應城市人民法院

㈠ 湖北省水污染防治條例的解讀

「湖北省是水資源大省，又是三峽大壩庫區所在地和南水北調中線工程水源地。保護好水資源是關系全省人民福祉、關乎湖北未來發展的大事，具有重大的戰略意義。」1月19天下午，省人大常委會副主任王建鳴就《湖北省水污染防治條例》草案向大會作了說明。今日，代表們將在分組會議上對條例草案進行審議。該條例草案，創下湖北省地方立法兩個「首次」，首次作為關系經濟社會發展重大事項的立法提交代表大會會議表決，首次要四審通過。嚴禁餐館、工廠私設暗管排污，最高罰50萬元；在江河、湖泊、水庫、運河養殖珍珠，最高罰10萬……1月19日，記者采訪了省人大專家，對條例草案八大亮點進行了解讀。條例草案也引來本地乃至全國專家們的熱議。他們紛紛表示，條例抓住了水污染防治的關鍵環節，最終的執行效果值得期待。
■條例亮點亮點一最嚴處罰私設暗管排污最高罰50萬要點：餐飲、洗滌、洗車經營者直接向水體排放污水，處以2萬元以上5萬元以下罰款。私設暗管排污或者以其他規避監管的方式排污的，處5萬以上10萬以下罰款，逾期不拆除的，處20萬以上50萬以下罰款。在江河湖泊水庫等養珍珠的，處5萬以上10萬以下罰款，投肥養殖污染水體的，處以5萬以上10萬以下罰款。解讀：十八屆三中全會《決定》提出，要用最嚴格的制度保護生態環境。條例草案貫徹了這一精神。王建鳴介紹，在符合立法法、行政處罰法、水污染防治法等上位法的前提下，草案堅持從嚴處罰。亮點二責任清單首長負責制防「九龍治水」要點：實行水污染政府行政首長負責制，目標責任和水環境損害責任終身追究制。省政府對未完成年度水污染防治工作目標的政府負責人實行約談。解讀：目前，水污染防治中，「九龍治水，各管一段」的現象多見。一些部門有利就上，無利躲。為此，草案按照「政府負總責、環保部門統一監管、有關部門分別負責」的原則對政府及其部門的水污染防治職責做了規定。「可以說，這份『權力清單』亦是『責任清單』。」省人大常委會經濟法規處處長付正中認為。行政首長負責也是一大亮點。許多地方環境污染的背後，總能看到地方保護主義的影子，環境指標納入政府官員考核指標體系，將是斬斷地方保護主義的利劍。亮點三區域限批為環保部門增添「殺手鐧」要點：未按照計劃完成重點水污染物減排任務、重點保護水域水質未達標，規劃未進行環境影響評價，開發區、工業園區環境保護基礎設施不符合規定要求等，環保部門應暫停審批新增水污染物建設項目的環境影響評價文件，發展改革、規劃、國土資源等主管部門不得批准其建設，建設單位不得開工建設。解讀：我省以法規形式授予環保部門「區域限批」權，為環保部門依法監督管理增添了一個「殺手鐧」。現在，明確「區域限批」，對相關部門的審批行為給予約束，無疑會大大增強治污的力度。亮點四集中處理重點水污染項目進開發區要點：新建排放重點水污染物的工業項目應當進入開發區、工業園區等工業集聚地。開發區、工業園區等工業集聚區應當統籌規劃建設污水處理設施，實行工業污水集中處理。解讀：過去，重點水污染排放的工業項目所在地分散、管理混亂，現在將這些項目納入一個開發區或工業園區，有利於節約成本，也有利於地方部門進行監管。亮點五區域補償上游污染下游得給予補償要點：跨市、縣的江河、湖泊、水庫、運河實行交界斷面水質考核制度。對於交界斷面考核不達標的市（州）、縣（市、區）政府應當採取有效措施削減污染物排放量，保證斷面水質達標，並向下游受影響地區人民政府作出補償。解讀：一直以來，交界斷面水質超標，是影響區域水質改善的「痼疾」。上下游之間責任不清，矛盾重重。如今，草案對交界斷面水質超標有了明確「說法」，就是實行環境資源區域補償。「下一步，省政府將制定出具體考核和補償辦法。」亮點六公眾參與政府和企業均接受公眾監督要點：規劃編制、項目審批、環境影響評價等與公眾水環境權益密切相關的事項，必須公開，並通過聽證會、論證會、座談會等形式向可能受影響的公眾說明情況，徵求意見。聽證會的結果應當作為決策的參考。解讀：條例草案專設一章談信息公開與公眾參與，涉及8個方面的內容。這在地方立法中是首次，也是草案最大的亮點。一方面，政府及其部門應當公開水污染防治有關的信息，為公眾參與提供便利；重點排污單位也應當向社會公開其排放的主要污染物種類、方式、濃度和總量，以及水污染防治設施的建設與運行情況，接受社會監督。公眾不僅監督企業，還對政府進行監督。同時也要發揮新聞媒體的作用開展輿論監督。亮點七誠信檔案排污行為納入社會徵信體系要點：縣級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門建立排污者環保誠信檔案，並納入社會徵信體系。解讀：違法排污不僅要受到行政處罰乃至刑事處罰，而且還必須承擔來自社會各方面的負面評價。這意味著，違法排污者在財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿出口、企業信用、上市融資、著名商標和名牌產品認定等方面，將承擔不利的社會後果。亮點八公益訴訟支持打環保官司獲取賠償要點：對污染水環境損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。法律援助機構對水環境污染公益訴訟和經濟困難公民因水污染受到損害請求賠償案件提供法律援助。解讀：近年來，「環境公益訴訟」漸成熱詞，全國各地通過訴訟獲得賠償的案件越來越多，草案第六十六條專門設一段講公益訴訟。武漢大學教授王樹義認為，這是一個非常大的進步。《中華人民共和國水污染防治法》中，並沒有關於環境保護的公益訴訟的內容。而條例草案提出公益訴訟，具有適度超前性，讓水污染保護有法可依、有法可究。
出台經過18項調研 20萬人參與 上千條建議《水污染防治條例》如何破土而出；在昨日下午人大全體會議上，《湖北省水污染防治條例》草案擺在了不少代表面前。這是我省首次就人民群眾普遍關心的重大法規案，提請省人民代表大會審議表決。這部條例是如何從提出到最後確立的？省人大常委會經濟法規處處長付正中表示：「湖北是水資源大省，淡水資源排名全國第一，水污染防治有重要意義。湖北有必要有制度性、剛性地立法保障湖北省的生態水資源。」通過徵集社會意見，湖北省人大常委會決定將《湖北省水污染防治條例》修訂列入正式立法項目和全年重點工作計劃。條例起草採取了專家立法模式，聘請武漢大學環境法研究所承擔立法起草任務並完成初稿。2013年9月，數易其稿後的《湖北省水污染防治條例》草案送審稿通過省政府常務會議審議，並交由省人大常委會審議。2013年10月，草案經過省人大常委會一審後，在媒體公布並徵集意見。此後，省人大帶隊先後赴環保廳、應城市、潛江市等實地調研考察河渠、污水處理設施。2013年10月至12月，關於該草案，開展了18項調研。不僅人大代表和60多名專家參與，更有20多萬公眾參與，提出了上千條建設性建議。2014年1月，《湖北省水污染防治條例》草案進入「四審期」。「一般人大常委會三次審議即通過，此次水污染防治條例最終被決定在大會上接受審議並表決。」付正中表示，此次是「四審」，也是我省首次就事關經濟社會發展全局、人民群眾普遍關心的重大法規案，提請省人民代表大會審議表決。■本地專家·期待李廣兵：下一步還應針對大氣污染立法人物名片：武漢大學法學院環境法研究所副所長、教授，全程參與條例制定武漢大學環境法研究所是湖北省唯一的國家級重點學科環境法研究所，省環保廳託付該所起草條例草案，李廣兵全程參與其中。他對記者說：「一般地方法規會照搬上位法較多，特色並不突出，但是我們這部法規從文本表現、法規框架，內容和形式上都不盡相同，有很大的創新。」其實早在2000年12月，湖北省第九屆人大常委會第二十一次會議就通過了湖北省實施《中華人民共和國水污染防治法》辦法。不過辦法實施過程中，違法行為卻屢禁不止。「為什麼群眾不滿意，這里到底有什麼問題，我們起草法規時就要抓關鍵環節。」李廣兵說。專家組認為，首要的關鍵環節就是「執法不嚴，違法不究」。針對「執法不嚴」問題，草案落實政府的責任，強調行政首長負責制，「像抓計劃生育一樣抓治理水污染」，並將各個相關部門職責明晰化。對於水污染工作中，政府工作人員不履職的，草案也規定給予行政處理和法律責任。「總的來說，是加重了對政府法律責任的追究。」「不過，立法是一方面，最終效果如何，還需要政府相關政策配套、技術與資金支持。」他說，下一步，我省還應該針對大氣污染立法。而此次立法，對其他地方法立法程序上有許多可借鑒的地方，對湖北省立法的科學性、質量有了很大提升。周敬宣：莫讓條例成空文，莫讓規劃成空話人物名片：華中科技大學環境學院教授，曾多次參與條例制定對於正在審議的條例，周敬宣表示，該條例不論是從增強環境保護力度，還是實現可持續發展的角度而言，都可謂意義重大。不過他同時表示，制定條例制度和達成初衷中間還有很長的路要走，有了好的制度，更需要把這一制度落到實處，只有不折不扣地嚴格執行下去才有意義。在周敬宣看來，條例的嚴格程度和執行力度，與政府對環境保護的重視程度息息相關。他認為，目前的《水污染防治條例》對相關污染行為的處罰力度還不夠嚴苛，「我們制定的相關規定條例不少，規章制度更多，我現在比較關心的是條例的落實情況。」周敬宣表示，莫讓條例成空文，莫讓規劃成空話，就是要讓條例的相關條款更有可操作性和可執行性。在他看來，正在審議的條例中有關生態補償機制的條款是極有意義的亮點。「只有算清楚了污染和治理之間的經濟賬，才會有決心為保護環境動真格，才會捨得投入真金白銀。」周教授很認真地告訴記者：希望有越來越多像《水污染防治條例》這樣的法規出台，社會不管怎麼發展，都得處理好發展和環境保護的關系。他期盼著這一條例能認真執行，給子孫後代留下碧水連天。
■外地專家·點贊孫佑海：這是抓住了「牛鼻子」人物名片：中國應用法學研究所所長、國家環境資源委員會委員《湖北省水污染防治條例》對政府在水污染防治方面的職責進行了闡述，就是實行水環境質量行政首長負責制，將水環境保護責任目標完成情況作為考核政府工作的重要內容。「這是抓住了『牛鼻子』。」孫佑海說。孫佑海認為，首先，強化在水污染治理工作中政府的責任，是建立在以往防治水污染實踐經驗和教訓的基礎上的。強化政府責任，對環境保護工作、督促企業重視水環境問題和地方環保問題，有重要意義；其次，加強政府責任，符合最近以來中央有關文件以及全國人大立法精神。中央經濟工作會議提出，要保持GDP合理增長，「不留後遺症」。這說明在經濟發展的同時，也要重視環境污染問題。孫佑海表示，環境污染治理的難點，在於其與經濟發展、財政收入之間的聯系。《湖北省水污染防治條例》抓住了問題的關鍵，加強政府責任，並且將水環境保護責任的目標完成情況作為考核政府工作的重要內容，對於調整產業結構，實現良性發展，能起到重要作用。「尤其是在水網密集的千湖之省，水污染防治問題十分重要。加大政府在水污染防治方面的責任，有利於改善生態環境、改善飲用水質量，甚至對於農產品質量的提升，都尤為重要。」（梁敉靜19日電）王浩：水污染預防是重中之重人物名片：中國工程院院士、中國水力水電科學研究院水資源所所長「這就對了。」王浩在聽到本報記者介紹《湖北省水污染防治條例》強化了政府責任時，高興地說，「加強政府監管，對所有污染企業的批准落地，都必須進行嚴格把關。」以往一些涉及環境保護的地方條例中，通常設立「污染防治」這一章節。然而，與這些條例不同的是，《湖北省水污染防治條例》將水污染預防與治理，分別進行了規定。王浩認為，專門規定水污染的預防，並將其與水污染治理分開，表明了地方政府對水污染預防的重視。「環保實際上都是以預防為主。」王浩表示，政府應當重視水污染預防。因為水污染發生後，治理的成本非常大。如果能從源頭上控制，防止水污染，對於水污染的治理，具有重要意義。此外，王浩表示，加強群眾監督，是水污染的防治工作中的重要一環，不可或缺。「加強公眾對水環境質量的監督，值得肯定。」

㈡ 抵押權與質押權的區別

1.擔保標標的不同

（1）質權提供擔保標的有動產和權利。

（2）抵押權提供擔保標的有不動產、不動產用益物權及動產。

2.成立要件不同

（1）質權以質物轉移佔有為必要，質物的佔有移轉，既是質權的公示方法，也是其成立要件。

（2）抵押權的成立，一般須經登記才成立，不需要登記的是簽訂抵押合同，不需要抵押物的移轉佔有。

3.擔保的機制不同

（1）質權，除有優先受償的效力外，尚具有對標的物或其權利憑證法人佔有、留置效力，由質權人直接控制標的物，從而造成出質人的心理壓迫，以促使債務如期歸還。這種留置效力為抵押權所不具備。

（2）抵押權為非佔有性擔保物權，以優先受償效力來發揮擔保作用

4.實行方式不同

（1）質權人於債權期限屆滿或約定事由發生而未受清償時，因其已經事先佔有標的物，可不經司法程序而徑直參照市場價變賣質押財產或者其他方式處分質押財產並就其變價價值受償。出質人如果認為變價不公，可另行通過訴訟解決。

（2）抵押權人行使其抵押權時，在達不成協議時一般需要通過申請法院拍賣、變賣抵押財產並就其價款優先受償，而不能強行奪取抵押財產並變賣。

(2)應城市人民法院擴展閱讀：

抵押是指債務人或第三人不轉移對其特定財產的佔有，將該財產作為對債權的擔保，在債務人不履行債務時，債權人有權依法就該財產折價或以拍賣、變賣的價金優先受償的物權。

該財產稱之為抵押物，債務人或第三人稱之為抵押人，債權人稱之為抵押權人。抵押權有法定和約定兩種。法定的無論是否約定必須依照規定;法律允許當事人約定的，可以協商解決。

抵押物必須是可以轉讓的抵押人所有的財產，凡是法律規定禁止流通的或當事人不享有的不得作為抵押物。抵押擔保應當簽訂書面合同，合同內容還包括被擔保的主債務種類、數額，債務人履行債務的期限，抵押物的名稱、數量、所在地、權屬、抵押范圍等內容。

按照法律規定，抵押擔保應當辦理抵押登記，抵押合同自登記之日起生效，抵押登記受理機關應當是該財產的管理機關，如土地使用權的抵押登記為土地管理機關、船舶、車輛的抵押登記機關為運輸工具的登記部門等。

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