姜明安依法治國

⑴ 「紅頭文件」違法時怎麼辦

「紅頭文件」違法時應該按照法律的規定執行，因為現在黨中央提倡依法治國。

⑵ 行政行為的主要特徵是什麼

行政行為及其特徵的再探討

作者：石東坡

〔中圖分類號〕d922.1 〔文獻標識碼〕a

國家通過憲法、組織法設立行政組織體制中的各級各類行政機關，並適應社會生活的需要以授權的方式創設其它的行政主體，就是為了對社會公共事務進行組織和管理，以實現國家職能，因此，行政主體的職權性活動控制著社會秩序和發展的方向，代表著國家權力存在的意義。在社會主義國家，行政主體的行為過程與領域又成為人民民主參與管理的實際渠道和重要范圍，體現著民主政治的實現程度。所以，在依法治國、建設社會主義法治國家的新時期，運用法律手段對行政行為進行調整，保障依法行政，是行政法制建設的重要環節之一。本文僅就行政行為的幾個基本理論問題進行再探討。

一、行政行為的基本界定與構成要素

行政行為，概括地講，是指行政主體行使行政職權、進行行政管理的活動。在行政學上，「行政行為」（administrative behavior ）就是行政管理，是美國學者赫伯特·a·西蒙（herbert·a·simon）首創的。藉此開拓了運用行為科學方法探討公共行政的決策、組織、執行機制及其效果，以促進行政效率的嶄新研究領域。所以「行政行為」既是行政管理活動的概括性范疇，又代表著行為主義在政治學、行政學中的應用。 在行政法學上， 「行政行為」（administrative act 或administrative action，19世紀末葉， 德國「行政法之父」奧特·邁耶確立了這一概念）[1] 則是強調行政主體的職權性活動應當接受法治主義的約束，應當由行政法律規范調整，具有一定的權利義務內容，能帶來法律關系產生、變更、消滅，也就是將行政管理作為行政主體實施的法律行為來對待，著重其法律效果。因此，盡管行政行為的客觀存在是同一的，但是行政法學不象行政學那樣著力揭示行政行為的活動規律，而是將其視為一個概括行政主體的各種具有法律意義的管理活動的范疇。確立行政行為的科學涵義和范圍，是運用法律手段調整行政管理活動，健全行政行為法的首要前提。

目前，對行政行為概念的理解尚無定論[2]。筆者認為， 行政行為是行政主體運用行政職權實施行政管理所作出的具有法律意義、產生法律效果的行為。對此應把握以下幾點：

第一，從主體上看，行政主體是行政行為的發出者。這是行政行為的主體要素。行政主體是指享有國家行政權力，能夠以自己的名義從事行政管理活動，並能獨立地承擔由此所產生的法律責任的組織。它包括行政機關和法律、法規授權的組織。行政主體的根本任務就是實現行政職能，為此國家才賦予其行政權力和相應的物質條件、人力資本，而行政行為無疑是行政主體表明其活動指向的主要行為。所以，行政主體必然做出行政行為，行政行為也只能由行政主體做出。至於行政主體是以直接的組織決議的方式做出還是通過公務員執行公務的公務行為的方式做出，或者委託其他組織做出，都不影響行政行為的性質。這樣，不具備行政主體資格的其它國家機關、社會組織或個人，由於不擔負行政職能、不具有行政職權，便不能做出行政行為。

第二，從根據上看，行政行為是行政主體行使行政職權的行為。這是行政行為的權力要素。判斷行政主體的全部活動中，哪些屬於行政行為，關鍵是看該行為是否以行政職權為依據。行政主體在存續期間，就是追求國家在相應法律、法規中確定的行政職能的實現，擔負起它的社會功能。例如，工商行政管理機關依法維護市場活動秩序；環境保護機關依法防治各種環境污染，實現社會經濟效益與環境效益相統一和可持續發展戰略。為此，進行職權性活動是行政主體的生命所在。與此同時，為了保證正常、順利地通過行政行為達到管理的目的，或者履行作為一個社會生活主體的普遍義務，行政主體又必須進行必要的非職權性活動。例如：招標采購辦公用品，或者組織進行衛生掃除、接受當地社會治安綜合治理檢查等等。這些不是行政行為，只對其起著保障、輔助的作用。

第三，從內容上看，行政行為是具有法律意義和產生法律效果的行為。這是行政行為的法律要素。行政行為是行政主體以行政職權為根據的行政管理行為，它不僅包含調節國家、集體和個人三者之間的利益關系格局，協調現實生活與經濟、社會發展規劃，實現一定的政治、經濟、文化要求等等的決策內容，而且包含計劃、組織、控制、執行、溝通等操作內容。同時，行政行為在行政法律規范調整下，必須符合所確定的行為模式的要求，否則應由行政主體承擔相應的法律責任。這表明，行政行為具有法律要素，但是對法律要素的含義眾說紛紜，莫衷一是。筆者認為，其含義應當是：（1 ）行政行為的決策內容和操作內容應與行政法律規范中業已確定的行為模式，即行政主體的實體權利義務與程序權利義務相吻合；（2 ）行政行為在實際行政領域中能夠引起行政相對人權利、義務的變化，即使之取得、喪失或變更權利，設定或免除、變更義務，這些行政行為的實際影響不只是一種事實，更主要的是表現為行政主體和行政相對人之間的行政法律關系；（3 ）行政行為的法律效果是指行政行為在行政法律規范或行政法治原則的評價之下，表現出來的合法或違法、不當等實際法律後果，以及相應的法律責任；（4 ）行政行為的實施可能引起新的法律實踐活動，如權力機關的質詢、上級行政機關的復議、司法機關接受公民以及法人或其他組織的控告等法制監督的活動。因此，那種將行政行為的法律意義僅僅局限於產生行政法律後果的觀點是不全面的[3]。

全面理解行政行為的法律要素有助於我們將行政行為和行政主體的事實行為、民事行為區別開來。行政主體的一些活動可能與其職權相關，但不產生法律效果，即屬於事實行為，例如氣象局的氣象資料分析預報、統計局的公布統計數字、司法局的法制宣傳教育活動以及有關部門開展的學習「邯鋼」模擬市場運算、成本否決法的典型示範活動等。這些與作為法律行為的行政行為不同，根本的一點就在於行政行為要實現的政府職能關繫到行政相對人的權益，從而在行政法律規范的前提下產生行政法律效果。當然，不產生行政法律效果的行政主體的活動，不是行政行為。而行政行為除產生行政法上的行政法律效果以外，還可能附帶產生其它法律效果，但後者從屬於前者。例如行政主體對民事糾紛的裁決，就又產生民事法律效果。

總之，主體要素、權力要素和法律要素必須同時具備，缺一不可，這是我們准確界定行政行為的基本標准。首先，有助於行政主體樹立正確的行政管理觀念。行政行為作為行政主體行使行政職權的法律行為，雖然以行政職權為根據，但是行政職權是行政主體在法定職務范圍內按照一定方式和程序對一定行政事務進行處理的權力，它除了一般權力、國家權力的特徵外，更主要的是有著法定性和義務性，所以在看待職權性活動時，行政主體不應僅僅注目於其強制性，而應當看到它們的法律意義，認識到行政行為所受到的法律調整和制約。因此，從構成上講，行政行為是行政職能、行政權力、行政法律通過行政主體的有機結合的活動表現，幾個要素缺一不可。其次，有助於行政相對人明確其行政法律地位。行政相對人對行政行為的法律意義的認識和評價，標志著對自身行政法律地位的認知，所以明確了行政行為的主體要素，有利於行政相對人確定自身權益受到影響的來源；明確了行政行為的權力要素，有利於行政相對人知道相應的遵守與服從義務；明確了行政行為的法律要素，有利於行政相對人尋求權利救濟的法律途徑。最後，有助於行政法制監督。完整的行政法治應在三個領域展開，即對行政主體的組織、編制和公務人員的法律規范，對行政行為的法律規范以及對行政責任及其追究的法律規范。而其中對行政行為的法律規范，是監督行政主體、追究其違法或不當行使職權的行政責任，進行行政法制監督活動的基本依據。只有立足於行政行為的界定，才能夠准確把握行政主體法律責任的活動來源和形態，開展行政復議和行政訴訟，這也有直接的實踐作用。

二、行政行為的實質特徵和形式特徵

界定行政行為是進一步分析其特徵的基本前提。所謂行政行為的特徵，是指行政行為和其他法律行為相比，主要是相對於立法行為、司法行為所具有的特殊性。概括起來有實質特徵和形式特徵兩個方面。對行政行為的形式特徵，認識較一致；而就行政行為的實質特徵而言，應當指行政行為因其職權、功能、目的所具備的特點，學術界較少論及，目前有兩種觀點：一種觀點認為，行政行為的特徵有單方面性、強制性和政策性；另一種是多數學者主張的觀點，認為行政行為的實質特徵就是其構成要素[4]。這兩種觀點均欠妥，亟待澄清， 為此筆者試作以下論述：

首先，公益性，是指在目的上行政行為是為了實現國家和社會公共利益。行政管理活動是一種以社會公共事務為對象的活動。在本質上，行政行為的過程中形成的行政法律關系，是國家、集體、個人三方利益相協調的關系，其中起主導作用的就是行政主體所代表的國家和社會公共利益。而公民、法人和其他組織作為行政相對人，是因為他們的特殊利益在享有和取得的過程中涉及到社會公共利益、國家利益，才被納入到行政管理領域、成為社會公共事務的。相對人應當服從和遵守行政行為所確定的具體的行政法律義務，才能實現社會穩定、有序和協調發展。例如，要由公安機關針對公共娛樂場所的消防安全措施、設施進行審查，在確保公民娛樂、休息的權利和社會公共秩序與安全的條件下，才頒發《公共場所安全許可證》，准其開業。可見，公益性是行政行為的根本目標指向。

這里需要進一步明確的是：第一，公益性在內涵上包括社會公共利益和國家利益，二者是密切相關的，「政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在執行了它的這種社會職能時才持續下去。」但二者在不同的社會制度下又有顯著差異。第二，公益性具有價值上的終極性、優先性、協調性。行政行為以實現國家和社會公共利益為根本目標，要對國家、集體、個人利益統籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會公共利益，只有這樣才能體現人民群眾的長遠利益、根本利益。在利益沖突時要以此作為取捨的標准，例如緊急狀態的行政；同時也不能只顧國家利益而不顧乃至嚴重損害行政相對人的個人、局部利益。只有充分保障公民、法人和其他組織的特殊利益、合法權益，充分調動一切積極因素和群眾的創造力，才能保證國家和社會利益的實現。第三，行政行為的公益性不僅要求在行政行為的主觀方面，即行政主體的意思表示中，不能以機關自身的本位觀念、小團體利益來代替以至侵蝕行政行為的公益性，例如不能為發獎金而濫施罰款，而且還要求公務人員在代錶行政主體做出行政行為時不能以權謀私，例如不能因人情而少收環境排污費。第四，行政行為的公益性是行政行為的內在合理性，又是由行政法律規范來予以保證和體現的，公益性與合法性是內容與形式、目的與手段的對立統一關系，不能割裂開來。第五，正因為行政行為的公益性才賦予行政主體以行政優益權，即它可以按自己單方面的意思表示就能構成行政法律關系，在行政行為被依法撤銷前可以推定其有效，並可先行執行；行政主體及公務人員在執行公務時，享有職務上的便利，並且要求行政相對人有協助的義務。公益性是行政主體行使優益權的惟一目的，行政優益權也只能用於公益目的，而不得以此作為個人權威和影響力，加以濫用。第六，為了確保行政行為的公益性，通過行政相對人的知情權、參與權和其它程序權利以及行政法制監督主體如權力機關、司法機關的監督權來對行政行為的過程、內容與結果加以控制。例如我國《行政訴訟法》第1條、第2條即規定為了「……保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權」，才由公民提起行政訴訟，由人民法院進行具體行政行為的合法性審查。又如《行政處罰法》第1 條規定「……維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益……」

其次，執行性。與立法行為相比，行政行為具有鮮明的執行法律的功能。布勞克在其《法國行政辭典》中把行政定義為：「公共服務的總體，從事於政府意志的執行和普遍利益規劃的實施」[5]。同樣， 筆者也認為在法治國家中，行政行為在整個法治實現的機制中，起著將普遍的法律規范與變動不拘的社會生活聯系起來，實現法律所確定的社會秩序與社會目標，約束和引導公民、法人和其他組織的活動符合整體社會要求，落實國家職能和法律所確定的權利與義務的作用。所以盧梭形象地說：「政府就是在臣民與主權者之間所建立的一個中間體。」[6]

行政行為的執行性應包含以下幾點：第一，執行性是行政行為作為實現法治的執行環節的功能的表現，表明行政主體職權活動的法律從屬性，要求行政主體依據相應行政法律規范的具體規定，處理社會公共事務，而不能單純地由行使權力、實現行政主體的單方面意志的本位角度出發。第二，執行性表明行政主體的受制約性，即行政主體在遵循法律的同時，受到權力機關重大決策以及司法審查的制約，只有這樣才構成完整的法律運行機制，並維護法制的統一。第三，執行性是行政行為的總體特徵，並不排斥行政主體在法律授權的前提下從事法律創制活動和糾紛裁決活動， 例如為了適應改革開放中及時進行制度創新的需要，1985年後，國務院根據全國人大常委會《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，制定了一系列行政法規。第四，行政行為與司法機關的法律適用活動都是將具有普遍約束力的法律規范適用於特定的社會事務，但是行政行為的執行性表現得較主動、較經常並且較直接，多數情況下構成行政主體與行政相對人的雙向法律關系狀態，而司法審判活動則典型地呈現出被動性和司法主體與雙方當事人兩造對抗的三方法律關系狀態，特別是在刑事訴訟法、民事訴訟法修改之後的訴訟結構更是這樣。第五，緊急行政中執行性非常突出，但同樣不能因此忽視行政相對人的了解權等民主權利，行政主體不能以執行性對抗行政相對人要求告知理由和其它參與的權利。

再次，主動性。行政行為的主動性有以下幾層意思：第一，行政主體完全依照自己對行政法律規范的理解，按照自己對社會生活的分析和判斷，決定是否實施行政行為，實施何種行政行為，不受行政相對人的意志左右。第二，行政主體做出行政行為追求的是一種與自己的意思表示一致的管理效果，因此必須對行政行為的法律效果負責，不論是合法行為還是違法行為。第三，行政主體的主動性不排除行政行為採取不作為的方式、依申請的方式。所謂不作為，是指行為人以消極的、不做出一定的動作來對客體發生作用，例如拒不履行法定職責。這種方式同樣包含著行政主體的意思表示，也就是行政主體主觀判斷的一種表現。又如，演員向文化行政部門申請《演出許可證》時，是否頒發許可證，仍然由行政主體決定。行政相對人的申請並不必然引起行政主體實施相應的行為，可見行政主體的主動性側重強調行政行為的成立是以行政主體的意思表示為支配要素。第四，行政行為的主動性還表現在行政行為在大多數情況下創建新的法律關系，自由裁量因素比較大。例如經濟行政部門決定對我國汽車產業結構進行調整，即成就了其與某一汽車組裝企業之間的行政法律關系。第五，行政主體在做出行政行為時有可能片面強調主動性，從而違背了行政行為的公益性、執行性，由此造成一些違法或不當的行政行為，特別是濫用職權的行政行為。所以行政行為的主動性應當以行政主體正確的行政法律意識為主導。第六，行政行為的主動性不能錯誤地理解為行政相對人處於完全被動的地位。實際上，行政行為之所以具有主動性，是因為行政主體擔負的實現國家意志和政府職能的必然要求，而不是來自於國家權力的暴力強制，特別是在社會主義法治國家中，行政行為的主動性必須和行政相對人的積極參與、配合接受相適應，行政法律關系不是單純的、不對等的管理與被管理關系，而應當是管理、服務、監督相融合的法律關系。例如公民、法人和其他組織享有批評、建議權，根據《行政處罰法》享有聽證權。在美國，當事人還有權對聽證中的事實爭論，提出自擬的裁定結論（美國《行政程序法》第557（c）項規定）[7]。

行政行為的主動性和司法行為的主動性有區別。因為立法者不可能為每一個特定案件都提供詳密的法律規范，所以司法行為必須能動地適用法律，也表現出一定的主動性、創造性，這一點與行政行為的主動性在完成社會管理職能、實現法治的作用上是一致的。但是，行政行為的主動性不象司法行為的主動性那樣僅針對個別案件，行政行為的主動性在缺少相應明確的法律規范的前提下，往往表現通過制定行政政策或具有普遍約束力的規范性文件的抽象行政行為來進行規范性調整，而司法行為只局限於個別性調整。再者，行政行為的主動性比較普遍，存在於各個部門行政領域，而司法行為的主動性通常反映在疑案審判中，在成文法國家僅表現為類推制度，在判例法國家才表現為一種能夠上升為法律原則或法律規范的「法官造法」機制。

最後，程序性。作為法律行為，行政行為必須遵守相應的程序法律規范，具有程序性。程序是指按照一定的次序、步驟作出決定的過程，行政程序是關於行政主體行使行政管理權的過程、步驟、方式和時限，反映了行政行為的形成和秩序，是行政行為的有機組成部分，行政程序法即是調整行政行為的程序部分的法律規范的總和。行政行為的程序性是任何一個行政行為都必須具備的，這不僅因為只有經過一定程序才能做出一定行為，而且對行政主體而言，行政行為必須具備行政程序才能成立，才能保障國家意志在行政主體的管理活動中得以體現，也才能產生法律意義。例如國務院制定行政法規應當按照《行政法規制定程序暫行辦法》進行；行政處罰行為應當按照《行政處罰法》規定的簡易程序、一般程序、聽證程序進行；土地行政部門查處土地違法案件應當按照《土地違法案件查處辦法》規定的受理、立案、調查、處理、送達、執行、查封、結案進行。需要指出的是，行政行為的成立，必然有一定的程序因素，但未必與行政程序法的規定相吻合。也正因如此，行政行為的程序性有相互關聯的兩層含義：第一，行政行為在客觀上實際都表現出一定的程序；但更主要的是，第二，行政行為應當體現出遵守法定行政程序，如果程序不合法，不僅影響行政相對人的合法權益，而且妨礙行政職權實現其社會功能，將在法律效果方面致使該行政行為被撤銷。

〔收稿日期〕1999—11—20

【參考文獻】

[1] 姜明安.外國行政法教程[m].北京：法律出版社，1993.106.

[2] 胡建淼.行政法教程[m].北京：法律出版社，1996.90.

[3] 羅豪才.行政法學[m].北京：中國政法大學出版社，1996.126.

[4] 姜明安.行政法與行政訴訟[m].中國卓越出版公司，1990.238.

[5] 布勞克.法國行政辭典[a].[美]古德諾.政治與行政[m]. 北京：華夏出版社，1987.11.

[6] 法學教材編輯部.西方法律思想史資料選編[z].北京：北京大學出版社，1983.287.

[7] 王名揚.美國行政法（上）[m].北京：中國法制出版社，1995.515.

⑶ 監察委由誰監督

事關政治體制改革全局的國家監察體制改革近來牽動人心。尤其是已在徵求意見的《中華人民共和國監察法(草案)》(下稱《監察法(草案)》),所引發的熱議與關注都遠在許多法律之上。

近日,中國法學會行政法學研究會、中國政法大學國家監察與反腐敗研究中心聯合舉辦國家監察法立法座談會。多位專家對於如何規范和制約監察機關,保護被調查人員的合法權益等問題表示關注。

「很多人對於如何監督監察委非常關注。實際上,在《監察法(草案)》的立法過程中已經充分注意到了這一問題,通過一些制度上的設計,來確保監察委接受相應的制度和法律的約束與監督。」中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德教授說,「當然,在具體的規定上還有一些可以完善的空間。」

監察委員會將會成為一個怎樣的機構,由誰來監督,怎樣監督,是一個非常受關注的話題。

在北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授看來,在「規范反腐敗機構及其工作人員行使職權行為,防止其濫用職權,保護被監察人員人權和其他合法權益」的立法目的方面,《監察法(草案)》作出了很大努力,為此設計和確立了一系列相應的規范、制度。

例如,對監察機關和監察人員行使職權實行全方位監督,包括人大監督、上級監察機關監督、民主監督、社會監督、輿論監督、司法機關的監督以及監察機關在工作中的自我監督。

監察機關履行職責、行使職權必須嚴格遵循程序,其內部問題線索處理、調查、審理等各部門之間須建立相互協調、相互制約的工作機制。

監察人員採取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施時,均應出示證件,出具書面通知,由二人以上進行,形成筆錄或者報告、意見等書面材料,並由相關人員簽字蓋章。

留置應由監察機關領導人員集體研究決定,報上一級監察機關批准或備案(省級以下留置經批准,省級經備案)；除有礙調查的,應24小時內通知被留置人所在單位或家屬；留置時間不得超過3個月,特殊情況延長不得超過3個月；被留置人的飲食、休息、醫療服務應予保障；對之訊問應合理安排時間和時長等。

嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據；嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人；進行訊問、查封、扣押等應全過程錄音錄相等。

從上述規定中,不難看出監察委的自我監督在監察法中也得到體現。比如,對留置的全程錄音錄像,留置的時長,還有對審批許可權的嚴格掌握,都屬於自我監督,防止權力濫用的措施。

「另外,還可以考慮比照香港廉政公署,在監察委內部設立投訴委員會,接受包括當事人,利害關系人和社會公眾的投訴。投訴委員會的組成人員可以包括社會各界人士,人大代表、政協委員、律師、學者等。」馬懷德說。

維護人的尊嚴應有共同規則

現有的制度設計充分體現了監督機關並非無人監督與無從監督。但是,專家們認為,仍有進一步改進和完善的空間。

例如,人大究竟應當如何監督監察委,是當前引發熱議的問題。其中的兩個關鍵是,監察委是否需要向人大報告工作,以及人大是否有罷免監察委主任的權力。「監察委作為跟法院、檢察院、一級政府相類似的國家機構,應該向人大作報告。監察委員會由人大產生,向人大負責,接受人大監督是理所當然。」馬懷德說。

另外,多位學者主張,按照憲法的規定,各級人大有權罷免各級政府領導、法院院長、檢察長。在修改憲法時,也應當增加人大有權罷免監察委員會主任的條款。「修改憲法的程序較為特殊,目前需要抓緊研究修憲方案,例如是大修、中修還是小修的問題。」馬懷德解釋。

中央黨校教授王勇認為,憲法修改勢在必行。例如,要增加監察委對人大負責,受人大監督的規定。憲法當中的一些具體的條款也要修改,涉及全國人民代表大會職權的規定中,應將與監察委相關的內容包含進去。

姜明安認為,《監察法(草案)》規定的某些控制權力、保障人權的措施較為抽象,不夠具體,這可能給監察機關及其工作人員留下任意解釋、規避法律制約的空間。

例如,第41條規定監察機關對被留置人進行訊問應合理安排時間和時長。什麼是「合理時間」?是晚上11點以前,清晨7點以後,或者是晚上12點以前,凌晨5點以後?什麼是「合理時長」是一次訊問不得超過4小時,還是不得超過8小時?又如,第29條規定監察機關決定採取技術調查措施,應履行嚴格的批准手續。什麼是「嚴格的批准手續」?是應經本級監察機關負責人批准,還是應經上一級監察機關批准,或者是應經人民檢察院或者人民法院批准?

「《監察法(草案)》目前規定不夠精細化,尚有一定的完善空間,需要以問題為導向進一步修改。」中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長應松年說。

此外,對於頗受關注的監察法與刑事訴訟法關系的問題,應松年指出,「適用銜接的關鍵問題在於,對人身自由、對人的尊嚴維護,這應該有一些共同的要求、共同的規則作為底線,不能突破。」

⑷ rule of law 和 rule by law的區別

rule of law法治：法治要求政府在法律范圍內活動，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動，即要承擔法律責任。法治的實質是人人民高於政府，政府服從人民。因為「法治」的「法」反映和體現的是人民的意志和利益。依法行政是法治國家、法治政府的基本要求。
rule by law法制：用法來治，就是把法單純地作為工具和手段。政府運用「法」這一工具和手段來治理國家，治理老百姓。單純「用法來治」的實質是政府高於人民，人民服從政府，因為政府以治者居，人民被視為消極的被治者。

ref
姜明安, 《行政法與行政訴訟法》

⑸ 法治國家法治政府和法治社會三者關系密切其中法制社會是建設法治政府的什麼

《網路復》對法治國家、製法治政府和法治社會這三個概念分別有一個解析：關於「法治國家」，其認為是在德語中最先使用的。早期的法治國是指中世紀歐洲的某種國家形式，尤其是德意志帝國，當時被認為是「和平與法律秩序的守衛者」。現代意義上的法治國家，是德國資產階級憲政運用的晨霧，其基本含義是國家權力，特別是行政權力必須依法行使，所以，法治國家有時又稱法治政府。
《網路》認為，法治國家的條件和標准有五：（一）通過法律保障人權，限制公共權力的濫用；（二）良法的治理；（三）通過憲法確立分權與權力制約的國家權力關系；（四）賦予廣泛的公民權利；（五）確立普遍的司法原則，司法獨立等。法治國家的形式標志有四：（一）完備統一的法律體系；（二）普遍有效的法律規則；（三）嚴格公正的執法制度；（四）專門化的法律職業。法治國家的實質標志同樣有四：（一）法律與政治關系的理性化制度；（二）權力與責任關系的理性化制度；（三）權力與權利關系的理性化制度；權利與義務關系的理性化制度。

⑹ 我國著名的法學家都有誰

法學理論

張文顯 朱蘇力 賀衛方 葛洪義 舒國瀅 沈宗靈 孫笑俠 卓澤淵 李步雲 劉作翔 付子堂 孫國華 信春鷹 郭道暉 郝鐵川 呂世倫 石泰峰 王晨光 朱景文 李林 李龍 劉瀚 謝暉

法律史

曾憲義 張晉藩 武樹臣 何勤華 陳盛清 范忠信 邱遠猷 吳建璠 楊一凡 楊永華 俞榮根 韓延龍 懷效鋒 霍存福 劉海年 倪正茂 高恆 蒲堅 朱勇

憲法學與行政法學

周葉中 許崇德 韓大元 胡建淼 胡錦光 江必新 姜明安 羅豪才 馬懷德 陳雲生 方世榮 張慶福 張樹義 莫紀宏 浦增元 童之偉 王名揚 王叔文 吳家麟 肖蔚雲 楊海坤 袁曙宏 張光博 朱維究

刑法學

高銘暄 馬克昌 趙秉志 張明楷 陳明華 陳興良 曹子丹 儲槐植 顧肖榮 何秉松 梁華仁 羅大華 歐陽濤 曲新久 阮齊林 蘇惠漁 康樹華 張智輝 周道鸞 盧建平 王作富 何鵬 姜偉 孫謙

民商法學

江平 梁慧星 吳漢東 王利明 孫憲忠 王衛國 趙旭東 鄭成思 魏振瀛 崔建遠 劉春田 劉凱湘 石少俠 司玉琢 覃有土 顧功耘 郭明瑞 龍翼飛 吳煥寧 夏吟蘭 徐學鹿 楊大文 楊立新 楊振山 馬俊駒 沈四寶 巫昌禎 關懷 范健 尹田

訴訟法學

江偉 陳光中 徐靜村 樊崇義 龍宗智 陳瑞華 陳衛東 卞建林 陳桂明 顧培東 景漢朝 劉家興 沈達明 宋英輝 譚世貴 湯維建 田平安 汪建成 王國樞 王亞新 楊榮馨 張衛平 周國均 左衛民 譚兵 李浩 常怡 嚴端 崔敏

經濟法學

楊紫烜 李昌麒 劉隆亨 劉文華 漆多俊 邵建東 史際春 徐傑 張守文 種明釗

環境與資源保護法學

呂忠梅 國際法學 韓德培 曾令良 梁西 余勁松 陳安 董立坤 龔韌刃 黃進 李雙元 劉楠來 饒戈平 芮沐 張乃根 周忠海

軍事法學

叢文勝 顧德欣 李昂 圖們 張建田