我國行政法理念與實踐脫節

『壹』 對行政法的惠民理念

對行政法的惠民理念

摘 要 行政法基本理論是隨著社會的發展變化產生的，不同的社會背景，會形成不同的行政法理念，同時也會隨著社會的變化而變化，因此整個社會政治法律制度的價值取向的關鍵就在定義好行政的理念。

如今，在當下構建和諧中國，和諧社會以及政治經濟制度不斷變革的大環境下，公眾希望政府履行為人民服務的聲音越來越高。

隨著行政主體們在權利方面意識的增強，在行政法的基本原則中，惠民成為最重要的要求，正是在這一基礎上，出現了惠民理念的行政觀念。

關鍵詞 行政法 理念 行政惠民

從古至今，無論是公眾、政府還是學者，對於行政法理念的研究歷來不缺乏。

行政法的理念也在研究變化中不斷變遷：從過去的行政管理論到控權論;當前我國業內普遍認可是平衡理論、行政法合作理念、平等以及契約等理念，但我國目前努力營造和諧的大背景下，管理行政法的思想意識是不是會因此出現新的變化，這些變化怎樣發展?怎樣調整行政法的內涵以確保其適應現階段行政實踐的要求，才能真正的做到服務行政，指導行政。

一、有關行政法理念的形成發展探索

(一)行政法的管理理念

管理行政法的理念是與管理行政法的理論同時出現的一種行政法理念。

在我國，管理理念是一直占據統治地位的行政法理念。

有人對行政法做過如此的定義：“行政法是概念上的管理方法，可以說就是對國家進行管理的法律。

在管理上，對應的那方要承擔起義務，執行權力是由行政機關來完成的。

因此，雙方形成了履行義務和行使權力的關系。”但是在管理行政法中，依法行政的性質會受到來自“法”的范圍大小的影響。

有人還針對這一問題做過這樣的描述：強制力作為主要的組成部分，強迫對方服從是行政的主要特徵。

但以當今的視角看來，管理行政法因為在實際運作中將行政相對方完全撇開，缺少了實體的參與，因而並不能很好地體現法的理念和精神，從而逐漸被淡出人們的視角。

(二)行政法的控權理念

控權理念是起源於歐美等資本主義發達國家的行政法理念，其發展得益於兩個最有利的條件：高度發達的市場經濟理論以及自由民主的觀念。

控權理論主張：“只有那些盡量不管的政府才是真正的好政府”;每個國民都期望政府控制行政權是通過“干涉最小化”的方式來實現，這樣能偶最大化的確保公民行使自由的權利。

它以控制行政權力的行使為核心，具體內容體現以下三個方面：

第一，控權理論主張用最小的權利發揮最大的效果，最小的權利是指它的功能只是發揮有限范圍內的有限權利，比如保護公民的財產人身安全。

如此來抑制行政權利的濫用，也阻止了行政權對公民隱私的侵犯。

第二，控權理念認為要適當限制行使行政權利的手段和方法，這里包括行使手段的實體意義以及限製程序的意義，通過這種方式，實現對抗行政權力的目的。

最後，控權理念的行為准則是“依法行政”，通過這樣的准則來對自由量權進行控制，如果沒有法律，就無從談行政。

通過限制行政主題的作用范圍確保另外一方公民的自由與權利。

著名的行政法學家戴雪就是這種主張的支持者和積極維護者，他提出的對專橫武斷的權力的掌控，即是控制行政權力的.體現。

(三)行政法的平衡理念

行政法中的平衡，是要將國家、公共、個人方面的利益都統一起來，實現行政雙方在權利和義務方面的平衡關系。

簡而言之，平衡行政法主要有兩方面的內容：意識公平配置權利義務的立法工作：二是要在整個行政法的解釋過程和適用過程中都平衡各方的利益。

由此，行政法律規范進行義務和權利的分配時，就不可以將視角限制在一個角度，而是要照顧到每個角落，不能只關注一方利益。

平衡得照顧到各方面利益的前提是相對方的積極參與其中，如此才能夠正確探尋到不同主體的根本利益之所在。

管理行政法、平衡以及控權等理念都是在一定的條件下出現的，並在當時產生了廣泛的影響力的先進理論，但是在當下中國構建和諧社會的特定背景下，作為行政主體，如何最大限度地將行政權利還給相對方，如何把更多的資源利益劃分給另一方，怎樣友善對待另一方等問題應當其具體你離的目標和方向指針，新的行政理念伴隨著社會的發展而被強烈呼喚，就是一種把公民的利益放在首位的新的行政法理念。

(四)新興行政法理念概要

自從進入21世紀以來，新的行政法理論，新的行政法觀點等層出不窮，不僅國外提出了許多先進的思想，我國學術界也提出了許多諸如：合作、契約、契約平等等理念。

盡管多方沒有取得一致的共識，但他們的核心思想卻是相同的，那就是平等合作的意識。

平等合作理念抬高了相對方在行政法律關系中的地位，希望以此來實現行政的民主化，從而為它提供了一種理想化的關系模式，因為行政主體因為擁有比相對方更多資源，就不可能單純的是行政主體與相對方的平等協商。

我國作為較早關注行政法的國家，突出行政機關的服務性質，行政機關保障義務方權利的新理念，這和當前所說的行政惠民的內涵式統一的。

所以，行政惠民理念因為對行政主體和相對方的明確劃分，而相比於其他行政法理念而言，與構建和諧社會的精神相更符合，更能突出政府的民本立場，從而當仁不讓的地發展為基本的行政法理念。

二、惠民理論的生成有了社會現實性條件

惠民理論的生成有其前提條件，得益於所處的社會現實條件的發展和成熟。

惠民理論在我國的提出，有以下幾點：首先，我國行政法理念受到來自於全球化背景下的公共行政改革的影響，並成為其發展的源泉和理論基礎。

公共服務理論認為，公共的管理者，在管理公共組織和執行公共政策的時候需要對公民服務和放權，其工作重點不是掌舵和劃槳，而是應該通過完整的有力度的整合力和回應力來建立有效的機構。

公共服務理論認同行政機關為義務方提供相關服務以及給予特殊照顧的思想，從而為給惠於民提供了正當的理論依據，也同時基本的行政職責;公民理論是以此為前提公民權利的外延擴大並為其提供了理論方面的支撐，也就是說擴大了民眾的權利范圍，由開始的僅有的政治參與權，到後來放開的行政參與權。

其次，經過接近二十多年的改革開放的發展和變遷，我國經濟社會生活的各個方面各個層次乃至各個角落，都發生了翻天覆地的變化，逐漸形成了社會主義市場經濟體制。

關於行政“惠”民的觀點並不是一時的發明床在，通過我國近年來在處理民生問題的時候制定的政策以及總結的教訓和積累的經驗而來。

中央最近發布的文件和我國高層領導人的公開發言都按時了我國政府當前“惠民政策‘的目標，這是研究行政法中行政惠民思想的條件和來源。

三、政治以及經濟條件導致惠民理念的生成

(一)政治條件導致惠民理念的生成

中國的民主發展和改革的作用下，政府職能逐漸向服務型政府轉變，人們的利益得到了相關的重視。

特別是最近一段時間，我國政府由之前的”行政服務“逐漸轉向“服務政府”制定和出台和很多惠民政策和措施;新的技術拓寬了群眾的訴求渠道，訴求願望變得暢通，讓距離不再成為訴求的障礙，使得不在場的群眾也能反映問題;轉變行政工作態度和機關工作作風;推動基本公共服務，服務方式變得多元化;完善志願者服務體系，推動社會福利體系建設等的措施。

這些手段，讓惠民成為實際。

(二)經濟條件導致惠民理念的生成

迅速發展的市場經濟建設推進了計劃經濟體制下政府全權負責管理模式的整體轉變，政府轉變行政模式和服務方式，逐步建立起了服務型政府的新模式，細化服務的職能，轉變了強權管理的現象。

市場在經濟調控的基礎上得以自由發揮，資源配置轉向多向發展。

這種經濟模式的優勢在於預防了經濟壟斷現象的出現，降低了市場收外部市場的負面影響程度，同時保證了提升和發展經濟戰略化的步伐。

為了適應我國快速發展的市場經濟的需求政府逐步成為服務者，進而為行政惠民創設了基礎條件。

由此可見，在市場經濟發展環境下，人作為一個獨立個體參與市場競爭，是保證公民享有合法權益的前提條件。

此外，市場經濟的多元化發展推動了政府不同調控方式的全面發展。

引入了更多人性化的行政管理模式，從而進一步推動了行政惠民精神的建立。

四、和諧社會的發展促使行政惠民的根基牢固

構建和諧的主要目的是營造積極向上的社會氛圍，各類矛盾都有得以解決的有效途徑，逐步推行民主政治，為人民服務。

快速發展的改革開放促進市場經濟迅猛發展並取得喜人的成就，加快政府職能的轉變，同時思考怎樣讓人民繼續享受市場經濟帶來的幸福。

目前，基本形成了和諧社會的構建模式，在這一目標的敦促下，社會沖突得以日益減少，矛盾得以緩和，民主觀念和制度得以有效推行。

行政惠民的管理意思應該和和諧社會的總目標彼此融合、相互促進，在全國積極追求和諧社會的大環境下，行政惠民因此發展為新的管理思想和理念其理論支持可以總結為以下幾點：

1.行政惠民強調建設民主社會，保護人民的合法權利，積極引導行政機關及其客體主動參與，以便保證各方利益的平衡，妥善解決矛盾。

2.行政惠民同時也尊重民眾的意願，體現了國家尊重人民的尊嚴，力求通過構建政府和群眾誠信的關系積極促進人民互幫互助、團結友愛、積極向上、道德崇高等。

只有充滿活力的社會才可以推動社會的不斷進步，並且有助於社會的良性循環發展。

3.行政惠民要求需要行政主體為民眾提供個性化服務的願望與活力社會理念不謀而合。

所以說，惠民理念促進了二者平衡，最終實現和諧社會。

五、權利意識形成給行政法惠民提供了思想保障

行政法惠民需要滿足人民的現實需求，需要分析民情，因此只有在人民的廣泛積極參與行政及良好表達的前提下才能使行政主體提供人性化的服務，令行政法更具有效性和針對性。

行政惠民離不開全體民眾的積極合作與全面參與，公民精神及權利意識是人民在行政實踐中積極活動良好前提，同時逐步養成的公民精神與日益普遍的權利意識，進一步促進了行政法惠民的形成和發展。

傳統模式下的法學研究將法律價值定位在階級層面，壓制了人們的積極參與熱情，不能體現政府服務職能，也無法滿足公民利益需求，因此呈現出現實弊端，迫切需要優化改革。

新時期，公民權利及意識持續強化，人民參與公共事務熱情越來越強烈，使得權利主體其充分意識到公民權利的重要性，行政法則成為彰顯公民意願的體現，切實發揮行政惠民服務的力量，成為行政惠民科學理念的形成良好基礎。

六、總結

總之，行政惠民理念的形成促進了行政法的人性化發展，與和諧社會建設目標相一致，因此我們只有對其內涵進行深入探析，明確其形成的客觀條件，並實施惠民理念的深化發展，才能真正創建良好的服務型政府，令民眾利益、合法權益得到全面保障，並促進人類社會的持續全面發展。

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[7]邵鐵民.論海關法制建設的理論基礎.上海海關學院學報.2012(2).

『貳』 違反同一部法律多個條款的行政違法行為如何處罰

根據理性制度的要求和立法精神，行政處罰應當遵循一事不再罰原則，我國行政法對一事不再罰原則明確的法律規定是《行政處罰法》第24條規定「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰」。按照通說觀點，對於行政法規不同條款的競合，一個違法行為同時觸犯了兩個或兩個以上的行政法律規范的不同條款。如果每個法律規范的行政處罰權均授予同一個行政機關，但所規定的行政處罰的種類不同，該行政機關可以依據不同的法律條款，從一加重處罰。若處罰的種類相同，但將行政處罰權授予不同的行政機關，有處罰權的行政機關只能給予一次行政處罰，給予兩次行政處罰的，最先作出的行政處罰是合法的，以後作出的行政處罰應認定為不合法

『叄』 在立法，行政和司法程序中對法的價值進行整合，應當遵循哪些原則

【出處】《昆明理工大學學報（社會科學版）》2012年第1期

【摘要】關於行政法是否存在或有必要構築其理論基礎，形成了諸如「管理論」、「控權論」、「平衡論」、「服務論」、「公共權力論」、「公共利益本位論」、「政府法治論」以及「人民主權論」等十幾種學說和觀點[1]，堪稱近年來我國行政法學界研究熱點之一。從上世紀末以來，中國行政法學者對此問題進行了十餘年的「論戰」，在其建國之時，制憲先驅們便開始奉分權與制衡為國家政體之圭臬，在目前中國。其實，作為一種「理論基礎」，既可最大限度地減少官僚專斷和越權的危險，行政法是管理政府行政活動的部門法，而不是有關公共行政的法律。[2]當然。

【關鍵詞】行政法；

【寫作年份】2012年

【正文】

一，雖然持「控權論」者都認為行政法是控制行政權力之法，但是從持「控權論」者的相關著述來看，似乎呈現出兩種略微不同的表述；控權論，喪失了「合法性」。作為行政法上的理論基礎，「控權論」可以從「本質—表象」、「工具性—目的性」和「應然—實然」這三個維度進行審視和考量。在此基礎上，通過分析中國的實際情況，找出其與「控權論」的對接與暗合之處，以期對中國行政法理論基礎的選擇乃至重構有所啟發和裨益，法律控制行政權有雙重目的，即不僅要防止權力的濫用和逾越，而且還要能夠通過駕馭行政權使其有效運作[14]。兩種意見相比較，後種表達方式顯然更為成熟和恰切。誠如有學者所洞見的那樣，「現代行政法的基本功能仍然是控制行政權，但是控權一詞的涵義更為豐富，近代的控權就是指嚴格限制行政權，防範和制裁違法行政行為。但是我們今天所講的控權，是指法律高於行政權，法律支配著行政權，控製成為一個中性詞，它除了傳統的限制的含義，還包括引導和鼓勵等方式。」[15]

在了解了控權論的歷史脈絡以及控權論的內涵界定、基本內容和主張之後，就可以依循本文的分析進路，深入地對控權論做出理論上的檢視。也正是由於「控權論」在行政法歷史上飽蘸著人類「警惕公權力、保障私權利」的政治智慧和憲政要髓，有著深厚的哲學根基，才能使其備受青睞，在行政法自古至今的歷史發展長河中熠熠生光！

（一）理念：本質與表象

行政法上「控權論」的出現，絕對不是學者們努力創造或建構的結果，而是有其深層次的原因。它產生於西方社會深厚的歷史文化傳統——理性文化和深刻的歷史反思能力——懷疑精神之中，建立在對政府和政府權力高度警惕和不信任的基礎之上的。也就是說，控權論思想是基於這樣的一種理念：對「人性惡」[4]和「權力導致腐敗（專制），絕對的權力導致絕對的腐敗（專制）」（19世紀阿克頓爵士言）的本質認識。

孟德斯鳩早就提出，「一切有權力的人都容易濫用權力，這是亘古不易的一條經驗」。在他看來，「有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。」因此，他得出結論：「從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須……制約權力。」[16]孟氏的以上論述，實質上就揭示了行政法的哲學底蘊。英國著名憲法學家戴雪也指出「與專斷的權力相比，正式的法律具有絕對的至高性和主導性，排除政府中任何形式的專斷的、特權的，或寬泛的自由裁量權的存在。」[17]可見，由於「權力客觀上存在著易腐性、擴張性以及對權利的侵犯性，因此要對權力進行限制和約束」[18]。不僅如此，在西方人看來，政府及政府權力是從來不被信任的。作為1787年美國憲法主要起草人的漢米爾頓認為「如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。」[19]傑斐遜也認為「世界上每一個政府都帶有人類弱點和某種痕跡，帶有腐化墮落的某種胚芽，運用狡智便能發現，居心叵測並去發掘、培植和助長。任何政府如果單純託付給人民的統治者，就一定蛻化，所以只有人民本身才是政府的唯一可靠的保護人。」[20]諸如此類思想家們的經典論述，可謂不勝枚舉！

正是「控權論」這種理念——對人性的反思和對權力的警惕，才讓我們有理由相信通過「控權」來達到對個體權利的保護。這是一種基於對事物（權力）性質的本質而非表象認識所得出的理性結論。正如有學者指出的那樣，「這（控權論）並非簡單移用西方行政法學的觀點，而是建立在對行政權力本質認識的基礎上，從而正確揭示了行政法與行政權力之間的關系。」[21]。有人在批駁控權論時指出：控權論所主張的「控權」既是手段又是目的，是為控權而控權；並進一步指出控權論不注意對社會公益的關注與保護，只強調個人利益[22]。這種認識之所以值得商榷，其關鍵就在於對權力認識的「表象化」，沒有看到在權力與權利博弈過程中權利的弱勢地位和權力的暴力性。如果僅僅因此便主張「平衡論」，反倒給權力披上了一層「合法」的外衣，那麼平衡的結果必將是：不僅「平衡」的目的落空，而且權力的施暴將會變得肆無忌憚。

需要指出的是，雖然控權論一度成為英美法學國家和中國相當一部分學者所追逐的主流觀點，但是也仍然受到了學界不少的批評。對於這些批評意見，有學者進行了歸納總結，並整合為幾個有代表性的觀點。[5]但是，「就法律與權力的關系而言，強調控權永遠不會過時，這是早已為中外思想家所公認的法治精髓和實質。人們可以不贊同作為『理論基礎』的控權論，但誰也不能否認控權作為實現正義和法治之手段，具有經典的價值和意義。」[23]

（二）價值：工具性與目的性

德國學者馬克思·韋伯曾經在其學術名著《經濟與社會》中把人類的「理性形式」分為兩種：一種是「工具理性」；另一種是「價值理性」。在相對的意義上，二者各種自己的側重點。如果說「工具理性」更側重於指向為達致特定價值而採取的手段或實現途徑的話，那麼「價值理性」則較多地關懷手段實施之後所取得的效果或目的。在哲學意義上，對於法治的基本價值，大致有以下兩種不同的理解進路：一種是工具性價值，另一種是實體性價值（其實也就是「目的性」價值）[24]。同樣，關於行政法的價值意蘊，可以從工具性（價值）和目的性（價值）兩個方面進行考量。盡管從學理上看，對法的價值還有其他方式的劃分，[6]但「工具性—目的性」的二元價值分析方法，無疑更具有學術討論意義。而且，筆者所考察的這兩個方面，從純粹哲學意義的層面上，也是完全站的得住腳的，[⑦]具有更為宏大的理論分析意義。據此，所謂行政法的工具性價值就是對行政法和其他部門法一樣看待，視其為一種為實現某種目的或目標的工具和手段。而行政法的實體性價值則更多的著眼於某種目的或目標，把行政法作為一種理想加以追求。

行政法的工具性價值和目的性價值（或稱實體性價值）從其歷史傳統和文化淵源上來說，在於西方國家一直重視程序對法的意義的深刻認識的基礎之上。甚至有學者認為「行政法更多的是關於程序和救濟的法，而不是實體法」[25]。行政法這兩個方面的價值，反映在行政法上便體現為「追求效率」和「保障人權」這兩個層面的價值取向上。而控權論正是立足於行政法的工具性價值，即通過對行政權的控制（嚴格劃定權力的界限、貫徹程序原則、控制自由裁量權、進行司法審查等措施），來達到保障私人權利和自由之目的。甚至於，美國行政法把從英國「自然公正原則」中繼承而來的「正當程序」原則（正當程序精神）視為美國行政的基石，通過正當程序來限制政府權力[26]。相比之下，所謂的「平衡論」著眼於一種理想目標的追求：公權力與私權利的平衡。其實，這是追求「平衡」的價值訴求，如果說不是「一廂情願」的想法的話，便是對中國現實情況「有意無意」的忽視。因為，「平衡」之理想的實現，說到底還是要藉助於「控權」這一手段。「作為近代民主政治的產物，行政法旨在規范、監督、制約行政權力，以保護個人權利[27]。可以說，沒有「手段」（工具），就無法達致「目的」。「在自由資本主義時期是這樣，在壟斷資本主義時期是這樣，在社會主義時期也是這樣。」[28]

最後，需要指出的是，控權論所主張的為保障私人權利與自由之目的而為的控權並不會導致行政機關辦事效率的下降，不會影響行政效率，相反還可能提高行政效率。[8]況且，「政府效率不能被視為終極目的」[29]，政府不能為了行政效率就任意對待私權利，這完全是本末倒置。

（三）定位：價值（應然）與事實（實然）

從哲學上講，事物的狀態有「實然」與「應然」之分，其實，我們還可以繼續對它們向上進行追本溯源的考究。其實，實然與應然的關系可以通過對事實與價值關系的探究來予以說明。而對事實與價值的近代分野卻可以追溯到孔德的社會實證主義。近代已降，「休謨問題」一直困擾著社會科學界。在休謨看來，對道德問題科學是無能為力的，科學只能回答「是什麼」的問題，而不能告訴我們「應該怎樣」的問題。休謨還提出，事實與價值分屬兩個截然不同的領域，由事實命題不可以推出價值命題。分析實證法學家奧斯丁也提出了「法是什麼是一回事，法應當是什麼是另一回事」的命題。馬克斯·韋伯也認為，在社會科學研究中有必要區分價值判斷和經驗事實，也即要認識到價值命題和事實命題有著不同的使命，二者不能相互推演。而事實上，我們的言談似乎常常混淆了「事實」（Faktizitat,fact）與「價值」(Geltung,value)的界限；價值判斷和事實判斷是兩種不同的推理形式，它們的能指(signifier)分別對應不同的所指（signified），其所要回答的，分別是「應然」（sollen）和「實然」（Sein）的問題。[9]

在行政法理論基礎的問題上，控權論是擺正了價值（應然）與事實（實然）的關系，並對二者的關系做出了准確的定位。因此，在筆者看來，控權論的恰當性也很大程度上在於它對「應然」與「實然」的取捨。控權論的建構不是基於這樣一種價值/理想追求（應然的層面）：既要保障私人的權利與自由，又要注重行政效率；而是基於這樣一種事實（實然的層面）：在實際生活中，行政權往往會濫用，只有控權，才有可能達到上述的應然狀態（層面），才能夠保障私人的權利與自由。而實踐上的證明結果也支持了這一分析的正確性。[⑩]

相比較而言，平衡論首先是基於這樣一種價值（應然層面）而創設：行政法不僅要保障行政管理的有效實施，而且又要保障公民的權利；追求行政機關的權力和相對方的權利應保持總體平衡[30]。而在事實（實然層面）上則往往會於此追求背道而馳。可見，平衡論既要保障公民權利又要保證行政權力的順利實施這一價值/理想追求應該說是完全正確的，但是在我國目前的社會環境和狀況下，它的正確也只能停留在應然的理論層面上，盡管它可能是比較先進和「遠見卓識」的。在缺乏分權、制衡、有限政府、保障人權等憲政基因及法治傳統的中國背景下，平衡論一旦進入到實然的現實中，它就會被異化，其結果必然是在公權力與私權利的激烈沖撞中淪為行政權「掛羊頭賣狗肉」的招牌。正如有學者分析指出的那樣，「社會現實是逐步推進並在點滴累積中邁向理想彼岸的，它不可能超越和跳躍，由於理論探討本身往往比實踐具有超前性，而中國平衡論所面對的社會階段與現實狀況和西方國家迥然有別，從而平衡論之於中國可能在前瞻性方面走得較遠，而在現實針對性方面而不及控權論那樣乾脆和更受歡迎。」[31]

四、暗合：中國語境下「控權論」之證成

既然「控權論」作為「普遍價值」可以分享，那麼控權論可否成為中國行政法的理論基礎呢？筆者以為，「控權論」作為行政法理論基礎，有著深厚的哲學基礎，可以成為中國行政法的理論基礎；同時，也只有「控權論」，才真正切合了中國的社會現實。鑒於目前中國的實際情況和現實條件，也只能選擇控權論作為中國行政法的理論基礎！

（一）控權論：一種可以「價值共享」的理論

從立憲主義的角度而言，憲政的意義不僅僅在於勾勒了一個社會基本的政治法律框架，還在於它是關於國家與公民之間關系的制度架構。其核心要義，則是通過對公權力的限制而達至對公民個人權益的保障。於是，限制公權力，成了憲政的「關鍵所在」；甚至於，憲政這一概念通常就被用來指代強制權力受到了約束的觀念。借用麥基文的話來說就是：真正的憲政，其最古老、最堅固、最持久的本質，仍然跟最初一樣，是法律對政府的限制[32]。中國要實行「依法治國」，建設社會主義憲政國家，其中的關鍵就是治理或制約國家權力；「依法治國」的實質是依法治權、治吏（官）。「法治」的基本精義在於「治者先受治至於法」。同時，中國政府提出了「法治政府」的建設目標，而法治政府就是「有限政府」。可以說，「限權」、「限制公權力」以「保障人權」，已經成為中國行政法治的基本理念。在這種情況下，具有濃厚法哲學基礎的「控權論」，加之其具有「價值共享」的特點，雖然肇端自歐美諸國，但其精神本質和要求卻能夠其他國家所引見和適用。也正因為如此，「控權論」可以而且能夠成為中國行政法的理論基礎。

（二）中國目前的現實情況及環境條件

如果僅僅從哲學基礎上認定「控權論」的合法性基礎，只能證明其是一種具有某種「普遍價值」的理論主張；而其究竟是否適合作為中國行政之理論基礎，還需要對中國現實情況和法治環境作出具體分析，以做到「理論聯系實際」。

1.法制文化傳統。歷史性考察中國的法制文化和法律傳統，大致上具備以下幾個顯著特徵：一是集權專制傳統；二是集體主義價值觀；三是對個人價值的漠視；四是重實體輕程序。中國傳統的法律文化，從根本上欠缺那種個人本位、個人主義觀念的歷史積淀，從而也就沒有所謂「個人權利」的概念；相反，集體主義、國家至上的價值取向卻有著深厚的民眾基礎。法律一向與倫理道德混雜在一起，成為權力的附庸；作為統治階級統治和鎮壓廣大人民的工具，法律是用來治理老百姓的，而不被認為有保障私權的功能。在法律關系中，官是主體，民是客體。在這種情況下，根本不可能做到所謂的「平衡」。另外，我國法律文化還明顯具有「重實體輕程序」的特點，此處不再展開論述。

2.政治基礎條件。如前所述，行政法從本質上來說在於對政府權力和公民權利進行配置和定位。從公權力與私權利的對比角度而言：第一，從行政權（政府權力）角度看，目前我國政府權力趨於膨脹且異化現象普遍。這表現在：行政主體隊伍擴增，行政機構種類繁多，行政職能不斷擴張，自由裁量權大為增加、非權力性管理作用加強（例如，行政指導行為以及行政合同行為等）、行政立法大量增加、法院（司法）審查受限、立法監督不力、委任司法[33]突顯等。第二，從公民權（公民權利）角度看，公民權利遠弱勢於行政權，情況不容樂觀。主要表現在：公民在行政法律關系中處於「弱勢地位」、公民的法律意識和權利意識淡薄、公民救濟途徑受限且獲得救濟十分困難等。第三，從行政權與公民權的對峙和互動來看，行政權力腐敗情況普遍；公民權利受侵犯嚴重。在現實生活中，行政權與公民權嚴重失衡，無法實現良性互動。

3.經濟基礎條件。事實上，行政法治不僅要有其法制文化條件，政治條件（憲政背景），而且還要有其賴以存續的經濟基礎。在某種意義上，法治就是從市場經濟中的平等、契約等精神中發展而來的。中國目前雖然實行了市場經濟，但政府在經濟活動中的職權過大，干預的太深，管理的領域太寬。雖然近年來行政體制改革不斷向縱深發展，但由於我國的行政改革只是在配合經濟體制改革的進行而較少關注行政管理自身規律的探究和總結，顯得「捉襟見肘」。因此，政府的職能仍需要繼續轉變，盡快地從經濟活動中「可能的領域」抽身出來。

五、結語

通過以上對主要國家行政法基本觀念和理論基礎的梳理和分析，不難看出，各國在定位本國行政法理論基礎之時，都是結合本國的具體國情，在具體的行政法實踐中衍生出來的。因此，在選擇和建構中國行政法理論基礎時，西方諸說只能作為參照，因為「不區分各國的社會制度、經濟制度、歷史條件、文化傳統而認為世界各國的行政法律制度和觀念都是一個模式，無疑是一種便狹、絕對化的態度」。正確的作法是，「我們既有必要面向當代世界各國普遍追求的價值體系，也不可能脫離一國的特殊性；既不能以外國行政法的理論說明中國的現實，也不能以中國的理論去指導他國的做法」[34]。換句話說，中國行政法理論基礎的選擇乃至重構都，必須結合我國的國情和當下社會現實（社會環境）的特點而進行。

事實上，中國的行政法理論和實踐呈現出與西方諸國不同的進路。在目前中國，對「行政法的認知和把握必須緊扣『控制國家權力』的憲政理念，在公民與政府的對峙中點滴積累行政法的實踐，以此迎來憲政的曙光和希望。」[35]因此，筆者以為，在有關中國行政法理論基礎的諸學說當中，「控權論」真正地契合了我國的現實國情，應十分突出地強調這一主題。因為，只有「控權論」的「控權」才真正扭住了行政權與公民權相互關系中的關鍵環節，從而才真正的具有理論指導意義和現實意義。只有通過「控權論」當中的「控權」精神以及相配套的控權原則、制度和機制，才能使政府的權力運作受到制約和監控而趨於「理性」，中國的行政法治和法治政府建設目標才能真正實現！

【作者簡介】

王圭宇（1985-），男，河南禹州人，鄭州大學與俄羅斯聖彼得堡國立大學(Санкт-Петербургскийгосударственныйуниверситет,СПбГУ)聯合培養2009級憲法與行政法專業博士生。

『肆』 特別行政法與一般行政法的區別

特別行政法作為一般行政法在特定領域的細化和獨特體現，若離開了後者，其價值將大打折扣。在中國，行政法的發展初期，主要依賴於引進和移植，這使得一般行政法理論體系逐漸形成和完善。然而，特別行政法的研究相對薄弱，存在與一般行政法脫節、管制性強、人權保障不足等問題，這些問題在一定程度上影響了一般行政法的功效，與行政法治的發展原則相違背。

一般行政法的理念和制度需要通過特別行政法的實踐來具體化，反過來，特別行政法的構建也需要一般行政法的指導。在理論與實踐的交融中，我們應尋求二者的和諧統一，這將促進兩者的發展，進一步推動行政法治乃至法治國家的建設。因此，研究行政法時，既要關注一般行政法，也不能忽視特別行政法，兩者之間的緊密聯系和互動是深化行政法學研究和拓展其研究領域的重要途徑。

特別行政法研究的價值在於理論和實踐的雙重貢獻。在理論上，它能提煉出一般行政法的普適性原則，並提供豐富的實證材料；在實踐中，通過解決特別行政法問題，有助於構建符合法治原則的特殊行政法體系。這樣的研究對於完善我國行政法體系和推動法治國家建設具有深遠意義。

(4)我國行政法理念與實踐脫節擴展閱讀

指對特別的行政關系加以調整的法律規范的總稱。（公安、體育、教育、民政、衛生、交通、基建、海關和科技行政法） 如《治安管理處罰條例》、《海關法》、《教育法》、《食品衛生法》等。