如何加強與完善行政法規

Ⅰ 如何加強法制建設

中國來的法制改革思路經歷自了從加強法制到依法治國的過程。依法治國，建設民主法治國家，已然成為舉國上下的政治共識和追求。具有高度民主的法治國家目標的提出，標志著治國方略的重大變化。依法治國的核心，在於確立憲法和法律作為治國的最具權威的標准，崇尚法治大於人治和黨必須遵守憲法法律的根本原則。依法治國的目標就是要把中國建設成為一個具有現代政治民主形態的符合國際人權法要求的法治國家。

Ⅱ 如何完善法律法規，建立健全法律制度

具體措施舉例
建立健全各項制度（法律），做到有法可依。
激勵制度
利益相關制度
分工制度
規則制度
懲罰制度
決策制度：包括社情民意反映制度、社會公示制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、決策的論證制和責任制。

Ⅲ 應當如何完善對我國行政立法的司法審查

行政立法監督，簡言之，就是指有權機關對行政立法的監督，是指權主體依照法定的職權和程序，以國家強制力為保障，對行政立法活動實施的監察和督促。我國法律未就權力機關對行政立法的監督做出系統和具體的規定，致使我國的行政立法在其運行過程中產生的問題較多。雖然通過多年的努力，我們已經積累了不少經驗，但是，總體來說我國的立法監督效果並不理想。就行政立法來說，實踐中出現了大量的問題，有些甚至是很嚴重的問題，沒有通過立法監督的途徑去解決，並且如果立法監督制度不加以完善，由於我國尚未建立行政立法的司法審查制度，這些問題將會長期存在。

一、 我國行政立法監督的方式

1、權利機關的監督

在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。權力機關的監督既可以是事前監督，也可以是事後監督，事前監督主要是在行政立法生效前的監督，主要有聽證、審查、決定、備案等制度。事後監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事後監督的主要形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。憲法第67條第7項的規定：全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規。這里的「抵觸」從字面上理解似乎是就行政法規的內容而言的，而我們認為，對這里的「抵觸」不應僅僅理解為行政法規的內容與憲法、法律不一致，這里的抵觸還應該理解為行政法規在指導思想、基本原則及制定許可權上違反憲法和法律的基本要求。

2、行政機關的監督

上下級行政機關的關系是領導與被領導，監督與被監督之間的關系。上級行政機關當然享有對行政立法的監督權，在行政系統內部監督行政立法活動的主體是國務院和省級人民政府。憲法第89條規定：「國務院有權改變和撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，省、自治區的人民政府有權改變和撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。對於」不適當的規章「的含義，《立法法》第87條規定了五項不適當的規章，即為超越許可權的；違反上位法的；規章之間對同一事項規定不一致的；經裁決應當改變和撤銷一方的規定；規章規定被認為不適當的；違背法定程序的。目前我國行政機關的自我監督通過以下方式去實現：（1）改變和撤銷。（2）備案和審查。然而長期以來行政機關的自我監督一直不盡人意，改變和撤銷並沒有真正運行起來，往往是該改變的沒有改變，該撤銷的沒有撤銷，批准備案制度也不夠完善，行政機關的監督有「自己作自己的法官」的局限性。這樣影響了立法監督的嚴肅性，有效性和法制監督的統一。

3、司法機關的監督

對行政立法的司法監督主要是指法院作為掌握司法權的司法機關，對行政權從事立法活動進行制約與控制，《行政訴訟法》第53條規定，人民法院審理行政案件參照國務院部，委根據法律和國務院的行政法規，決定和命令制定，發布的規章以及省、自治區、直轄市的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定和發布的規章。行政訴訟法規定人民法院在審理案件時參照使用規章，因此，人民法院在審理行政案件時，就要對規章進行司法審查，審查其是否合法有效、是否越權、是否違反法定程序。人民法院通過審查，認為如果相應的行政規章違法、越權或違反法定程序和法定形式，就可以向相應的行政機關或上級行政機關、人民代表大會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發現規章與憲法，法律，行政法規相抵觸，可以不予適用。這也是行政立法的有效監督形式。

二、我國現行行政立法監督存在的主要問題

我國建立了行政立法監督機制，但這一監督機制從建立之日起，可以說一直處於萎縮狀態。正如應松年教授所說：一些有利於實現民主，公開的原則，保障公民權益的程序制度沒有制度化、法律化和普遍化。可見我國的行政立法監督機制還存在許多問題，表現在：

1、行政立法監督體系不夠完善

我國目前還沒有統一的授權法，因此沒有建立起真正完善的法律監督體系。雖然《憲法》和《組織法》賦予各級人大廣泛的監督權，如根據《憲法》的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法，法律相抵觸的行政法規，決定和命令。但是，由於缺乏具體的程序，權力機關對行政立法的監督無法運作，其次，行政機關內部監督也沒有建立起來，法律規定國家有權撤銷國務院各部，委與法律，行政法規不一致的規章、決定、指示或命令。有權撤銷地方各級人民政府同法律、行政法規不一致的決定和命令，地方各級人民政府有權撤銷下級人民政府與上級人民政府不一致的命令、指示或決定。但在實踐中除規章通過備案制度建立起了可以運作的監督制度以外，對規章以下的規范性文件如何監督，尚沒有規定，也無法操作。

2、行政立法監督程序缺乏有效性

程序的作用在於「通過促進意見疏通，加強理性思考擴大選擇范圍，排除外部干擾來保證的成立和正確性。就行政立法監督的情況來說，現有的監督機制宣言性，原則性的規定較多，具體性，程序性的規定較少，因此缺乏可操作性，改革開放以來，我國在行政立法方面取得了進展，但還是存在大量的問題，行政立法權的行使非常重要，但對這種權利的行使有一個完備的程序更加重要，我國在監督行政立法的程序非常不健全，可以說，我國行政立法存在的種種問題都與此有關，在監督程序上，我國側重內部監督，如審查、通過、批准、備案這些都屬於行政系統內部的自我監督，無行政機關外部有關的第三者的審查和監督。我國憲法賦予權利機關撤銷行政機關違法和不當的法規，規章的權利，但這種監督並沒有完整的程序予以保障，難以落實。在對行政機關的司法監督上，法院除在行政訴訟中可以對規章「參照」適用外，既除人為不合法的規章不予適用外，法院沒有對行政立法的司法審查權，這樣，當相對人的合法權益受到嚴重侵害時，法院和當事人也無能為力。在立法後評估上尚未形成穩定的行政立法評估體系，評估行為具有相當大的隨意性，很多地方沒有固定行政立法評估體系，另外還沒有嚴格的評估標准。由此可見，行政立法在監督程序上缺乏有效性，需要進一步完善。

3、行政立法監督主體缺位，公民參與的廣度和深度有限

目前行政立法監督的主體由政府法制機構充任，而法制機構以立法為主要業務，同時作為協助行政首長辦理法制事項的內設機構，不具有基本的獨立性，難以擔當監督行政立法的重任，以規章備案為例，盡管國務院法規備案制度行之有年，但基本上對於備案的規章難以審理，對於違反，越權，違反法定程序和內容沖突的規章也難以糾正。中國的歷史和國情決定長期以來，我國在民主行政過程中存在這樣幾對社會意識矛盾：一是人治觀念根深蒂固，而法治觀念難以樹立；二是行政支配社會的觀念相當發達，而民主監督行政的觀念仍很淡薄。人民形成依賴性，民主參與意識得不到發展、參政能力得不到增強，長此以往就形成公民參與意識淡薄，對政治缺乏熱情，認為那隻是政府官員們的事情。而人民參與的實質是以權利制約權利，而民主參與能加強民主監督的有效性，對防止腐敗都有一定效果，但是，恰好我國的行政法律監督民主參與度不高。導致監督出現諸多問題。

三、對我國行政立法監督的建議

（一）規范行政立法監督程序，加強行政立法的公開性

程序是權利運作的重要保障。行政立法作為行政機關的一項重要權力，有必要對其進行有效的監督。有權利就要有制約，有權力而無制約，權力就會失控，導致不同性質不同程度的災難。加強和完善善行政立法監督程序就顯得尤為重要。我國有質詢、詢問、調查、討論等程序，但十分原則，也缺乏連貫性，難以真正發揮作用，尚需從程序上加以完備，使立法機關對行政行為的監督在程序上更具有可操作性。雖然我國《立法法》第56條至62條，規定了行政法規的立法程序，第71條至77條規定了規章的制定程序，但在行政立法過程中缺少完善的公眾參與和利益協調機制，行政機關雖然也往往通過咨詢，協商等方式收集民意，進行利益協調，但一般對此不負有法律上的義務，因此目前，行政立法亟待改進的程序環節就是充分發揚民主，廣泛徵求意見，要逐步擴大聽證會的適用范圍；要建立科學的處理意見的不同機制。要在各方面充分發表意見和辯論的基礎上，通過民主程序決策，而不能憑長官意志定奪。與相對人利益相關的法規和規章必須以公眾熟悉的方式公布。加強行政立法公開性可以從以下幾方面入手：

首先，行政立法的草案應提前在公開刊物上公布，使公眾有合理有效的途徑了解法規、規章的內容，以便提出意見。其次，將聽取人民意見作為立法的必經程序。最後，公布對立法意見的處理結果。

我們只有擴大公眾對行政立法的參與權，而且在對參與者就行政立法事項提出的意見和觀點也要給予充分重視。行政立法監督的程序才能不斷的完善。

（二）拓展司法機關的監督，保障公民合法權益

現代社會行政機關及其工作人員依法辦事較之於普通民眾的守法更為重要，因此現代法制的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，才有法治可言。「依法治國需要司法公正，司法公正是其重要內容，公正的司法，不僅在於懲惡揚善，弘揚法治，同時也是對民眾遵紀守法的法制觀念的教化，是對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規制，正如培根所指出的「一次不公的判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不公平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源破壞了。在我國行政立法中，尚無法院對行政立法的司法監督權的規定，按照我國《行政訴訟法》的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他訴訟解決違法實施抽象行政行為的問題。隨著行政立法數量日益增多，《行政訴訟法》又排除對抽象行政行為的訴訟監督，而其他監督機制又跟不上，致使抽象行政行為的違法得不到司法救濟。泛濫趨勢嚴重。因此可以通過以下途徑來增強對行政立法的監督審查：（1）擴大行政訴訟的受案范圍；（2）修改相關條款；（3）擴大原告主體資格。因抽象行政行為具有普便約束力，故對抽象行政行為提起訴訟的原告應是單個的公民，法人或其他組織一定數量的聯合。二是當抽象行政行為可能或者已經發生錯誤時，而在法定期限內的公民，法人或其他組織無人起訴時，可由人民檢察院提起公訴。

（三）加強國家權力機關的監督，保障民意機關的立法者地位

目前，國家對行政立法的監督主要來自權力機關， 為了保證民意機關的立法者地位，行政立法必須受到立法機關的監督和制約。根據我國憲法規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法，法律相抵觸的決定、命令。根據憲法和地方組織法的規定，縣級以上地方各級人大及其常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令，憲法和法律賦予立法機關廣泛的監督權，但實際上只是授權，卻無具體的保障措施，形成了權利機關對行政行為的監督有權無法用的局面。因此我們應該在授權中明確授權的范圍，行使所授之權的目的、條件、方式、原則和程序。從而保障基本政策的決定權由民意機關去決定，使行政立法在立法機關的標准下進行。另外，對行政立法的監督應增加一些措施，如國家權力機關還應明確立法的監督機構。其次，對行政立法監督的建議和要求應有相應的受理程序，這樣對於加強監督尤為重要。

（四） 加強備案審查和立法後評估，建立責任制

目前，我國行政機關對行政立法的監督主要是通過備案審查來實現的，但從幾年的實踐看，規章的備案工作還存在一些問題，規章不備案或不及時備案的比較多，規章不備案國務院就失去了審查權，因此，規章的備案應受到高度重視。行政機關依據所授許可權制定出行政法規後, 要在一定時間內報送授權機關進行備案。國務院制定出行政法規,要報全國人大常委會備案; 國務院各部委制定出部門規章, 應報全國人大常委會和國務院備案; 地方各級政府制定的地方性法規, 應當報地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度, 權力機關可以有效地對行政立法中出現的問題進行監督。我國的立法評估也沒有形成體系，並且缺乏評估標准。因此，我們應該構建立法後評估制度及其配套制度，規定立法評估的具體內容、程序、方法和標准。另外還要保證立法評估結果的運用，以便在之後的工作中加以運用。最後，無論是立法後評估還是備案審查制度都應該明確責任制，明確責任的程序、主體以及應該負的具體責任，使違法和越權等行為得到及時的糾正，這樣也能減輕監督主體的壓力，更好的維護國家法制的統一。

Ⅳ 如何建設與完善行政組織監督機制

根據《綱要》的規定，完善行政監督制度和機制主要包括以下規定：

一、自覺接受人大監督和政協的民主監督

我國實行人民代表大會制度，各級人民政府都由同級人大選舉或者決定產生，對它負責，受它監督。各級人民政府都要根據憲法和法律的規定，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向同級人大及其常委會報告工作、接受質詢，虛心聽取人民代表的建議和批評，對人民代表提出的建議和意見，要按時辦理，做到件件有答復，件件有著落。要積極配合人大常委會做好有關法律法規實施情況的監督檢查。各級人民政府要自覺接受政協的民主監督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認真辦理政協委員提案。

二、接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督

人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督是制約行政權的重要方式。我國實行人民代表大會制度。行政機關與司法機關都是由人民代表大會產生，向其負責並報告工作，並在法律規定的各自許可權范圍內活動;行政機關與司法機關是互相配合、互相協助的並列機關。人民法院在行政訴訟中對行政機關的行政活動進行審查、監督的權力，是來自於法律的規定。具體表現在以下幾個方面:一是，監督行政機關嚴格執法和守法；二是，對因違法的行政行為而遭受損害的公民提供救濟；三是，對行政權的行使進行有效的制衡；四是，人民法院不直接行使對社會公共事務的管理權，具有相對獨立的地位，由人民法院裁判行政訴訟案件能夠有效地監督行政機關的活動。

三、創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督

各級政府不僅負有組織實施法律法規的重要職責，同時對其所屬部門和下級政府的行政管理活動承擔著不可推卸的層級監督責任。實踐證明，相對於外部監督而言，政府層級監督機制對規范和制約行政行為更直接、更有效。各級政府和政府各部門都要切實加強政府層級監督。

（一）對規章和規范性文件的備案監督。保證法規規章和規范性文件合法適當，是從源頭上防止行政行為違法的重要舉措。
（二）要認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作。行政復議是在總結我國長期實踐經驗和借鑒國外成功做法基礎上建立的一項重要制度，是依法、快捷地解決行政爭議，化解人民內部矛盾，密切政府與人民群眾的關系，維護社會穩定的一條有效法律途徑。
（三）完善並嚴格執行行政賠償和補償制度。要按照國家賠償法實施行政賠償。嚴格執行《國家賠償費用管理辦法》關於賠償費用核撥的規定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。要探索在行政賠償程序中引入聽證、協商和和解制度。建立健全行政補償制度。

四、加強專門監督

根據憲法和組織法的規定，我們各級政府都設立了審計、監察部門，專司監督職責。各級行政機關要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督。拒不履行監督決定的，要依法追究有關機關和責任人員的法律責任。監察、審計等專門監督機關要切實履行職責，依法獨立開展專門監督。同時，監察、審計等專門監督機關要與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。

五、強化社會監督

強化社會監督，是堅持執政為民、堅持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。自覺接受人民群眾的監督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機關的清正廉潔。各級政府和政府各部門，首先是政府和政府各部門的「一把手」，都必須自覺接受人民群眾的監督。各級政府和政府各部門都要為人民群眾監督行政機關創造條件，切實保障他們的舉報、投訴的權利，及時依法查處和糾正各類違法行為。對人民群眾行使監督政府的權利，任何人都不得以任何形式進行壓制和打擊報復，違者要嚴肅追究法律責任。

輿論監督作為社會監督的一種重要形式，是公民或社會組織表達一種針對政府機構或政府官員的批評性言論的活動，是以權利制約權力機制的一種形式。
接受人民群眾的監督，必須實行政府信息公開，提高政府工作的透明度。政府立法活動和各項決策的公開，不僅是方便人民群眾對我們監督，也是向人民群眾加強宣傳，贏得他們對政府工作支持的重要基礎。要處理好依法保密和政務公開的關系。凡是需要人民群眾遵守和執行的事項，都要向社會公開；不是直接要求人民群眾遵守和執行，但需要他們配合、了解的事項，也要及時向社會公開。

Ⅳ 如何完善我國行政機關組織法

從我國政府機構改革看行政組織法的完善
葉曉川
摘要：政府機構改革是我國政治體制改革的重要環節，是市場經濟發展的必然要求和體現。我國正處於經濟體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，傳統的政府組織機構和行政管理體制已成為經濟和社會發展的障礙。因此，深化行政管理體制改革，轉變政府職能就顯得十分重要。建國以來，我國經歷了數次較大規模的政府機構改革，但都未能實現政府職能轉變的根本性突破。問題的關鍵就在於，我國的政府機構改革沒有以法治政府的基本理念為指導，缺乏完善的行政組織法的制度支持。因此，加強與完善行政組織立法是政府機構改革和轉變政府職能的自身理性要求，也是實現改革目標的重要條件。
關鍵詞：政府機構改革；行政組織法；法治政府
一
我國正處於經濟體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，傳統的政府組織機構和行政管理體制已成為經濟和社會發展的障礙。因此，深化行政管理體制改革，轉變政府職能就顯得十分重要。在我們探討政府機構改革的發展目標時，有必要對我國歷次機構改革作一簡要回顧。
改革開放前的政府機構改革主要圍繞中央和地方的關系展開，集中體現在中央集權和向地方分權的博弈之中。
1954年第一屆全國人民代表大會頒布了《中華人民共和國國務院組織法》，標志著中央政府機構改革全面展開。這次改革以加強中央集權為中心，中央政府組織機構開始擴增，到1956年，國務院機構總數達到81個。1958年下半年，我國以「中央向地方下放權力、擴大地方自主權」為目標對政府機構進行了精簡和調整。到1959年，國務院下設的部委、直屬機構和辦事機構共達60個。隨著我國經濟形勢的好轉，從1960年開始，中央再次強調「集中統一」，但是，到1981年，國務院為了恢復經濟，國務院的工作部門增至100個。
改革開放後，我國的政府機構改革逐步與行政管理體制改革和政府職能轉變結合起來，使改革取得了明顯的突破，但同時也存在不少問題，歷次改革的基本情況如下：
1.1982年，我國大規模的改革開放已經展開。隨之迎來了新一輪的政府機構改革，這次改革根據「重疊機構撤消、業務相近機構合並」的原則，以下放經濟管理權力為主，將國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構由100個裁並為60個。同時，增設了國家經濟體制改革委員會，合並、成立了對外經濟貿易部。
2.1988年政府行政機構日益不能滿足經濟發展的要求，我國再次進行了機構改革。這次改革首次把機構改革與政府職能轉變聯系起來，以經濟管理部門為重點，強調政企分開，精簡專業部門，強化宏觀調控部門。國務院各部委由原來的45個減為41個，直屬機構由22個減為18個。
3.1993年3月，全國人民代表大會通過了《國務院機構改革方案》。根據此方案，這次改革以轉變政府職能為核心目標，大幅度縮減了中央政府的機構。如，國務院的工作部門由原來的86個減少到59個，非常設機構由85個減少到26個。
4.從1998年開始，以逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制為目標，再次展開了政府機構改革。這次改革，將國家體制改革委員會降格為體改辦，強化國家經貿委的功能，將勞動部更名為勞動和社會保障部。同時也較大幅度地縮減了國務院部委的數量。
5.2003年的機構改革仍以政府職能轉變為主題。經過這次改革，加強了政府宏觀調控，把過去兩個宏觀調控機構合並成一個發展和改革委員會。同時為了進一步推進國有企業改革，成立了國有資產管理委員會。
縱觀歷次政府組織機構改革，表面上看來，都是圍繞著行政組織機構的膨脹和精簡，公務員數量的增長與裁減進行的，也始終不能跳出不斷精簡與膨脹的怪圈。其實，歷次政府機構改革都是經濟社會發展的必然結果，同時與政府執政理念、政府職能定位密切相關。因此，我們要把歷次機構改革放在不同的歷史階段來考察。
改革開放前，我國的政府機構改革都是圍繞著中央和地方的關系展開的，因此，改革的主要內容體現在中央和地方對權力的分配上。如特定的歷史時期需要強調中央集權，則中央政府機構就迅速膨脹，當這種模式阻礙經濟社會發展，機構過於臃腫，效率低下，則會向地方下放權力，其表現就是中央政府機構的迅速精簡。改革開放後，政府機構改革仍在不斷精簡與膨脹中循環往復，但其已經與政府職能轉變和行政體制改革結合起來進行了，正在不斷摸索中前進。特別應當指出的是，1999年國務院發布《關於全面推進依法行政的決定》和2004年國務院發布《全面推進依法行政的實施綱要》，這是我國行政法治發展進程中的一件大事，正在對我國政府機構改革起到積極的推動作用。
中國現在正處於社會轉型期，經濟社會發展遇到了許多前所未有的問題，這些問題中的大多數都需公共行政來解決。但是我國政府機構組織改革頻繁進行，導致了行政組織的無序和行政管理的混亂，這不僅影響了對這些問題的協調解決，更影響了我國的行政民主化法治化進程。
具體來講，在行政組織的問題上，進行行政組織改革的主體是立法機關還是在行政機關自身，沒有明確的法律規定。在實踐中，對行政機關的組織，立法機關沒有嚴格的控制，更沒有民眾的參與。這幾乎變成了行政機關的內部事務，這顯然和民主與法治的精神格格不入。此外，行政機構的組織要遵守一定的程序，以保證行政權的設定符合公民利益，符合自然公正的原則。在現實生活中，對行政權的界定不清，政企不分，政事不分，行政組織結構不合理；行政組織的規模失控；行政機關的設置不以行政事務為基礎，不符合行政管理的規律，行政機關職能交叉等，這都是行政組織不受規范的結果。行政組織的混亂必然導致行政管理的混亂。由於行政機關的許可權劃分不清，就會出現對同一件行政事務有多個行政機關管理或無人管理相互扯皮的現象。又如，政府機構反復精簡造成了中央政府不能與國家其他機關和地方政府機構的設置和人員配備相協調。縱觀歷次的政府機構改革，真正精簡了的只是國務院的機構和人員，人大、政協、黨的機構和人員一直在增加。政府機構改革頻繁，公務員裁減增加頻繁，公務員隊伍的不穩定性嚴重影響了政府工作人員的工作能力，不利於培養和選拔幹部。另外，每一次機構精簡，對裁員的安置和從業限制不夠到位，導致政府官員進入與其有利害關系的經濟領域。這不僅不利於政府保密工作，也損害了社會公平。
因此，加強和完善行政組織立法是進行政府機構改革的關鍵。它不僅不會影響其他具體行政法律制度的實施，還有助於行政訴訟制度的發展，規范著目前行政管理無序化的狀態，保證依法行政的實施，進而促進整個行政法治化、民主化的進程。
二
1.我國行政組織法的現狀。
與我國政府機構改革頻繁進行相比，我國的行政組織立法顯得相當滯後，行政組織立法很不完善。1982年憲法頒布以後，全國人民代表大會重新制定了《中華人民共和國國務院組織法》。全國人大常委會對1979年重新制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又作過三次修訂(1982、1986、1995年)。目前，行政機關組織法的主要淵源就是這兩部法律。從1998年政府機構改革開始實行「三定方案」，即「定職能，定機構，定編制」，並延續至今。雖然它只是國務院的內部規定，但對行政機構的職能界定、內部機構設置和編制規模都有很大的影響。然而，廣義的行政組織法還包括其他分散的有關行政組織的法律性、法規性文件，如第七屆全國人大第五次會議通過的《關於國務院機構改革方案的決定》等。另外，九屆全國人大一次會議《關於國務院機構改革的決定》，國務院1999年制定的《國務院機構設置和編制管理條例》。《憲法》和《立法法》中也有相關的規定。以上的立法和相關規定為我國行政機構改革的推進作出了不少積極的貢獻，但總體上看來，行政組織立法仍落後於現實，還很不健全，無以完成一個法治國家對最基本的行政機構、職能等的法律界定。
2.我國行政組織法存在的問題和原因。
綜觀我國行政機關組織法的基本狀況，我們不難發現，無論過去還是現在，我國行政組織法在內容上還很不健全。具體來講：
第一，從內容上看，我國現在只有《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部基本組織法。它們對政府組織機關的性質、職能定位、職權和組織程序都沒有具體明確的規定，既沒有明確行政機關的職權必須由法律規定這一基本法治原則，又沒有明確授予行政機關對公共行政組織的規制許可權，這使得目前包括國務院在內的行政機關設定機構和職權的行為缺乏合法基礎。雖然國務院頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，但僅涉及國務院行政機構的設置程序及編制審批程序，並沒有從根本上解決行政組織存在的無序化。而且行政機關自己規范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。
第二，從現行行政組織法體繫上看，缺少必要的與《國務院組織法》和《地方人民政府組織法》相配套的法律、法規和其他行政組織規範文件，中央的行政組織法只有一個《國務院組織法》，國務院的部、委、直屬機構、辦公機構均無相應的組織條例；地方行政組織法也只有一個，省、市、縣、鄉（鎮）均無單獨的行政組織法。現行《地方組織法》將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府合而為一，使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質的地方國家機關在立法內容上顯得過於龐雜。
第三，從實施效果上看，行政組織立法尚不能適應建立社會主義市場經濟體制、依法治國的需要和政府機構改革的要求。如，現行的《國務院組織法》中的一些規定特別是有關職權的規定未能充分反映現代市場經濟的要求和政府機構改革的運作構架；《地方組織法》對地方各級人民政府職權的行使缺乏科學的職能配置和嚴格的程序規定。由於目前我國正處於向市場經濟轉軌的時期，因此，不同層級地方人民政府之間的管理職能的內容和范圍，應允許有較大的差異。而現行的「地方組織法」只是籠
統地規定了「縣級以上地方各級人民政府」的職權，使縣級以上地方各級人民政府在職權上沒有區別。
事實上，要在公共行政領域建立起現代法治，並不是僅僅是立法層面的問題。如果制定法不能轉化為現實，只能是形同一紙空文，只會引起人們對法律的信仰危機。制定法從理念到文字再走向現實，取決於多種因素以及它們互動形成的合力，諸如社會發展的需要、政治制度的實際運作、傳統的法律文化、現時的意識形態、執法者的素質與價值取向等。毫無疑問，制定法的完善是實現法治的一個不可或缺的條件，是實現民主、保障人權、塑造責任政府的一個必要途徑。正因為如此，我們必須對加強和完善我國行政組織法予以極大的關注和重視。
當然，造成上述問題的原因是多方面的。首先，中國正處於經濟社會的轉型期，政府職能和行政管理體制處於不斷調整、不斷發展的過程中，立法難以緊跟其上。其次，行政組織立法涉及國家的治理結構、政府與市場、政府與國家的關系，這些都是重大敏感的問題，在立法上不能急於求成。再次，缺乏依法組織行政機關的理念。我國有著「行政至上」的傳統，行政權一向強大，無所不在，並支配著個人的一切。因此人們對行政權來源以及行政機關存在的正當性很少產生懷疑，甚至一些學者也認為行政權的設定是一個事實問題而非法律問題。在實踐中，人們長期以來把行政的組織形式、行政權的設定、行政組織的設置等行政組織法涉及的問題視為行政機關的內部事務，沒有認識到對行政的組織涉及全民利益。另外，學界對行政組織法研究重視程度也不夠。
三
加強和完善我國行政組織法是十分必要的，這是因為：
1.加強和完善行政組織立法是促進依法行政和推進行政法治化的需要。黨的十五大和九屆全國人大一次會議從依法治國、依法行政的高度提出了加強行政體系的法制建設。2004年，國務院又制定了《全面推進依法行政實施綱要》。依法行政實質上就是一切行政活動都依法進行。首先強調行政組織自身的建設要法治化。無論是行政組織的許可權、中央與地方的權力分配，還是行政機構的設置、人員編制等都要以法律為依據，排除少數人的意志。其次是行政組織的行政行為要法治化。行政組織對外活動的主體條件、行使行政權的條件、規則以及程序等要依法設定。再次，要貫徹平等、公正、民主、效率的原則，做到依法行政和合理行政，以確保公民權利和利益的最大實現。
2.加強和完善行政組織法是鞏固機構改革成果的重要保障，是推進政府機構改革順利進行的重要條件。政府機構改革作為政治體制改革的重要內容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。五次大規模機構改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯後、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。隨著經濟社會的發展，行政權不斷拓展，行政組織日益龐大。而按照效率原則，又需要一個高效率的政府。這就需要通過行政改革對政府進行調整，行政組織法則是改革順利進行的重要保障。
3.加強和完善行政組織立法是保證政府職能轉變的重要條件。政府機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經濟的政府管理體制。隨著經濟體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業的深層次的體制問題和外部環境問題，帶有計劃經濟色彩的傳統行政管理體制已經成為社會主義市場經濟發展的阻力。按照社會主義市場經濟的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉變政府職能，實現政企分開，根據精簡、統一、效能的原則建立起高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
實現政府職能的轉變需要多方面的外部條件和內部條件，而兼有外部條件和內部條件兩種性質的法律制度的規范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉變。
4．完善行政組織法是構建和完善行政法律體系和行政訴訟法律制度的重要條件。行政組織法是一國行政法律體系的重要組成部分。一國的行政組織法體系和一國的行政機關體系是一致的。行政組織法的完善對於完善整個行政法律體系都有重要意義。行政組織法對行政立法權、行政立法主體的規定也會為行政訴訟中法院對行政法規、規章的合法性的鑒別提供依據，也將為規章之間以及部委規章與地方性法規之間的沖突奠定解決的基礎。
如前所述，行政組織法作為規范行政組織結構和組織行政的法律制度，在行政法治化的過程中發揮著十分重要的作用。但目前我國的行政組織法體系主要由1982年的《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》以及散見於憲法和其他法律有關行政機關組織的規范構成。這個體系是不完善的。學界這些年已經逐步認識到這個問題的嚴重性，對完善行政組織法進行了不少深入研究，提出了不少改革完善行政組織法的主張。我認為，完善我國行政組織法應從以下幾個方面入手：
第一，完善成熟的法學理論是立法的重要支持。法學界應加強對行政組織法的全面研究。除了要對現行的行政主體理論進行較大的修正和完善外，更需要站在較高的角度對行政組織法律問題予以系統分析。第一，探討行政組織法的基本理論問題。第二，研究行政組織法所應包含的基本內容。第三，分析行政組織法的立法模式與立法體系。
第二，修改完善《國務院組織法》，構建我國行政組織法的基本框架。首先，在本法中明確規定國務院的性質和地位。《憲法》第85條規定了國務院的性質，「中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高權力機關的執行機關，是最高國家行政機關」。而在下位法《國務院組織法》中卻沒有進一步落實，因此，應規定國務院與全國人大及其常委會的關系、國務院與地方各級人民政府的關系以及國務院與其各組成部門之間的關系。
其次，明確規定國務院的職責許可權。規定國務院的權力來源、權力范圍、行使程序和法律責任，並落實到具體部委中。根據憲政的基本精神，國務院權力只能來自憲法或全國人大及其常委會的特別授予，這是人民主權理論推論的結果。應規定國務院享有的事務管轄權的具體許可權范圍。明確中央與地方事務管轄權界限。規定國務院的行政立法權應限於法律明確授權的范圍內，也就是說，國務院不享有所謂的職權立法權，所有的立法必須依據最高權力機關的明確的授權法案，而不能再像現在這樣「依據憲法或法律」就可以制定行政法規了。
再次，規定國務院的組織機構、總定員數及其財政控制。規定國務院組成部門的數量，其實就是規定總理直接領導下的部長（委員會主任）級政府成員的數量。這個數量應根據我國的實際確定一個科學的范圍。
最後，規定行政機關的設立、變更、撤銷程序，使政府機構改革有章可循。
第三，國務院要依憲法和法律為依據制定相應的內部組織機構條例，形成一個完整的行政組織法體系。
第四，從行政組織法的內容上來看，不僅要規定組織機構條款、職權的劃分和行使條款等保障行政組織正常有序運轉的條款，還要有公民的權利保障條款和監督機制、法律責任追究機制條款。這充分體現了依法行政和保障人權的結合，也是構建法治政府的重要保障。
原載《新視野》2007年第4期

Ⅵ 如何完善行政監督制度和機制

如何健全和完善我國的行政法制監督體制
摘要：目前我國已經形成了行政法制監督體系，但仍存在著一系列問題和不足：監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，監督主體缺乏應有的獨立性在監督范圍上過窄、監督對象上缺乏制衡性，在監督手段和監督方式上效果差，在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。針對這些問題，作者探索性地提出了改革和建設我國行政法制監督機制的若干對策。
關鍵詞：行政法制 監督 健全 完善

以法治國，建設社會主義法制國家，已經寫入我國的根本大法——憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標。要實現以法治國這一宏偉目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經濟和
文化
事業、社會事物的繁重任務，是國家權利中最活躍、最普遍的權利。另一方面，行政機關在行使權利的過程中擁有很大的行政自由裁量權，是最需要控制而又最難以控制的權利。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監督，建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度。
一、我國行政法制監督存在的主要問題：
目前，我國的行政法制監督主要存在以下突出問題：

第一、監督機構之間尚未形成有序的關聯結構。行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落實，影響了行政監督的權威性和有效性。權利機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關繫上自然是受多重領導的制約。權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制，難以發揮相應的監督作用。
第二，監督主體缺乏應有的獨立性。權力機關的監督表面看獨立性
雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠，由於實行的集體領導制，因而監督工作不能落實到人而切實可行。司法監督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。

第三、在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往採用「暗箱操作」。
二、健全和完善我國現代的行政法制監督機制
（一）構建和完善行政法制監督制度應遵循以下原則：
第一，
法制化原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法律規定。這也是行政法制監督走向法制化程序化的一個重要前提。
第二，
公開性原則。沒有公開性而談民主監督是可笑的。歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監督活動者有隙可乘。盡快完善國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；採取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。
第三，
科學高效原則。行政法制監督的機制設施應體現科學原則，具體表現在機制合理，內部監督和外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約。同時，行政法制監督也應體現高效原則，既是說監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現並查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。
(二) 如何健全和完善我國現代的行政法制監督機制
首先，我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，主要有以下幾個方面：1、要發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，根據我國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該在人大內部設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作。鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度。
第二，實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；二是司法機關極其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及其所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法侓准則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。當然，這有待於我國的司法制度改革。使司法監督主體在人、財、物等方面相對獨立於行政系統。

第三，擴大監督范圍。有必要將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重創制對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能達到監督均衡。當然這只是個相對的概念，不可能有絕對的均衡，在不同的時期也應突出監督重點，不能平均用力，但與此同時也不能忽視非重點對象的日常監督。

第四、建立廣泛而普遍的一般行政監督。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立行政失察責任制，在監督中有過錯的，應予行政處理。

第五、完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員為腐敗中的重要作用。在此同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。這是監督主體內部自我良性發展的必然選擇，對監督主體，我們在賦予其權力時，應明確其應有的職責，使權責統一。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。監督的程序化要求行政監察和審計監督部門在監督過程中依法進行，但並非一味要求一定要找到一套步驟相連的做法。

第六，新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。

第七，建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。

總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對監督工作極為重視，中央紀律檢查委員會已出台了《黨內監督條例》，全國人大常委會和國務院正在制定實行工作監督和法律監督的監督法以及行政監督法規。相信不久的將來，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。

Ⅶ 如何進一步改革和完善城市管理綜合行政執法體制

進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革
【閱讀提示】城市管理綜合行政執法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。
全國政協社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，並與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調研，深入基層考察，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。
兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，並於2012年根據新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執法條例》，在理順體制、規范行為、提高效能、完善監管等方面作出了具體而明確的規定。南京市經過近兩年時間深入細致的調研，於2012年出台《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執法涵蓋的內容，規范了執法行為，構建了綜合行政執法體制。
兩地在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政風監督員對城管綜合行政執法工作進行明察暗訪，並定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。南京市先後細化了23項制度和工作規范，對執法隊伍的許可權、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市總隊堅持每天督察，對各區大隊、中隊的執法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻執法、暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。
（一）城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管綜合行政執法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執法的法律依據和法律地位經常被質疑。《行政處罰法》和《行政強製法》對執法的規范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，催生了以罰代改現象。
（二）城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法許可權配置不合理。一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，並未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執法機構。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多，內容龐雜，使執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執法涉及300餘項，上海市城管綜合執法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
（三）城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道。城管綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。一是有些管理領域雖然採取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建築案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合，而在日常執法中，這種請求往往被視為「麻煩」而被推諉或拒絕，影響了執法效能。
（四）城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規定，城管綜合行政執法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員，但協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議
隨著我國經濟社會的飛速發展，城市化進程逐漸加快，城市的規模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執法體制。
（一）提高城市管理綜合行政執法的立法層次。城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十餘年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法的法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統一規范的城管綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制和執法手段、標准，建立執法行為的規范、責任追究制度，消除城管執法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理綜合行政執法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執法工作的主管部門，以便統一研究相關政策，推動和規范工作。二是科學界定市、區（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執法網路，形成既縱橫交錯，又緊密聯系、反應迅速的執法體系。三是合理劃定城管綜合行政執法的職權范圍。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。
（三）加強城市管理綜合行政執法機構及隊伍的規范化建設。一是明確城管綜合行政執法機構的法律地位。城市管理屬於社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權力，屬於政府的執行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與迴避制度。加強業務培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，並配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。
（四）解放思想，創新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執法的輔助執行力量的法律地位，並將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時堅持嚴格篩選、強化執法培訓。二是轉變執法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務於群眾、服務於被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創新執法模式。逐步推行行政執法方式的多樣化，嘗試引入體現相對人與執法主體雙方合意的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發生。
（資料來源：《人民政協報》）

Ⅷ 如何推進依法行政，加快建設法治政府

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。以學習和落實十八屆四中全會精神為契機，深入推進依法行政,加快建設法治政府，既是全面推進依法治國、建設法治中國的客觀要求，也是提高政府自身建設和管理水平的現實需要。
第一，依法全面履行政府職能。依法行政既是法治政府建設的核心，也是政府工作的生命線。《決定》指出，各級政府要依法全面履行政府職能，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化，進一步推行政府權力清單制度。依法行政的本質是職權法定，以法律形式明確政府職能。要依法全面履行政府職能，必須完善依法行政的制度，堅持用制度管權、管事、管人，嚴格依照法定許可權和程序履行職責，確保法律、行政法規有效執行；加強對重大決策部署落實、部門職責履行、重點工作推進以及政府自身建設等方面的考核評估，加強行政問責，健全糾錯制度，不斷提高政府的公信力和執行力；進一步推行權力清單制度，使職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開。
第二，不斷健全依法決策機制。《決定》指出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。一是要建立集體決策制度，完善行政決策程序制度，健全決策透明制度，建立重大決策實行專家論證和風險評估制度，不斷提高政府決策能力和水平；二是要重視法制機構在推進依法行政中的監督作用，積極發揮審查把關監督作用，積極發揮參謀助手法律顧問作用，積極發揮政府重大法律事務審查把關作用，為政府依法決策提供支持；三是建立督查機制，健全責任倒查機制，既要按照責任、標准和期限的要求，保證各項決策的落實，又要對未按要求貫徹落實政府決定及決策，進行追責，予以行政問責，轉變作風，提高行政執行力。
第三，深化行政執法體制改革。《決定》指出，要深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制。深化行政執法體制改革，要完善行政執法體制，以建立權責統一、權威高效的行政執法體制為目標；完善行政執法程序，制定具體執法細則，規范裁量標准和操作流程；堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制；以強化檢察機關法律監督職能為路徑，推動行政執法與刑事司法銜接機制建設，保證行政執法機關嚴格執法；嚴格行政執法人員管理制度，逐步推行行政執法績效考核制度，科學合理設計考核指標體系。
第四，強化對行政權力的制約和監督。《決定》指出，要強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。強化對行政權力的制約和監督，必須加強黨內的監督，健全黨內的各種監督措施，包括述職述廉制度、重大事項報告制度、個人收入申報制度、廉政檔案制度、民主評議制度等；提高權力監督機構的地位，重點確立人大法制監督的核心，突出紀檢監察、審計等專門監督部門和履行司法監督職能的司法機關的獨立性；完善社會監督機制，全面推進政務公開，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開；加強行政監控整體效能，構建嚴密完備的權力監控網路機制。

Ⅸ 如何加強中國的法制建設，給點建議

中國的法制改革思路經歷了從加強法制到依法治國的過程。依法治國，建設民主法治國家，已然成為舉國上下的政治共識和追求。具有高度民主的法治國家目標的提出，標志著治國方略的重大變化。依法治國的核心，在於確立憲法和法律作為治國的最具權威的標准，崇尚法治大於人治和黨必須遵守憲法法律的根本原則。依法治國的目標就是要把中國建設成為一個具有現代政治民主形態的符合國際人權法要求的法治國家。?
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我國已初步形成由憲法，基本法律，行政法規，地方法規組成，以憲法為中心的包括刑法，刑事訴訟法，民法，民事訴訟法，經濟法，行政法，行政訴訟法，婚姻法，繼承法及其他部門法律在內的比較完整的法律體系。特別是近年來，法律，行政法規，地方性法規的數量不斷增加，使法律體系和法律制度得到進一步的補充和完善，為建設法治國家初步奠定了基礎。但是，我國法律體系和法律制度還存在著許多不足之處，離法治國家的實質要求和形式要求還有很大的距。在某些領域特別是在公民基本自由和權利保障方面無法可依或惡法難依的現象依然存在。一些部門法律缺乏基本法律或程序法，缺憲法配套法律法規。各部門法的規定不盡完善，部門法之間不協調的情況突出。許多部門法律制度受到計劃經濟體制模式的束縛和影響，不能很好地適應進一步改革開放的要求。甚至憲法本身還亟待進一步修改和完善，還缺乏實施保障的系統規定，離法治國家標準的實質要求和形式要求都有很大差距。要建立和完善適應市場經濟體制的需要和適應法治國家的需要的法律體系和法律制度，在立法方面還有許多工作要做。?
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近期，落實依法治國方略的重點首先是要建立和完善適應市場經濟體制的法律體系和法律制度，規范市場經濟條件下的財產關系，信用關系和契約關系，維護市場秩序，保障公平競爭。?
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落實依法治國的方略，還將進一步推進政治體制改革，加強民主參與和民主監督。現代政治民主形態是建設法治國家的前提條件。要推進政府工作的公開化和法制化，依法行政，從嚴治政。在行政法制方面，不僅要進一步加強和完善行政實體法，而且要抓緊制定行政程序法，進一步實現政府工作程序的法制化。行政程序必須體現民主原則，注重從保障公民民主權利的角度出發，通過對行政主體職責，許可權，行為方式的規范，對行政權的運行進行控制和監督。行政法制改革還要求實現行政公平。還要加快推行行政執法責任制，評議考核制，提高行政執法水平。?
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落實依法治國方略還需要大力推行司法改革，確保司法獨立和司法公正。要逐步形成法官獨立行使審判權的責任制，建立和完善冤案錯案追究制度，人民陪審員制度和司法監督機制，確保公正執法。在這方面，要繼續將審判方式改革推向深入。要健全依法行使權力的制約機制，加強對權力運行的監督，把勤政廉政建納入法制軌道。?
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同時，要深入開展民主法治宣傳，提高全體公民的民主意識和權利觀念，重點要提高各級領導幹部的民主法治觀念。