風險規制與行政法

① 打破惡性循環:政府如何有效規制風險

內容簡介《打破惡性循環：政府如何有效規制風險》所講述的是聯邦政府如何規制含有健康風險的物質。作者們幾乎每天都可以從新聞中讀到，石棉、苯、二嗯英、二溴乙烷、橙劑、比久（Alar）等化學物質，在威脅著作者們的空氣、水和生命。作者們聽聞指控與反控：冷漠的產業界與貪婪的法律人都在承受著不必要的損失，將數十億美元耗費在註定徒勞的、對絕對安全的追求之中。如果米爾頓（Milton）健在，他可能將作者們當下的規制體系界定為「渾沌王坐著作裁判，他的判決帶來了更多混亂，因為他靠混亂而統治」。 政府應如何應對這樣的問題？作者們應當以怎樣的規制次序，在多大程度上去對特定物質加以規制？應由誰對此加以決斷？應如何決斷？作者的角色並非科學家、經濟學家、規制者或公眾，作者將以一位對政府制度設計感興趣的法律人的徑路，來著手應對這些問題。《打破惡性循環：政府如何有效規制風險》第一章將是實體性的分析，將利用科學、技術和規制領域的文獻，來描述當下規制體系所面臨的三個嚴重問題；第二章則是政治分析，來描述這些問題的可能原因之所在；第三章則通過制度分析，來建構起問題、成因以及可能制度解決之道之間的關聯。編輯推薦這本書是美國最高法院法官講述的關於美國政府風險管理的政治和法律敘事，內容是分析承擔風險規制的行政機構，如何走出政治和法律困境。風險管理的范圍不限於應急管理，它正在引人注目地成為行政法的一個重要領域，它對行政決策體制和行政規制合法性及相關理論，提出了前所未有的挑戰。作者不是簡單地分析規則和演繹理論，而是以大量的實證材料來闡述他的政治和法律主張，所以該書有獨特的說服力和可讀性。作者是一個貢獻良多的傑出美國行政法學專家，同他的其他著作一樣，這本論述風險管理的著作，也充滿了學者的法律智慧和法官的務實精神。 ——於安（清華大學公共管理學院法學教授，中國《突發事件應對法》起草工作專家） 風險規制與行政法實際上是有很強內在關聯性的領域。著名行政法與政府規制學者布雷耶大法官以大量翔實、具體的數據為基礎，系統、深刻地分析了風險領域中的種種問題及其根源，並對風險規制體系的改革給出了體系化的見解。隨著我國經濟進入高速發展時期，風險問題已成為一個日益突出的現實問題。如何有效地配置社會資源，以最小的社會成本最大程度地預防和減少風險，本書的見解將對我國風險規制的理論研究和實踐改革有所裨益。 ——周漢華（中國社會科學院法學研究所研究員，博士生導師） 風險規制是現代行政國家所面臨的重要課題。如何結合國家與社會的力量，通過規制體系和流程的再造，強化規制體制的獨立性、合法性、合理性、透明性、可問責性、專業性、高效性和可信性，從而有效率的進行風險規制，捍衛公眾的健康和安全，成為當下經濟理論、公共管理和行政法學研究者都必須思考的問題。本書作為風險規制領域的經典著作，其對問題的深刻剖析，對制度改革的建設性意見，必將對我國風險規制的理論和實踐有所推動。 ——余暉（中國社會科學院工業經濟研究所研究員，中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任）媒體評論這本書是美國最高法院法官講述的關於美國政府風險管理的政治和法律敘事，內容是分析承擔風險規制的行政機構，如何走出政治和法律困境。風險管理的范圍不限於應急管理，它正在引人注目地成為行政法的一個重要領域，它對行政決策體制和行政規制合法性及相關理論，提出了前所未有的挑戰。作者不是簡單地分析規則和演繹理論，而是以大量的實證材料來闡述他的政治和法律主張，所以該書有獨特的說服力和可讀性。作者是一個貢獻良多的傑出美國行政法學專家，同他的其他著作一樣，這本論述風險管理的著作，也充滿了學者的法律智慧和法官的務實精神。 ——於安（清華大學公共管理學院法學教授，中國《突發事件應對法》起草工作專家） 風險規制與行政法實際上是有很強內在關聯性的領域。著名行政法與政府規制學者布雷耶大法官以大量翔實、具體的數據為基礎，系統、深刻地分析了風險領域中的種種問題及其根源，並對風險規制體系的改革給出了體系化的見解。隨著我國經濟進入高速發展時期，風險問題已成為一個日益突出的現實問題。如何有效地配置社會資源，以最小的社會成本最大程度地預防和減少風險，本書的見解將對我國風險規制的理論研究和實踐改革有所裨益。 ——周漢華（中國社會科學院法學研究所研究員，博士生導師） 風險規制是現代行政國家所面臨的重要課題。如何結合國家與社會的力量，通過規制體系和流程的再造，強化規制體制的獨立性、合法性、合理性、透明性、可問責性、專業性、高效性和可信性，從而有效率的進行風險規制，捍衛公眾的健康和安全，成為當下經濟理論、公共管理和行政法學研究者都必須思考的問題。本書作為風險規制領域的經典著作，其對問題的深刻剖析，對制度改革的建設性意見，必將對我國風險規制的理論和實踐有所推動。 ——余暉（中國社會科學院工業經濟研究所研究員，中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任）目錄邁向理性的風險規制——譯者的話序言第一章 問題的體系化一、概述二、主要的問題 第二章 成因：惡性循環 一、公眾的認知 二、國會的行為和應答 三、技術性規制過程的不確定性 四、惡性循環 第三章 因應之道 一、並非因應之道 二、因應之道的特徵 三、利用官僚制的美德 四、任務的革新五、示例六、質疑七、結論性思考 索引書摘第一章 問題的體系化一、概述這個世界充滿了風險，我們只是規制其中的一部分而非全部風險。我們中的任何人都可能被幾乎任何東西所傷害——這包括腐爛的蘋果、凹凸不平的人行道、松開的鞋帶、濺灑出來的釉汁、不誠實的律師。規制者試圖通過讓我們免予或削減同特定潛在風險物質（如食品添加劑、危險化學品）乃至有潛在風險的人（如不合格的醫生）的接觸，來讓我們的生活變得更加安全。當規制者所關注的是削減同特定物質的接觸時，當風險關乎健康時，當風險相當小或不確定時，規制者通常會使用圍繞「核心地帶」（heartland）展開的特定規制體系，這其間蘊涵的一些共同特徵，構成了許多不同法定項目的基礎。 我將以削減同致癌物質接觸的規制努力為示例，來說明我對圍繞「核心地帶」所展開規制的關注。這不僅因為這個例示會非常直觀，還因為今天是公眾對癌症的恐懼，構成了推動這個規制體系的驅動力。……

② 稅收征管法與行政強製法關於行政強制的規定有何不同

行政強製法是繼行政處罰法、行政復議法、行政許可法之後又一部規范政府共同行為的重要法律，與稅務機關關系重大。行政強製法的頒布實施，對保障和監督稅務機關嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益和社會秩序，保護納稅人等行政相對人的合法權益具有重要意義。《中華人民共和國行政強製法》（以下簡稱《行政強製法》）與《中華人民共和國稅收徵收管理法》（主席令第49號，以下簡稱《稅收征管法》）及其實施細則就行政強制規定不一致的地方有：

1.對加收滯納金不服提請行政訴訟

稅收法規規定必須結清滯納金或提供相應擔保，並且先提請行政復議，對復議決定不服的才能提請行政訴訟；行政強製法規定對加收滯納金不服，可以直接向人民法院起訴。

《稅收征管法》第八十八條規定：納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然後可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。《稅務行政復議規則》（國家稅務總局令第21號）第三十三條規定，申請人對征稅行為，包括確認納稅主體、征稅對象、征稅范圍、減稅、免稅、退稅、抵扣稅款、適用稅率、計稅依據、納稅環節、納稅期限、納稅地點和稅款徵收方式等具體行政行為，徵收稅款、加收滯納金，扣繳義務人、受稅務機關委託的單位和個人作出的代扣代繳、代收代繳、代征行為等行為不服的，應當先向行政復議機關申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。申請人按照前款規定申請行政復議的，必須依照稅務機關根據法律法規確定的稅額、期限，先行繳納或者解繳稅款和滯納金，或者提供相應的擔保，才可以在繳清稅款和滯納金以後或者所提供的擔保得到作出具體行政行為的稅務機關確認之日起60日內提出行政復議申請。

根據《行政強製法》第十二條的規定，加處滯納金屬於行政強制執行的方式。該法第八條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。對加收滯納金不服，可以直接向人民法院起訴，無需先申請行政復議，也不需要繳納滯納金或提供相應擔保。

2.關於稅收保全措施期限的規定

稅收法規規定稅收保全的期限一般為6個月內。《稅收徵收管理法實施細則》第八十八條規定，稅務機關對從事生產、經營的納稅人採取稅收保全措施的期限一般不得超過6個月；重大案件需要延長的，應當報國家稅務總局批准。

行政強製法規定行政強制措施的期限一般為30日內。《行政強製法》第二十五條規定：查封、扣押的期限不得超過30日；情況復雜的，經行政機關負責人批准，可以延長，但是延長期限不得超過30日。法律、行政法規另有規定的除外。該法第三十二條規定：自凍結存款、匯款之日起30日內，行政機關應當作出處理決定或者作出解除凍結決定；情況復雜的，經行政機關負責人批准，可以延長，但是延長期限不得超過30日；法律另有規定的除外。《稅收徵收管理法實施細則》作為行政法規，對查封、扣押期限的規定，屬於《行政強製法》第二十五條規定的"法律、行政法規另有規定的除外"的法定情形；但是，《稅收徵收管理法實施細則》對凍結存款期限的規定，不屬於《行政強製法》第三十二條規定的"法律另有規定的除外"的法定情形。

3.關於稅收罰款行政強制執行開始的時間

稅收法規規定當事人知道受處罰之日起逾期3個月，既不繳納，又不申請行政復議，不提請行政訴訟的，稅務機關對罰款可以強制執行。《稅收征管法》第八十八條第三款規定：當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以採取本法第四十條規定的強制執行措施，或者申請人民法院強制執行。《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起6個月內提出。

行政強製法關於稅收罰款強制執行開始時間早於稅收法規的規定。《行政強製法》第四十六條規定：行政機關依法實施加處罰款或者滯納金超過30日，經催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行。

4.行政強製法的創設性規定

行政強製法有明確規定，而稅收征管法及其實施細則等未作規定的問題：

第一，報告制度。對於實施行政強制措施，《行政強製法》第十九條規定：情況緊急，需要當場實行行政強制措施時，行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告；《稅收征管法》及其實施細則中沒有此項規定。

第二，關於新增"製作現場筆錄"規定。《行政強製法》第十八條對實施行政強制措施作出規定，其中第七項要求製作現場筆錄；《稅收征管法》及其實施細則以及國家稅務總局文件均沒有規定在實施行政強制措施時要製作現場筆錄。

第三，關於新增"滯納金數額不得超出金錢給付義務的數額"規定。《行政強製法》第四十五條規定，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金，……加處罰款或者滯納金不得超出金錢給付義務的數額規定；《稅收征管法》沒有相應規定。

第四，關於中止執行滿3年未恢復執行問題。《行政強製法》第三十九條第二款規定：對無明顯社會危害，當事人確無能力履行，中止執行滿3年未恢復執行的，行政機關不再執行；《稅收征管法》等未作規定。

5.納稅人涉稅權利與風險的提示

目前，《行政強製法》已經開始實施，稅務機關作為行政機關，其採取的稅收保全措施和稅收強制執行措施，同樣要受《行政強製法》關於行政強制措施和行政強制執行的規制。《中華人民共和國立法法》第八十三條規定：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。因此，《行政強製法》較稅收法規對行政相對人權利保護更到位的規定，納稅人應當據理力爭，稅務機關也不應只知稅法不知行政強製法，從而忽視納稅人的權利。同樣，納稅人也要熟知行政強製法對自己義務性的規定，將涉稅風險降至最低。