代理支庫有關內部規章制度

㈠ 論財政國庫集中支付制度完善

進一步推進國庫集中支付制度改革的思考
作者：嚴素萍時間：2007-11-21 22:11:00來源：論文天下論文網
摘要：全面推進國庫集中支付制度改革，是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。改革取得了顯著的成效，同時也遇到了重重阻力，離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距。對此，本文擬從加強改革的認識、解決國庫集中支付制度中的委託代理問題以及深化配套改革、完善各項規章制度等角度來探討進一步推進國庫集中支付制度改革。
關鍵詞：國庫；集中支付；委託代理
國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財政體系的重要內容，是我國現階段建立現代財政國庫制度的核心內容。國庫集中支付制度是改變現行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫單一賬戶，所有預算單位需要購買商品或支付勞務款項時，由預算單位提出申請，經國庫支付機構審核後，將資金直接從單一賬戶支付給收款人的制度。實行國庫集中收付制，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。目前，已有33個省份實施了國庫集中支付改革，並向城市、縣級推進。按照中央的統一設計和要求，2005年起我國將全面推行國庫集中支付制度改革。
一、存在的問題
集中支付制度試點改革已歷時三年多，總的來看，試點進展順利，運行平穩，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規范，收付效率明顯提高，財政監督明顯加強。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距，主要體現在以下幾方面：
一是由於改革觸動了某些利益集團的既得利益，再加上對改革的認識不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金存入銀行既可生息，又可作為爭取項目貸款的條件。改革後，這些好處將不復存在，因此，地方和部門自然會有抵觸和阻撓。另外取消政府部門在商業銀行的賬戶，商業銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經濟發展的積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。
認識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權、使用權和財務自主權存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權和財務自主權都歸屬財政部門，預算單位將不再擁有這些權力，這成為預算部門對國庫集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權和財務自主權的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財政資金的使用效益和加強會計監督。
二是預算單位和代理銀行在資金支付清算中存在以下違規或不規范操作問題：一是違規將財政預算內資金轉撥到原有的實撥資金賬戶；二是違規改變財政預算內資金的用途或使用性質；三是違規將財政預算內資金轉出專戶並轉儲大額定期存單；四是使用預算內資金違規發放政策補貼；五是違規提取現金，並以虛假發票大量提取財政資金；六是代理銀行違規劃轉財政預算內資金。這些問題的發生，反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環節。
國庫集中支付制度的交易主體分為財政部門、預算單位和代理銀行三方，其中，具有交易信息劣勢的財政部門是委託人，具有交易信息優勢的預算單位與代理銀行構成代理人，它們之間形成委託代理關系。委託人和代理人存在較為明顯的信息不對稱現象。例如，在財政直接支付活動中，預算單位可能會憑借信息優勢及較小的風險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規行為得逞，財政資金由國庫通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉移到非法「收款人」賬下。對於財政授權支付而言，風險則更大，預算單位可能會提供虛假收款人賬戶，騙取或轉移財政性資金，或與基層代理銀行及有關人員合謀騙取或轉移財政性資金。倘若不能有效減少財政部門與預算單位、代理銀行之間的信息不對稱，就無法遏制國庫集中支付中出現的「異化」現象。
三是相關的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸。建立國庫集中支付制度後，政府的財政資金撥付管理發生重大變革。國庫支出數將取代現行財政撥款數成為財政支出數。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統的主要組成部分，對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。目前，我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統，財、稅、庫、行之間尚未實現橫向聯網，部門預算的無紙化操作難以實現，這將嚴重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。同時，我國相當一部分人民銀行地市級中心支行的賬戶管理手段落後，結算秩序不符合要求，給國庫集中支付制度效果的發揮帶來了消極影響。
相關的法律法規仍不完善。我國現行的《預演算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應改革的進程，加上相關的行政、事業單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

二、應採取的措施
針對國庫集中支付制度改革在實際運行中所存在的以上問題，筆者認為可以通過採取以下措施來解決相應的問題，並進一步推進國庫集中支付制度的改革。
第一，應當加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，進一步加強學習，提高對國庫集中支付制度改革的認識。必須按照黨中央、國務院《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》、《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》、《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫[2001]24號）文件中關於「建立國庫單一賬戶體系為基礎的現代國庫集中收付制度」的指示精神，真正做到統一思想，求得共識才能做到兼顧各方面的需求，處理好新制度建設中的問題。充分認識到「集中」不是「集權」、「收權」，也不是財政部門與其他部門財權的轉移和重新分配，而是按照社會主義市場經濟條件下公共財政發展要求，必須進行的一項重大改革。
第二，針對國庫集中支付制度中出現的委託代理關系問題，可以借鑒新制度經濟學的解決方式，圍繞著構建國庫集中支付監督制約機制展開。
首先應健全代理銀行的篩選機制，充分利用現有商業銀行的網路系統，選擇具有資信的商業銀行作為財政日常支付業務的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經濟原則，引入競爭機制，通過招投標進行。
其次應建立完備的國庫集中支付監督機制，緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，建立以財政資金收付實時監測為中心，以現代信息網路技術為支撐，以國庫集中收付系統和動態監測系統為手段、以內控管理和外部監管制度為基礎，綜合運用多種監管方式、強化財政事前事中監管的現代財政資金收付監督管理模式。（1）財政部門要以實施「金財工程」為契機，加快財政部門與代理銀行的微機聯網步伐，實現財政與代理銀行信息資源共享。（2）建立資金支付有效制衡機制和國庫集中支付內控管理制度。一是建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機制，資金用款計劃的申報、審核、批復，財政授權支付額度的審批，以及資金的申請、支付、審核、復核、清算、會計核算、信息管理等各個環節，相互獨立、互為制約。二是建立財政部門、預算單位、代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度，防止資金支付清算風險。（3）完善財政直接支付與財政授權支付的後續監管機制，對財政資金進行跟蹤問效。（4）建立國庫集中支付的投訴機制。及時受理預算單位、代理銀行和收款人投訴，研究投訴受理的工作程序和方式方法，認真解決好資金支付中發生的投訴問題。
再次應建立有效的激勵機制。（1）在財政部門與預算單位、代理銀行之間實行績效合同制度。把預算單位、代理銀行的薪酬和考評與貫徹國庫集中支付政策的好壞緊密聯系起來。（2）提高預算單位、代理銀行違規行為的成本。代理人之所以要做出違背委託人意志的行為，很大程度上在於它們能夠獲取額外的好處，而不被委託人發覺；或即使發現，損失也很小。因此，要提高代理人產生機會主義行為的成本，通過利益激勵約束代理人的行為，以最大程度地符合委託人的利益取向。
第三，必須深化配套改革，完善各項規章制度。推進國庫集中支付制度改革，必須進行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個方面：
一是抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應國庫集中收付制度改革的需要。如及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則；抓緊做好《財政資金支付管理辦法》及相關資金清算等辦法上升為法律或部門規章等工作，完善國庫集中支付改革的法制建設，增強改革的權威性、合法性與不可逆轉性；研究修訂《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》等制度；研究制定改革後單位銀行賬戶管理辦法、國庫支付憑證的使用和管理辦法、代理銀行代理財政業務手續費的支付標准和預算單位提取現金管理辦法，既方便預算單位用款又保證改革規范有序進行。
二是全面推進財政其他支出管理制度改革，充分發揮國庫集中支付改革的作用。推進財政國庫集中收付制度的改革，離不開部門預算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進。部門預算編制改革是國庫集中收付的基礎，只有將預算編制細化到具體預算單位和具體支出項目，國庫部門才能將改革推進到基層預算單位，將資金支付到項目並監督資金的正確使用。政府采購是財政資金直接支付的重要前提，政府采購規模越大，財政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與部門預算和政府采購改革相互促進，才能共同構築公共財政的基本框架，充分發揮改革的效能。
三是進一步優化業務流程，提高財政資金支付效率。進一步簡化用款計劃審批程序，特別是要簡化財政內部對用款計劃的審批環節。如對人員和公用經費的審批程序可直接報送到國庫部門予以審批，或直接按照均衡撥款的原則在每月底自動產生下達用款計劃；進一步規范財政部門的審批時限，盡量在規定的時間內完成審批，保證單位及時用款；改進和簡化資金清算程序，節省清算時間，延長單位使用資金的時間，方便單位用款。同時，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞，實現網上資金的無紙化清算。
參考文獻
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㈡ 商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法第四章　代理支庫的職責和許可權

商業銀行和信用社在代理國庫業務的管理辦法中，第四章詳細闡述了代理支庫的重要職責和許可權。

首先，代理支庫的主要職責包括：(1)依據政府預算和財政體制，准確及時地收納、劃分和報解各級預算收入，確保入庫完整；(2)為同級財政機關設立預算存款賬戶，根據撥款憑證辦理支出撥付；(3)審核並辦理預算收入的退付，遵循法規規定的退庫范圍和程序；(4)進行會計核算，定期向相關機構報告報表，確保賬務准確；(5)協助徵收機關催繳稅款，收取滯納金，以及扣收未繳款項；(6)監督和指導轄內機構的鄉(鎮)國庫和國庫經收處工作，解決遇到的問題；(7)完成上級國庫交辦的其他相關工作。

其次，代理支庫擁有以下主要許可權：(1)有權監督和檢查預算收入的繳存和撥付情況；(2)對違規變更預算收入規定的行為，有拒絕執行的權力；(3)對不符合政策和法規的退付請求，有權拒絕辦理；(4)對不合規的匯總更正要求，有權拒絕；(5)有權拒絕違反財經制度的財政存款開戶和資金支撥；(6)對不合規的憑證，有權拒絕處理；(7)對違法指令，有權拒絕執行並報告上級。

此外，代理支庫還需遵循嚴格的撥款和退付審核制度，以及對財政預算撥款和退庫的監督和管理規定，確保資金操作的規范性。最後，代理支庫還需定期進行業務檢查和輔導，配合上級部門處理國庫業務中的重大問題，並定期向上級人民銀行匯報檢查情況。

為進一步加強對商業銀行代理支庫和商業銀行、信用社辦理國庫經收處業務的監督和管理，規范國庫代理和經收業務，確保國庫資金安全，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》等有關法律、法規，中國人民銀行制定了《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，現予以發布施行。

㈢ 中華人民共和國國家金庫條例

第一章總則第一條為了統一組織國家財政收支，健全國家金庫制度，特製定本條例。第二條國家金庫（ 以下簡稱國庫 ）負責辦理國家預算資金的收入和支出。在執行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用。第三條中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責。第四條各級國庫庫款的支配權，按照國家財政體制的規定，分別屬於同級財政機關。第五條各級人民政府應加強對同級國庫的領導，監督所屬部門、單位，不得超越國家規定的范圍動用國庫庫款。第二章國庫的組織機構第六條國庫機構按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。中央設立總庫；省 、自治區 、直轄市設立分庫；省轄市、自治州設立中心支庫；縣和相當於縣的市、區設立支庫。支庫以下經收處的業務，由專業銀行的基層機構代理。第七條各級國庫的主任，由各該級人民銀行行長兼任，副主任由主管國庫工作的副行長兼任。不設人民銀行機構的地方，國庫業務由人民銀行委託當地專業銀行辦理，工作上受上級國庫領導，受委託的專業銀行行長兼國庫主任。第八條國庫業務工作實行垂直領導。各省、自治區、直轄市分庫及其所屬各級支庫，既是中央國庫的分支機構，也是地方國庫。第九條各級國庫應當設立專門的工作機構辦理國庫業務。機構設置按照本條例第六條規定， 四級國庫分別為司、處、科、股。 人員應當穩定，編制單列。業務量不大的縣支庫，可不設專門機構，但要有專人辦理國庫業務。第三章國庫的職責許可權第十條國庫的基本職責如下：
（一）辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。
（二）辦理國家預算支出的撥付。
（三）向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況。
（四）協助財政 、 稅務機關督促企業和其他有經濟收入的單位及時向國家繳納應繳款項，對於屢催不繳的，應依照稅法協助扣收入庫。
（五）組織管理和檢查指導下級國庫的工作。
（六）辦理國家交辦的同國庫有關的其他工作。第十一條國庫的主要許可權如下：
（一）督促檢查各經收處和收入機關所收之款是否按規定全部繳入國庫，發現違法不繳的，應及時查究處理。
（二）對擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款帳戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執行。
（三）對不符合國家規定要求辦理退庫的，國庫有權拒絕辦理。
（四）監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。
（五）任何單位和個人強令國庫辦理違反國家規定的事項，國庫有權拒絕執行，並及時向上級報告。
（六）對不符合規定的憑證，國庫有權拒絕受理。第十二條各級國庫應加強會計核算工作，嚴密核算手續，健全帳簿報表，保證各項預算收支數字完整、准確。第十三條國庫工作人員要忠於職守，熱愛本職工作，嚴格保守國家機密。對堅持執行國家方針、政策和財經制度，敢於同違反財經紀律行為作斗爭的，要給予表揚和鼓勵；對打擊報復國庫人員的，要嚴肅處理。第四章庫款的收納與退付第十四條國家的一切預算收入，應按照規定全部繳入國庫，任何單位不得截留、坐支或自行保管。第十五條國家各項預算收入，分別由各級財政機關、稅務機關和海關負責管理，並監督繳入國庫。繳庫方式由財政部和中國人民銀行總行另行規定。第十六條國庫收納庫款以人民幣為限。以金銀、外幣等繳款，應當向當地銀行兌換成人民幣後繳納。
經濟特區繳納庫款的辦法，中外合資經營企業、中外合作經營企業和外籍人員繳納庫款的辦法，由財政部和中國人民銀行總行另行規定。第十七條預算收入的退付，必須在國家統一規定的退庫范圍內辦理。必須從收入中退庫的，應嚴格按照財政管理體制的規定，從各該級預算收入的有關項目中退付。第五章庫款的支撥第十八條國家的一切預算支出 ，一律憑各級財政機關的撥款憑證 ，經國庫統一辦理撥付。第十九條中央預算支出，採取實撥資金和限額管理兩種方式。中央級行政事業經費，實行限額管理。地方預算支出，採用實撥資金的方式；如果採用限額管理，財政應隨限額撥足資金，不由銀行墊款。第二十條各級國庫庫款的支撥，必須在同級財政存款余額內支付。只辦理轉帳，不支付現金。