行政法制不健全人治現象嚴重
Ⅰ 對於我國社會而言，推行行政問責制的難點包括哪些方面為什麼如何解決
一、我國實施行政問責制的現狀
當前，行政問責制在我國的推行有如下特點：
1、在原有政策法規的基礎上，中央和國家又相繼出台了一系列有關行政問責的政策和法規。這些法規和政策包括2001年國務院公布施行的《關於特大安全事故行政責任追究的規定》、2004年中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導幹部辭職暫行規定》、國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》、2005年全國人大常委會通過並於2006年正式實施的《公務員法》等，都已經成為目前我國行政問責處分的主要依據，這標志著我國行政問責制正向制度化、法制化方向深入發展。
2、行政問責從中央到地方次第展開。我國的行政問責始於2003年非典期間，從那時開始，相繼追究了在重大安全事故、環境污染事件等方面失職、瀆職或負有重要責任的行政官員。在中央和國務院的要求和部署下，地方逐步開展了行政問責。例如，在2004年的北京密雲燈會踩踏事故、吉林省吉林市中百商廈失火案、浙江海寧特大火災案、安徽阜陽劣質奶粉毒害嬰兒事件及湖南嘉禾濫用行政權力非法拆遷案等案件中，有關事故責任人都紛紛因「問責」而「下課」。
3、地方政府陸續出台了行政問責的辦法和規定，使行政問責逐步制度化。2003年8月，長沙市推出的《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》是中國第一部行政問責方面的規章，2004年5月，重慶市推出的《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》則是中國第一部行政首長問責方面的規章，此後，南京、天津、湘潭、廣州、深圳、海南等許多地方政府也相繼出台了專門的行政問責的地方政府規章。
4、從全國范圍來看，推行行政問責製取得了顯著的成效。雖然，當前我國推行行政問責制還處於起步階段，各地發展也很不平衡，有些地方抓的比較早，措施和制度比較完善，也有些地方相對滯後。但是，從全國范圍來看，推行行政問責制仍然取得了顯著的成效。據2006年8月21日《重慶晚報》報道，重慶市自2004年開始推行行政問責制以來，共進行了49次行政問責，涉及到89名官員。同年12月10日據新華社消息，甘肅省自2005年實行行政問責以來，4735名問題官員分別受到黨紀政紀處分，其中39人涉嫌犯罪已被移送司法機關。
二、我國實施行政問責制存在的問題
（一）效力上：是中央的政策而不是法律
自從推行行政問責制以來，中央相繼出台了一系列政策，包括《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》及《黨政領導幹部辭職暫行規定》等等。不可否認，推行問責制，一定程度上體現了責任政府的理念，中央和國家的政策指導是必不可少的。但要切實規范政務管理活動中的違法、失職、瀆職等行為，如果沒有相應的法律制度做支撐，而僅僅寄希望於政府的政策和條令，也許一時會奏效，但不能長遠，也很難從根本上解決問題。只有完善的立法才是依法治國、依法問責最基本和最有效的前提和保障。而目前各方期待的行政問責制，需要解決的主要問題恰恰就是：有問責之事，無問責之法。問責官員需要法制化、制度化，需要通過立法的形式完善而不是單純依靠政策和行政命令來實施。
（二）形式上：是地方性的政府規章而不是全國性的法律
我國至今還沒有一部關於行政問責的全國性法律，僅有的專門行政問責的立法形式基本上都是地方性的政府規章。從 2003
年下半年開始
,長沙、南京、天津、湘潭、廣州等十幾個地方政府都出台了專門的行政問責的規章，其中《天津市人民政府行政問責制試行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》和《海南省行政首長問責暫行規定》是中國內地省級專門的行政問責方面的政府規章
,它們推進了我國行政問責制的法制建設。但必須看到，它們仍然屬於地方性的政府規章，不具備普遍的約束力，法的效力不高、適用范圍不大。［29］（P86）除此之外，這些地方政府的規范性文件在問責的主體、客體、范圍、程序以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性。再加上一些地方政府在制定行政問責的規定和辦法時照抄照搬，內容過於籠統，缺乏針對性和實用性，在實踐中難以操作，往往流於形式。
（三）內容上：現有法律規范存在明顯的缺陷
由於行政問責的法律制度不健全，現有的行政問責法律規范還存在問責主體缺位、問責客體不清、問責范圍不具體、責任形式不全面以及可操作性不強、彈性過大等明顯的缺陷。
（1）問責主體缺位
問責主體本應該包括行政機關、人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、社會公眾等。但是目前，在中國行政問責的實際案例中，經常會出現上級官員甚至是中央成了問責主體的現象，其中一個重要的原因是中國的政府管理體制仍然受到幾千年來所形成的官員權力縱向授予關系傳統的影響。雖然在當代中國，國家的權力來源於人民，也有人民代表大會制度作為堅強保證。但是，在各級政府之間，更多的是下級對上級的高度服從。雖然在各級地方，也有各級人民代表大會，但是，它們對各級行政部門的監督是非常脆弱的，社會大眾和其他問責主體對行政部門的監督問責也由於缺乏具體規范和操作程序很難進行。在這種體制下，行政問責制就成了真正意義上的「官員」問責制，即官員之間的相互問責。
在實踐中，問責主體缺位主要表現為:一是人大問責缺位。人大往往是政府進行問責後才介入
,屬於事後問責 ,更多的是流於形式。二是公民問責缺位。我國法律中尚未建立完備的公民問責的途徑 ,對公民的知情權和話語權尊重得不夠
,從而在一定程度上限制了公民對政府權力的問責。［29］（P88）
三是媒體問責缺位。新聞媒體在西方被認為是立法、行政、司法三大權力之外的「第四種權力」。相對於西方，目前中國的媒體問責還相對較弱。
（2）問責客體不清
問責的前提是在不同的部門與官職之間有嚴格的職責劃分,
沒有明確責任體系的問責制度不僅是一種擺設, 而且為權力斗爭和鏟除異己增加了新的工具。由於我國目前缺乏科學的職位分類體系,
黨政之間、各部門之間、各層級之間、領導的正副職之間、公務員之間的職權和職責的劃分是相對模糊的,致使實際上對責任的追究十分困難。
目前，職責不清的問題突出表現在三個方面：一是黨政不分，以黨代政。在現實生活中，重大問題的決策通常由常委會研究、黨委書記「拍板」，出了問題則追究行政首長的責任。二是正副職之間的責任劃分不夠明確。名義上是「一把手」負責，實際上只追究分管副職的責任。三是不同層級之間的責任界限比較模糊。一個地方出現了問題，究竟是追究同級領導的責任，還是追究上級領導的責任。如果要追究上級領導的責任，究竟應當追到哪一級領導才算合理。由於責任不清，責任主體不清，出了問題很難追究具體責任人的具體責任，這顯然不利於行政問責制的順利實施。
（3）問責范圍不具體
行政問責製作為一項法律制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。所謂「不履行法定職責」，是指問責對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責；所謂「不正確履行法定職責」，是指問責對象不依照法律規定的許可權、方式和時限履行其行政職責。行政問責是全方位、多角度的問責，既要問大事，也要問「小事」；既要問安全事故頻發的部門，也要問其他部門；既要問違法瀆職、濫用職權，也要問無所作為；既要問經濟領域，也要問政治和其他領域；既要問執行環節，也要問決策過程。
然而，在我國目前的行政問責實踐中，問責的適用范圍過於狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事後責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內發揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權力。
（4）責任形式不全面，懲治措施不到位
對官員的問責，實際上有四個互相關聯但較為獨立的方面，即行政責任、政治責任、道德責任和法律責任。確立問責制度，不但要落實行政責任，而且要落實政治責任、道德責任和法律責任。
在實際工作中，一些官員不負責任，不履行或不正確履行工作職責，官僚主義，馬虎草率，給國家和人民財產造成了重大損失，這些官員不但應該承擔行政責任，更應該承擔法律責任。但一些地方黨政機關出於淡化事件影響的考慮，對責任官員有所偏袒，只注重追究責任官員的行政責任，迴避追究官員的法律責任，而一些地方的司法部門也未能積極跟進。目前一些地方頒布的幹部引咎辭職的標准中居然包括：「盲目決策，失職瀆職，在職權范圍內發生惡性事件，影響惡劣，群眾反響強烈的」，這完全混淆了行政責任和法律責任，導致某些官員採取「割發代首」方法，以辭職來逃避法律責任的追究。實際上，如果給國家和人民生命財產造成了重大損失，這些官員不但應該承擔行政責任，更應該承擔刑事法律責任。
（5）問責制度可操作性不強，彈性過大
雖然各地先後出台了一系列的行政問責制度，但是由於一些必要的操作程序方面的規范還沒有出台，因而缺乏可操作性。總的看來，已經出台的地方性行政問責規定有的過於原則和籠統；有的就事論事，缺乏系統性。例如，在追究的責任人前面常常冠以「有關」二字，至於哪些人是「有關」責任人，哪些是「無關」責任人，沒有什麼明確的界定。有的規定了「領導責任、直接責任、間接責任，重要責任」，卻沒有對這些概念進行確切的解釋，或者明確這些責任的具體承擔形式。再以引咎辭職為例
,法律法規對引咎辭職的具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應該如何追究、如何對引咎辭職進行監督等缺乏行之有效的具體規定和制度約束。此外，很多規定在問責的范圍,
懲處的尺度等方面都不盡相同, 導致在操作中隨意性較大, 甚至在實際操作中也有違法問責的。［30］（P70）
目前，由於行政問責尚未制度化和法制化，在實踐中容易受領導批示和社會輿論的影響，我國行政問責制還普遍存在責任追究畸輕畸重、彈性較大、責罰不相適應的問題。在一定程度上看，目前的問責制在許多時候仍然是一種「運動式的問責」、「政策性的問責」和「人治式的問責」，遠沒有走上「程序性問責」的軌道。這種問責制的特點是，問責往往取決於領導人的意願和意志。也就是說，由行政領導確定是否要問責、怎樣問責。領導重視了，問責就進人實踐，其力度也大。領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。對於這個問題，浙江大學胡建淼教授曾經說過：「領導人有權力必有責任。但領導人的責任是法律責任而不是擔保責任；追究領導人的責任應當法制化而不應政治化、運動化。」
［31］
三、我國行政問責制存在問題的原因
（一）從法律和制度層面看：法律體系不健全，制度不完善
從法律層面來看，現行行政問責的主要法理依據是憲法的精神、政府組織法的規范、公務員法規、黨內文件的規定，這些法規和文件數量繁多，內容復雜，可操作性差，給問責主體在量責適裁上造成了極大的困難，甚至危及問責的公正性。此外,一些地方政府創制的專門問責規范與法治體系多有沖突，其合法性、持久性受到普遍質疑。因此,僅僅以這些法規和文件為依據來追究公務人員的責任，沒有具體翔實的法律法規作支撐就難免有些牽強趨時，在實施中缺乏公正性和持續性。目前，盡管行政問責已經實施將近四年，但是我國還沒有以立法的形式創制一部全國統一的整合各類有關法規的行政問責法規。
從制度層面來看，首先，缺乏從制度上對政府、政府各部門和各級官員的權力和責任作明確的界定。不僅在我國長期存在著政府部門之間、上下級之間、行政首長和副職之間以及黨政之間權責不清,
權責不對稱, 或有責無權, 或有權無責,
權力與責任不平衡、不對稱的現象。［30］（P70）而且，目前，政府部門及其人員的權力行為邊界也不夠清晰，同時權大於法、權力只對上負責的現象尚未完全消除，保障權力、責任、義務三者有序動態平衡的制度還沒有建立，這些都構成了行政問責制度化進程中亟待克服的體制性障礙。其次，缺乏有效的監督制度，尤其是人大的監督機制沒有真正的建立起來。威爾遜在《國會政體》中闡述議會職能時曾十分明確地指出:
「和立法同等重要的事, 是對政府的嚴密監督。一個有效率的被賦予統治權力的代議機構, 應該不只是像國會那樣, 僅限於表達全國民眾的意志,
而還應該領導民眾最終實現其目的, 做民眾意見的代言人並且做民眾的眼睛, 對政府的所作所為進行監督。」
［32］我國現行的監督體制還存在不少缺陷，尤其是人大對行政權監督與制約的力度亟待強化。最後，不具備實現行政問責制所需要的良好的配套制度。在由以往的計劃經濟向市場經濟轉變的過程中,
要求政府制定新的政治制度來適應形勢的變遷。由於種種原因, 現有制度有效供給不足, 具體表現為:（1）許多必要的重要的政治制度還沒有真正建立起來,
如政府績效評價機制、責任追究機制、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制等。［33］只有將這些機制建立和完善起來,才有可能使行政問責制真正地發揮作用。（2）制度創新不足。原有的制度體系在由計劃經濟向市場經濟的轉變過程中,
或者有舊制度被改變, 但新制度沒有及時的創建；或者仍是原有的不適應新情況的舊制度被繼續延用下去，沒有創新。因此存在制度上的漏洞, 造成無法問責的情況。
（二）從行政文化看：行政觀念落後
傳統行政文化造成好人主義泛濫，領導幹部責任意識淡漠。突出表現在：一是人治觀念普遍。由於我國經歷過漫長的封建社會，導致人治的觀念還普遍存在，法治意識淡薄,
官員尤其是級別較高的官員, 沒有承擔責任的意識, 更沒有建立起被問責的意識, 行政行為中存在依地緣、血緣、人情辦事的風氣, 使得政府權力人格化,
法律、規則因人而異, 行政行為呈現非理性特徵。二是 「官本位」思想嚴重, 公眾參與意識淡薄。政府的權力來自人民的授權, 政府及其官員「權為民所授」,
不能為非。但是在現實生活中, 政府官員往往把公共權力視作私有, 而沒有意識到人民才是權力的真正主人,
更認為政府官員是高居於人民之上的，從而導致種種不良行政行為的發生。另外從公眾的參與意識來看, 在我國當前的公共管理體制中, 政府是公共管理的主導者和實施者,
公民在很大程度上還是處於一種被動的接受狀態, 沒有主人翁的意識。公民不發揮參與政治的權力,就有可能出現公眾監督的主體被虛化,
公眾作為最不可輕視的問責主體也就不可能發揮其應有的作用。
（三）從管理模式看：政務信息不對稱
傳統的代議制政府對政務活動信息的控制導致的信息不對稱,
是造成問責乏力的另一個原因。傳統的代議制政府只注重向上進行信息的溝通, 而忽視與公眾進行信息的交流與反饋。在一些重大事故中,
一些政府部門就不及時向公眾通報疫情或災情, 反而封鎖信息。從公眾角度來看這種信息控制, 一方面使得公眾因為無法了解和知悉政府及其官員的活動,
從而危害到公眾的自身權利和利益；另一方面也會因此造成公眾無法實現對政府行為的監督。再從政府方面來看, 信息控制,
使其無法實現與公眾的交流與溝通，其政策的制定很難切合實際的需要，即使決策正確也難以得到公眾的理解和支持，從而降低了政府的執行力和公信力。
Ⅱ 當前新疆在法治建設實踐過程中面臨哪些突出問題
我國依法治國存在的問題
（一）公民法律素質有待提高
現階段，我國社會成員大多數文化水平較低，法制意識欠缺，與學法、懂法、知法、用法的差距很遠，民主意識不濃，法制觀念淡薄的情況很嚴重，甚至黨的各級領導幹部不懂法律、不學法律、知法犯法、以權壓法的現象屢屢可見。執法隊伍群體的職業素質較差，群眾對一部分執法人員缺乏職業道德甚至濫用職權、敲詐勒索、徇私枉法的批評常見報端。
（二）法律制度不盡完善
黨的十一屆三中全會以來，根據新時期建設需要，我國立法以前所未有的速度和規模發展，但很多法律質量不高，效果不佳。許多法律、法規制定的過於籠統，法律本身的邏輯結構不嚴密，條文規定過於原則，在執行中缺乏可行性。在法律體系內部，由於對立法活動協調和監督不夠，對某些過時的法律法規沒有及時清理，造成一些法律、法規的內容相互抵觸，影響法律的整體和諧。在法律之間的相互關繫上，基本法和單行法之間，法律法規與實施細則之間，原則規定與具體措施之間，還沒有完全配套，在整個法律體系中出現了「斷層」和「缺項」。
（三）依法治國方略實施不夠徹底
現行黨的領導體制在遇到法律和黨的新政策發生矛盾的時候，往往忽視法律的權威，體現黨的意志的法律在實施過程中經常受到某些地方黨組織的干擾，這些干擾往往以堅持黨的領導的名義進行，原因就在於現行黨的領導體制為其提供了制度條件，其結果是法律和中央權威受到影響。人民代表大會作為權力機關其實際權力並未完全到位，作為立法機關的人民代表大會及其常務委員會在行使立法權的過程中，缺乏相應的權力資源和程序保障。根據憲法規定，行政機關由權力機關產生並接受其監督，但在實際運作過程中，行政權對立法權的干預太大，因而導致一部分法律帶有明顯行政部門利益的色彩，使法律的公正性、權威性、可行性受到影響。司法機關相對獨立性程度較低，抗干擾能力較差，無法從制度上保障司法機關獨立公正地行使司法權，維護司法機關的公正形象。
（四）封建思想觀念根深蒂固
我國是一個具有二千多年封建專制歷史的國家，受儒家思想影響嚴重，人治思想還深深紮根於廣大人民群眾之中，甚至許多人民群眾還習慣於某個人說了算的政治格局，特別是黨的許多中高級領導幹部，為了取得榮譽、職位和利益，口說法治，實行人治，當面一套，背後一套，口是心非，弄虛作假，欺騙百姓的現象十分嚴重。從人治到法治的轉變是一個非常艱難復雜的過程。確立依法治國的基本方略，構建社會主義法治國家的目標模式，僅僅是走向法治的起點，真正步入法治的軌道還要做出更大更多的努力。
三、我國實施依法治國方略的主要措施
（一）要加強根本大法
依法治國，首先是依憲治國。憲法是國家的根本大法，如果憲法得不到有效的貫徹落實，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法制建設要求會流於形式。現行《憲法》是一部符合我國國情的治國安邦的總章程，可是它是否真正成為全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各級黨組織和各社會團體、各企事業組織的根本活動准則，也就是說，使憲法真正落實到日常生活中去，成為依法治國的根本依據，還是一個更為艱巨的任務。首先要加強對根本大法的宣傳力度。使廣大人民群眾深知維護憲法的極端重要性，增強憲法意識，依據憲法保護自己的合法權益。其次，要嚴格執行憲法。維護《憲法》尊嚴，保證《憲法》實施，重要的是各級黨政機關帶頭落實憲法規定。
（二）要加強黨的建設
黨是我國社會主義事業的領導核心，也是依法治國，建設社會主義法治國家的領導核心。依法治國，必須加強和改善黨的領導，改革黨的領導體制，使之與依法治國的要求相適應。黨必須在法律的范圍內活動，黨必須依照憲法和法律的規定，依照法定程序和國家機關發生關系，在此基礎上要形成制度化的法律關系，依法對國家實施領導。必須根據依法治國的要求，認真研究現行黨的領導體制與依法治國的矛盾，改革現行黨的領導體制，改革和完善黨的領導方式和執政方式，領導體制和工作制度，充分調動和發揮各方面的積極性，使黨和國家的工作充滿生機和活力。依法治國，建設社會主義法治國家，必須探索黨的領導的實現方式。
（三）要加強法制建設
進一步完備社會主義法律體系必須力求做到：一要層次分明。按照調整不同類別社會關系的法律規范自身的重要性，決定不同層次的立法；要把調整同類社會關系的法律規范盡可能集中在一部法律或法規之中，避免不同法律、法規調整范圍的交叉、重復；要集中精力先把各個法律部門的主要法律制定出來，形成整個法律體系的框架。二要體系完整。凡是本系統的法律，要加以分門別類，有綱有目，完備齊整。既要有根本法，又要有單行法；既要有實體法，又要有程序法；既要有國內法，又要有國際法。總之，凡是調整社會關系的法律、法規、規章都要一應俱全，不留空白。這不僅是保證法律的統一性，適用的可行性和整體的功能性的重要條件，而且也是法律體系的內在要求和其發展的客觀規律。三要體例統一。這是就法律規范性文件的外部結構形式的規格、標准而言。如法律的名稱、制定機關、發布機關、發布日期等，力求規格一致，標准統一，科學化、規范化、定型化。這樣，對於全國各種表現形式的法律、法規、規章，只要從名稱上就可將其內容、適應范圍和效力等級看得一清二楚。
Ⅲ 法制中國的難點是什麼
法制中國的難點如下：
人治和法治。盡管從價值觀念上講，每個人都毫不猶豫地認同法律權威高於個人意志的法治，但在目前改革開放這樣的社會變革時代，人治卻是一種難以避免的現象，它與衷心期盼的法治價值目標形成了尖銳的矛盾。
個人本位與社會本位。「個人本位」理論認為，社會的邏輯起點和價值起點是個人，法律的設立在於對個體權利的保護。反映在民法領域，便是以權利為中心，構築權利保障體系。「社會本位」理論認為，社會的邏輯起點和價值起點是社會、集體而不是個人，個人只有處於社會集體之中才有其自身價值。因此，法律應該促使個人在行使權利之際，承擔增進社會福利、鞏固國家安全和維持公共秩序的義務。這種觀念尊崇國家，高揚權力。
立法超前與觀念滯後。中國法制現代化的歷史進程是：19世紀四、五十年代魏源等開始注意中西政制之別，贊揚民主制度又「公」又「周」，六十年代馮桂芬提出「君民不隔不如夷」，批評專制制度不如立憲制度通達民情，七十年代個別改良派如鄭觀應等發出開議院的議論；八十年代部分洋務派如張樹聲等提出立憲問題。個別改良派（如何啟）開始宣傳「公平」思想；九十年代出現了戊戌變法；二十世紀初先是清末法制改革，爾後是五四新文化運動的崛起，民主思想的激盪。
法制中國其實質是建立一套培育、適應、促進市場經濟發展的法律制度，並實現「法治國」價值目標。