行政法二审中改变原行政行为

㈠ 行政诉讼实行三审终审制

法律主观：

行政诉讼二审不公的，不能申请三审，但可以申请再审。当事人可以在二审判决、裁定发生法律效力后六个月内，向上一级人民法院提出再审的申请，并依法递交再审申请书、证明二审裁判确有错误的证据等材料。

法律客观：

一、关于原告资格的立案审查根据行政诉讼法第四十一条第（一）项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。只有在起诉人认为所诉行为不属于具体行政行为，或者起诉人所诉行为与其自身的权利无任何关联时，人民法院的立案审查部门才能以不符合原告资格为由作出不予受理的裁定。原告资格问题在行政诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。由于我国目前行政诉讼案件不是太多，老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、怕告行政机关的情况仍然存在，因此，加强对相对人诉权的保护就显得十分突出。由此，人民法院更应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，正确理解和把握对原告资格的认定。二、关于被告资格的立案审查行政诉讼法第四十一条第（二）项规定，“有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，行政诉讼法在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。“明确的被告”简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的。至于被告是不是适格，是不是符合行政诉讼法第二十五条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十九条至第二十二条规定的适格被告条件，不应当属于立案审查的范围。三、关于诉讼请求及事实根据的立案审查从行政诉讼法赋予人民法院的审查职责看，立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，当事人诉的具体行政行为是什么，是要求撤销或者变更全部具体行政行为还是其中部分内容？“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到具体的被诉具体行政行为，因为行政诉讼的前提是被诉具体行政行为的存在。同时，如果当事人还有附带赔偿诉讼或者附带民事诉讼的，还应当要求当事人提出具体的赔偿数额等明确的请求。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导。关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。如何理解“证明具体行政行为存在”？笔者认为，在此也应当作宽泛的理解。首先，这里的事实根据仅指证明具体行政行为存在的事实根据，不包括其他诉讼请求的事实根据；其次，证明具体行政行为存在的事实根据可以是当事人通过某种途径获得的具体行政行为文件的复印件等直接证据，也可以是能够证明存在被诉具体行政行为的其他间接证据，决不能以没有具体行政行为的书面法律文件为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明具体行政行为确实存在，人民法院就应当依法立案受理，至于具体行政行为内容如何，应当通过审查，由被告举证。四、关于受案范围和管辖的审查行政诉讼受案范围是行政诉讼立案审查中最难把握的一项内容，理论界和司法界对此也是争议颇多。根据《解释》精神，人民法院受理行政案件应当根据行政诉讼法的规定，向逐步扩大行政诉讼受案范围的方向发展。司法实践中，对于是否应当受理争议比较大的一些行政行为，在司法内外部环境许可的情况下，应当尽可能立案受理。尤其是新类型案件，经过立案审理有助于推进行政法的理论和实践的发展。行政诉讼地域管辖通常不存在什么争议，值得一提的是级别管辖，《解释》将中级人民法院受理案件的范围作了扩大，凡是被告为县、市人民政府的，均可以由中级人民法院管辖。然而，对被告为省级人民政府及其工作部门或者地、州、市人民政府的是否可以由高级人民法院管辖，《解释》未作规定。笔者认为，按照适当提高行政诉讼审级的原则，对一些当地有一定影响，各方面干预比较多，或者诉讼标的大的案件，尽可能由高级法院作一审是可行的。增加高级法院一审案件和最高法院的二审案件，对排除干扰，建立良好的司法环境，总结行政审判实践经验，逐步规范行政诉讼行为，以判例指导下级人民法院的审判工作，都具有十分积极的意义。五、关于复议前置程序的审查实践中争议比较大的是对行政复议法第三十条的理解。由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例，这一问题对行政诉讼案件受理影响十分关键。有人认为，第三十条的含义应当是指所有的涉及自然资源所有权和使用权的行政案件都应当复议前置；还有的人认为，只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件。笔者认为，第二种理解应当是正确的。首先，行政复议法第三十条明确规定是“已经依法取得……所有权或者使用权”，而根据我国相关民事法律的规定，自然资源所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利；其次，从我国行政诉讼法和行政复议法的立法精神看，复议前置是例外，直接起诉是原则，对第三十条规定作扩大理解不符合法律的基本精神。六、关于诉讼时效的审查《解释》从行政诉讼制度的根本目的出发，对行政诉讼时效制度作了有利于保护当事人诉权的规定。《解释》第二十七条第（一）项规定，原告对是否符合法定条件负举证责任，但是被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。由于审查起诉仅仅是对原告起诉材料的审查，并不对被告的答辩进行审查，既然原告对起诉期限问题不负举证责任，那么，只要原告的起诉没有自己证明已经超过诉讼时效的，人民法院立案庭就应当依法立案受理。

㈡ 行政诉讼法若干问题的解释第八十一条第一款

行政诉讼法司法解释只有二十七条，没有第八十一条。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。
对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。
起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。
当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。
第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
（四）请求判决确认行政行为无效;
（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
（六）请求解决行政协议争议；
（七）请求一并审查规章以下规范性文件；
（八）请求一并解决相关民事争议；
（九）其他诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。
第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。
第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
第七条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。
第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。
第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：
（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；
（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；
（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；
（四）其他不宜一并审理的民事争议。
对不予准许的决定可以申请复议一次。
第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。
审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。
第十九条 人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。
当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。
行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。
第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
第二十一条 规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。
第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。
第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。
第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：
（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；
（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第二十五条 有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：
（一）人民法院驳回再审申请的；
（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；
（三）再审判决、裁定有明显错误的。
人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。
第二十六条 2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。
对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。
第二十七条 最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。