二十一世紀行政法

Ⅰ 行政事實行為的行為定位

大陸法系的學者從不同的角度界定行政事實行為，至今尚無形成一致的看法。但是對於行政事實行為的研究也從一開始把行政事實行為視為『法外之行為』的階段，發展到了認為行政事實行為也應受行政法的約束，探討如何通過行政法上的途徑對事實行為造成的損害進行救濟的階段。英美法系從實用主義的立場出發，不對行政行為作法律行為和事實行為的界分，但堅持只要是公民的權利受到了行政行為的影響，都能通過司法途徑獲得救濟的觀點，在其獨特的司法制度中，也不失為一種良好的選擇模式。
在中國，行政事實行為的概念最早見於第一本行政法統編教材《行政法概要》，該書作者提出，行政事實行為是指不直接產生法律後果的行政行為。雖然行政事實行為的概念早在1983年就提出了，但是中國行政法學界對於行政事實行為的理論研究並沒有深入下去。尤其在中國的行政法教科書中，行政事實行為的理論鮮有人提及。以「行政事實行為」為專題的學術論文更是屈指可數。有的學者甚至於把行政事實行為作為具體行政行為來對待。在北京大學出版社出版的二十一世紀教材《行政法與行政訴訟法》一書中，章建生談到：「行政事實行為，是指行政主體以不產生法律約束力，而以影響或改變事實狀態為目的行為。」從研究的現狀來看，不但缺乏對行政事實行為內涵的同一性認識，而且對於行政事實行為理論的價值、分類和救濟問題都缺乏系統的研究。
以意思表示要件為標准，民事行為分為法律行為和事實行為。因此行政法學界也有人以意思表示要件來劃分行政法律行為和行政事實行為，其實這是一個誤區。因此，正確界定行政事實行為，首先需要澄清民事事實行為的理論。許多德國民法學者指出：「有法律意義的行為可以分為兩類：一是大陸法系學者通常都很熟悉的法律行為，……另一是事實行為（Realakte）；法律行為與事實行為的核心區別在於後者不依賴於行為人的意圖而產生法律後果，而前者的法律後果的之所以產生恰恰是因為行為人表示了此種意圖，即法律使其成為實現行為人意圖的工具。」中國台灣地區的學者深受德國的影響，大多數學者認為，「事實行為者，基於事實狀態或經過，法律因其所生之結果，特付以法律上之效力的行為也。」以中國民法學界的通說「所謂民事事實行為，是指行為人不具有設立、變更或消滅民事法律關系的意圖，但依照法律的規定客觀上能引起事實法律後果的行為。」中國民法學界對於民事事實行為的界定同其他大陸法系國家和地區民事理論上的概括大體相同。在民法學界，學者們基於調整方法的不同，而對法律行為和事實行為進行了區分。法律行為和事實行為作為引起民事法律關系發生的兩類法律事實究竟有何不同呢？法律行為以意思表示為其必備要素，它本質上是行為人設立法律關系的外在表示。例如當事人為訂立合同而發出的要約行為就是一種意思表示。而事實行為則完全不以意思表示為其必備要素，當事人實施行為的目的並不在於追求民事法律後果，因而客觀法對事實行為的構成要件中也並不考慮不同行為人的具體意圖內容。要事實上有這些行為，即能發生法律上的效果，行為人有無取得此種法律效果的意思，在所不問，這些行為都被稱之為民事事實行為。其次，民事法律行為以行為人的意思表示內容而發生法律效力。法律賦予法律行為以法律效力的理由，在於行為人慾其意思表示，也欲發生如此之效力。而對於事實行為而言，具有法律意義的，不是行為人的意圖，而是行為的客觀結果。

Ⅱ 行政法的中西方比較

本人認為，為了更好地比較中外行政法的歷史發展，應該首先了解各自的發展歷史，這是前提所在，然後再分別對中國行政法與大陸法系國家的和英美法系國家行政法的歷史發展進行比較。
一、新中國建立以前行政法的產生與發展
現代意義的行政法在中國產生於民國初期。1914年5月18日公布的《行政訴訟條例》，同年7月15日公布的《行政訴訟法》，是中國歷史上第一部行政訴訟法。1914年3月21日公布的《平政院編制令》，平政院具有行政法院的性質，行政審判權不屬於普通法院，而屬於平政院。1932年11月27日，國民黨政府頒布了《行政訴訟法》，1945年4月16日又頒布了《行政法院組織法》，這兩個法律規定，行政法院與普通法院分立，專門處理行政訴訟案件。它規定行政訴訟有三個步驟，當事人必須先向行政機關提出訴願和再訴願，不服的才能向行政法院提起訴訟。
二、新中國行政法的產生與發展
新中國行政法的發展經歷了以下四個階段：
1、行政法的初創階段（1949－1956年）。這是我國民主與法制建設的初創階段，沒有制定系統的行政法體系，甚至對行政法的認識也是有限的。
2、行政法的倒退與破壞階段（1957－1977年）。這一時期由於反右運動擴大化和」文化大革命」的爆發，行政法失去了生存的土壤，被破壞殆盡。
3、行政法的恢復階段（1978－1988年）。從十一屆三中全會，特別是82憲法開始，行政法進入了恢復階段。許多領域的行政法律規范相繼制定，初步結束了無法可依的局面。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》規定人民法院依照民事訴訟法審理行政案件，這一規定標志著中國行政訴訟制度誕生的。
4、行政法的發展階段（1989年－）。1989年頒布的《行政訴訟法》具有重大意義，確立了司法權對行政權的制約機制，給公民的合法權利以切實的保障，促進了行政機關依法行政的水平。近年來，行政機關和公民的法律意識有了極大的提高，權力機關和司法機關對行政權的監督機制發揮著越來越大的作用。中國正朝著「法治國」的目標艱難而穩步地前進著。
三、外國行政法的歷史發展
現在人們使用行政法這一概念是指現代意義上的行政法，是資產階級革命勝利的產物，是在資產階級民主與法制的理論基礎上產生和發展起來的。
一、大陸法系國家行政法的歷史發展
大陸法系的行政法產生較早，體系完善、理論發達。其特點主要是各國都有兩個法院系統，即普通法院和行政法院；都存在兩種法律規則，即公法和私法。法國行政法和德國行政法是其中的傑出代表。但是由於大陸法系各國的歷史不同，在行政法的產生和發展上也存在差異。
二、英美法系國家行政法的歷史發展
其特點主要是各國都沒有獨立的行政法院系統；普通法院在審理各種案件（包括行政案件）時，適用同一體系的法律規則。
1、英國行政法
在英國沒有明確的法律部門的劃分，所以早期的英國沒有明確的行政法概念。作為現代意義的行政法是17世紀下半葉開始出現的，它是資產階級革命和改革的產物。
2、美國行政法
美國行政法受英國行政法的影響產生較晚，美國行政法的產生是同政府積極干預經濟相聯系的，1887年成立的州際貿易委員會被認為是美國行政法的開始。從羅斯福「新政」開始，美國行政法迅速發展，1946年聯邦行政程序法的制定是美國行政法上劃時代的法律，該法以美國憲法中的正當法律程序為基礎，建立起准司法的行政程序。
四、歷史發展比較
外國行政法主要分為兩大法系行政法，即為大陸法系國家行政法和英美法系國家行政法。
1、中國行政法與大陸法系國家行政法
雖然中國屬於大陸法系國家，但中國行政法相對大陸法系其他國家的，特別是法國、德國的而言，起步較晚。從產生開始，中國的行政法就直接或間接的受到德國行政法的影響。
2、中國行政法與英美法系國家行政法
與英美法系國家相比，中國行政法研究則起步較早，重視程度也較高。中國現代意義的行政法產生於民國初期，而英美法系國家直到19世紀後半葉，其
學者們才開始注意行政法的功能並逐步建立了理論體系。在英國，作為一門科學，行政法研究真正受到重視是20世紀70年代以後的事情；美國行政法的發展是20世紀30年代以後。
從當代行政法的發展趨勢來看，中外行政法日趨融合。兩大法系互采之長，英美法系的行政法范圍向廣義演進，既包括程序法，又包括實體法，既包括內部行政法，又包括外部行政法。過去上訴法院把行政案件看作私法案件，由民事庭審理，現在，上訴法院專設了行政庭，審理行政案件。大陸法系行政法已經突破公法的范圍，在一些行政領域適用私法，在法德等國，行政私法已成為流行詞，公私法的界限日漸模糊。
參考文獻：
1、《行政法與行政訴訟法學》，應松年，法律出版社，2004年1月
2、《新編行政法學》，譚宗澤，重慶出版社，2001年。
參考資料：http://article.hongxiu.com/a/2006-10-23/1507300.shtml

Ⅲ 法國行政法產生的歷史條件

對於法國行政法學的認識，首先必須提及其「行政法母國」的顯赫地位。作為一種客觀現象，行政法首現見於法國；而作為專門研究這一客觀現象的法學學科，行政法學也被公認為肇端於法國。因此，要了解現代行政法各項制度的生成和原則的發展，要理解現代行政法學的基本精神和原理，就必須對法國行政法特別是法國行政法學的形成和發展過程及有基本的掌握。

一、法國行政法學的誕生與發展

法國行政法學的誕生，以現代行政法的出現為前提。現代行政法是相對於古代行政法而言的，它是真正意義上的行政法，只有在依法行政的法治國條件下才能產生。[1]「法治國」要求公民有權讓國家和政府遵守法律，而所遵守的法律又是由公民或者其代表制定。由此可知，現代行政法只能產生於資產階級革命時期，因為那時才有真正的「天賦人權」、「自由、平等、博愛」等法治國觀念的存在。所以說，法國行政法學的誕生不會早於19世紀的中後期。

應注意的是，法國行政法學並非與法國行政法處於一一對應的關系，而是具有滯後性。行政法學作為一門系統的獨立學科，而不僅僅是行政法律和法規的分類、整理和解釋，在法國的發生是相當晚的。[2]與法國其他法學學科，諸如民法學、刑法學，訴訟法學等相比，行政法學算是「朝陽學科」。盡管法國最早的行政法學著作產生於19世紀70年代，然而法國行政法學的研究在19世紀的後期才開始展開。[3]關於法國行政法學誕生的時間與原因，我國著名行政法學家王名揚先生認為有如下幾點[4]：

一是行政法須誕生於法治國條件下才稱其為現代行政法，因而只有到了資產階級革命時期才能產生行政法及行政法學，這一點與民法、刑法的產生時間和條件有大大的不同。[5]

二是法國行政法學的產生與法國的行政法院的建制密不可分，因而行政法院的建立與成熟也制約著法國行政法學的發展。法國最高行政法院自從1799年成立以來，逐步改進直到十九世紀七十年代以後才完全定型，成為現代的行政法院，作出有影響的判決。法國早期的經典行政法學理論的提出都是與19世紀末期和20世紀初期最高行政法院的判例密不可分的。

法國行政法已有大約150年的歷史，但法國行政法學的飛躍發展則是近20內實現的。在此之前，法國行政法學則經歷了漫長的發展期。[6]根據法國著名行政法學家莫里斯·奧利弗的研究，法國行政法學的產生和發展經歷了「潛在的創造期」（1800～1818）、「明顯的形成發展期」（1818～1860）、「組織化的時代」（1860～20世紀20年代）三個階段：[7]

（一）「潛在的創造期」（1800年～1818年）

該時期，法國行政法院的審判職能還不健全，處理行政案件的判例尚未公開，有關行政法研究的系統著作也沒有面世。隨著法國行政法院各種活動的展開，學者們已經注意到它在法國政治和法律生活的重要意義，從此就開始對未公開的判例進行闡釋。1814年出版的馬卡雷爾（Macarel）的《行政判例要論》（E『lemens de jurisprudence administrative）是這方面的代表性成果。

（二）「明顯的形成發展期」 （1818年～1860年）

該時期在法國行政法學界出現了幾件較大的事件，這些事件有力的推動了法國行政法的發展，從而最終導致了法國行政法學的誕生。第一件大事是1818年至1860年法國行政法學界關於行政法院改革的論戰。由於自1799年法國行政法院建立以來，它的功能並不是十分完善。因而眾多學者都在討論行政法院的功能轉變問題，其中有「行政國家論」的觀點，也有「司法國家論」和「行政裁判國家論」的觀點。經過論戰，「行政裁判國家論」成為主流觀點。第二件大事是行政法講座在法國大學的開設。1819年3月24日根據國王的敕令，在巴黎大學法學院創設了「行政法講座」（une chaire de droit administratif），以此來適應有產階級與市民了解國家租稅、警察行政、土地徵用、公共工程建設事業等方面行政法知識的需要。自此至1837年12月12日，根據法王的敕令，法國全國各個大學的法學院中全部設立了「行政法講座」。第三件大事是「巴黎學派」和「普瓦捷學派」的形成和發展。這兩個學派分別依託於巴黎大學法學院和普瓦捷大學法學院，故而得名。「巴黎學派」和「普瓦捷學派」的形成及其活動，積極地推動了法國行政法學的發展。第四件大事是論述行政法各論的作品大量出現。1840年以後，法國出現了以行政法院成員為核心的構築行政法學總論體系的活動，行政法院副院長、建設部部長和國會議員維因（Vivien）在1845年出版的《行政研究》（Etudes Administratives）一書中，首次將行政法分為總論（總則）和各論（分則）兩大部分，從而在法國（不言而喻，也是在世界上）最早開始對行政法總論的研究。第五件大事是行政法各論的論述作

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二十一世紀的美國行政法

理查德B.斯圖爾特

行政法在一個自由民主的社會里，行政法規本身亦要受到行政法的規制。行政法確立了行政機關在整個政治體制中的構架地位；設定了行政機關做出決定時所必須遵循的程序要求；規定了可以被獨立的司法機關予以審查的行政行為的可能性及范圍。它給行政管理和行政法規中的各個關鍵領域提供了普遍性的原則和程序規定。傳統上，行政法的要義主要集中於如何通過使行政機關按照公平無偏的程序，在法定的授權范圍內且是尊重私人權利這樣行為的方法來確保法治、保護自由。在此，行政法的功能主要是消極意義上的（negative），即旨在防止具有強制性的行政權針對私人個體的非法使用或濫用。
在最近十年，美國行政法也擔負起了一些積極的使命。通過新的程序要求和新的司法審查途徑，它確保行政機關要以一種合理的且是充分考慮了那些因它的決定而會在經濟和社會利益上受到影響的廣泛的相關人的利益（包括該規定的受益人和受該規定約束和制裁的人）的方式，才可以做出政策決定。
目前美國行政管理的現狀：法規管理的疲軟（Fatigue）今天，我們面臨著日益嚴重的行政管理疲軟這一尖銳問題。公眾需要越來越高的法律保護，但行政管理機構卻似乎越來越不能以一種有效而且高效的方式提供這種保護了。一般說來，制定和採用一個新的法規需要花費很長時間，執行這一法規亦相當費時。管理的結果常常是不僅不能達到預期目標，反而還衍生出了更多麻煩。我認為，出現這種困境的主要原因在於我們過分依賴命令——控制的行政模式。在過去50年中，這一模式的運用曾使我們實現了既定目標。但在一個大且多民族的國度里，這一模式仍企圖通過命令來規制處於一個急劇變化且紛繁復雜的經濟社會環境中的成千上萬的人的行為，那勢必會使其固有弊端暴露無遺，尤其是在通過聯邦法規將管理統一化的時候。由於管理的強化，上述問題也就越發越嚴重了。聯邦行政機關所制定的詳細行動規劃由於缺乏靈活性而且易過時（obsolescence），因而既增加了負擔，又降低了效率。除了對行政管理的效率有影響外，僵化的、單方性控制（unresponsive Controls）的擴張也影響了其合法性，而且不利於責任的承擔。這些問題隨著針對公共需要而致的聯邦命令性管理的擴張和加劇就更加嚴重了。
我們現在所依賴的兩種主要是針對行政機關制定法規和政策的自由載量權進行規制的行政法模式並不能解決上述固有弊病。事實上，它們反而會使問題變得更遭，即加劇行政管理的疲軟。由法律人推動的（Lawyer-driven）利益代表模式程序將會使行政管理過程過分遲延。大多數法規至少要花上5年時間才能被通過。司法審查也有費時的問題，而且假如法院認定行政法規無效的話，行政機構還可以重新作一個規定。這樣就會造成法規制定程序的「僵化」（ossification）。預算和管理局的法規分析和其它對審查有影響的管理方法也會因分析而造成管理的癱瘓（paralysis by analysis）。因而行政機關越來越傾向於採用不太正規的，且又不負說明責任的不透明的法規政策模式了。對此，有觀點認為，應當在聯邦層面解除行政控制。這種觀點認為，比起市場本身的問題和存在於州和地方層面的管理問題來講，聯邦行政管理的失敗更加嚴重。雖然，這種認識有一定依據，即在聯邦層面中對市場的規制有著嚴重問題，但我們的疑問是如何去解決問題？
新管理方法。答案在於運用新的管理方法和手段去化解過去因過分依賴命令——控制模式而帶來的問題。在行政管理實踐中，有兩種新模式開始出現，即政府——利益相關人網路構架（government-stakeholder network structures）和經濟激勵制度（economy incentive systems）。
為了避免由上而下（top-down）的命令型管理以及行政法所要求的正式化程序所生的缺陷，作為一種新型解決之道的行政機關——利益相關人網路模式正多種形式得以發展。不同於過去的那種企圖單方決定被管理者行為的方法，行政機關在制定和執行行政規章中業已創造了多種策略以贏得包括商業企業和非贏利團體在內的各種政府和非政府組織的支持。下面就是幾個例證：行政機關在行政法的法規制定正式程序之外製定法規時，通過與來自實業界、公眾及州和地方政府代表的協商而相互達成一致；行政機構在提供市政服務和行政醫療保健方面與政府和非政府實體的協作安排；針對《瀕臨滅絕物種保護法》（Endangered species Act）的嚴格規定，被聯邦自然資源管理機關劃定的保護區內的居民、土地所有者、開發商及地方政府之間的協商。在上述例子中，聯邦行政機關主動出擊，從而在這個程序中占據了主導地位，其結果便是在協商的基礎上與各參加者達成一種准合同性質的關系，進而解決行政管理中所存在的問題。不同於集中化的批量生產方法（centralized mass proction），這一方法信奉後工業時代法規制定的策略。它的主要特點在於其行為方式富於靈活性、創新性，具有基準程序性（benchmarking）、透明性，並且可以使相互之間知情。在歐盟，這一方法在《協商公開法》（Open Method of Coordination）項下被廣泛用以執行在成員國中的社會服務管理方案。行政機構似乎也有許多理由來採用這一策略從而推動其目標的實現：減少因更正式程序而致的辦事成本；確保選民的合作以支持而不是阻礙行政機關目標的實現；充分利用選民的知識和經驗，並確保其更有效地參與到政策的執行中來。非政府的選民（Nongovernmental constituencies）也有足夠動力來參與這一過程。去研究參加者的相互激勵以及通過何種方式可以使不同的制度設計能被廣泛認同都是極其重要的課題。
有些網路管理方法甚至與命令模式大相徑庭，它使行政機關從與相對人直接的實質聯系中抽身而以一種遠距離式的策略來管理（government at a distance）。比如環保局（EPA）的有毒物質排放目錄（TRI）要求信息的發布者要監督、報告並且公布各個設施所排放的空氣污染物。由於來自信息公開的非官方壓力，從而極大降低了污染物的排放。基於信息之上的方法也被用於促進包括健康醫療領域管理在內的目標的實現。其他的例子還包括政府對企業主動跟蹤和改善污染行為的環境管理和監管制度的鼓勵，以及環保局和能源部（Energy Department）與業界在降低能源消耗和二氧化碳排放方面所自願達成的合作協議。在這些被稱為「反身法」（reflexive law）的方法中，政府通過提供參照標准和交流途徑來促進非政府實體的自我管理。在證券、廣播、電影領域的自我管理規則是這一策略的另一種典型。
第二，針對管理疲軟問題而正在出現的另外一個完全不同的方法是使用經濟激勵制度。比如，允許徵收污染稅、基礎建設及環境保護費。不同於以往對人們的行為直接做出命令，這種方法利用價格杠桿（如對排污單位征稅），這一形式來使人們的行為符合既定目標；但同時也留給被管理者以選擇成本最低的方式行為的靈活性。污染稅制度也激勵私人部門去研發和採用污染少的生產方式。邏輯上講，經濟激勵法是超越於現行的管理預算局程序的一種進步。它並不是使用經濟手段去規制被授權的管理者，而是以此來減少授權管理並運用經濟手段重新恢復市場本身對實現管理目標的作用力。不要誤解，這並不是說要回到自由放任的狀態（Liaissez-faire）。為使這一方法行之有效，必須密切監視和嚴格實施這些制度以防止欺騙。相對於傳統的命令型管理，這一制度的合理設計和實施可以同時實現降低污染物排放和大量節約成本（可達50%或更多）的雙重功效。
為了贏得更廣泛的認可，新管理方法必須提供更好的管理成果。它們同時也必定會遇到法律責任和政策合法性的難題。網路管理策略故意以聯合協作的形式模糊傳統意義上公和私的區別。這一方法的前提是它的代表資格必須與該管理問題所涉領域相匹配，而這一點正日益與司法許可權相交叉。針對某個管理問題，網路參加人組成一個具有專門知識與經驗的團隊，但這些參加者所代表的是不同的政府、社會階層和經濟部門的利益和視角。這些特徵會使剛剛出現的管理政策要費上很長時間才能奏效。然而網路管理方法卻故意減損正式的法規制定和執行行為的作用。但像我們所知道的那樣，這卻是行政法的核心所在。依「反身法」的觀點，政府就如同柴郡貓（Cheshire Cat）它是幾乎不用現身的。當一個重要的決定被轉為由非政府部門參與的非正式程序而做出時，法律又如何去防止權力被部分人所濫用？又如何去約束專家的暴政（tyranny of expertise）？又如何來確保最後的結論是考慮了公眾的利益了的呢？包括如何確保分配的公平？
這種網路管理並不是一個負有法律上的說明責任的實體。但在很多情況下，網路管理程序最終可以產生涉及政府授權、互諒備忘錄、發放許可證，甚至是正式的法規在內的正式法律安排。因而，當這一權力的運用明顯違反了憲法、法律的限制時，就要受到司法審查。許多參與這一過程的政府單位，無論是哪個級別，都要受到相關法院的審查。即使這是消極被動的，但行政法的權力制衡功能卻可以被成功地保持。很難講，基於規范決策作出的正式法律程序之上的利益代表模式如何才能被成功地運用於網路管理。另外，如何讓網路決定模式能成功地受到基於管理和預算局模式上的法規分析機制的審查也是相當成問題的。
網路模式的擁護者們爭辯道，公開透明的公告和交換機制為其提供了安全保障，也為程序審查留出了餘地。但這一方法仍未被闡述清楚。聯邦政府將在制定基準程序和確保對管理行為的恰當監管和報告中起主要作用。因為這可以加強政策的能見度（visibility）和管理方法上的說明義務。但就如同行政法的其它方法一樣，在這一方法中效率和說明義務兩者是此消彼長的（tradeoffs）。
經濟激勵制度也縮小了行政法的效力范圍，通過委託市場主體（Market actors），經過價格信號的作用來執行政府機關依照要受司法審查的，且多少有些正式的程序而作出的決定。結果會因私人部門的執行決定而產生一些不利影響，例如，有關不同地區污染費的徵收標准，可能只能受到有限的法律調整。因而，在確保法規平等地適用時就有可能存在諸多問題。但是，不同於網路策略經濟激勵制度在管理和被管理者之間保持了一個固定的距離，並且由此而劃清了責任的分擔。行政機關作出的有關激勵制度的目標和設計的決定要受到法規制定程序的調整和普通程序上的司法審查。通過大量減少政府所做出的決定，經濟激勵制度會促進政策上的說明義務的履行。例如，在有償排污或徵收污染稅制度下，政府決定的目標旨在激勵整體環境的改善（如在許可證制度下，整個范圍內的排污許可），而不是去做大量應由企業來做的細節工作。（打不完，英文見下張）

Ⅳ 英美法系國家為什麼開始不承認行政法的存在

西方兩大法系行政法基本原則之比較

行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為中外學者所關注。但對什麼是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，西方各國的情況不盡相同，各學者也往往有不同的概括。在西方各國中，以法、德為代表的大陸法系和以英、美為代表的普通法系，被公認為是對世界影響最大的兩大法系。這兩大法系各具特點，對行政法基本原則的認識也有各自鮮明的特色。所以，這里主要以西方兩大法系作為比較對象。通過對西方兩大法系行政法基本原則的深入比較，我們可以從中探尋其所遵循的普遍性規律，以為我國行政法基本原則的確立提供有益的啟示。

一 大陸法系-以法、德為代表的分析

（一）法國：行政法治與均衡原則

法國素有「行政法母國」之譽，它最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法。法國也是歐洲大陸法系國家中的典型代表，其行政法的產生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想准備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產生，並使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產階級革命出現的法治國思想和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。所謂行政法治原則，即政府行政活動必須遵守法律；法律規定行政機關的組織、許可權、手段、方式和違法的後果。行政法治，作為法國行政法的基本原則，包含3項內容：第一，行政行為必須有法律依據。第二，行政行為必須符合法律。第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。[1]

在法國，均衡原則（The Principle of Proportionality）是作為控制行政自由裁量權而出現的，它是「二戰」後，法國行政法院對具體行政行為的監督逐漸強化的產物。但是，「均衡性」作為行政法院對於行政機關的具體行政行為進行司法監督或審查的原則，其含義目前仍沒有一致的解釋。大體說來，它是行政法院在行政機關具有自由裁量權或其他特殊情況下，在無法依據法律條文或其他原則對行政行為進行裁決的情況下，監督、審查、決定是否撤銷一定行政行為的法律手段。它根據具體情況審查行政行為是否合理、行政決定是否適度，審查事實與法律適用是否一致。其根本要求是「合理均衡」。[2]

（二）德國：依法行政、比例與信賴保護原則

德國與法國並稱為現代大陸法系的兩大脊樑。法國在大陸法系中以民法的貢獻最大，同時亦被譽為行政法的母國。但在公法學、特別是行政法學領域，後來居上的德國也形成了現代世界行政法體系中一股不可忽視的力量，對各國行政法影響極大。[3]在德國，對行政法及其基本原則產生最重要影響的因素是法治國思想。法治國的思想發軔於德國，法治國理念孕育著依法行政原則。而且隨著法治國思想在德國從形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的發展變遷，行政法基本原則也在法治主義由機械走向機動，行政權由消極走向積極的歷史背景下逐步發展並完善，即由作為形式主義的依法行政原則過渡到實質主義的比例、信賴保護原則。

依法行政原則是法治國成立的最基本要素，其涵義是指行政活動必須接受議會法律的規制，必須置於法院的司法控制之下；行政活動違法的，必須追究行政機關的法律責任。對依法行政原則的具體內容，不同學者有不同的分析。德國行政法學創始人奧托。麥耶爾（Otto Mayer）認為，依法行政原則包括以下三項原則：第一，法律的規范創造力原則，即行政機關所制定的行政法規范是法律創造的；第二，法律優位原則，即法律對行政具有支配性地位，行政作用不得與法律相抵觸；第三，法律保留原則，即一切行政作用雖非必須全部從屬於法律，但基本權利的限制必須由法律規定。 [4]多數學者則認為依法行政原則包括兩項內容，即法律優位原則和法律保留原則（principle of law reservation）。 [5]

比例原則，又稱為均衡原則[6]或平衡原則[7]，是實質意義法治國原則的典範。它不但為現代條件下的干預行政提供了新的規范形式，而且有普遍的適用性。在行政法上，無論是制定普遍性規則的行政活動還是傳統的行政行為，都應當接受該項原則的規范和制約，並以此判斷它的合法性。[8]奧托。麥耶爾曾將比例原則譽為行政法中的「皇冠原則」。台灣學者陳新民教授認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同「誠信原則」在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應部門法中的「帝王條款」。[9]一般認為比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，它濫觴於19世紀警察國家時期，淵源於「法治國家理念及基本人權之本質」，通過聯邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權的有效手段。它具體包括三個子原則： 第一，行政措施對目的的適應性原則。即所採取的國家措施（普遍的或個案的）適應於它所追求的或者法律所規定的目的，不得偏離。第二，最小干預可能的必要性原則。如果以國家措施干預公民自由為實現公共利益所不可缺少，那麼這種干預應當是最低限度的。公共權力對公民一般自由權利的干預，只應當發生於維護公共利益所必需的程度上。出於基本權利的性質，個人對於公共權力不必要的干預可以提出異議進行抵抗。第三，禁止過分的適當性原則。它的基本意思是干預自由的國家措施對當事人來說是不過分的，對國家所追求的目標來說是適當的，又稱為狹義的比例原則。質而言之，比例原則要求行政目的與行政手段相適應、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。[10]

信賴保護原則是二戰後在德國發展成功的又一項行政法原則。其涵義是指：基於維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，並且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素後必須合理補償社會成員的信賴損失。該原則的核心思想即維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當權益。[11] 「保護人民權利，首重法律秩序之安定。」[12]但是，在行政過程中卻處處隱藏著不安定因素，如行政法規范必須隨著社會的發展不斷作出修正，行政行為因違法或不合適宜也需要加以撤銷或廢止而發生變動等。為不使社會成員因信賴上述因素的安定性而遭受損害，有必要對其正當權益設置一道屏障。信賴保護原則正是對這一現實需要的制度回應。當然，信賴保護原則的適用是有條件的，且因信賴對象的差異而存在操作上的差別。概括而言，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性值得信賴，且這種信賴值得保護。

二 普通法系-以英、美為代表的分析

（一）英國：越權無效、合理與程序公正原則

英國是普通法系的典型國家。與大陸法系「公法模式」的行政法相比，英國沒有劃分公私法的傳統，政府和公民之間的關系與公民個人相互之間的關系，原則上受同一法律-「普通法」的調整和同一法院-「普通法院」的管轄。雖然現代意義的行政法理念與制度在英國開始於17世紀下半葉，但直到現在，其外在形式仍然主要採用過去普通法的一套規則和形式。[13]普通法傳統中的「法的統治」 （Rule of Law）原理、「自然正義原則」（the Doctrine of Natural Justice）等對英國行政法一直起著支配的作用，並由此形成英國行政法上的越權無效原則、合理性原則與自然公正（程序公正）原則等三項基本原則。

所謂「法的統治」，又稱「法治原則」，根據英國著名學者戴西（A.V.Dicey）的解釋，其涵義即「英國人依法，而且只依法進行統治」。[14]「法的統治」這種理論與19世紀的自由主義政治理論相結合，作為英國憲法的基本原理之一得到確立，與「議會主權」原則在近代英國憲法中同時占據了穩固的地位。[15]所謂「議會主權」的原則是議會制定法處於英國法的頂點，不存在優越於它的法律，而且也不可能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲法斗爭勝利的結果，亦被戴雪稱為英國憲法的重要原則。「在行政法上，議會主權原則與法治原則同樣重要，共同構成行政法的基礎，並由此產生行政法的一個中心原則」，[16]這就是「越權無效」原則。因為根據法治原則，政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會所通過的一切法律，不能審查議會所通過的法律是否合法。因此，行政機關的行為如果在法律規定的許可權范圍以內時，法院就無權過問。也就是說，英國法院對於行政訴訟的管轄權，只在行政機關行為超越其法律許可權時才發生。法院通過判例由此發展了著名的「越權無效」原則。英國著名行政法學家威廉。韋德指出：「公共當局不應越權，這一簡單的命題可以恰當地稱之為行政法的核心原則。」[17]這個核心原則是英國法治原則和議會主權原則的直接後果。

當然，在戴雪的法治觀中還包含著另外一層意思，就是認為行政法是保護官吏特權的法國制度，和英國憲政傳統、法治國情即法律平等主義或普通法統治不相容，這使得行政法在英國長期沒有得到應有的重視。到了20世紀，由於資本主義社會經濟的發展，英國人的法治觀念開始發生變化，不僅承認了行政法，而且以新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治觀念一方面繼承了戴雪的法治觀，另一方面又有很大的發展。其中最突出之處是在控制行政自由裁量權方面，英國發展了合理性原則。對戴雪而言，法治與專制是天敵，而行政自由裁量權是權力專斷的集中體現，任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應當加以拒絕。戴雪這種將「專斷」（arbitrary）與「行政裁量」（discretionary）相提並論而加以全面排斥的法治觀，受到了現代英國著名憲法學家詹寧斯（W. Ivor Jenning）的猛烈抨擊。詹寧斯認為，在英國，「事實上，公共機構的確擁有廣泛的自由裁量權」，但「專斷」並不等於「廣泛的自由裁量權」，適應社會需求的廣泛的自由裁量權與同樣適應社會需求的法治並不沖突。[18]另一位英國著名的行政法大師威廉。韋德（William Wade）也持同樣的觀點。他認為，「過去，人民通常認為，廣泛的自由裁量權與法不相容，這是傳統的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能接受的，確實它也並不含有什麼道理。法治所要求的並不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。」[19]為了有效地控制自由裁量權，法院通過判例建立並發展了英國行政法上另一個重要的基本原則-合理原則。

同時，由於不受限制的行政自由裁量權的觀點被完全否決，英國自然法傳統中的自然正義原則也在行政法中獲得新生，並在廣泛的行政法領域中適用，從而形成英國行政法上的又一核心原則-程序公正原則。在英國，自然正義乃是自古即存在之概念，它起源於自然法的理念，經過長期的歷史發展而成為英國普通法上的一項基本原則。「在某種程度上，英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的導引下裁決案件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。」[20]在普通法的傳統中，自然正義是關於公正行使權力的「最低限度」（因而也是最「自然」的）的程序要求，其核心思想有二，一是公平聽證規則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利；二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。[21]自然正義原則最早只適用於司法或者准司法功能，或者說，在負有義務按照司法要求進行活動的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用於純粹的行政功能。[22]但是，在長期的司法審判過程中，「通過闡發自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典」，[23]從而使這些原則不僅適用於法院和行政裁判所的司法權，同樣也適用於行政權，要求行政機關在行使權力時也要保持最低限度的程序公正。尤其是，第二次世界大戰以後，由於司法熱衷於通過限制行政權力的干預來保護個人的司法能動主義被認為有悖於公共利益，加上戰時的緊急狀態賦予行政機關許多不受自然正義約束的特權（privileges），行政自由裁量權成了戴雪意義上的真正的特權。司法沉默了，司法的自我節制（judicial self－restraint）顯示出對司法積極主義（judicial activism）的決定性勝利。[24]但是，1963年上議院在處理「理奇訴鮑德溫」一案中，認為政府在作出解僱警察局長的決定之前，並沒有聽取被解僱人的個人意見，因此這種解僱決定是非法的。[26]這標志著司法政策的重大變遷，表明自然正義重新受到重視並擴展地應用於一切影響個人權利或合法預期（legitimate expectations）的決定中。[27]「里奇訴鮑德溫案」為自然正義注入了新的活力，也為英國行政法在傳統的根基上的復興帶了個頭。「不久法院作出了一系列判決，使行政法恢復了元氣並重新建立了與過去的聯系。自然正義原則獲得了適當的適用，它給行政正當程序規則提供了廣闊的基礎。」[28]

從上面的分析可見，越權無效原則、合理性原則與自然公正（程序公正）原則已構成英國行政法的三項基本原則。其中，越權無效原則是英國行政法的核心原則，但在英國，越權原則的具體內容並沒有制定法的明確規定，因而在理論上存在著廣泛爭論。根據英國法院判例的發展，越權理由主要有三類：一是違反自然公正原則；二是程序上越權；三是實質上越權。實質又包括四種情況：一是超越管轄權的范圍；二是不履行法定義務；三是權力濫用；四是記錄中所表現的法律錯誤。[29]由於近代以來，自然公正原則與作為約束權力濫用的合理性原則已發展成為一項單獨的行政法基本原則，因此，狹義上的越權無效原則並不涵蓋上述所有方面，它所約束的范圍只包括程序上的越權、超越管轄權的范圍、不履行法定義務和記錄中所表現的法律錯誤。即便如此，越權無效原則仍舊是一個涵蓋面廣泛的原則，只要不屬於自然公正原則與合理性原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。總之，在英國，如果說合理原則主要是實體法原則的話，那麼公正原則則主要是程序法原則，越權無效原則則既涉及實體也涉及程序；如果說越權無效原則（狹義）要求行政權的行使不得超越議會法明確規定的條件，是一種授權法原則的話，那麼合理原則和公正原則則主要是一種普通法原則。從這個角度，英國的這三項原則是平行的。當然，廣義的越權無效原則包含著合理原則和公正原則，後兩者實際上是要求行政權的行使不得超越議會立法所隱含的條件。從這個角度，合理原則和公正原則又只是越權無效原則這一總原則的分支部分或補充原則。這就是英國以上三項原則之間的關系。

（二）美國：正當程序與行政公開原則

美國法的基礎是英國普通法，兩國同屬普通法系國家，其行政法理論和制度有諸多相似之處，尤其是在自由資本主義時期，美英行政法幾乎完全一致。直到19世紀末，為了解決工業迅速發展而引起的一系列社會經濟問題，美國建立了獨立管制機構（Independent Regulation Agency），標志著美國行政法開始形成自己的特色。[30]1946年根據美國憲法的「正當法律程序」條款而制定的《聯邦行政程序法》，從行政程序和司法程序上對龐大的行政權加以控制，從而使美國行政法得以迅猛發展。在這一發展過程中，作為美國憲法原則的「正當法律程序」（Due Process of Law）對行政法的影響最大，它直接形成了美國行政法上的「正當法律程序」原則，即行政性正當程序原則，並經進一步發展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。

正當法律程序原則在美國憲法中的確立，先是在紐約州1787年「人權法案」中得到發展，然後才被吸收到聯邦憲法修正案中，並通過美國最高法院的判例得以發揚光大。根據美國法院的解釋，憲法規定的正當法律程序具有兩方面的意義：其一，正當法律程序是一個程序法的規則，稱為程序上的正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求要求一切權力的行使，在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。其二，正當法律程序是一個實體法的概念，稱為實質性正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求議會所制定的法律必須符合公平與正義。如果議會制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產不符合公平與正義的標准時，法院將宣告這個法律無效。[31]在正當法律程序的適用范圍上，自19世紀末，隨著工業革命的發展和行政權的擴展，美國憲法第5條、第14條修正案所確立的正當法律程序觀念開始向行政法領域滲透，逐步形成了行政性正當程序規范，從而使得正當法律程序的適用范圍呈爆炸性的擴張，而不再只適用於法院的訴訟程序。所謂行政性正當程序原則，即行政機關行使行政權力剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。它是作為美國憲法原則的「正當法律程序」在行政法領域中的具體運用，也是其向行政法領域的滲透與擴張。

行政公開是20世紀六、七十年代美國行政法發展的又一重要方向。這段時期，由於越戰失利、總統選舉舞弊及種族歧視擴大，公眾對行政機關越來越不滿，從而導致行政機關的威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年聯邦行政程序法在這段時期經過幾次修改，其主要的宗旨是實現行政公開。公眾認識到過去通過司法審查和行政程序來限制行政權，只能保障個人的權利免受行政機關的侵犯，而不能保證行政權的行使符合公共利益，也不能保證行政機關能為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監督，以補充程序限制和司法審查的不足。於是，國會於1966年修改1946年行政程序法中關於政府文件公開的決定，制定了《情報自由法》，規定除該法列舉的九項情況外，全部政府文件必須公開，任何人有權要求得到政府文件，行政機關不得拒絕；1976年制定《陽光下的政府法》，規定合議制機關的會議必須公開；1974年制定《隱私權法》，規定行政機關所保持的個人紀錄，有對本人公開的義務等。[32]行政公開作為一項重要的行政法基本原則的地位由此得以確立。所謂「行政公開是指個人或團體有權知悉並取得行政機關的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權利為了解權。」[33]當然，公眾享有了解權，有權知悉並取得政府掌握的檔案或信息，同時，法律也對公眾的了解權作了限制。《情報自由法》、《陽光下的政府法》和《隱私權法》分別就政府文件的公開、會議的公開和個人記錄的公開問題作了詳細規定，構成了美國行政公開制度之骨架。

三 兩大法系行政法基本原則之比較與對接

（一）行政法基本原則形成之共性規律

無疑，西方各國行政法的基本原則既存在著形式上的差異，又有著深層次的共性特徵。無論是差異，還是共性，均有其深刻的歷史根源和國情基礎。尤其是各國行政法基本原則的形成，均要符合各國國情，適應各國的法律傳統、民族傳統、政治體制及社會經濟情況。由於西方各國政治法律制度、歷史文化傳統等因素的差異，導致其行政法基本原則的歷史發展模式存在著較大不同。沒有最好的模式，只有最適合的模式。通過比較，我們也可以尋求出各國行政法基本原則形成過程中所體現出的一些共性特徵和規律。

1.法治國家與憲法精神

正如現代行政法發端於近代法治國思想一樣，作為規范行政權力之基本法律准則的行政法基本原則也是伴隨著近代法治國思想的發展而形成的。雖然法治國思想發軔於德國，但是「大自然迫使人類去解決的最大問題，就是建立一個普遍法治的公民社會」。[34]因此，法治作為人類社會發展的一種必然要求，已被西方各國不同程度地確立為本國基本的治國原則。盡管早期在德國所表現出的「法治國」（Rechtsstaat）思想與在英國表現出的「法的統治」 （Rule of Law）原理的確存在某些層面上的不同，但「就講求法治國家的基本目的乃在於保障人權與抑制政府的濫權，使得法成為規范國家生活的惟一準則，此是英、德兩國法治主義者所不爭的事實」。[35]

法治的要義在於對公權力的合理配置。在專制國家時代，公權力根本不受任何法律及司法的拘束，「在警察國家時代，國家公權力只服膺民法及受到民事審判的拘束，而法治國則更進一步，所有公權力都受到法律的拘束。」[36]發端於近代法治國思想的行政法，其任務就在於為行政權力的運作提供依據，使行政權力受到法律的拘束。隨著自由法治國家向社會法治國家的發展，近代形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的變遷，法治原則已不僅僅是判斷權力運作合法性的准繩，而且也成為衡量權力運作正當性、公正性的重要根據。相應地，行政法的基本原則即行政必須服從法律的基本准則，也在此歷史背景下逐步發展並完善，成為衡量行政權力運作的合法性、正當性、公正性的基本准則。可以說，法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發展並完善，因而始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。

法治國家的理念與原則又是通過憲法而確立的，它們反映到憲法之中而成為基本的憲法精神和原則，並發揮著規范國家權力運作之功效。作為「憲法的具體化」的行政法，其基本原則正是從體現民主法治國家精神和觀念的憲法原則中推導出來，後者是前者的直接依據。質言之，行政法基本原則是由憲法決定的，一個國家有什麼樣的憲法，就有什麼樣的行政法基本原則。如德國憲法所規定的法治國原則、議會民主原則和基本權利保護原則不僅決定著德國行政法上的依法行政原則，還要求行政活動符合比例原則，遵循信賴保護原則等。行政法治之所以是法國行政法的基本原則，是由法國憲法所確立的法治原則決定的。越權無效原則之所以是英國行政法的基本原則，也是由英國憲法所確立的法治原則與議會至上的憲政體制所決定的。作為美國憲法原則的「正當法律程序」則直接形成為美國行政法上的「正當法律程序」原則，即行政性正當程序原則。

憲法不僅決定著一個國家行政法基本原則的表現形式，而且決定著行政法基本原則的內容和精神。因此，雖然法治是各國行政法的共同目標，但其具體內容卻因各國憲政體制的不同而不同。如法律保留原則和法律優先原則是德國依法行政原則的內容，而不是英國越權無效原則的具體內容，盡管兩者都是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本准則。

2.判例確認與理論加工

從方法論上看，西方國家行政法基本原則的形成還是一個判例確認與理論加工相結合的過程。無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，其行政法都是一個基本的部門法，但多數國家卻尚未制定出一個像刑法典、民法典那樣的統一行政法典。這就決定著行政法基本原則無法通過行政法典的形式加以明確、統一的規定，而只能是通過其他的方法而形成。在西方國家，這種方法就是法官判例的確認，並輔之以理論的歸納、總結和加工。

在以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要通過法官的判例來確立，這是不言而喻的。例如，英國行政法上的程序正當原則和實體合理原則，就是在得到判例的最初確認，然後被後來的判例所反復援引、實踐後發展起來的。英國行政法學權威韋德在分析實體合理原則時，就述及了對該原則確立和形成具有重要影響的數十個判例。[37]作為英國行政法之核心原則的越權無效原則，雖然是一個制定法原則，但該原則所涉及的具體內容即越權的理由如「案卷表面錯誤」

Ⅵ 行政法新論的問題：從行政法產生的角度，談我國行政權利的現狀和行政法的發展趨勢

我國行政法的建立和完善，應當說是我國的民主與法治建設同步的，它經歷了一個從無到有、從分散在集中、從低層次到高層級的逐步發展的過程，其中有兩次里程碑式的重大事件：一是1989年《行政訴訟法》的頒布和實施，它從司法監督的角度有力推進了行政程序法制建設，其中有宣言式的規定條款：具體行政行為違背的法定程序的，得以撤銷；二是1996年《行政處罰法》的頒布實施，標志著我國全面行政程序法制建設的開始，《行政處罰法》的重要貢獻在於：在行政訴訟法確立的程序違法無效的原則上，又進一步確立了保障公民權利與促進行政效率相結合的公正、公開原則，規定了告知、陳述、早辯和聽證等程序制度。總體來看，我國行政程序法律化的進程逐步加快，並取得了明顯的成績，主要表現在：

1、新憲法為行政程序法律化提供了憲法依據。西方國家的憲法中往往有關於行政程序基本原則的規定，這些規定構成這些國家行政程序的根本法律淵源。我國憲法並沒有專門明確規定行政程度的基本原則，但是，憲法中的有些規定卻可以被認為是行政程序法律化的依據。例如，憲法第2條第3款規定：「人民依照規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務「。這一規定是行政程序法上公開原則、參與原則的憲法依據。

2、制定了一大批行政程序方法的法律、法規和規章。建國以來，尤其是十一屆三中全會以來，我國先後制定了一大批行政程序方面的法律、法規和規章，使行政程序無法可依的狀況有了明顯改善。20世紀80年代以後，行政程序法律化的進程明顯加快，有關國家機關先後制定了《行政法規制度程序暫行條例》、《國家行政機關公文處理辦法》、《行政復議條例》、《行政處罰法》、《行政復議法》等等。這些法律、法規和規章制度，使我國行政程序法律化的覆蓋面大為擴大。

3、某些行政領域建立了比較完備的程序制度。雖然目前我國的行政程序制度總體上還比較落後，但從局部看，有些領域的行政程序制度已經相當完備。如行政處罰程序、行政復議程序等。以行政處罰以例，1996年頒布的《行政處罰法》，對行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，以及行政處罰的執行程序都作了統一、明確、具體的規定。此外，還制定了大量專門規定特定領域的行政處罰程序的單行法律、法規和規章，如《治安管理處罰條例》等，這使我國行政處罰程序形成了比較完備的規則體系。

4、體現現代法治精神的行政程序制度開始得以確立，隨著法制建設的發展，我國行政程序法律化的價值取向發生了明顯的變化，行政程序已不再被單純地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控權功能和保護公民權益的功能逐步被立法者所認識，其結果，使得我國行政程序中以控制行政權和保護公民權益為主要目的、體現現代法治精神的規則和制度逐步被確立。例如，告知程序、聽證程序、迴避程序、復審程序等。這種變化表明我國的行政程序法律化逐步向現代化邁進。

5、行政程序制度獲得了相對獨立的法律地位。隨著國家法治的發展，行政程序開始獲得獨立的法律地位。例如，《行政訴訟法》明確地將程序合法作為行政行為合法的三個必要條件之一。《行政處罰法》則明確規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規定表明，我國行政程序不再是行政實體法的附庸，它已經獲得了獨立的法律地位。盡管我國的行政程序法律化有了長足的發展，取得了明顯的成績，但從總體上看，我國的行政程序法律化的水平還比較低，行政程序法律化還存在諸多問題。

二、完善我國行政法的必要性和趨勢（途徑）

就我國行政法存在的種種問題和不足來看，我國行政程序制度應當加以改進和完善；根據行政法學的一般理論和學術界的研究、成果，我國行政程序制度加以改進和完善，按照社會主義市場經濟建設和我國民主法制建設的要求，我國行政程序制度應當加以改進和完善；和世界先進國家相比，我國的行政程序制度也應當加以改進和完善。

（一）完善我國行政程序制度，是改變我國向來重實體、輕程序這一落後觀念的必要途徑

行政法是實體法與程序法的有機統一，行政程序制度是行政法律制度的有機組成部分。沒有完善的行政程序制度，就談不上行政實體法律目標的實現，甚至還可能帶來破壞和其它消極的作用。在行政法制建設的起步階段，一般地說，行政程序法往往成煤其實體法的附屬品，行政程序法遠沒有行政實體法發達。但是，隨著行政法治與民主觀念的提高，行政過程中的一切活動，不僅實體上要求合法，而且帶必須在程序上合法。行政程序法的興起和發展，使其具有與行政實體同等重要的法律效力和地位。違反程序法則，與違反實體法規則一樣，都將影響行政行為效力。

行政程序法在行政法中的地位，在美國，行政法就是正當的法律程序，行政法就是行政程序法。美國學者認為，「程序法是執行，而法律的生命在於執行，從實際的觀點來看，程序法的重要性超過了實體法。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果；一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果」。在我國，以往往重實體法，輕視程序法，認為行政行為只要事實清楚，適用法律法規正確，程序上有所不足，責令予以補政即可，一般不影響行政行為的效力。近年來，人們開始重視程序法，認為違反程序也是違法。立法上在規定實體權利義務的同時，作出了適當的程序性規定。其實，從某種意見上說，程序法比實體法更重要，如果存在著一些實體規則，但沒有好的程序規則去執行，實體規則定是再漂亮，沒有程序規則來保障，十有八九是執行不好的，相反，即使沒有實體法制，但卻有一個良好的程序法律，我們仍然可以實現理想的目標。為什麼在執法中經常出現上有政策，下有對策，關鍵是我們的法律缺乏科學合理的程序設定，以致受該實體法律規范調整的人可以尋找很多對策來對付這個法律，致使法律得不到貫徹執行。有時實體法無法解決的問題，通過程序法可以公平合理地解決好。即使沒有一個實體規范，只要有一個好的程序規定，事情仍然可以處理得很好，所以行政程序規范具有獨立存原的價值。

行政機關的程序義務在很多情況下將會影響相對一方的實體效權益，但也有相當一些行政程序，並不涉及相對一方實體權益，在這種情況下，並不意味著就沒有權利義務問題。首先，行政機關不履行程序義務，即程序違法，是行政機關違反法律的問題，就「違法」這一點而言，是實體違法還是程序違法，並無差別；行政機關違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重很多。其次，實際上程序問題也涉及到實體問題。比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下並不影響相對一方的合法權益。立法者設置這一程序，首先是為了體現執法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會秩序混亂，損害國家利益。可以說，在很多情況下，程序的背後都體現著國家的、社會的某種更高層次的利益。

凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會主義法制的一項重要原則。這一切違反法定程序的行為同樣應當追究法律責任。

（二）建立和完善我國行政程序制度，是發揮行政程序法功能的基本的主要途徑

各國的行政程序法律由於其價值取向不盡相同，在功能上表現出一定差異。從理論上講，現代行政程序法功能有三種：

一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究比較少的人力、財力來進行行政管理。

二是控制型。以控制行政權力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於防止行政機關超越職權、濫用權力。

三是權利保障型。以保障行政相對人的程序權利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於保護相對各種合法權益，尤其是程序上的權利。

我國行政程序法的功能類型應當是以效率為基礎的權利保障型。學術界普遍認為，根據我國的具體情況，應當兼顧權利保障和效率兩方面。以提高公民的民主和法治意識來看，應當保障公民的程序權利。但是，我國生產力發展水平不高，如果脫離社會利益而過分強調公民權利的保障，就會影響經濟發展速度，不利於社會生產力的發展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權利保障型都是非此即彼的思路，並不可取，「並重型」的具體設想是把效率和權利保障兩個方面結合起來，兼顧權利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權利保障型，而是介於的選擇。立法者應當從全體公民的共同利益出發，考慮每個公民的具體利益應當保障到什麼程序。要做到這一點，就必須處理好效率與權利保障的關系，因為效率更多地反映社會利益，而權利保障更多的反映個人利益。處理兩者關系的原則是：以提高效率為范圍，以權利保障為目標，在效率允許范圍內，對權利的保障努力達到「最大化」。

要實現行政程序的上述功能，只有通過完善行政程序制度，即通過科學的立法，才能構建我國的行政程序法，只有有了完備的或盡可能完備的程序法，才可能發揮程序法的功能，以保障行政機關的依法行政，實現公共管理職能，同時又最大限度的維護公民、組織的合法權益，以實現社會的正常運轉和社會進步。

（三）行政程序制度的完善，可以有效地發揮行政程序制度的積極作用，並具有重要的現實意義。

1、提高行政效率。行政程序在行政行為中無處不在的，實體法不通過一定程序，就不可能被實施。為批准某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。對當事人從事一種行為，可以放任，可以要求備案，也可以要求審批，程序不同，效率也不同；對於審批許可，是規定一個月，還是三個月，直接影響行政效率。程序法的作用，就在於將合理的、即能提高行政效率，又能保護公民權益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。

2、制約作用。所謂制約作用是指行政程序法能夠在程序上對行政機關起制約作用，防止其失職、越權和濫用職權。這主要表現在以下兩個方面：第一，行政程序法律使行政程序或為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程序法律使行政程序成為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等於運用實體法也正確；但是，如果行政程序嚴重違法，即使運用實體法正確，也將導致行政行為無效。例如，依照我國專利法規定，專利局批准專利權必須經過三個月的公告期。這是批准專利權行為的行政程序。如果專利局不經過公告程序就給予申請人專利權，那將導致該行為無效，即使申請人的發明實際上已符合專利的條件，還是不能獲得專利權。第地理與腐敗行為等行政違法行為做斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權等行為，大都與行政程序不健全、不規范有關。例如，在公民申請某貳權利的程序中由於沒有明確的時效限制，就可以為以權謀私開方便之間。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序，就便於濫用職權。行政程序強調公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現象，保證為政清廉。

3、保護公民、法人其他組織的合法權益。公民、法人或其他組織的合法權益，不僅要靠行政實體法予以規定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設置說明理由，聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權，保障個人和組織法權益的作用。

總之，適應依法治國、建議社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。我認為，我國盡快制定「行政強製法」、「行政許可法」等，並對有關單行法律、法規、規章等作進一步的清理，以備在制定我國統一的行政程序法時參考。

參考書目：

1、施瓦茨《行政法》群眾出版社

2、林紀東《行政法》

3、趙震江《中國法制四十年》光明日報出版社

4、周旺生《立法學》北京大學出版社

5、王名楊《法國行政法》中國政法大學出版社

6、王名楊《英國行政法》中國政法大學出版社

7、王名楊《美國行政法》中國政法大學出版社

8、應松年《行政法新論》中國法制出版社

9、應松年、徐平《行政行為法》人民出版社

10、應松年、徐平《涉外行政法》中國政法大學出版社

11、羅豪才《行政審判問題研究》北京大學出版社

12、應松年、胡建淼《中外行政訴訟案例述評》中國政法大學出版社

13、馬懷德《行政訴訟原理》中國政法大學出版社

14、姜明安《行政訴訟與行政執法的法律適用》人民法院出版社

15、張宗厚《法學更新論》雲南人民出版社

Ⅶ 中外行政法歷史發展的比較

本人認為，為了更好地比較中外行政法的歷史發展，應該首先了解各自的發展歷史，這是前提所在，然後再分別對中國行政法與大陸法系國家的和英美法系國家行政法的歷史發展進行比較。
一、新中國建立以前行政法的產生與發展
現代意義的行政法在中國產生於民國初期。1914年5月18日公布的《行政訴訟條例》，同年7月15日公布的《行政訴訟法》，是中國歷史上第一部行政訴訟法。1914年3月21日公布的《平政院編制令》，平政院具有行政法院的性質，行政審判權不屬於普通法院，而屬於平政院。1932年11月27日，國民黨政府頒布了《行政訴訟法》，1945年4月16日又頒布了《行政法院組織法》，這兩個法律規定，行政法院與普通法院分立，專門處理行政訴訟案件。它規定行政訴訟有三個步驟，當事人必須先向行政機關提出訴願和再訴願，不服的才能向行政法院提起訴訟。
二、新中國行政法的產生與發展
新中國行政法的發展經歷了以下四個階段：
1、行政法的初創階段（1949－1956年）。這是我國民主與法制建設的初創階段，沒有制定系統的行政法體系，甚至對行政法的認識也是有限的。
2、行政法的倒退與破壞階段（1957－1977年）。這一時期由於反右運動擴大化和」文化大革命」的爆發，行政法失去了生存的土壤，被破壞殆盡。
3、行政法的恢復階段（1978－1988年）。從十一屆三中全會，特別是82憲法開始，行政法進入了恢復階段。許多領域的行政法律規范相繼制定，初步結束了無法可依的局面。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》規定人民法院依照民事訴訟法審理行政案件，這一規定標志著中國行政訴訟制度誕生的。
4、行政法的發展階段（1989年－）。1989年頒布的《行政訴訟法》具有重大意義，確立了司法權對行政權的制約機制，給公民的合法權利以切實的保障，促進了行政機關依法行政的水平。近年來，行政機關和公民的法律意識有了極大的提高，權力機關和司法機關對行政權的監督機制發揮著越來越大的作用。中國正朝著「法治國」的目標艱難而穩步地前進著。
三、外國行政法的歷史發展
現在人們使用行政法這一概念是指現代意義上的行政法，是資產階級革命勝利的產物，是在資產階級民主與法制的理論基礎上產生和發展起來的。
一、大陸法系國家行政法的歷史發展
大陸法系的行政法產生較早，體系完善、理論發達。其特點主要是各國都有兩個法院系統，即普通法院和行政法院；都存在兩種法律規則，即公法和私法。法國行政法和德國行政法是其中的傑出代表。但是由於大陸法系各國的歷史不同，在行政法的產生和發展上也存在差異。
二、英美法系國家行政法的歷史發展
其特點主要是各國都沒有獨立的行政法院系統；普通法院在審理各種案件（包括行政案件）時，適用同一體系的法律規則。
1、英國行政法
在英國沒有明確的法律部門的劃分，所以早期的英國沒有明確的行政法概念。作為現代意義的行政法是17世紀下半葉開始出現的，它是資產階級革命和改革的產物。
2、美國行政法
美國行政法受英國行政法的影響產生較晚，美國行政法的產生是同政府積極干預經濟相聯系的，1887年成立的州際貿易委員會被認為是美國行政法的開始。從羅斯福「新政」開始，美國行政法迅速發展，1946年聯邦行政程序法的制定是美國行政法上劃時代的法律，該法以美國憲法中的正當法律程序為基礎，建立起准司法的行政程序。
四、歷史發展比較
外國行政法主要分為兩大法系行政法，即為大陸法系國家行政法和英美法系國家行政法。
1、中國行政法與大陸法系國家行政法
雖然中國屬於大陸法系國家，但中國行政法相對大陸法系其他國家的，特別是法國、德國的而言，起步較晚。從產生開始，中國的行政法就直接或間接的受到德國行政法的影響。
2、中國行政法與英美法系國家行政法
與英美法系國家相比，中國行政法研究則起步較早，重視程度也較高。中國現代意義的行政法產生於民國初期，而英美法系國家直到19世紀後半葉，其
學者們才開始注意行政法的功能並逐步建立了理論體系。在英國，作為一門科學，行政法研究真正受到重視是20世紀70年代以後的事情；美國行政法的發展是20世紀30年代以後。
從當代行政法的發展趨勢來看，中外行政法日趨融合。兩大法系互采之長，英美法系的行政法范圍向廣義演進，既包括程序法，又包括實體法，既包括內部行政法，又包括外部行政法。過去上訴法院把行政案件看作私法案件，由民事庭審理，現在，上訴法院專設了行政庭，審理行政案件。大陸法系行政法已經突破公法的范圍，在一些行政領域適用私法，在法德等國，行政私法已成為流行詞，公私法的界限日漸模糊。
參考文獻：
1、《行政法與行政訴訟法學》，應松年，法律出版社，2004年1月
2、《新編行政法學》，譚宗澤，重慶出版社，2001年。

Ⅷ 法律上的「以上」「以下」的確切含義

法律條文中的「以上」、「以下」，是常見的表范圍用語，其含義是否包含本數或本級，立法者的意圖、法律文本的表述、受眾的理解，往往是不盡一致的，因此要根據具體法律條款分析。

立法者對「以上」、「以下」用語的含義存在分歧，例如《中華人民共和國產品質量法》第八條第二款：縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督管理工作。此「以上」，是否包含本級即縣級人民政府有關部門，法律文本表達的意思不明確。

《中華人民共和國外資企業法實施細則》第十條規定，外國投資者設立外資企業，應當通過擬設立外資企業所在地的縣級或者縣級以上地方人民政府向審批機關提出申請。這里的此「以上」，顯然不包含本級即縣級人民政府。

由此可以看出，盡管這二部法律法規分別由全國人大常委會、國務院制定，但是至少可以說明，立法者對「以上」用語的含義存在分歧，「以下」同理。

「以上」、「以下」之類的詞語，往往關系是非界限、政策界限。如果不能以有效方式對它們加以限定或說明，就容易產生歧義。對含義不確定的詞或片語進行限定修飾，有4種方式：准確表述法，括注法，附專門條款解釋法，專門行文解釋法。

這實際上涉及到立法語言技術問題，需要在《立法法》的修訂或實施細則中予以規范，以提高立法技術，保證立法質量。

(8)二十一世紀行政法擴展閱讀：

漢語學界對「以上」、「以下」用語的含義同樣存在爭論，應該包括本數或本級以寧夏大學教授王明仁的觀點為代表。他認為，從有文獻可查的古漢語開始，「以上」、「以下」的表意和用法都是非常明確的、始終一貫的。

即它在表達范圍時從來就包括范圍的起點和止點在內，也就是包括一般所說的「本數」、「本級」在內。到了20世紀二三十年代，逐漸出現混亂，到了七八十年代混亂愈演愈烈，其表現也是多種多樣。

此外，受眾對「以上」、「以下」用語的含義也有不同理解。受眾的文化程度不同，對「以上」、「以下」用語的含義理解不同，受眾因利益或動機左右，導致產生有利於自身的理解。

如按照《醫療機構管理條例實施細則》第八十一條第（一）項的規定，醫療機構任用兩名以上非衛生技術人員從事診療活動的，應從重處罰。兩名以上是否包含兩名，因法律沒有明確規定，行政相對人受利益驅使，自然會產生有利於自身利益的理解，引發訴求。

現行法律條文關於「以上」、「以下」用語的含義及表現形式，法律條文作為法律規范的載體，有很強的規范性。如果法律用語含義產生歧義，將喪失法的指引、評價、預測和教育作用。但是目前不同的法律部門，對此用語的含義規定不一，特別是行政法部門。

現行法律條文關於「以上」、「以下」的含義及表現形式如下：《民法通則》第一百五十五條：民法所稱的「以上」、「以下」，包括本數。該法用專門條款，明確了用語的含義。

《刑法》第九十九條：本法所稱以上、以下、以內，包括本數。該法用專門條款，明確了用語的含義。行政法因沒有統一的行政法典，不同的行政法律關於「以上」、「以下」是否包括本數（本級），沒有統一規定，用法上較為混亂。主要表現為未明確用語含義。

如《中華人民共和國產品質量法》第六條：縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督管理工作。

又如《醫療機構管理條例實施細則》第八十一條第（一）項：任用兩名以上非衛生技術人員從事診療活動的。「以上」是否包含本級或本數（縣級人民政府或兩名），法律未作說明，容易產生歧義。

Ⅸ 拜託誰能告訴我比較好的法學教材啊比如＜中國法制史＞＜行政法與行政訴訟法＞之類．謝謝啦．

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