎可以说是在用一个不确定概念来解释另一个不确定概念,并没有对合理性作出准确的解释和回答。这是由合理性问题本身的复杂性和语言表达的抽象性所决定的。另一方面,行政行为在形式上的合理性或公正性,即程序公正是可以通过立法来建立规则的,而行政行为内容上的合理性,尤其是自由裁量行为的适当性的客观标准却难以掌握。对同一个行政行为,不同的人往往会有不同的判断,即有的认为是合理的,而有的却认为是不合理的。因为人们的判断都是主观的,到底哪种判断更符合实际也是难以判断的。正像英国黑尔什姆大法官所说的那样:“两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论,且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。”
然而,现实和法律的要求是,必须把抽象的概念具体化、确定化,把主观观念客观化和标准化。为此,英国的司法审查是尽可能避免正面阐述合理或公正的含义和要求,避免不同层次上的合理性分歧,而习惯作一种反向思维,即努力找出到底什么或哪些属于不公正、不合理,从而找出一个行政合理性的最低标准。同时,英国的司法审查努力回避从行政行为本身来讨论合理性问题,而尽可能从行政行为的实施动机、目的、相关因素和外人即一般人的判断来认定合理性。此外,英国的司法审查习惯于用判例来确立合理性原则的各项规则。因为,抽象的合理和公正,也只有在具体的判例中才能加以讨论和确定。
我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则尽管并不具有相同的意义,但是英国确定行政合理性规则的方法是值得我们借鉴的。基于这一认识,我们在下文的分析论证中,将更多地采用实证方法。
行政合理性原则的内容
(一)平等对待
平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则。在量化情况下,平等对待原则是容易掌握和运用的。然而,在行政法领域,许多问题往往难以量化。因此,我们就有必要用“模糊语言”来表述这一原则。当代学者米尔恩指出:“比例平等原则要求:(a)某种待遇在一种特定的场合是恰当的,那么在与这种待遇相关的特定方面是相等的所有情况,必须受到平等对待;(b)在与这种待遇相关的特定方面是不相等的所有情况,必须受到不平等的对待;(c)待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例。”这就是说,平等对待包括三种情形,即同等情况同等对待,不同情况区别对待,比例对待。
同等对待有两种情况:第一,行政主体同时面对多个相对人时的同等对待。同等对待规则是一种顺向思维,又称一视同仁。如果作反向思维,这项规则也可称为非歧视性规则、反对歧视规则。在谷某诉某区公安分局案中,原告谷某与第三人吕某因故发生互殴,各有轻微伤。被告对原告作出了拘留10日的处罚,却未对第三人作任何处罚,没有遵循同等对待规则。法院认为,被告的行政行为显失公正,并作出了变更判决。当然,这里的“同时”,不仅仅是指同一个案件,而且应当是指同一时间阶段。第二,行政主体先后面对多个相对人时的同等对待。行政主体对不同时间阶段出现的相对人权利义务的设定、变更或消灭,应当与以往同类相对人保持基本一致,除非法律已经改变。这一规则也可称为遵循行政惯例规则、前后一致规则或反对反复无常规则。不同情况要求区别对待。如果对不同情况给予同等对待,那不是平等。
区别对待规则,要求行政主体在实施行政行为时认真区别各相对人的具体情况。在王标如等七人诉某县水利局案中,被告对未经其批准在湖堤上建有住房的原告作出了限期拆除的处罚决定。原告认为,被告对同样在湖堤上建有住房的县轮船公司未作处罚,而只处罚原告是不公正的。法院认为,县轮船公司建房履行了报批手续,是经有关部门审查并测定后才开始建房的;在建房时,该公司按规定对建筑物的基础工程作了钢筋浇注处理,对堤坝的维护危害不大。⑧法院认为,被告所作的行政行为区别了不同情况。
比例对待规则要求行政主体按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。在文兵诉某县农业机械安全监理所案中,被告认定第三人陈先蓬对事故负有主要责任,应赔偿原告损失1800元;认定第三人文忠祥负有重要责任,赔偿原告损失800元;认定原告监护人负有次要责任。被告在这里通过先区分责任的大小,再按比例确定了各责任人的赔偿费用。在同一案件或法律事实中,这种比例往往与各相对人所起作用的大小、情节的轻重相一致。
(二)比例原则
行政法上的比例原则是指行政权虽然有法律上的依据,但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使为原则。在德国行政法学上,该原则包括三项内容,即适当性原则、必要原则和狭义的比例原则。适当性原则是指行政行为应合乎法律的目的。必要性原则是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内。狭义的比例原则是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值。适当性原则基本上属于合法性原则的内容,因而比例原则就是必要性原则和狭义的比例原则两项内容。
必要性原则要求行政主体即使可以依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务,也应当使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。在张其信诉夏阁镇人民政府案中,被告的拆迁行为是合法的,“但是原房屋所处位置整体上并不影响规划的实施,不需要全部拆除,原告只要拆除超出的部分就符合规划的要求。而且原告原房宅基地位置较好,其历史上长期使用该宅基地,在规划安排时应考虑原告对其老宅基地享有优先使用权。被告在作出具体行政行为时,对上述应当考虑的相关因素不予考虑,导致其具体行政行为超越了适当的程度,不适当地扩大了相对人的损失,实际构成了对相对人合法权益的侵害。所以被告的行政处罚决定显示公正。”
狭义的比例原则要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益,设定相对人的义务,也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。在王甲诉东乡人民政府案中,原告与王丙商定共同在王丙的承包地上申请建房,但县土地管理局却把该地批给了王丙和周丁建房。原告便擅自在王丙的承包地上建起了砖木结构房4间和车库2间。于是,被告对原告作出了拆除违法建筑物的处罚决定,并通知原告可在周乙的宅基地上建房。 被告的处罚是合法的。但是,在原告符合建房条件、主管部门也愿意批给宅基地,所建房屋符合规划要求,并在房屋已经建成的情况下,而且在行政目的不是为了保护有限的土地资源而仅仅是加强管理(即要求原告履行申请手续)的情况下,拆除决定给原告造成的损失就要大于所追求的公共利益,就不符合比例原则的要求。
比例原则与平等对待的目的都是为了实现行政行为的公正性和合理性,比例原则所要求的某些内容与平等原则所要求的某些内容也会发生重合。但是,它们又是有区别的。平等对待是通过对各相对人之间的比较来认识行政合理性的,比例原则则是通过对事即相对人所具有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理性的。比例原则主要是对负担行政的要求,而平等对待原则的适用则不限于负担行政,还适用于给付行政。符合平等原则的行政行为不一定符合比例原则。坚持比例原则即使能够达到负担行政中的平等对待,也无法实现给付行政中的平等对待。因此,它们是两种不同的思路,也是对行政的两种不同要求,各自具有独立的价值。
(三)正常判断
我们已经在前文说明,对一个行政行为是否合理或不合理,难以确立一个量化的标准。即使我们可以借助于平等对待和比例原则来判断,也仍然存在是否“平等”、是否“必要”的问题。由此可见,对行政主体是否遵循了平等对待和比例原则又需要新的标准加以判断。
根据国内外的实践,只能以大多数人的判断为合理判断,即舍去高智商者(法学家、法官等)和低智商者(文盲、精神病患者等)的判断,取两者的中间值即正常人、一般人的判断为合理判断。只有当“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想像行政机关在正当的行使权力”,“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点”,“如此无视逻辑或公认的道德标准,令人不能容忍,以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”时,才能被认为不合理。 这样的不合理,也就是显失公正。在深圳先科电子有限公司湖北分公司乔迁之际未经批准张挂条幅受罚案中,江汉区市容环境卫生监察中队根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第47条罚款2000元至20000元的规定,作出了罚款两万元的处罚决定。 我们且不论该处罚决定在适用法规上的错误,即使可以适用第47条的规定,在本案中给予最高限额的罚款也是显失公正的。当然,一个判断是不是大多数人的判断,又往往取决于法官的判断。
滥用自由裁量权
(一)判断滥用自由裁量权的标准
在英国,行政合理性原则就是针对自由裁量权而设的,是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。根据英国的经验,我们可以得到判断自由裁量权是否被滥用的下列标准:是否符合正常判断(参见前文),是否具有不合理动机,是否具有不相关考虑,以及是否符合法定目的。
1.不合理的动机。“在执行公务中,自由裁量权总是包含着诚实善意的原则,法律都有其目标,偏离这些目标如同欺诈与贪污一样应当否定。” 行政主体及其公务员在实施行政行为时应具有合理的动机。动机不合理的行政行为,是一种滥用职权的行政行为。行政主体及其公务员耍权威、搞创收、行报复、争利益等行政行为,都不具有合理的动机。方城县公安局民警杨庆林等人为创收,居然授意李学文找人聚赌并告密,然后自己前往抓赌并罚款。 在上述案例中,行政主体作出行政行为时的动机显然是不合理的,所作行为属于滥用职权的行政行为。
2.不相关的考虑。行政主体及其公务员在实施行政行为时,考虑了不应当考虑的事项,或者没有考虑应当考虑的事项,就是不相关的考虑。不相关的考虑可构成滥用自由裁量权,但并非不相关的考虑都属于滥用自由裁量权。只有在行政主体及其公务员考虑了行政法规范明示或默示不应考虑的事项,或没有考虑行政法规范明示或默示应当考虑的事项时所作的行政行为,才属于滥用职权的行政行为。在张珠钦、陈梅恭诉福建省闽清县璜乡人民政府案中,被告考虑到原告尚未清偿有关债务而拒绝为原告办理结婚登记。 这些基于不相关的考虑而实施的行政行为,都属于滥用职权的行政行为。
3.违反法定目的。行政法规范之所以规定或允许行政主体自由裁量,是为了在不同情况下更好地维护和分配公共利益。行政主体在实施自由裁量行政行为时,就应合乎行政法规范设置自由裁量的目的,而不能违反这一目的,否则,就属于滥用自由裁量权。在福清市一建公司不服福建省技术监督局行政处罚申请复议案中,被申请人对申请人作出了没收铝合金(属假冒产品)推拉窗料1.9吨等处罚,但又将其中经检验质量基本合格的980根铝材以10000元的价格“拍卖”给了申请人使用。 《中华人民共和国产品质量法》第1条规定:“为了加强对产品质量的监督管理,明确产品质量责任,保护用户、消费者的合法权益,维护社会经济秩序,制定本法。”结合该法第五章“罚则”的有关规定,该法给予主管部门没收质量不合格产品权力的目的,是为了保护用户、消费者、名优产品企业等的合法权益,制裁假冒伪劣产品的生产者和销售者,而不是其他目的。因此,被申请人将在没收时认定为不合格、在“拍卖”时检验为合格的铝材卖给申请人,违反了上述法定目的,没收和拍卖两者中必有一者属于滥用职权。
应当说明的是,不合理的动机、不相关的考虑和违反法定目的,有时是重合的。在某县经济技术协作经营部诉某地区物价所案中,被告的执法人员具有“公报私仇”的动机,考虑不应当考虑的个人私怨来实施处罚也是一种不相关的考虑,而用职权来解决个人私怨也违反了法定目的。 但是,上述三项规则又有其各自独立的价值。它们各自的侧重点是不同的。不合理的动机,主要是从道德上来判断的。不相关的考虑,主要是从案件情节上来要求的。违反法定目的,则主要是从法律上来认定的。同时,对自由裁量权的滥用的认定,不需要同时具备以上三项标准,而只要存在其中之一即可。在某个案件中,当动机是否合理难以认定时,只要能够认定不相关的考虑或违反法定目的,就可以认定自由裁量权已被滥用。
(二)滥用自由裁量权与显失公正
在英国,滥用自由裁量权的行政行为属于违反行政合理性原则的行政行为。如前所述,我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则存在很大区别。在我国,滥用自由裁量权的行政行为与显失公正的行政行为并不能划等号。这是因为滥用自由裁量权是原因,违法或显失公正是结果。滥用职权这一原因可以导致违法或显失公正两种结果。
滥用自由裁量权的行为可能仅仅是一个违法行为,而不是一个显失公正的行为。在某县经济技术协作经营部诉某地区物价所案中“公报私仇”的处罚,在我国都只是一个违法行政行为,而不属于显失公正的行为。
滥用自由裁量权的行为也可能仅仅是一个显失公正而并不违法的行政行为。在张其信诉夏阁镇人民政府案中,被告没有考虑应当考虑的因素,所作拆迁行为是一个滥用自由裁量权的行为。但被告的行政行为并不违法,只是显失公正而已。
滥用自由裁量权的行为还可能既是一个违法行为又是一个显失公正的行为。在福清市一建公司不服福建省技术监督局行政处罚申请复议案中,被申请人通过没收得到的申请人的铝材又低价“拍卖”给申请人使用,违反法定目的,属于滥用职权。这一行为既违法又显示公正。
滥用自由裁量权由于存在合法性和合理性两种可能,因而就必须用合法性和合理性两项原则予以规范。更重要的是,法院在司法审查中,对行政处罚以外的行政行为应尽可能将滥用自由裁量权作为违法行为来对待,以避免合理性问题不属于司法审查范围而规避司法监控的现象;对行政处罚行为应尽可能作为显失公正来对待,以便作出变更判决,从而避免同一反复,出现累讼。

作者简介:叶必丰,1963年生,武汉大学法学院教授、博士生导师。

5. 从行政法学角度来分析行政权利的行使与制约

概念：行政法学是研究行政法规范、行政法律关系、行政法律制度、行政法的理回念、价值、原则以答及行政法产生发展历史规律的一门独立的法律学科。行政法是宪法统领下的三大部门法之一。行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律

6. 什么是行政法 行政法的基本原则有哪些

所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。

对行政法的基本原则，国内外行政法学界从不同的角度进行了不同的概括和归纳。根据我国的行政法发展状况，我们认为应当特别强调以下两项行政法的基本原则：

--合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

--合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

--程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

--高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

--诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

--权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

7. 行政法的基本原则有哪些内容

行政法基本原则是指导行政法的立法、执法以及规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法的具体规范之中，高于行政法的具体规范，体现行政法基本精神的准则。总结起来有以下六项基本原则。
（一）合法行政原则
合法行政原则是行政法的首要原则，我国的合法行政原则包括行政机关对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面：
第一，行政机关必须遵守现行有效的法律。第一，行政机关实施的行政行为（抽象行政行为与具体行政行为）都不得与法律相抵触；第二，行政机关负有积极执行和实施现行有效法律规定的义务。
第二，行政机关应当依照法律授权进行活动。在行政机关与相对人的关系上：其一，行政机关采取的行政措施必须有立法性规定的明确授权，这可称为“职权法定”。在行政法上对行政主体与行政相对人适用的规则是不同的，判断他们违法的标准也是不同的，前者为“无法律即无行政”——后者是“法无明令禁止即自由”有着天壤之别。其二，没有立法性规定的授权，行政机关不得作出不利行政（以行政处罚、强制为典型代表），即剥夺相对人权利、课以义务的行政行为。
（二）合理行政原则
主要含义是行政行为应当具有理性基础，禁止行政主体的武断专横和随意。最低限度的理性，是行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。规范的行政理性表现为以下三个原则：
第一，公平、公正原则，要平等对待行政相对人，不偏私，不歧视。违反此子原则就表现为歧视对待，相同情况，差别对待；不同情况，相同对待。
第二，考虑相关因素原则，行使行政自由裁量权时，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。违反此子原则就表现为该考虑的不考虑，考虑了不该考虑的因素。
第三，比例原则，行政机关采取的措施和手段应当是必要、适当的；应当避免采用损害行政相对人权益的方式，如果为达致行政目的必须对相对人的权益形成不利影响，那么这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内，并且两者应当处于适当的比例。违反此子原则就表现为行政机关采取的措施和手段与针对的对象不相称，用“高射炮打小鸟”，“杀鸡”用了“宰牛刀”。
（三）程序正当原则
包括以下三个方面的子原则：
第一，行政公开原则，即除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权、了解权。
第二，公众参与原则，即行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取他们的陈述和申辩——听证。
第三，回避原则，行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避。
（四）高效便民原则
分为两个方面，第一是行政效率原则，其基本内容有二，首先是积极履行法定职责，其次是遵循法定时限。
第二是便利当事人原则，在行政活动中不增加相对人程序负担，处处替相对人着想，方便相对人到行政机关办理相关事宜。
（五）诚实守信原则
有三个子原则：第一是行政信息真实原则，行政机关公布的信息应当真实、准确、可信。不能提供虚假信息和材料。
第二是信赖保护原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政（许可）决定。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。为此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
对于被许可人而言，行政许可行为是授益性行政行为，属于有利行政且由于被许可人因行政许可行为由国家机关所为，因此而产生了心理上的信任和依赖，据此对自己的相关财产或行为加以处理或安排。如果获得行政许可后，行政机关随意加以撤回和改变必然造成被许可人的损害，也会使行政机关失信于民，因此，一旦行政许可生效，行政机关一般不能撤回与改变。这就是行政许可的信赖保护原则的内涵。信赖保护原则作为《行政许可法》重要的原则之一，其目的首先着眼于对受益的相对人权益加以保护。
不能撤回生效的行政许可是原则，如果出现特殊的情况，基于公共利益的需要则可以撤回，但由此给被许可人造成的损害应当给予补偿，可以撤回行政许可的情况主要有两种：一是颁发行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；一是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。
第三是行政允诺应予兑现，行政机关应作其诺言的“奴隶”。
实践中，以下情况应适用诚实守信原则：
1.当行政机关作出两个相互矛盾行政行为，往往一个是有利行政（在前），另一个是不利行政（在后），对行政相对人应适用信赖保护（诚实守信）原则；
2.授益行政后的行业“整顿”、收回、关闭、撤回、“停止”等，应适用信赖保护原则；
3.由于政策的变化相对人的行为从合法变成违法，应适用信赖保护（诚实守信）原则；
4.行政机关公告或决定允诺的条件和优惠不兑现时，应适用诚实守信原则等。
（六）权责统一原则
分为两个子原则，第一是行政效能原则，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要有法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。
第二是责任行政原则，行政机关违法或不当行使职权，应当依法承担法律责任。

8. 2019年行政处罚法修改了哪些内容

主要有设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。

对《中华人民共和国行政许可法》作出修改，将第五条修改为：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。

行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。未经申请人同意，行政机关及其工作人员、参与专家评审等的人员不得披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息，法律另有规定或者涉及国家安全、重大社会公共利益的除外；行政机关依法公开申请人前述信息的，允许申请人在合理期限内提出异议。

“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。”第三十一条增加一款,作为第二款：“行政机关及其工作人员不得以转让技术作为取得行政许可的条件；不得在实施行政许可的过程中，直接或者间接地要求转让技术。”

将第七十二条修改为：“行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；不在办公场所公示依法应当公示的材料的；在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的。

申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；违法披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息的；以转让技术作为取得行政许可的条件，或者在实施行政许可的过程中直接或者间接地要求转让技术的；未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；依法应当举行听证而不举行听证的。

(8)分析行政法非歧视原则扩展阅读：

法律修改的相关要求规定：

1、由民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点制定并修改的自治条例和单行条例，在不违背法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

2、由国务院各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的国务院直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性法律文件，与地方性法规是同位法。

9. 请结合行政法的基本原则分析行政强制法的第十条

《行政强制法》第十条主要内容是行政强制措施的设定问题 因为<行政强制法>涉及公权与版私权之间的权平衡，涉及相对人自由安全、权益与他人、社会公众的自由安全、权益之间的平衡因此其设定的平衡问题必须慎之又慎。 并且该法旨在加强对行政权的控制与规制，必然会受到相关执法部门的阻力，行政机关与司法机关也在此过程中不断博弈，所以行政强制措施的设定问题可以看做是一个多方博弈的结果。 这是对这一条的法理理解。

其具体内容为：
1.国务院（行政法规）：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
2.国务院各部委（部门规章）：不得设定任何行政强制措施。
3.地方人大（地方性法规）：尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物或扣押财物的行政强制措施。
4.地方政府（地方性规章）：不得设定任何行政强制措施。
5.其他规范性文件：不得设定任何行政强制措施。