行政法制監督監察法
1. 論如何完善我國的行政監察制度
如何健全和完善我國的行政法制監督體制
摘要：目前我國已經形成了行政法制監督體系，但仍存在著一系列問題和不足：監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，監督主體缺乏應有的獨立性在監督范圍上過窄、監督對象上缺乏制衡性，在監督手段和監督方式上效果差，在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。針對這些問題，作者探索性地提出了改革和建設我國行政法制監督機制的若干對策。
關鍵詞：行政法制 監督 健全 完善
以法治國，建設社會主義法制國家，已經寫入我國的根本大法——憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標。要實現以法治國這一宏偉目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經濟和文化事業、社會事物的繁重任務，是國家權利中最活躍、最普遍的權利。另一方面，行政機關在行使權利的過程中擁有很大的行政自由裁量權，是最需要控制而又最難以控制的權利。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監督，建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度。
一、我國行政法制監督存在的主要問題：
目前，我國的行政法制監督主要存在以下突出問題：
第一、監督機構之間尚未形成有序的關聯結構。行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落實，影響了行政監督的權威性和有效性。權利機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關繫上自然是受多重領導的制約。權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制，難以發揮相應的監督作用。
第二，監督主體缺乏應有的獨立性。權力機關的監督表面看獨立性
雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠，由於實行的集體領導制，因而監督工作不能落實到人而切實可行。司法監督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。
第三、在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往採用「暗箱操作」。
二、健全和完善我國現代的行政法制監督機制
（一）構建和完善行政法制監督制度應遵循以下原則：
第一，
法制化原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法律規定。這也是行政法制監督走向法制化程序化的一個重要前提。
第二，
公開性原則。沒有公開性而談民主監督是可笑的。歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監督活動者有隙可乘。盡快完善國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；採取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。
第三，
科學高效原則。行政法制監督的機制設施應體現科學原則，具體表現在機制合理，內部監督和外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約。同時，行政法制監督也應體現高效原則，既是說監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現並查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。
(二) 如何健全和完善我國現代的行政法制監督機制
首先，我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，主要有以下幾個方面：1、要發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，根據我國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該在人大內部設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作。鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度。
第二，實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；二是司法機關極其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及其所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法侓准則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。當然，這有待於我國的司法制度改革。使司法監督主體在人、財、物等方面相對獨立於行政系統。
第三，擴大監督范圍。有必要將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重創制對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能達到監督均衡。當然這只是個相對的概念，不可能有絕對的均衡，在不同的時期也應突出監督重點，不能平均用力，但與此同時也不能忽視非重點對象的日常監督。
第四、建立廣泛而普遍的一般行政監督。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立行政失察責任制，在監督中有過錯的，應予行政處理。
第五、完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員為腐敗中的重要作用。在此同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。這是監督主體內部自我良性發展的必然選擇，對監督主體，我們在賦予其權力時，應明確其應有的職責，使權責統一。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。監督的程序化要求行政監察和審計監督部門在監督過程中依法進行，但並非一味要求一定要找到一套步驟相連的做法。
第六，新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。
第七，建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。
總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對監督工作極為重視，中央紀律檢查委員會已出台了《黨內監督條例》，全國人大常委會和國務院正在制定實行工作監督和法律監督的監督法以及行政監督法規。相信不久的將來，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。
2. 談談如何健全和完善我國的行政法制監督體制
如何健全和完善我國的行政法制監督體制
摘要：目前我國已經形成了行政法制監督體系，但仍存在著一系列問題和不足：監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，監督主體缺乏應有的獨立性在監督范圍上過窄、監督對象上缺乏制衡性，在監督手段和監督方式上效果差，在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。針對這些問題，作者探索性地提出了改革和建設我國行政法制監督機制的若干對策。
關鍵詞：行政法制 監督 健全 完善
以法治國，建設社會主義法制國家，已經寫入我國的根本大法——憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標。要實現以法治國這一宏偉目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經濟和文化事業、社會事物的繁重任務，是國家權利中最活躍、最普遍的權利。另一方面，行政機關在行使權利的過程中擁有很大的行政自由裁量權，是最需要控制而又最難以控制的權利。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監督，建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度。
一、我國行政法制監督存在的主要問題：
目前，我國的行政法制監督主要存在以下突出問題：
第一、監督機構之間尚未形成有序的關聯結構。行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落實，影響了行政監督的權威性和有效性。權利機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關繫上自然是受多重領導的制約。權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制，難以發揮相應的監督作用。
第二，監督主體缺乏應有的獨立性。權力機關的監督表面看獨立性
雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠，由於實行的集體領導制，因而監督工作不能落實到人而切實可行。司法監督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。
第三、在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往採用「暗箱操作」。
二、健全和完善我國現代的行政法制監督機制
（一）構建和完善行政法制監督制度應遵循以下原則：
第一，
法制化原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法律規定。這也是行政法制監督走向法制化程序化的一個重要前提。
第二，
公開性原則。沒有公開性而談民主監督是可笑的。歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監督活動者有隙可乘。盡快完善國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；採取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。
第三，
科學高效原則。行政法制監督的機制設施應體現科學原則，具體表現在機制合理，內部監督和外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約。同時，行政法制監督也應體現高效原則，既是說監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現並查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。
(二) 如何健全和完善我國現代的行政法制監督機制
首先，我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，主要有以下幾個方面：1、要發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，根據我國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該在人大內部設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作。鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度。
第二，實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；二是司法機關極其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及其所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法侓准則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。當然，這有待於我國的司法制度改革。使司法監督主體在人、財、物等方面相對獨立於行政系統。
第三，擴大監督范圍。有必要將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重創制對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能達到監督均衡。當然這只是個相對的概念，不可能有絕對的均衡，在不同的時期也應突出監督重點，不能平均用力，但與此同時也不能忽視非重點對象的日常監督。
第四、建立廣泛而普遍的一般行政監督。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立行政失察責任制，在監督中有過錯的，應予行政處理。
第五、完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員為腐敗中的重要作用。在此同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。這是監督主體內部自我良性發展的必然選擇，對監督主體，我們在賦予其權力時，應明確其應有的職責，使權責統一。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。監督的程序化要求行政監察和審計監督部門在監督過程中依法進行，但並非一味要求一定要找到一套步驟相連的做法。
第六，新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。
第七，建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。
總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對監督工作極為重視，中央紀律檢查委員會已出台了《黨內監督條例》，全國人大常委會和國務院正在制定實行工作監督和法律監督的監督法以及行政監督法規。相信不久的將來，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。
參考文獻：
（1） 孔祥林著《對完善行政法制監督機制的思考》，廣西政法管理幹部學院學報，2000年版。
（2） 應松年著《行政法學教程》，北京：中共中央黨校出版社，2001年版。
（3） 石東坡著《論行政法制監督機制的完善》、《行政與法》，2001年版。
3. 《國家監察法》（草案）的爭議問題以及基於憲法學理論的分析
法理學復習大綱基本要求 准確把握法理學的基本概念、基本知識、基本原理以及法律的基本理念和價值；整體上把握大綱的內容，熟練掌握相關知識點，能夠對相關知識點之間的區別和聯系進行分析、判斷；能夠運用法理學的基本知識和原理提煉法律問題，從法學理論角度分析具體法律事件、案件或現行制度；掌握法理學概念、知識、原理與法律應用學科知識之間的內在聯系。第一章 法的本體第一節 法的概念法律職業與法的定義（法律職業的含義 法律方法與法律思維的特徵）法的現象 法的本質（關於法的本質的主要學說 馬克思主義關於法的本質的基本觀點）法的特徵（規范性 國家意志性 普遍性 強制性 程序性） 法的作用（規范作用與社會作用 法的局限性）第二節 法的價值法的價值的含義 法的價值判斷與事實判斷（法的價值判斷與事實判斷的含義 兩者的區別 區別法的價值判斷與事實判斷的意義）法的價值的種類（自由 秩序 利益 正義） 法的價值沖突及其解決第三節 法的要素法律規則（法律規則的邏輯結構 法律規則與法律條文的區別 法律規則的分類） 法律原則（法律原則的含義、種類 法律原則與法律規則的區別） 權利與義務（權利、義務的含義、分類及相互關系）法律概念第四節 法的淵源與分類法的淵源的概念（法的淵源的含義、法的效力淵源） 法的淵源的分類 當代中國法的淵源（憲法 法體 行政法規 地方性法規 自治條例和單行條例）規范性法律文件的規范化和系統化（法規匯編法典編纂） 法的分類（成文法與不成文法 國內法與國際法 實體法與程序法 根本法與普通法 一般法與適用法）第五節 法律部門與法律體系法律部門（法律部門的含義 法律部門的劃分標准和原則） 法律體系（法律體系的含義 研究法律體系的意義） 當代中國法律體系 （公法、社會法與私法的含義與區別 我國主要法律部門）第六節 法的效力法的效力的含義 法的效力范圍 法對人的效力（法對人的效力原則 法對中國公民、外國人和無國籍人的效力） 法的空間效力 法的時間效力（法的生效時間 法終止生效的時間 法的溯及力）第七節 法律關系法律關系的概念與種類（法律關系的含義與特徵 法律關系的種類）律關系主體（法律關系主體的含義和種類 權利能力和行為能力）法律關系的內容（法律關系主體的權利與義務及其實現） 法律關系客體（法津關系客體的含義和種類） 法律關系的產生、變更與消滅（法律事實、法律事件與法律行為）第八節 法律含任法律責任的概念和種類（法律責任的含義 法律責任的特點 法律責任的種類 法律責任與權力、權利、義務的關系） 歸責與免責（法律責任的歸責原則 法律責任的免責條件） 法律制裁（法律制裁的含義與種類）第二章 法的運行第一節 立法立法的定義（立法的含義 立法的特點 立法與法治） 立法體制 （立法許可權 當代中國的立法體制） 立法原則（合憲性與合法性原則 實事求是、從實際出發原則 民主立法原則 原則性與靈活性相結合原則） 立法程序（法律議案的提出 法律案的審議 法律的表決和通過 法律的公布） 《立法法》與當代中國立法的發展第二節 執法與司法法的實施和實現（法的實施和實現的含義與方式 法的實現的標准）執法（執法的含義 執法的特點 執法的基本原則） 司法（司法的含義 司法的特點及其與執法的區別 當代中國司法的基本要求和原則） 當代中國的司法體制（司法體制的含義 當代中國司法體制的特點 法官與檢察官的職業化改革 國家統一司法考試制度及其意義）第三節 守法與違法守法（守法的含義 守法主體 守法與法律關系主體的權利、義務守法的目標與要求） 違法（違法的含義、種類與構成要件）第四節 法律監督法律監督的含義 法律監督的實質和構成 國家法律監督體系（國家權力機關的監督、可法機關的監督與行政機關的監督） 社會法律監督體系第五節 法律解釋與法律推理法律解釋（法律解釋的含義與特點 法律解釋的種類 法律解釋的方法）法律推理（法律推理的含義和特點 法律推理的類型） 法律解釋、法律推理、法律職業、法律思維相互之間的關系 法律解釋與法律推理在法律實施中的地位和作用。第三章 法的演進第一節 法的起源法的起源的各種學說及其與法的本質學說之間的關系原始社會的社會組織和社會規范 法產生的過程與標志（法產生的根源 法產生的主要標志 法與原始社會規范的主要區別）法產生的一般規律第二節 法的歷史發展法的歷史類型（法的歷史類型的概念 法的歷史類型的更替） 關於法的歷史階段的其他劃分方式 資本主義法（封建社會中後期資本主義因素的法 資本主義法的產生 資本主義法的發展） 社會主義法（社會主義法產生的一般規律 新中國法產生的特點） 法的繼承與法的移植（法的繼承的含義與根據 法的繼承的內容 法的移植的含義）第三節 法的傳統法的傳統的含義 中國法的傳統的特點 法律文化（法律文化的含義 法的傳統與法律文化的關系） 法律意識（法律意識的含義與結構 法律意識與法的傳統、法律文化） 法系（法系的含義 西方國家兩大法系的含義與區別）第四節 法的現代化法的現代化（法的現代化的含義 法的現代性 法的現代化的動力來源 法的現代化的目標 法的現代化的類型） 當代中國法治現代化的歷史進程與特點第五節 法治理論法治（法治的含義 法治與人治的區別 法治與法制的區別） 「依法治國，建設社會主義法治國家」的提出（從「法制」概念到「法治」概念的過渡 「依法治國，建設社會主義法治國家」方略的提出） 法治國家與社會主義法治國家（法治國家的含義 法治國家的基本條件社會主義法治國家的基本條件）第四章 法與社會第一節 法與社會的-般理論法與社會的一般關系 法的社會基礎 法對社會的調整第二節 法與經濟法與經濟的一般關系 法在社會主義市場經濟中的作用 法與科學技術（科技進步對法的影響 法對科技進步的作用）第三節 法與政治法與政治的一般關系（政治對法的作用 法對政治的作用） 法與政策的聯系 法與政策的區別（意志屬性、規范形式、實施方式、調整范圍、穩定性與程序性程度等方面的區別） 法與國家 法與國家（法與國家的一般關系 法治與權力制約 社會主義法治與社會主義民主政治） 依法執政與政治文明第四節 法與道德法與道德的聯系 法與道德的區別（產生方式、表現形式、調整范圍、實施方式等方面區別）第五節 法與宗教法與宗教的相互影響（宗教對法的影響 宗教對司法程序的影響 法對宗教的影響）第六節 法與人權人權的概念與層次（應有權利 法律權利 實有權利） 法與人權的一般關系（人權與法律的評價標准 法與人權的實現） 人權的法律保護（國內法對人權的保護 國際法對人權的保護）
憲法學復習大綱第一章 憲法概論1. 憲法的概念。憲法為什麼也是法？2. 憲法規范的特徵3. 憲法的基本原則。要求掌握課本中所介紹的四個基本原則；而且要明確在每個原則中西方的憲法原則與社會主義國家相對內容的差異。4. 憲法監督的主要模式，以及我國憲法監督的基本內容。 第二章 憲法的歷史1. 簡述憲法產生的條件2. 現行憲法的理論基礎和意義。3. 要初步了解我國憲法的發展歷史。4. 我國三次修憲的主要內容是什麼？ 第三章 國家性質1. 什麼是國體？我國的人民民主專政的主要內容是什麼？2. 我國政黨制度的基本內容是什麼？3. 愛國統一戰線的基本內容。4. 初步了解我國的所有權制度和分配製度5. 什麼是社會主義精神文明建設？ 第四章 國家形式1. 什麼是政權組織形式？2. 我國的人民代表大會制度是涵義是什麼？為什麼人民代表大會制度是適宜於我國的政權組織形式？3. 什麼是國家結構形式？目前世界上主要有幾種國家結構形式？4. 我國為什麼採取單一制的國家結構形式？ 第五章 公民的基本權利和義務1. 我國法律關於取得國籍的規定2. 我國在人權問題上的基本觀點是什麼？3. 簡述我國公民基本權利和義務的特點4. 我國憲法規定公民有哪些基本權利？又有哪些基本義務？5. 我國憲法規定的庇護權有什麼含義？ 第六章 選舉制度1. 我國選舉制度的特點2. 簡述我國選舉的基本原則的內容和特點3. 簡述我國選舉的程序 第七章 中央國家機關1. 我國國家機關的活動原則2. 全國人民代表大會的職權3. 我國的人民代表大會制度和西方的三權分立有什麼不同？4. 全國人大代表的權利和義務5. 我國憲法規定有哪些主體可以向全國人大提出議案？6. 國家主席的職權和國務院的職權7. 最高人民法院和最高人民檢察院的職權8. 人民政協的任務和作用 第八章 地方國家機關1. 憲法是如何規定我國規范性法律文件的種類和效力等級的？2. 地方各級人民政府的性質、地位和職權3. 特別行政區與中央的關系4. 基層群眾自治組織的性質和特點
4. 如何開展依法行政監督
推進依法行政、建設法治政府是深化行政管理體制改革的重要任務，也是加強政府自身建設的重要方面。黨的十八屆四中全會公報提出，「健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。」被普遍認為是深入推進依法行政、加快建設法治政府的一大亮點。 一、在基層推進依法行政意義重大 市縣鄉三級基層政府都處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責，直面廣大群眾，直面各種利益關系和社會矛盾，其能否做到依法行政，不僅會關繫到政府的形象，而且還會關繫到群眾的切身利益和社會的和諧穩定。十八屆四中全會的《決定》對依法治國提出了新要求、指明了新方向。建設高度的社會主義民主是我國社會主義制度的本質要求和現代化建設中的一項重要任務。我國憲法規定，國家的一切權力屬於人民，公民享了管理國家事務和社會事務等廣泛的民主權利和自由。而人民民主權利的實現在一定程度上有賴於行政法制度的完善和有效運作。行政法通過創設行政公開制度、行政責任制度和對檢舉、揭發、控告、申訴和來信來訪等行政制度的規定，既確保了公民對國家行政機關及其工作人員的監督權。建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時代的要求。 由於我國有著的封建專制的影響，缺乏法治傳統，在體制下行政權又不適當地強化，行政權幾乎無所不在，無所不能，政府行為不規范問題嚴重，這些現象已經嚴重製約了我國社會主義市場經濟的發展和社會主義民主法制的建設。因此，我們要切實加強行政法制建設，而行政法治建設的目標，就是要依法行政，嚴格依法行政。這對於建立社會主義法治國家，促進國家政治、經濟、文化的全面發展，具有至關重要的意義。 二、當期存在的主要問題及分析 （一）在一些行政單位尤其是基層，依法行政意識樹立的不夠牢固。一些行政機關的工作人員特別是領導幹部對於什麼是依法行政，為什麼要依法行政，怎樣才能依法行政存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。在一些基層單位看來達到目標比手段重要、完成任務比途徑方式重要、看到結果比程序重要，把法治作為自己完成任務目標的方式之一，有選擇的「執法」，有用的用之、有礙的不用或者改之。在基層政府長官意志往往比較嚴重，習慣於傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協調解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤無人負責或者推脫推諉時有發生；有的幹部只考慮自己的晉升權在哪、乾的活應該讓誰看到、自己的仕途怎麼走才更順暢，因此往往出現唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法的現象，只重視上級領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內容。 （二）基層政府依法行政的工作體制有待完善、系統、順暢的。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構，承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明，哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經濟事業的發展也比較順利。目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。政府法制機構內部人員結構不盡合理。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。目前的法治建設步伐不斷加快，新的法律法規不斷出台，不少政府的法治人員並非科班出身、人員流動比較大，接受培訓時往往應付了事，造成了政府法治機構人員法治水平普遍不高。政府法制工作在一些基層政府看來是不得不設立的一個部門，在開展總做中往往要受地方「發展大局」的影響為地方「發展大局」服務，在對於違法執法人員的處理上只有「建議」權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。這就造成了文件的合法審查、機構的合法性和執法的合法性和力度等審查的確實或者有時的越位。 （三）違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。同時，執法活動是面向社會的活動，客體是社會上的公民和各種團體，因此行政執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威。目前，一些地方行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重，甚至在一起違法案件出現之後，幾家單位搶著去罰款，誰先罰了是誰的。目前，一些基層執法隊伍經費的一項來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，甚至在一些交管部門在罰款後不開具罰款單，罰款的去向讓人懷疑，在基層往往聽到這樣的話「開單...錢，不開單...錢。」往往差距較大，作為客體的被罰款對象多數選擇不開單，這就促使了違法行政的蔓延，造成了執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的「准繩」。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。執法程序在一些地方呈現「隨意性」。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款後定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。基層執法人員素質普遍偏低。從文化素質看，基層執法人員受過高等教育的人數偏低。大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓，一般也就集中參加幾次法律方面的有關培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質， 在基層有一個應該引起關注的現象：不少政府的執法人員一般只知道與自己關系密切的單位的職能，對於關系較遠的單位的職能知之甚少，有的甚至分不清人大和政協的性質和職能，不知道憲法是干什麼的，對於一些涉法案件甚至不知道歸哪個司法機關受理，這不能不說是普法活動的一個不足。基層幹部往往把自己宣傳的東西告訴群眾，自己卻只當成一般的任務應付了事，在全面推進法治中國建設和群眾法治意識漸強的今天已經不能適應社會的發展。 三、相關對策和建議 （一）加強行政法制宣傳教育。沒有教育就沒有思想的轉變，沒有思想的轉變就沒有行為的改善。首先要加強對行政機關工作人員特別是基層領導幹部的宣傳教育，促使行政機關工作人員特別是領導幹部轉變思想觀念，從時代發展的大趨勢出發、從黨的方針政策出發、從正反兩個方面事例出發清除官本位、特權思想等的影響，正確認識和處理「人治」與「法治」的關系，權力與法律的關系，法治與改革的關系、法治與發展的關系。牢固樹立法律權威至上、法律大於權力、權力服從法律、沒有法治就沒有大發展、違背法治理念必將受到懲罰的觀念，只有這樣，依法行政，嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面，繼續做好面對人民群眾的普法活動。在一些基層政府把普法看成是不得不幹的任務，把貼幾張標語、進學校講一次課看成普法的成果，不願也不像話費力氣去開展此項活動，甚至一些基層領導幹部認為人民群眾法治意識越高自己的管理越難。他們習慣於落後的「人治」，這個區域是我的天下我說的就是規定，我說怎麼辦就怎麼辦，而法治一旦增強，自己的行為將受到約束、利益受到限制，自己既是運動員又是裁判員的地位將動搖，因此暗中抵制普法活動。殊不知，普法運動就是為了更好的依法行政、為了經濟社會的發展，作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力，有助於糾正基層政府的違法或者有法不依行為，讓行政變的更科學、更合理。要創新普法性質，變過去的「以教」為中心的「靜態」普法為「動態」普法，雙向互動、有來有往，在形式和思想上注重趣味性和實用性，使群眾逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。 （二）進一步加強政府法制機構和隊伍建設。努力改變「倒三角」的工作體制，加強基層政府法制機構設置。在鄉一級政府設置政府法制機構或者鄉鎮一級政府的抽象和具體重要行政行為要經過上級法治部門的合法性審查，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地縣市政府法制機構力量，使地市縣法制機構人員達到一定規模，使「倒三角」為「倒梯形」，進而發展為「正梯形」，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。同時，市縣兩級的政府法治部門應該具有相對的獨立性，作為本單位的一個部門很難有效的監督級別比自己高、權力比自己大而且是用人用錢來源的政府，因此，建議提高市縣兩級法制部門的地位和職權，在用人用錢上或者至少是業務上歸上一級人大或者政府管理，在重要行政行為、規范性文件出台之前把法制部門的意見作為生效的要件之一，對於法制部門提出異議但是政府仍然施行的法制部門不應承擔責任，對於法制部門簽字同意認為合法的實際卻是違法行為的政府相關責任人和法制部門簽字人、責任人都應承擔責任，並且設定合理的追究期限。讓法制部門不再是可有可無的部門，切實強化其職能和責任。 加強政府法制工作者的業務培訓，提升其業務水平。不少人認為，政府法制工作隊伍這一群體不需要專門的職業訓練和專門知識，不過是政府工作人員的一部分。只要政治可靠、服從組織調動和工作安排就可以勝任，不像法官、檢察官等法律工作者那樣有法定的准入標准。這種忽視政府法制工作人員職業特點的認識，導致政府法制工作人員的崗位要求等同於一般政府工作人員。從另一方面來講，由於沒有「門檻」和職業定位，導致社會對政府法制工作認識的缺乏。實際上，政府法制工作人員從事的工作內容，比一般的公務員要求更高，專業性更強。這一職業群體必須共同經過系統學習而獲得法律理論知識、法律思維知識以及法制工作能力方面的一致性。建議建立政府法制工作人員准入制度，堅持「凡進必考」原則，有條件的地區可以設定具有司法從業資格方可上崗的門檻，在人員崗位上不易流動性過大，為他們提供良好的工作和生活條件，使他們成為全面推進依法行政工作的主力軍和政府法制工作的業務骨幹，力爭成為優秀合格的政府領導的法律顧問和參謀、助手。 通過各種手段增強法制人員工作的獨立性， 政府法制工作人員作為行政機關的成員，自然要服從行政機關的領導。從事的政府法制工作，作為重要的法律工作，在具體工作中，首要的要求是對法律負責。一般情況下，這樣做也符合行政首長的意志。但在特殊情況下，即使對法律負責的行動違背了個別行政首長的個人意志，行政首長也不應非法干預政府法制工作人員的獨立性，或者以此隨意撤換其工作崗位。因此，要通過各種制度來保證政府法制工作人員的良好素質以及職業的穩定性和專業性。政府領導應大力支持政府法制機構及其工作人員獨立開展工作，讓他們放心放膽去干，不斷增強工作的主動性和創造性，充分發揮他們在推進依法行政中的作用，從源頭上減少行政爭議的發生，使政府有更多的精力投身於經濟建設和社會各項事業的發展。 （三）完善監督機制，強化行政執法的監督。切實加強行政執法機關的內部監督制約。加強上級政府部門對下級政府部門的執法情況進行監督；進一步加強監察機關和審計機關的監督力度，並通過這種專門的執法監督，保證行政執法活動嚴格依照法律法規辦事，要通過監察、審計部門的有效監督，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和行政執法中的不正之風；嚴格執行執法責任制和錯案責任追究制。對執法過錯者予以堅決追究，情節嚴重的，要給予行政處分直到調離、清除出執法隊伍。 充分發揮地方人大及其常委會的監督作用。地方人大及其常委會要切實行使憲法、法律賦予的監督職權，採取各種有效的措施，強化執法監督力度，促進依法行政。首先，要認真做好規范性文件的審查工作。實踐中，往往政府的行政執法行為，除了依據有關法律法規外，許多時候是以政府的規范性文件為尚方寶劍的。而行政執法中出現的一些亂收費、亂處罰問題，也往往根源就出在規范性文件上。因此，人大及其常委會要抓好對行政執法的監督，審查政府規范性文件是其中重要的一環。 輿論監督是一項必不可少的重要環節和措施。要加強行政執法監督，社會新聞媒體要敢於曝光，充分發揮輿論監督的特殊作用。新聞媒體是黨和人民的喉舌，新聞單位行使監督權就是行使人民民主權利的具體體現，理應受到法律的保護和全社會的支持。建議對於新聞媒體曝光的違法行政案件本級和上級政府應該建立台賬和記錄，改變以往重大輿情事件只是聽聽本級政府匯報、說明一面之詞的簡單做法，應該建立雙方都有記錄、都能說話甚至互相辯論的沖突解決機制。 制定準確的監督標准，增強行政執法監督的實效性，如逐步制定和完善黨紀、政紀量化監督標准，盡快出台和完善相關的法律法規對監督的機關、許可權、范圍、方式、程序等加以明確規定，使監督本身有法可依
5. 加快建設法治政府，強化行政監督，應從哪些方面做起
伴隨著改革開放的深入，市場經濟的不斷推進，行政法制監督體系逐漸完善，我國對行政的監督有政治的、經濟的、法律的、社會的，數量大、機構多，具有中國特色。盡管如此，政府管理中的問題長時間成為社會關注的焦點，一再加大治理力度，卻達不到百姓滿意的效果？既影響著科學發展觀的落實，也影響了社會的和諧進步。逼迫著我們必須認真反思，尋根溯源，以提出有效對策。
一、傳統行政體制的慣性影響
建國後，我國政府體制主要受以下因素的影響而建立發展：1．意識形態——即馬克思主義關於社會主義政府體制的理論構想和基本原則；2．蘇聯政府體制模式；3．我黨長期革命斗爭中的實踐經驗；4．中國傳統政府體制和政治文化；5．發展的目標定位和戰略選擇。這使得我國政府體制具有全能主義的特徵。這一體制的外在特徵表現為：（1）政府時刻「在線」，社會功能萎縮。百姓完全依賴政府部門處理社會公共事務；社會中介組織都被刷上了行政機關的色彩而不能正常發育，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力弱，對不良社會行為的約束主要靠政府，而社會對政府的約束很乏力。（2）政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。（3）政府職能內容不合理。經濟職能過強，社會職能過弱；在經濟職能中，微觀管理功能過強，宏觀管理功能過弱；社會管制功能過強，社會服務功能過弱。 （4）機構臃腫，部門林立，各自為政缺乏有效的協調。（5）行政機關工作人員隊伍龐大，素質低下。（6）行政權力過分集中。
改革前，傳統的行政體制曾經起到積極的作用，在行政管理史上應有一席之地。同時，這一體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾：
首先是用單一的行政手段去追求政治、經濟、教育、文化、社會等各個領域的目標。行政手段以權力為基礎，層級節制、明確的權威和相應的服從則是其根本特徵。手段單一性在實踐中表現為以「人治」取代法治，忽略和排斥經濟手段、經濟杠桿作用，結果是目標與手段之間缺乏內在適應性，行政體制必然缺乏活力。
其次是政府的角色沖突和角色錯位。長時間里政府部門追求著本應由企業追求的東西，從而導致角色沖突：一方面，作為企業的所有者，各政府部門要追求經濟收益和利潤；另一方面，作為公共權力的擁有者，它們要促進公益並保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色，對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時，就是政府角色的錯位。
第三是大一統要求。全能的政府追求社會統一意志，統一行動，統一目標。而這個統一不是自然形成的，而是靠政府內部各部門的高度統一、協調來實現。實際上深層次的利益差異和矛盾又使得協調統一非常困難。
第四是政府責任的無限與能力有限性之間的矛盾。職能和權力范圍的擴張導致政府責任的膨脹。不論是政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任，還是社會對政府的依賴和無限期望。最終是兩者互為因果，相互強化。然而，與政府責任無限性相對立的卻是政府能力的有限性。由於受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領域中實現自己的目標，只能有所妥協，有所取捨。
最後的結果是，傳統行政體制的內在矛盾是理想與現實的矛盾。我們從懷著良好的願望出發卻很難達到目的地。隨著改革開放的深入由計劃經濟向市場經濟的轉軌被提上議事日程。為適應市場經濟的需要，建立在計劃經濟基礎上並為之服務的行政體制的轉軌就是不可避免的了。
然而，長期處於無限責任環境中，集中掌握公共權力資源的政府，是說一不二的政府，體制轉軌中新制度要求政府置身於全面的監督之下，要求政務公開、透明，政府做事要讓老百姓評判，要遵規守制，要有服務意識，要接受全面監督。出現的「病症」是不習慣、不情願、很反感，甚至是不允許。一是一些人和部門尤其是領導者成為新體制約束的對抗者。二是還在建設中或原本脆弱的監督制度、監督體系難以招架、不敢阻擋。三是監督缺少權力和權威。利益和管理，權力和責任，服務與監督總是處在激烈對抗之中，
二、 新舊體制轉軌過程中監督作用乏力
政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協調者等多重角色，因而帶來了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體；改革的目標是克服社會萎縮，但社會的強化卻依賴政府的自我剋制；市場經濟本質上是「看不見的手」，而看不見的手卻要靠政府這只「看得見的手」去創造。
缺少強大的外部約束力量的體制轉軌，結果是舊問題未消除新問題又凸顯，普遍的權力失范現象令人擔憂，尤其是腐敗現象呈現高發勢態影響政府形象和社會的健康發展。可見我們不但需要改制轉軌，需要建章立制，更需要有力、有效的法制監督。遺憾的是我國行政法制監督存在著機制方面的缺陷，需要下狠心、花大力氣去調整、完善。
三、我國行政法律監督機制的缺陷
「法律監督機制」，是指以權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關為監督主體所形成的法律監督有機整體和運行體制。我國目前的法律監督機制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點：
（一）法律監督制度的權力整體配置---不合理
總體看權力機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，體制設計上有所欠缺。監督機關相互間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落到實處，影響了對行政監督的權威性和有效性。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等形式上很健全，實際上由於監督的分散，主體在隸屬關繫上受多重領導的制約，未能真正形成監督合力。司法機關監督力量偏弱，這種事後監督主要是做一些修修補補的工作。監督內容上較為狹窄，在我國行政訴訟中對抽象的行政行為不受理，使行政相對人的權益受到一定損害。內部監督雖然得到一定程度的重視，但像專業監督，即行政監督和審計監督也還未建立高效而相對獨立的監督。專業監督部門作為行政系統內部地位相對較低的部門，往往是監督不力，同時，也出現無力監督的現象。社會監督，除了中央紀委查辦大案要案的力度加強之外，其他如新聞監督、人民監督不能真正發揮應有的作用。
在我國現行的行政法制監督體系中，監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，這主要表現為：一是各監督機構在職能配置方面相互交叉重復，責任不清，在監督運作中彼此缺乏溝通和聯系。二是整個監督體系未能形成「主輔匹配，環形封閉」的系統，從而導致諸多不合理現象的出現。如對一些跨地區、跨行業、跨部門、多層次、多構成的公職不法案件的處理，要麼幾路人馬同時「興師問罪」，弄得發案單位無所從；要麼相互推諉、「踢皮球」，長期拖延不辦；要麼撒手不管，影響了行政監督的權威和有效性，甚至還有相當一些行政領域處於「監督真空」狀態，如：對違憲行為的監督，對行政機關的抽象行政行為的監督，對於屬於行政訴訟范圍的國家行為、行政自由裁量行為和行政機關最終裁決行為的監督。各監督主體之間各自的監督范圍、領域、許可權劃分不清，沒有形成疏而不漏的監督網路，存在大量「虛監」、「漏監」等問題，又如對領導班子「一把手」權力的監督嚴重空位，實際上是「管得著的不了解，了解的管不著」，嚴重影響了監督行政的實效。
（二）權力機關的法律監督權——虛置化
權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制度，難以發揮相應的監督作用。憲法賦予了其對「一府兩院」進行工作監督和法律監督的權力，但人大在實際操作中,更多的只是藉助於人大會議期間的審議和質詢，對日常的政府行為的監督鞭長莫及，總有隔著一層皮的感覺。人大法律監督權的虛化導致了整個法律監督機制的乏力。這種虛化表現在：1．立法監督方面：（1）缺少違憲審查制度；（2）法律對違憲審查程序規定過於籠統，不便於操作，使得監督流於形式；（3）行政機關的立法監督權與人大的立法監督權之間的協調缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權力，從而無從監督。2．執法監督方面：（1）人大法律監督與行政機關內部監督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關系沒有法定化、制度化，沒有協調和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監督沒有制度上的安排，人大對此難以給予立法監督，而且法律還明確規定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機關的監督，從而導致行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監督、違法行政的現象日益嚴重；（3）政務公開制度不完善，行政權力運作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權和執法監督的開展。3．司法監督方面：（1）對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機關的法律監督許可權、職能劃分不清；（3）對人大監督與司法獨立之間沒有找到平衡點並在制度上、法律上予以確定。
（三）法律監督機制——缺乏整體協調
1．縱向看，人大監督作為最高法律效力和最高層次的監督，與檢察機關的法律監督職權的劃分不清，行政機關在監督職能上與權力機關也存在重疊，與其他國家機關在法律監督方面缺少溝通、配合及控制的制度化路徑，由此人大監督往往受到人力、物力及信息的限制而難以取得實效。 2．橫向看，國家機關在法律監督方面缺乏協調制度，相互之間的監督關系不順，權力配置失衡，如檢察機關既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監督公安機關、審判機關的司法活動，而公安機關、審判機關的抗衡手段明顯不足。而且司法機關的財政權、人事權在當地黨政領導管理的體制下，確難發揮監督作用。3．內外看，內外監督存在主輔倒置。就行政機關、檢察機關而言，對他們的監督應該以外部監督為主，但是目前在制度上，注重的是其內部監督制度的建立，而其外部監督制度的建立相對較弱。這就形成了行政機關、檢察機關以其內部監督為主的現狀，然而由於其內部監督的監督主體受制於監督客體，難以實施有效的監督。
法律監督職權不清，監督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不暢，左右缺乏協調，內外本末倒置，使得我國的法律監督在體制上缺乏有序性和統一性，各搞一套，缺乏系統協調，相關國家機關在法律監督方面聯系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導致整個國家法律監督機制難以發揮其應有的效能。
（四）監督主體——缺乏獨立性
權力機關的監督表面看獨立性很強，實際上還是被一些因素所困擾，不能真正獨立的行使監督權力，平時主要靠人大會議及人大常委會的事後監督。由於實行的集體領導制，對行政機關不能有效行使彈劾，罷免、質詢等權力，因而監督工作不能落實到人而切實可行。
雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法權。但實際上司法獨立未能真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的依附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權很難得到人們的充分信任。
行政內部監督不論從形式到內容都缺乏獨立性。上、下級之間的一般監督，由於隸屬關系導致下對上的監督力度微弱。 政府職能部門之間監督是「同仁」間的監督，往往是你好我好，難動真格。專門監督雖有專門法律規定，但因監督部門的人員隸屬於行政系統內部，受雙重領導，財物由政府提供，實際上相對獨立性缺失，監督空位。
社會監督中，輿論監督的多數新聞媒體受控於政府，與之關系密切。雖然一些電台的節目起到一定的監督效果，但自上而下，廣泛的、無縫不入的新聞監督還尚未形成，尤其是長期以來報喜不報憂的宣傳模式，使得批評報道由次要降至更低，時代和人民代言者的作用難以奏效。
公民作為人數最多、無所不在的監督力量，作用卻極其微弱，監督渠道不暢，積極性不大，很難形成合力。
（五）法律監督——規則的欠缺
1．法律監督實體規則的欠缺 。我國現行法律監督實體規則存在諸多欠缺，主要體現在對於法律監督權各項權能的完備和細化、監督客體相應的義務和責任存在空白和模糊。原因在於憲法、法律雖然對法律監督主體的基本職權作了的規定，但由於根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能做出具體明細的規定；而對於法律監督客體的義務和責任，一方面由於法律監督主體許可權的不完備和不具體，法律監督客體的相應義務和責任隨之也出現欠缺，另一方面，法律雖然賦予了法律監督主體某項監督權力，但出於各種各樣的考慮，而未規定法律監督客體的相應義務和責任，導致監督缺乏剛性和權威。
2．法律監督程序規則的欠缺。法律監督程序完備是現代法治的重要標志。而在我國法律監督程序規則的欠缺問題尤為突出，比如，至今人大法律監督程序仍無專門立法，即使1993年頒布了《全國人民代表大會常務委員會關於加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》，也只作了原則性規定，並未作系統化的、步驟性的程序安排，也沒有明確參與者的程序權利及義務，人大法律監督的在程序上基本上處於無法可依的狀態。正是程序的缺失導致各項監督權或難以啟動，或難以行使，或行使以後也被人為地轉換掉。
（六）監督對象——缺乏制衡性
1．行政法制監督對象缺乏均衡性。從法理上說，行政法制監督應當均衡地作用於對象，但在我國往往對行政工作人員監督多，對行政工作機關監督少；對一般公務員監督多，對中高級領導幹部監督少，把監督的著力點放在「糾偏於既遂」上，漠視甚至放棄了「防範於未然」的工作。其結果是使監督主體陷入「頭疼醫頭、腳疼醫腳」的窘境，監督的路子越走越窄。監督濫用權力者多，監督失職不作為者少；自上而下監督多，自下而上監督少；內部監督多，外部監督少，尤其對「第一把手」的監督幾乎出現「漏監」，沒有形成以領導幹部為監督重點的監督機制。
2．在監督手段和監督方式上效果差。許多監督沒深入到內部去，做表面文章，走過場甚至是做秀的監督，令人失望。等待有人上門反映問題多，主動出擊進行監督少。在查閱手段、控制手段上，未能採取先進科學手段；在監督方式上，經常採用定期監督，而專項監督、全面監督、臨時監督等方式沒被充分使用；在監督過程中，監督部門的交通工具、通訊設備、調查取樣工具、強制執行手段、檔案管理設施相對比較落後，其結果便是難以開展監督工作。
3．監督程序缺乏透明度，不能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。公開監督的程度也低，往往習慣採用「暗箱操作」。
四、完善我國行政法制監督機制的具體設想
（一）重新配置法律監督權的構想
造成我國法律監督機制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因之一是法律監督權的配置不科學，由此入手，通過對法律監督權的重新配置，來構建一個主體明確、許可權清晰、整體協調的法律監督機制，從而克服現有法律監督機制存在的缺陷。筆者贊同有的學者提出的法律監督權進行重新配置方案：設置法監院，專司法律監督權 。法監院與人民政府、人民法院、人民檢察院是平行國家機關，共同向人大負責並報告工作。全國人民代表大會將其法律監督權授予法監院專司，法監院是國家的法律監督機關。人大監督的重點定在工作監督，而由法監院具體對其他國家機關進行法律監督。
（二）整體協調法律監督機制。科學合理的法律監督運行機制不僅需要制度上的合理設計，理順各種關系，達到良性運行，同時，也需要在操作層面上構建與之相關的措施，互相配合，形成一個動態體系。
我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，具體做法： 1．充分發揮人民代表大會的權力監督作用。根據我國憲法規定，權力機關對行政的監督是根本的監督，鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度，設立行政監督委員會。
權力機關監督專員制度起源於瑞典，隨後，芬蘭、英國、加拿大、澳大利亞、法國、挪威等國家相繼效仿，並取得了良好效果。大多數國家的議會專員，除了議會指令外，專員獨立於議會，自主行使職權，作為議會代錶行事，如挪威制定的《挪威議會行政監察專員法》第一條規定，議會可以就專員的職責發布一般性指令，除了議會的指令外，專員獨立於議會，自主履行職責，以此確定其與議會關系和獨立至高的地位，並在工作方法、專員產生、專員的待遇、退休保障上予以切實充分的保障。
按照我國憲法規定，行政機關產生於人大，受人大監督，對人大負責。人大進行聽取政府報告、質詢、評議等監督，但效果不盡人意。如從1998年開始，國務院向百家大型國有企業派出稽查特派員，可以作為專員制度的一個雛形。我國是否應嘗試在人大設立監察專員，以實現有效的監督，更加體現憲法確立的精神和政治體制。從我國的實際情況看，監察專員的職能范圍包括：第一專員是行政監察專員；第二專員是公檢法司監察專員；第三專員是武裝部隊監察專員；第四專員是企事業單位監察專員。分別對不同領域的公共權力進行監督。其中第一專員應是這一制度中的最為重要的內容。專員的產生、權力范圍、監督程序、監督責任、專員的權利保障等應在立法上進行明確規定。在我國，人大的監察專員應歸屬於人大常委會的日常工作監督，但只對人大負責、報告。人大監察專員，只設一個等級及派出機構，不設中央與地方兩套體系。人大監察專員的監督重點主要是行政系統。應加強人大監察專員的監察裁判力度和所擁有的處理案件的權力，使其權威性和嚴肅性大大加強。人大監察專員的監督權力起碼應包括通報權、建議權、處置權，以至於送交司法機關提起公訴及送人大會議討論。人大監督專員制度作為一種較高地位的權威監督而存在，有助於打破地方保護主義和其它權力對監督工作的干預，也能體現精簡高效的監督原則，是對監督制度的一種重要補充。
（三） 擴大監督范圍。逐步將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要加強對自由裁量行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重加強對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能在突出重點的同時達到監督均衡。
（四）建立廣泛而普遍的一般行政監督。一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督，而且是具有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立政務公開制、重大事項報告制、行政失察責任制等，在監督中有過錯的應予行政處理。
（五）完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化，但其監督地位還有待於提高。目前把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，借鑒香港廉政公署的體制設置，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員腐敗中的重要作用。同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。
（六）新聞監督的立法應提上議程。新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。
（七）建立渠道暢通的公民監督方式。在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。
總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。
6. 如何完善行政監督制度和機制
如何健全和完善我國的行政法制監督體制
摘要：目前我國已經形成了行政法制監督體系，但仍存在著一系列問題和不足：監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，監督主體缺乏應有的獨立性在監督范圍上過窄、監督對象上缺乏制衡性，在監督手段和監督方式上效果差，在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。針對這些問題，作者探索性地提出了改革和建設我國行政法制監督機制的若干對策。
關鍵詞：行政法制 監督 健全 完善
以法治國，建設社會主義法制國家，已經寫入我國的根本大法——憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標。要實現以法治國這一宏偉目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經濟和
文化
事業、社會事物的繁重任務，是國家權利中最活躍、最普遍的權利。另一方面，行政機關在行使權利的過程中擁有很大的行政自由裁量權，是最需要控制而又最難以控制的權利。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監督，建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度。
一、我國行政法制監督存在的主要問題：
目前，我國的行政法制監督主要存在以下突出問題：
第一、監督機構之間尚未形成有序的關聯結構。行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落實，影響了行政監督的權威性和有效性。權利機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關繫上自然是受多重領導的制約。權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制，難以發揮相應的監督作用。
第二，監督主體缺乏應有的獨立性。權力機關的監督表面看獨立性
雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠，由於實行的集體領導制，因而監督工作不能落實到人而切實可行。司法監督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。
第三、在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往採用「暗箱操作」。
二、健全和完善我國現代的行政法制監督機制
（一）構建和完善行政法制監督制度應遵循以下原則：
第一，
法制化原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法律規定。這也是行政法制監督走向法制化程序化的一個重要前提。
第二，
公開性原則。沒有公開性而談民主監督是可笑的。歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監督活動者有隙可乘。盡快完善國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；採取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。
第三，
科學高效原則。行政法制監督的機制設施應體現科學原則，具體表現在機制合理，內部監督和外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約。同時，行政法制監督也應體現高效原則，既是說監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現並查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。
(二) 如何健全和完善我國現代的行政法制監督機制
首先，我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，主要有以下幾個方面：1、要發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，根據我國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該在人大內部設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作。鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度。
第二，實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；二是司法機關極其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及其所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法侓准則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。當然，這有待於我國的司法制度改革。使司法監督主體在人、財、物等方面相對獨立於行政系統。
第三，擴大監督范圍。有必要將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重創制對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能達到監督均衡。當然這只是個相對的概念，不可能有絕對的均衡，在不同的時期也應突出監督重點，不能平均用力，但與此同時也不能忽視非重點對象的日常監督。
第四、建立廣泛而普遍的一般行政監督。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立行政失察責任制，在監督中有過錯的，應予行政處理。
第五、完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員為腐敗中的重要作用。在此同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。這是監督主體內部自我良性發展的必然選擇，對監督主體，我們在賦予其權力時，應明確其應有的職責，使權責統一。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。監督的程序化要求行政監察和審計監督部門在監督過程中依法進行，但並非一味要求一定要找到一套步驟相連的做法。
第六，新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。
第七，建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。
總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對監督工作極為重視，中央紀律檢查委員會已出台了《黨內監督條例》，全國人大常委會和國務院正在制定實行工作監督和法律監督的監督法以及行政監督法規。相信不久的將來，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。
7. 如何健全和完善我國公安的行政許可制度
如何健全和完善我國的行政法制監督體制 摘要：目前我國已經形成了行政法制監督體系，但仍存在著一系列問題和不足：監督機構之間尚未形成有序的關聯結構，監督主體缺乏應有的獨立性在監督范圍上過窄、監督對象上缺乏制衡性，在監督手段和監督方式上效果差，在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。針對這些問題，作者探索性地提出了改革和建設我國行政法制監督機制的若干對策。 關鍵詞：行政法制 監督 健全 完善 以法治國，建設社會主義法制國家，已經寫入我國的根本大法——憲法，成為全國人民為之奮斗和追求的目標。要實現以法治國這一宏偉目標，關鍵在依法行政，重點在依法行政，難點也在依法行政。這是因為：一方面，行政機關擔負著依法管理國家事物、經濟和文化事業、社會事物的繁重任務，是國家權利中最活躍、最普遍的權利。另一方面，行政機關在行使權利的過程中擁有很大的行政自由裁量權，是最需要控制而又最難以控制的權利。因此，要確保行政機關依法行政，就必須加強對行政機關的法制監督，建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度。 一、我國行政法制監督存在的主要問題： 目前，我國的行政法制監督主要存在以下突出問題： 第一、監督機構之間尚未形成有序的關聯結構。行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監督，使監督工作難以真正落實，影響了行政監督的權威性和有效性。權利機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、政黨監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關繫上自然是受多重領導的制約。權力機關監督停留在形式上，沒有切實可行的配套監督制，難以發揮相應的監督作用。 第二，監督主體缺乏應有的獨立性。權力機關的監督表面看獨立性 雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正的獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠，由於實行的集體領導制，因而監督工作不能落實到人而切實可行。司法監督還需完善，雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，不受任何干涉。但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。 第三、在監督程序上，缺乏應有的透明度，未能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《國家公務員法》、《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出，使一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從；二是既有的一些監督規則措辭籠統，缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則，使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。而且公開的程度也不夠，往往採用「暗箱操作」。 二、健全和完善我國現代的行政法制監督機制 （一）構建和完善行政法制監督制度應遵循以下原則： 第一， 法制化原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及行使，都應有明確、具體的法律規定。這也是行政法制監督走向法制化程序化的一個重要前提。 第二， 公開性原則。沒有公開性而談民主監督是可笑的。歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性不強，只能給專制政治和干擾監督活動者有隙可乘。盡快完善國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁；強化對政府重點部門、重點行業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開；採取切實措施，大力推進社會政治生活的民主化、公開化進程等等。 第三， 科學高效原則。行政法制監督的機制設施應體現科學原則，具體表現在機制合理，內部監督和外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約。同時，行政法制監督也應體現高效原則，既是說監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現並查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。 (二) 如何健全和完善我國現代的行政法制監督機制 首先，我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計，主要有以下幾個方面：1、要發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，根據我國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該在人大內部設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作。鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察專員制度。 第二，實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；二是司法機關極其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及其所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法侓准則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。當然，這有待於我國的司法制度改革。使司法監督主體在人、財、物等方面相對獨立於行政系統。 第三，擴大監督范圍。有必要將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要著重創制對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度，同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度，對監督機制進行調整，盡可能達到監督均衡。當然這只是個相對的概念，不可能有絕對的均衡，在不同的時期也應突出監督重點，不能平均用力，但與此同時也不能忽視非重點對象的日常監督。 第四、建立廣泛而普遍的一般行政監督。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性，通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心，可設立行政失察責任制，在監督中有過錯的，應予行政處理。 第五、完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物、權歸同級政府控制，故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督的地位。鑒於我國的情況，可以將審計機關移交人大設立，只對人大負責，才能真正做到審計獨立，充分發揮審計在防止官員為腐敗中的重要作用。在此同時，行政監察和審計監督部門應明確監督權責，建立監督責任制。這是監督主體內部自我良性發展的必然選擇，對監督主體，我們在賦予其權力時，應明確其應有的職責，使權責統一。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行，不得越權監督，越出職權范圍監督。監督的程序化要求行政監察和審計監督部門在監督過程中依法進行，但並非一味要求一定要找到一套步驟相連的做法。 第六，新聞監督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力，具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點，是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監督。 第七，建立渠道暢通的公民監督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套，在具體運作上，我們針對監督機制，還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉推薦產生，專職地實施監督，不得實行其它職務。同時，在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。 總之，健全行政法制監督制度，是一個復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作，還要通過長期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對監督工作極為重視，中央紀律檢查委員會已出台了《黨內監督條例》，全國人大常委會和國務院正在制定實行工作監督和法律監督的監督法以及行政監督法規。相信不久的將來，我國行政法制監督制度必將進一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。 參考文獻： （1） 孔祥林著《對完善行政法制監督機制的思考》，廣西政法管理幹部學院學報，2000年版。 （2） 應松年著《行政法學教程》，北京：中共中央黨校出版社，2001年版。 （3） 石東坡著《論行政法制監督機制的完善》、《行政與法》，2001年版。