生態補償立法

① 生態補償的存在問題

我國的生態補償工作才剛剛起步。已實踐多年、取得了很大成績的退耕還林，在執行過程中存在著貫徹「生態目標不到位」和「給農民的補償不到位」的問題。前者表現在護林環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，後者表現為經濟補償沒有及時全部兌現給農民，加上後續產業開發未跟上，一些地區尤其是少數民族地區出現了貧困面增大的趨勢。作為中國第一個大規模生態補償實踐，「生態目標」不能實現，將影響到這一政策的成敗。由於生態林的成長和生態效益發揮需要近十年的時間，生態效益又主要是公益性的，因此生態目標在其他目標中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而「經濟補償」落實不到位，不僅會使退耕還林難於持續或出現反復，還可能在一些地方加劇社會矛盾。這也說明，真正的生態補償機制的建立是一種遠比想像深刻的社會利益大調整和制度創新。
退耕還林政策只是我國建立生態補償機制的一次成功實踐，還有許多方面都需要生態補償機制。城市水源地的發展與保護的矛盾，江河上游水資源利用與中下游用水的矛盾，生態屏障的建設與投入的矛盾，喀斯特地區過度開墾導致的水土流失和沙漠化問題，草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙問題，以及自然保護區的保護問題等。雖然已有許多政策措施，但由於沒能從機制上解決生態價值補償問題，即使一些地方的保護與發展關系得到協調，也還有許多不穩定因素，影響可持續發展。這正是人們紛紛呼籲解決生態補償問題的原因。 生態補償真正付諸實施，還面臨不少問題。諸如生態補償機制的具體內容和建立的基本環節是什麼；生態補償的定量分析尚難完成，制定各地區域生態保護標准比較困難；生態補償立法遠遠落後於生態問題的出現和生態管理的發展速度，許多新的管理和補償模式沒有相應的法律法規給予肯定和支持，一些重要法規對生態保護和補償的規范不到位，使土地利用、自然資源開發等具體補償工作缺乏依據；生態建設資金渠道單一，使所需資金嚴重不足等。生態補償涉及公共管理的許多層面和領域，關系復雜，頭緒繁多。生態服務功能價值如何評估，生態環境保護的公共財政體制如何制定，流域生態如何補償，重要生態功能區的保護與建設怎樣進行，都需要採取措施加以解決。
在建立我國生態補償機制上面臨的種種困難，並不是因為它不重要不迫切，應從可持續發展的戰略高度對中國建立生態補償機制進行系統的審視與研究，這也是進一步落實科學發展觀、促進區域協調發展和人與自然和諧的重要步驟。 全國人大代表、四川省樂山市委書記姜曉亭認為，在新形勢下，黨中央、國務院越來越重視生態環境建設和保護，但從地方經濟發展和農民增收看，現行的生態補償政策還不盡完善。
「根據我們的調查，當前的生態補償政策，在實行中存在三個不明顯。一是促進農民增收致富不明顯，無論是天然林保護還是退耕還林工程建設，短期內都是沒有直接效益產出的，其中水土流失嚴重的地區的生態林只能產生生態效益而沒有經濟效益，導致這些地區的農民增收困難；二是推動地方經濟社會發展不明顯，三是調動地方生態建設的積極性不明顯，一些地方出現生態好，地方反而窮的反差現象。

② 修訂後的《環境保護法》首次提出了什麼原則從而實現了立法理念上的重大轉變

修訂後的《環境保護法》首次提出了「保護優先」的原則，實現了立法理念的重大轉變。

1、「保護優先」的原則的含義。「保護優先」原則所承載的功能是，遇到環境(生態)風險科學性不確定的情形，應以保護環境(生態)為優先原則。「保護優先」原則與同條中「預防為主」這一實質學理上的預防原則處於同一技術層面，且能形成功能互補，即以「預防為主」原則針對可在科學上確定的環境損害，以「保護優先」原則針對暫時無法在科學上確定的環境風險。因此，實際上這里的「保護優先」原則的學理表述應為風險防範原則。

2、新《環境保護法》有關「保護優先」原則的規定。
《環境保護法》第五條：環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。

3、2013年6月19日，最高法院、最高檢察院就發布了《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了14種「嚴重污染環境」的入刑標准。相信在不久的將來，我們的環境問題一定能得到改善。

③ 王健教授提出，生態補償機制的基本理論很多，概括起來有哪幾個的理論

生態補償機制是一種新型的資源環境管理模式，是新時期我國生態環境保護政策創新的重要內容。生態補償的理論基礎有公共產品理論、外部性理論、產權理論生態資本理論、可持續發展理論等。生態補償機制的實現路徑主要有：①加快立法進程，為生態補償機制的建立提供法律保障；②全面開展評估工作，使生態補償機制的實施有計劃、有重點地進行；③加強生態服務功能研究，為補償標准制定提供科學依據；④建立多元化融資渠道，為生態補償提供持續的資金支持。

④ 生態補償的法律制度

生態補償是生態維護與建設的重要手段,它也成為社會廣泛關注的問題。生態補償法律制度是指調整生態補償關系的一系列法律規范所組成的規則系統,構建生態補償法律制度是我國現今建立環境友好型和諧社會法秩序的任務之一,生態補償法律制度研究是環境法學研究的重要內容。本文選擇了一個基本的環境法學研究方法,即以法學為依託,以生態經濟學、自然資源學、環境管理學為背景,以法律概念、法律原則、法律制度、管理體製作為切入點,通過研究這些基本的法律要素,以實現生態補償法學理論研究突破與法律制度設計的雙重任務。在結構上本文分六大部分。前言介紹了生態補償法律制度研究的時代背景及選題意義。第一部分通過界定生態補償的法律概念和分析生態補償的法律構成要素,對生態補償進行應然的法理判斷,認為在生態型社會中,法學上的生態補償指的是在生態維護與建設過程中,政府對生態利益受損者的利益填補與回復,生態補償具有行政補償的性質。第二部分研究了我國建立生態補償法律制度的社會基礎,認為生態補償法律制度建立在生態外部性理論、生態資源價值觀、生態資源共用品理論、公平理論的基礎上,體現了法律生態化的趨勢,在我國現今的政治、經濟、社會及生態環境狀況下,建立和完善我國的生態補償法律制度很有必要,具有一定的社會基礎,也很有意義。文章的第三部分完成對我國生態補償法律制度的構建。首先明確了生態補償立法的指導思想和原則,認為現階段的生態補償立法應當以科學發展觀為指導思想,遵循科學的立法原則;其次確立了生態補償的法律原則,即生態利益原則,政府主導、市場推進、社會廣泛參與原則,公平補償原則,靈活性原則,其中生態利益原則體現了生態型社會生態公平與生態正義的價值目標,是基本的法律原則;再次,在具體的制度設計上,按照生態補償機制運行的差異,研究了生態補償經濟平衡制度和生態補償市場平衡制度,前者包括生態補償財政轉移支付制度、生態稅費制度、生態補償基金制度,對於後者主要探討了水資源交易制度、配額交易制度,出於區域生態利益平衡的需要,還設計了生態補償區域平衡制度,如流域生態補償制度、生態特區制度;最後,研究了生態補償的管理體制。第四部分提出了我國在建立和完善生態補償法律制度過程中應當注意的問題,如立法模式選擇問題、突破點問題、公眾參與問題、生態補償政策作用問題。結論部分對本文的主要觀點進行了總結。

⑤ 生態補償機制的存在問題

我國的生態補償工作才剛剛起步。已實踐多年、取得了很大成績的退耕還林，在執行過程中存在著貫徹「生態目標不到位」和「給農民的補償不到位」的問題。前者表現在護林環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，後者表現為經濟補償沒有及時全部兌現給農民，加上後續產業開發未跟上，一些地區尤其是少數民族地區出現了貧困面增大的趨勢。作為中國第一個大規模生態補償實踐，「生態目標」不能實現，將影響到這一政策的成敗。由於生態林的成長和生態效益發揮需要近十年的時間，生態效益又主要是公益性的，因此生態目標在其他目標中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而「經濟補償」落實不到位，不僅會使退耕還林難於持續或出現反復，還可能在一些地方加劇社會矛盾。這也說明，真正的生態補償機制的建立是一種遠比想像深刻的社會利益大調整和制度創新。
退耕還林政策只是我國建立生態補償機制的一次成功實踐，還有許多方面都需要生態補償機制。城市水源地的發展與保護的矛盾，江河上游水資源利用與中下游用水的矛盾，生態屏障的建設與投入的矛盾，喀斯特地區過度開墾導致的水土流失和沙漠化問題，草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙問題，以及自然保護區的保護問題等。雖然已有許多政策措施，但由於沒能從機制上解決生態價值補償問題，即使一些地方的保護與發展關系得到協調，也還有許多不穩定因素，影響可持續發展。這正是近年來人們紛紛呼籲解決生態補償問題的原因。
生態補償真正付諸實施，還面臨不少問題。諸如生態補償機制的具體內容和建立的基本環節是什麼；生態補償的定量分析目前尚難完成，制定各地區域生態保護標准比較困難；生態補償立法遠遠落後於生態問題的出現和生態管理的發展速度，許多新的管理和補償模式沒有相應的法律法規給予肯定和支持，一些重要法規對生態保護和補償的規范不到位，使土地利用、自然資源開發等具體補償工作缺乏依據；生態建設資金渠道單一，使所需資金嚴重不足等。生態補償涉及公共管理的許多層面和領域，關系復雜，頭緒繁多。生態服務功能價值如何評估，生態環境保護的公共財政體制如何制定，流域生態如何補償，重要生態功能區的保護與建設怎樣進行，都需要採取措施加以解決。
目前在建立我國生態補償機制上面臨的種種困難，並不是因為它不重要不迫切，應從可持續發展的戰略高度對中國建立生態補償機制進行系統的審視與研究，這也是進一步落實科學發展觀、促進區域協調發展和人與自然和諧的重要步驟。

⑥ 生態補償條例的政策歷史

我國在建立生態環境補償政策體繫上邁出了重要步伐。1998年修改的森林法提出，「國家設立森林生態效益補償基金，用於提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理」。為保證退耕還林工作順利推進，2002年國務院出台了《退耕還林條例》，對退耕還林的資金和糧食補助等作了明確規定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環境生態保護補償機製作出明確規定：「國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位於飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。」2010年12月25日，經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修訂通過的《中華人民共和國水土保持法》，其中第三十一條作了補充性規定，即「國家加強江河源頭區、飲用水水源保護區和水源涵養區水土流失的預防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度。」在鞏固現行生態補償法律制度的基礎上，進一步豐富了生態補償的內容。
各地在推進生態補償試點中，也相繼出台了流域、自然保護區、礦產資源開發生態補償等方面的政策性文件。浙江省頒布的《關於進一步完善生態補償機制的若干意見》，是省級層面比較系統開展生態補償實踐的突出事例。 近10年來，中國先後啟動實施了退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、西南溶岩地區石漠化治理、青海三江源自然保護區、甘肅甘南黃河重要水源補給區等具有一定的生態補償性質的重大生態建設工程，總投資達7000多億元。同時還開展了大規模的水污染治理工作，加大環保基礎設施建設，累計安排用於重點流域水污染治理和城鎮污水垃圾處理設施建設投入的資金有2000多億元。 杜鷹指出，目前我國生態補償機制還存在著補償范圍不明確、補償標准不科學、補償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規體系建設滯後等問題。我國將加強生態環境補償機制立法建設。

⑦ 如何建立橫向生態補償體制和機制

如何建立橫向生態補償體制和機制？
好的生態不是免費午餐
試想一下，如果四川水土流失嚴重，上海人將面對什麼樣的黃浦江？如果內蒙古沙塵四起，北京人還能見到純凈的天空嗎？
「我們現在也注意有很多不同的說法，比如說自然、資本、生態補償以及生態服務定價或者綠色預算、核算等。這些概念有一個共同點，其基本的理念就是—環境是有成本的，並且應該把它加入主流的決策過程。它不僅關系環境本身，還事關決策。」巴基斯坦環境保護部原部長阿明說。
如何在自然資源定價的基礎上，通過跨區域的合作方式，從交易成本的角度解決共有自然資源的定價問題？在6月26日召開的生態文明貴陽國際論壇2015年年會「綠色政策工作坊—橫向生態補償的體制機制」主題論壇上，這是與會專家關心和討論的話題。
「青山綠水」與「金山銀山」需要生態補償守護
今年，中共中央、國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》，明確提出健全生態保護補償機制，科學確定生態保護者與生態受益者的權利和義務。加快形成生態損害者、賠償受益者、付費保護者得到合理補償的運行機制。在《意見》中也明確提出，要建立橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間通過資金補助、產業轉移、人才培訓實施補償。
「生態補償在中國不是新事物，已經研究跟實踐差不多十多年的時間了。」環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南說，所謂「上游青山綠水餓肚皮，下游吃香喝辣要減肥」。長期以來，資源過度開發，生態系統退化嚴重，環境污染觸目驚心，資源環境壓力前所未有，嚴重威脅著中國的可持續發展。
「綠水青山要守住，金山銀山要建設。」王金南認為，生態補償機制是「青山綠水」保護者與「金山銀山」受益者之間的利益調配機制。
2005年，中國出台「十一五」規劃，首次提出按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。「十二五」規劃綱要則提出，設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展准備金制度，加快制定實施生態補償條例。十八大報告明確要求，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。
「雨果有句名言，"地球上沒有任何力量，可以阻止一個時機已經到來的想法"。」阿明說，「如果看一下環保領域，可以說生態補償的理念已經成熟了，它的時代已經到來。」
在巴基斯坦，環保部門嘗試把環境問題轉化為經濟問題，通過對環境退化進行成本核算。阿明舉例說：「紅樹林是有價值的環境資源和資產。在印度洋海嘯之後，許多紅樹林都受到了嚴重破壞。為此，我們建立了面向未來的紅樹林這樣的合作項目，來研究紅樹林這樣的自然資源真正的經濟價值。」他還了解到，英國政府每年的年度預算都有綠色預算，也就是跟環境相關的預算，研究哪些自然資產是需要考慮的、會帶來怎樣的影響，並對成本和效益進行對比和計算。「關鍵是如何將這種理念和實踐在發展中國家變為主流。」
生態補償與公眾期待還有差距
如何以最低的資源、環境成本確保自然資源可持續利用？將資源、環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用自然，並將環境成本轉嫁給社會的做法，這絕非易事。
「生態補償這一問題討論了很多年，說來容易卻做起來難。」王金南表示，在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，採取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的有效制度。
王金南表示，目前，我們國家要建立生態補償機制，必須關注為什麼要補、誰補誰、補多少、怎麼補、資金從哪兒來、效果如何等六大環節。「生態補償目前存在管理多元化、政策碎片化，責任主體、分工不明確，管理交叉等問題。」他坦言，中國生態補償與公眾期待還是有差距。目前，中國各類生態保護補償政策和資金已達到相當規模，但一些政策未進行梳理與整合，導致現有的各類生態保護補償政策存在交叉或重復現象，對生態保護的引導還有待進一步完善。
「我試著想找到過去十年市場在生態補償中扮演的角色，然而遺憾的是並沒有看到。」清華-布魯金斯公共政策研究中心主任齊曄說，就建立健全生態補償機制來說，目前中國呈現雙重市場失靈的特徵，因此必須建立生態補償的市場，並且保證它高效、正常的運轉。
市場與政府須「雙輪驅動」
「雲南的撫仙湖有超過200億立方米的蓄水量，其市場價值卻少得可憐，使用價值也很低。但是另一方面，它的存在價值卻很大，中國不能失去這樣大規模的高質量湖泊。要保住這樣的湖泊，政府必須作為。」齊曄認為，市場本身並非生態補償最重要的工具，政府在資源分配方面，更應該扮演好創造市場、並保證市場公平的角色。
齊曄表示，在推動生態補償過程中，要注意層次分明，讓市場有所作為，還要讓政府發揮其能力、承擔起責任；需要設立機制，讓不同的區域形成協同效應。「政府的角色是創造市場，並保證市場能夠扮演其公平、恰當的角色，特別是在資源分配方面。」
在王金南看來，在生態補償上，我國應建立市場補償機制和政府補償機制的「雙輪驅動」機制。目前，我國生態補償機制存在一些問題，如管理多樣化、重復補償等現象，政策沒有形成長效機制等。他建議，今後要從國家、省、地區三個層次建立生態補償協調機制，加快推動生態補償立法與技術規范制定，推動橫向生態補償，加快建立生態保護補償長效機制。
王金南建議，繼續加大對重點生態功能區轉移支付補償力度，逐步提高其基本公共服務水平；建立生態保護補償效果評估制度，完善生態保護補償績效考核機制；對於一些重大工程，建議適當整合渠道並將補助期限延長，確保相關居民順利轉產。
全球環境基金主席石井菜穗子說，應當通過市場機制補償生態發展，通過國家、政府制定相關法律法規，實現生態補償長效性。
「國家關於加快生態文明建設的意見明確提出四種不同的補償方式：資金補助，產業轉移，人才培訓，還有共建園區。可能某些專家認為，從制度上建設來看，這樣一種補償很難實現一體化。但是在中國的現實情況下，完全機制化的補償辦法還在形成過程中，在此情況下，我想採取多樣化的辦法，體現補償的要求也有一定的作用。」中央財經領導小組辦公室經濟二局局長尹艷林說。
給公眾一個深入自然的理由
中國氣象報記者 趙曉妮 楊春竹 通訊員曾居仁
6月底的貴陽花溪國家城市濕地公園一派綠意，風一吹，雲和水都在動。
「我們要給公眾一個理由，讓公眾理解為什麼要去自然，為什麼要去森林，為什麼要去濕地。」
在生態文明貴陽國際論壇2015年年會上，北京林學會副理事長王小平表示，需要挖掘生態保護和治理的價值，提高公眾參與度，「挖掘、保護、恢復和發展」。
韓國首爾國立大學教授、韓國生態旅遊協會會長金星一亦有同感。講起韓國的恢復森林政策，金星一認為有三個因素保證該政策的成功實施，首先便是強有力的領導，「歷屆總統都非常支持森林恢復，將水資源、森林資源保護作為政府優先的任務」；其次是在經濟方面的協同增效，讓所有資源都能夠參與進去；第三是新村運動，「就是老少參與，所有人皆是其中的一員，實現環保和節能」。
當然，生態治理並非易事，比如太和江的恢復就經歷了艱難歷程。太和江橫穿蔚山市，而蔚山是韓國工業化程度較高的城市，從1960年到2000年，城市以驚人的速度擴張，到2000年出現了很多工業園，人口急速增長，經濟發展迅猛。
「但城市發展是有代價的，那裡的河流已經變成了死河。」金星一說，「於是他們投入大量資金進行恢復，我曾與一個官員聊天，他說他們投入了10億美元進行修復和改造。」
2002年，蔚山市開始治理太和江，首先截污阻排，阻斷污水流入太和江，疏浚8.8公里的淤泥帶，拆除混凝土河堤，建成綠色堤岸，徵收河兩岸44萬平方米土地，建成了沿江步行道、足球場、公園和自行車路。除了巨額資金，金星一認為，公眾參與是推動太和江恢復成功的關鍵，公眾負責清潔、植樹、運營等。「現在我們看到鳥和魚又回來了，人們甚至在太和江里舉辦游泳比賽。」他頗為感慨，「一條死河變成游泳舉辦地，成為最富饒的候鳥聚集地，十分不易。」
「從機制和體制上我們能做什麼呢？比如說綠色義工的組織、綠色假期、綠色志願者等，這些活動由誰組織？」王小平提出，在倡導公眾參與這方面，專業的協會組織在凝聚共識、聚合力量和行動方面不能缺席，要讓專業的人去干專業的事情。
王小平說：「我們不能抱怨說，我們的森林這么好，為什公眾不來。實際上，城市長大的孩子對森林有恐懼心理。今年通過森林大篷車進城市公園活動，可以幫助孩子和家長去學習和理解。另外，在法律層面，我們去年發起了一個中小學生課外活動的計劃，要求中小學生每年要有百分之十的時間與自然相關。」他認為，除了不斷完善體制機制，應提供良好的基礎設施，為公眾提供便利，順勢引導，讓大家感受到「我應該到大自然中去」。
專家暢談：生態補償應注重資源整合
中國氣象報記者楊春竹 張靜
在以「綠色政策工作坊—橫向生態補償的體制機制」為主題的生態論壇上，巴基斯坦環境保護部原部長阿明，艾卡特環境與投資集團主席、中國環境與發展國際合委會專家約翰·福格齊,清華大學—布魯金斯公共政策研究中心主任齊曄，哥倫比亞大學地球研究院助理教授薩雅吉·博斯，哥斯大黎加火山山脈發展基金會理事長菲利普·卡拉佐，全球環境基金主席石井菜穗子等嘉賓展開對話。
「生態補償不僅事關環境本身，也事關各行各業的決策。」阿明認為，現在對於生態補償有不同的說法，比如說自然、資本、生態補償以及生態服務定價或者是綠色預算、核算這樣一些概念有一個共同點，基本的理念就是環境是有成本的，並且應該把它加入主流的決策過程。他是從政治角度來看生態補償的，這需要可行的綠色增長目標，需要重視環境，更需要謹慎保護環境，而不是出賣環境。
約翰·福格齊強調，中國是一個人口流動非常大的國家，因此必須有更好的穩定性、可持續性，這樣才可以保護環境，同時解決一些社會問題。
齊曄針對中國在生態補償方面出現的雙重的市場失靈這一問題開出的葯方是，要有一個市場，並保證它高效、正常運轉。同時，政府必須作為，要讓市場發揮作為，要建立機制，讓不同的區域形成協同效應，保證市場能夠扮演其公平、恰當的角色，特別是在資源分配方面。
薩雅吉·博斯談到生態補償機制體制的時候，特別想到了中國的諺語—飲水思源。他說，對中國來講，實行增加生態補償的機制非常重要。城鄉的人口流動，只要使用了良好的生態補償機制，城鄉人口的流動是可以解決的。中國目前處在一個過渡期，未來在GDP中服務業占的比重和消費會增加，所以生態補償非常重要。
環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南認為，要從市場發展的角度來做好生態補償，建立生態補償三大維度，建立國家層面的橫、縱向補償機制，明確如何補、誰補誰，補多少。如，以生態環境的正負外部性定標准，建立輸血和造血雙輪驅動，從政府、市場化受益者、生態善心者，實現補償資金多渠道，同時，實現生態、社會、經濟的三方發展。今後，應從國家、省、地區三個層次建立生態補償協調機制，加快推動生態補償立法與技術規范制定，推動橫向生態補償，加快建立生態保護補償長效機制。
菲利普·卡拉佐強調，應重視生態良性發展，注重整合資源，注重自然資源的利用，通過建立基金會，推動生態保護，組織土地所有者積極參加森林的保護，建議加強合作，在政策、法律層面上實現互動。

⑧ 　水土保持生態補償法理分析

《中華人民共和國水土保持法》把「水土保持」定義為，對自然因素和人為活動造成水土流失所採取的預防和治理措施。這些預防和治理措施主要包括：工程措施、農業措施、林草措施和自然修復措施。水土保持的種種措施都是生態建設行為，牽涉著各種錯綜復雜的社會關系和利益關系，存在著公共產品及外部性特徵，需要建立健全水土保持的生態補償機制。法理學認為，法律是調整社會關系的行為准則，能夠調整和平衡各種利益關系，能夠確認和保護生態建設的成果。因此，十分有必要從法理學的角度探究水土保持生態補償的理論依據，為我國水土保持生態補償的立法實踐提供參考和理論支持。

一、水土保持中利益相關者權利與義務的對等

權利和義務是法的核心內容和基本范疇，二者之間是對立統一的關系，任何一項權利都必然伴隨著一項或幾項保證其實現的義務，而不管這個義務是權利人自己的還是他人的，簡而言之，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。水土保持生態功能區的政府、企業、社會團體與其他組織、居民履行了水土流失預防及治理的義務，但同時也剝奪了其自身發展經濟、擺脫貧困的權利。相反，作為水土保持生態功能受益區的政府、企業、社會團體及其他組織、居民不僅享受到良好的水土資源環境，而且利用優越的水土資源發展經濟取得巨大的效益，但卻沒有承擔水土流失的預防和治理義務，這顯然違背法的公平原則。水土保持生態補償法律制度正是基於這一權利與義務不對等的考量，賦予水土保持措施的實施主體要求其生態功能區受益主體向其進行必要補償的請求權，以調整和平衡各利益相關主體之間的權利與義務關系。

二、水土保持中生存權、發展權與環境權的對立統一

環境權是隨著環境危機的加重和環境意識增強，逐漸被人們呼籲和接受，並被很快寫入許多國家的法律，得到法律的確認和保護。生存權是人類最基本的的權利，任何人的生命都受法律的保護，但是維持生存的基礎是物質條件。例如在邊遠的經濟欠發達地區，土地資源和森林資源是當地居民的生存之本，它們靠開墾荒地和伐木為生，越墾越窮，越窮越墾，越伐越窮，越窮越伐，造成土地荒漠化和水資源的匱乏，水土流失相當嚴重，侵害了公民的環境權。這里存在著環境權、生存權和發展權的沖突問題，是世界各國都無法避免的棘手課題。在利益的權衡之下，西方發達國家更多地強調環境權的保護，而發展中國家以及欠發達國家更多地關注生存權和發展權的實現。實際上，生存權、發展權與環境權之間是對立統一的關系，應當尋求生存權、發展權與環境權之間協調發展的最佳途徑，在法律上創設生態補償制度，可以作為一種有效的調和劑，使人類的生存權、發展權和環境權並行不悖。一方面，國家通過賦予公民在合理限度內使用水土資源的權利，充分保障公民的生存權和發展權；另一方面，水土資源又可以通過充足的補償基金得到有效的修復、保育、維持和管理，並充分發揮水土生態系統自我調節的功能，從而使生態環境得到保護。通過建立這種機制，可以使生存權、發展權和環境權之間的沖突得到有效的協調和解決。

三、水土保持中的自然權利

英美法系緣於其自由主義的法律傳統，承認非人類存在物的法律主體地位和訴訟主體資格。尤其是20世紀70年代以來，英美等西方發達國家的權利主體和道德共同體的范圍已擴展到動物、植物以及所有生命形式，乃至大地、岩石、河流、生態系統。其核心思想是強調動植物、自然享有的權利，人類應當尊重自然的權利。因此，我們可以借鑒西方自然權利的新理念，預防和治理水土流失，建立健全水土保持的生態補償機制，制定和完善水土保持生態補償的法律政策，是尊重自然權利的需要。

四、水土保持中的生態正義

（一）自然對人類有其承載力的限制

過去人們的眼光只停留在對自然資源的保護與治理，其實在人與自然的關系當中，作為人的對象的自然資源是一個方面，而人本身也是一個重要方面，而且在很大程度上，人的存在方式，包括生活方式和生產方式，決定了人們對自然的關系狀況。自然對人類有其承受力的限制，它不可能承受無限多的人口，也不可能承受無節制消耗資源的生活方式。人類只能在自然的承受力范圍內存在和發展。因此，人類應當將自己的生活方式和生產模式向這一方向調整，不能將一切交給市場決定，而是運用法律制度自覺地和有目的地將人們的生活方式和生產模式引向與自然和諧的方向。自然對人類有其承載力的限制體現在水土保持中就是水土資源在一定的時空中的供給是有限的，不是取之不盡用之不竭的，人們應當不斷地調整自身的生產與生活方式，給水土資源生態系統以恢復和修復的機會，這要通過水土保持生態補償法律制度的設計和安排來實現。

（二）生態正義

20世紀80年代後期90年代初在美國興起了環境正義運動。這一運動有力地揭示了美國環境管理制度在保護環境方面的不平等，它對於白人中產階級所給予的保護要大於黑人和其他少數民族，而且還批評環境組織在環保方面更多的是關心樹木和鳥類，而不是人們在生態方面的權利。美國環境正義運動中的一些學者還探討了如何通過環保法實現環境正義的問題。他們指出，環境正義的理念是民權法理念在環境法中的運用，但是，民權的基本價值是為反對多數人的壓迫而提供保護的，而環境法則是要最大限度地促進多數人利益。

我國在生態正義方面的問題主要表現在東西部的差距和城鄉差別。東西部差別體現在東部發達地區存在嚴重的工業污染，而西部落後地區主要是自然環境嚴重惡化，如植被破壞，水土流失等。城鄉差別體現在農村的環保所受到的關注不如城市；鄉鎮企業的排污所受到的限制和治理不如城市，農村許多地方電力缺乏，農村電價是城市的1～2倍，更無天然氣等燃料，只能割草砍樹作為燃料，植被破壞嚴重，導致水土流失。

生態正義包括三條倫理原則，即種際正義原則、代內正義原則和代際正義原則。種際正義原則也稱生態可持續性原則，要求人類必須以一種不危及地球生態系統完整性的方式開發利用自然資源和能源。代內正義原則又稱社會及經濟平等原則，即個人可以在平等基礎上按適當標准獲取自然資源和能源，並允許其對需要的滿足。代際正義原則也稱為對後代負責的原則，即人們必須以一種不危及後代人滿足其自然資源和能源要求的方式開發利用自然資源和能源。

我國在水土保持領域存在著許多不合理不公平的現象，例如水資源屬於公共產品，流域生態服務具有明顯的外部性，受益的對象和范圍難以確定，常常造成受益者不補償，保護者不受益的現狀。水土保持生態環境建設中還存在著政策不能兌現，補償不到位，農民利益受到嚴重侵害，喪失了進行水土保持的積極性等現象。水土保持生態補償制度要建立在對這些不公平現象調整的基礎之上。因而，借鑒美國生態正義的理念，堅持種際正義、代內正義和代際正義三條生態正義的原則，是我國水土保持生態功能補償法律制度的理論基礎。

⑨ 什麼是生態補償機制

生態補償機制是國際上的通行作法。其主要內容就是建立生態效益補償基金制度，實現生態效益受益地區對生態效益貢獻地區的經濟補償，同時也為重建環境保護提供長期的、穩定的資金來源。

⑩ 　國外水土保持生態補償政策法律

從20世紀80年代起，許多國家開始進行水土保持生態效益補償的嘗試，並取得了進展，獲得了很多成功的經驗。其中，美國、澳大利亞、德國、日本等一些發達國家在水土保持生態補償方面的實踐開展較好，相關的法律較為完善，其中的許多法律法規對我國水土保持生態補償法律政策體系的構建具有重要參考價值。下面重點對國外具有代表性的水土保持生態效益補償的法律法規進行介紹。

一、美國水土保持生態補償相關法律政策

美國通過制定實施保護性退耕計劃等一系列農業保護計劃保護農業耕地，恢復其生態功能。1956年美國政府推行保護性退耕計劃，鼓勵農場主短期或長期退耕一部分土地，「存入」土壤銀行，銀行付給一定的補助，對按照計劃退耕的農場主給予農產品價格補貼，引導農場主把退耕土地用於土壤保護。1965年又實施了有償轉耕計劃，進一步細化了退耕休耕的生態補貼。1985年美國政府制定實施了「保護性儲備計劃」，其主要內容是在美國農業部的監督下，對容易發生土壤侵蝕的耕地，實行為期10年的休耕或永久性退耕還草、退耕還林，同時作為補償，由農業部每年向該計劃的參加者支付一定數量的補助金。

1985年《美國農業安全法案》是一項里程碑式的立法，該法案為之後相繼出台的1990年、1996年、2002年《美國農田法》樹立了樣本。1985年以來，美國國會將部分日用品的物價和扶持借貸資金改變為農田保護支付，並在之後相繼出台的1990年、1995年和2002年《美國農田法》中繼續增加保護基金。

1994年，隨著美國農業部水土保持局開始對濕地、水質和土質給予了同樣的關注，自1985年開始實施的寬泛基金項目和土地休耕保護計劃改變為諸如保留地安全計劃、濕地保留計劃等新的一些計劃，對這些計劃的基金資助水平逐步提高。每個計劃的目標、方法和要求都各不相同，但都是由美國農業部管理，這些計劃共同為農業部門的生態計劃提供了發展潛能。

美國水土保持行政區法提供了一套建立水土保持行政區的機制，從而保護水、土和相關資源。在水土保持的過程中，美國政府通常會採用成本分擔的方法和引入貸款項目，以彌補農民和土地使用者資源保護活動的成本。

美國很多州通過頒布農田保護法，並提供多種機制以保護農田。比如，加利福尼亞州政府為了有效的保護農田，要求權威機構在沿海地區收取契約費、開發權、地役稅及土地的其他收益，用以防止農業用地水土流失，並將這些農業用地聚集成適當規模的地塊，便於繼續開展農業生產。在獲取農業土地收益時，權威機構應賦予城市邊緣地區以優先權，因為在城市邊緣地區，城市化進展對農業用地的影響最大。

為保護礦區土地，亞拉巴馬、阿肯色、喬治亞、愛達荷、衣阿華、馬里蘭、密西西比、新墨西哥、俄勒岡、賓夕法尼亞、田納西、得克薩斯、猶他和威斯康星州紛紛制訂了露天采礦法。這些州的露天采礦法建立了露天礦土地開墾基金，以保護和保存受到露天采礦活動影響的自然資源和開墾地區。馬里蘭州的露天采礦法有兩個附加規定，用來解決喀斯特地形的脫水問題。這些規定保護了位於喀斯特地形的巴爾的摩、卡羅爾、弗雷德里克和華盛頓郡受到影響的地產所有者。露天采礦法要求有關機構在喀斯特地區的露天礦周圍建立脫水影響地帶，並採取計劃使在這些郡的許可證持有者減輕或補償對地產所有者的影響。

二、紐西蘭水土保持生態補償法律政策

早在1893年，紐西蘭就頒布了土地排澇法案，為排澇委員會在排澇區建立排澇方案提供了依據，排澇方案的資金來源於向當地的土地所有者收費和政府支持。

到1940年，紐西蘭有10%的土地被嚴重侵蝕，每年有大量泥沙從土地上流入河流或海洋。為了應對生態環境退化，紐西蘭1941年頒布水土保持和河流控製法案，用以防止和減少砍伐森林和不經濟的耕作方法引起的水土流失，促進水土保持，調度受影響區域的水流。該法規定「流域委員會應該建立征稅區，向受益於工程的佔有者徵收土地稅，征稅的比例按照獲益的程度來確定」，該規定明顯具有生態補償的含義。

基於1967年的《紐西蘭水土保持法》確立的《紐西蘭水權規則》確立了水資源的國有化（國家所有權），具體規定如果一個人希望取水、調水、築壩、用水或者排放廢水，需要得到水資源許可。

1991年紐西蘭頒布了資源管理法案，該法案基本認定了可持續發展目標作為未來地球生存的一個重要條件，通過福利再分配實現代內公平，通過維持生態系統的生存能力以使未來人們獲益，從而實現代際公平。該法案的宗旨是保持環境潛力來滿足可預見的未來人們的需要；保證空氣、水、土和生態系統的生命承載能力；避免、補救或者減輕任何行為對環境的負面影響。

紐西蘭地區議會也積極制定關於水土保持的地區政策文件和規劃。這些政策、規則和指導方針都認識到在可持續管理原則下保護水土資源的必要性，一些政策和規劃要求採取措施保護河流、土壤。比如要求設置緩沖區來減少化肥流入湖泊及河流，這些要求得到社團大力支持和地方當局的財政支持。生態修復工程的花費一般來說歸地方議會負擔。從中央政府獲得資金的地方，依靠相關部（委）（農林部）的政策，資金將公平分配給得到批準的工程。否則，補救工程款也許由土地佔有者作為自願貢獻支付，或者通過地區或區域議會，以土地稅，或者恢復提供整個或部分服務的利潤成本的特定比率來支付。因而，地方當局費率（土地稅）可以包含每年維護堤防、防洪工程、成本費用、侵蝕控制和減少徑流進入水道方面的費用。

三、澳大利亞水土保持生態補償法律政策

在70多年的時間里，澳大利亞採用各種技術、體制、法律、戰略，以求達到保持水土的目的。近20年來，水土保持工作在政治方針和立法方面都發生了顯著變化，在國家范圍內，澳大利亞水土保持工作的主體結構已經完成。截至1950年，澳大利亞的大部分地區都建立了水土保持法規，並成立了一些水土保持機構，有些機構以高度完善的水土保持綜合方法而聞名世界。

澳大利亞憲法有關於水土保持的補助政策、稅收政策及銀行、保險業優惠利率政策。憲法確立的補償政策主要針對農業和水土保持項目。在水土保持行動和土地退化管理的背景下，澳大利亞憲法的第96條是聯邦影響力的一個重要來源。聯邦議會能向國家保證，在提高公眾資金方面，無論是通過直接或間接的征稅還是貸款，聯邦議會均能顯示出壓倒性的優勢。第96條提到撥款在農業地區的應用有著很長時間的歷史，早在1930年就開始用於補貼小麥種植者。在1974年至1975年之間，還將撥款用於水土保持建設項目上，有條件的州將參加全國水土保持合作研究。國家還為全國水土保持項目建立資金，這是合作研究取得的重要成果。在澳大利亞現在普遍用另一種方式替代補償，即採用資源保護和工程的資金援助計劃。

自1940年以來，憲法的稅收權力（憲法第51條第（2）款）已規定允許扣除稅收用於水土保持。這項權力可以更積極地用於從造成土壤退化的活動中設置包含高稅率的差別稅率。有關獎勵金額方面的立法權（憲法第51條第（3）款）也可以對稅收扣除或退稅起到同樣的作用，獎勵金額可用於支付為促進水土保持而使用的設備或其他一些投入。憲法還規定銀行（作為一個特定類型財務公司，憲法第51條第（13）款、第51條第（14）款）、保險業可以考慮提供水土保持貸款或給予土地使用者優惠利率，以幫助控制土壤退化、旱災及水災的影響。

維多利亞水法中有關於環境公益訴訟賠償金的規定。在正常的環境公共利益的訴訟中，要求損害賠償的可能性不大，因為申請人不會遭受可賠償性的損失，如果某人由於違反環保法的某種形式造成土地退化而遭受財產損失或破壞，此人就有權獲得防止或減少損失所採取行動而花費的費用，這可能包括預防保護費用，減輕環境破壞費用和恢復費用。當成功起訴犯罪時這種補償可申請獲得，而不需要受影響的一方進行另外的民事訴訟。

四、德國水土保持生態補償相關法律

德國的水域法、土壤保護法等法律都有關於水土保持生態補償的規定。1987頒布的《德國水域法》第八條「批准」第三款規定：「根據法律，當水域的利用會引起其他的不良影響和引起相關人員的反對的時候，只有通過設施避免和彌補不良影響後，才能發放許可。如果不能做到上述條件，但是為了滿足大眾利益，也可發放批准，同時應對相關人員進行補償」。第18條「所有權和許可權的彌補」規定：「當根據水域的數量和屬性不能夠滿足所有利用的要求，或者會危害大眾利益，尤其是大眾供水時，許可、批准、原有所有權和許可權的執行類、規模和時間，可以通過向當局申請彌補程序來調整或限制。」

1998年頒布的《德國土壤保護法》第10章「其他規定」中規定：「主管機構根據規定對固定土地所有者和居住者發布關於限制農業、林業用地的土地管理條例，如果該土地使用限制條例造成了當事人的負擔和困難，主管機構應在符合各州法律的前提下進行調整，制定相應的經濟補償制度」，第25章「價值補償」中規定：「如因恢復措施導致地塊市場價值的增加，應區分地塊的不同價值，即沒有實施措施時的價值（初始價值），完成恢復措施後的價值（最終價值）。補償金在安全和恢復措施完成後支付，金額由主管機構決定。如果補償金額在安全和恢復措施完成的第4年底還沒有確定，則終止價值補償義務」。

五、歐盟水土保持法研究成果

歐盟從20世紀70年代初開始，空氣和水的保護就已經被納入到歐洲環境政策中，近些年來水土保持也獲得了越來越多的關注。歐盟非常重視經濟手段對於水土保持生態補償的重要作用。歐盟委員會建議環境政策應更多地運用市場經濟手段，而不是行政監管手段。市場手段包括補貼、稅收、收費、許可證制度等。雖然經濟手段（除了補貼）還沒有用作土壤保護，並且在未來幾年，特別是在歐盟排放許可證貿易體系及新的水資源框架指令下，水資源利用（沒有包括污染方面）全部成本補償機制可能更加普遍地採用經濟手段。

歐盟委員會在2001年1月26日發表了「環保援助指導方針」，它陳述了適用於條約規定的援助，例如補貼可用到改善有污染問題的農業用水和排水渠設施的建設上，但必須注意補貼所能達到的預期結果，否則就如一些用於林業和農業的補貼，因為沒能區分補貼效果，已經被控對環境有不好的影響。更好的土壤保護是建立在提高現有的各州之間的信息、培訓、咨詢、農業環境土壤保護方面補貼的基礎上，只要這些措施不支持有害環境的行為，這一行動將受到歡迎，環境敏感行為的補償也可能被視為這一類，當前農村保護政策一直是自願性質，農民和土地所有者同意因環境利益而放棄某些自身利益時，可以得到補償。這有時是通過直接補償，有時通過協商管理協議，例如，保護國家自然資源或具有特殊科學價值的地區可以達成共同管理協議。

環境稅及土地使用權交易等在部分歐盟國家被作為生態補償的有效手段。環境稅以直接消耗環境的污染者支付為原則，例如英國按照在垃圾填埋場上處理每噸廢物徵收垃圾填埋稅，另外徵收使用礦物氮肥的特別稅也有助於減少有害物質進入土壤。另外，英國還建立了允許垃圾填埋權在垃圾處理機構間轉讓的機制，再結合土壤板結稅的徵收，可以有效防止土地板結，進一步逆轉對土地資源的不合理利用趨勢。

六、日本水土保持生態補償法律政策

日本對土地徵用補償的立法非常完善，依據日本《土地徵用法》的規定，重要的公用事業都可運用土地徵用制度，徵用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現金為主，補償金額以被徵用的土地或其附近類似性質土地的地租或租金為准。日本的土地徵用補償是根據相當補償的標准來定的，在大多數情況下以完全補償標准確定土地補償費。具體來看，日本徵用土地的補償包括徵用損失補償、通損補償、少數殘存者的補償、離職者的補償、事業損失補償。另外，日本的土地徵用補償方法除了現金補償，還有替代地補償，包括耕地開發、宅地開發、遷移代辦和工程代辦補償等。