我國行政法治的發展

(1)①我國政府是人民的政府，為人民服務是它的根本宗旨。②憲法和法律是黨的主張和人民的意志相統一的體現。從根本上講，政府堅持依法行政，就是堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，就是體現對人民負責的原則。③政府依法行政，按照法律規定的許可權和程序行使權力是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求。這有利於保障人民群眾的權利和自由;有利於加強廉政建設，保證政府及其公職人員不變質增強政府的權威;有利於防止權力的缺失和濫用，提高行政管理水平;有利於帶動全社會尊重法律、遵守紀律、維護法律，推進社會主義民主法制建設。 (2)向群眾開放政府「紅頭文件」的查閱的舉措，被群眾稱為「陽光工程」。 「陽光工程」的舉措，有利於增強政府工作的透明度，便於群眾加強對政府工作的監督;有利於群眾維護自己的合法權益;有利於化解社會矛盾，維護社會穩定。

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依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治內理容能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。我國正處於社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務，我們黨要更好統籌國內國際兩個大局，更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期，更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標，必須更好發揮法治的引領和規范作用

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加強行政組織法制建設 國家行政學院 改革開放以來，我國行政法成為發展最快的部門法之一，行政法制逐步完善。從1979年開始，全國人民代表大會陸續頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）、《憲法》和《國務院組織法》，初步建立了以行政機關產生、組成、職權為主要內容的行政主體法律規范，健全了行政機關由人民代表大會產生、對人民代表大會負責的政治體制，確立了行政機關必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此後，全國人民代表大會及其常務委員會和國務院陸續制定了一大批政府管理經濟事務、政治事務和社會事務的行政法律、法規，政府的行政執法領域越來越寬，行政執法部門越來越多，行政執法權力越來越大。自1989年以後，為了加強對公民、法人人身權、財產權的保護，控制行政權的違法使用，我國陸續頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》這四大法律的制定和實施，標志著我國公民、法人權利救濟和權利保障法律制度已基本形成。但與此同時，隨著我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的不斷深入，規范行政主體的組織以及內部行政行為和內外行政程序的法律規范或者過於簡略，或者已經過時，或者完全或缺，嚴重滯後於改革實踐，阻礙改革的繼續推進。為了迅速改變這一狀況，/江/澤/民同志在黨的十五大報告中明確指出：要「深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化」。/李/鵬/總/理在九屆全國人大一次會議所作的政府工作報告中再次強調指出：「要加強行政組織立法，實現各級政府機構、職能、編制和工作程序的法制化。」因此，如何以鄧/小/平/行政法治理論為指導，運用法律手段加快政府機構改革，規范政府機構改革的秩序，保障政府機構改革的實施，鞏固政府機構改革的成果，就成了我國行政法制建設的一項重大而又緊迫的任務。當前和今後一段時間內，盡快實現各級行政機關組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國行政法制建設的重心和行政法學研究的熱點。 一 我國關於行政組織的法律規范古已有之，而且遠較其他法律規范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應自然經濟條件下國家行政管理的需要，一直建有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等「六部」，並設置3 — 4級地方政府管理地方行政事務。《唐六典》、《明會典》等就是中國古代行政組織法律規范的集大成者，其詳盡、細密、完備程度，在世界古代史上是罕見的。新中國成立以後，中央人民政府不僅在起臨時憲法作用的《共同綱領》中規定了行政組織法律規范，而且制定了專門的《中央人民政府組織法》、《政務院及所屬機關組織通則》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉人民政府組織通則》，同時還制定了一些部門組織法，如《政務院人民監察委員會試行組織條例》、《海關總署試行組織條例》等。1954年，我國第一部《憲法》、《國務院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開創了我國行政組織法制建設的黃金時代。此後，陸續制定了國家計委工作條例和監察部、勞動部、國家體委、國務院秘書廳、國家計量局，國務院法制局、國務院專家局、國務院機關事務管理局等部委辦局的組織簡則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機構的行政組織法，健全了各級民族自治地方的行政組織法，這就標志著我國當時已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門、直屬機構、辦事機構，地方各級人民政府及其相關派出機構，民族自治地方各級人民政府的行政組織法律體系。在經歷文革十年動亂和停頓之後，新時期我國的行政組織法制建設主要是撥亂反正，恢復五四憲法、《國務院組織法》和《地方政府組織法》的規定，其間雖然也有局部內容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規規定有新的行政組織法律規范，但總體上行政組織法制建設一直沒有達到五四年以後的完備程度。 從國外的行政組織立法來看，由於存在著聯邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發達國家和發展中國家的區別；因此，不可能存在統一的立法模式。世界上大部分國家主要是以憲法來規定行政組織法律規范，美國、法國、德國等均是如此。英國作為普通法系的代表國家，則既沒有憲法法典，也未制定專門的內閣法或中央政府組織法之類的法律、法規，而是以大量的憲法性慣例來規定行政組織法律規范。這些憲法性慣例主要有：內閣的主要職責及其與議會的關系，首相和部長的許可權，部的設置、變更、規模、組織等。英國雖然沒有法律對部的數目加以限制，但自第一次世界大戰以來部一直保持在18 — 21個左右，沒有大幅度膨脹。與沒有專門的內閣法相反，英國的部門組織法卻較為完善。在英國，如需設立一個新的部，必須通過法律加以規定，一般稱作《××部法》或《××委員會法》。英國部門組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門組織法制定於十八、十九世紀，以後隨著該部職能的變化而不斷修改。部門組織法的內容主要包括：（1）序言，即設立某某部，從何時開始行使職權；（2）部長（部）的職權；（3）部長（部）行使職權的方式及程序；（4）部的主要內設機構；（5）有關部的人員結構方面的規定，如1919年的《農業和漁業部法》規定設立若干名部副長，1919年的《衛生部法》規定該部的內設委員會必須由男性和女性共同組成。與英國沒有一部成文法來規定中央政府的組織規范相反，印度憲法則對中央政府和地方政府的職權進行了最明確、最具體和最嚴格的規定，但實際執行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權威，以致一位美國官員竟如此評論：「印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現象、執行不力情況與其他國家相比，有過之而無不及。」 在世界主要國家的行政組織立法方面，似應以日本的立法最為完備，執行得也十分嚴格。日本除在《憲法》中規定行政組織法律規范外，還制定有專門的《國家行政組織法》、《內閣法》、內閣各省廳設置法，以及規定地方政府機構設置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機構設置法等。 綜合比較世界各國的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合於我國國情的做法和經驗。就我國行政組織立法的現狀來看，的確存在著諸多問題。擇其要者，主要有以下幾點：其一、內容上不能與正在逐步建立的市場經濟體制、民主法治體制和精簡、統一、效能的行政管理體制相適應。《國務院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計劃經濟體制下制定的，沒有很好地體現黨政分開、政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動大的動作修改。其二，條款上過於簡約、粗疏，有些條款法律含義不明確。《國務院組織法》只有十一條，不到1200 字；《地方政府組織法》規定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對於我國這樣一個有著12億人口、960萬平方公里土地、政治經濟文化發展很不平衡的大國來說，顯然是過於簡單了。如在憲法、《國務院組織法》中要不要對國務院副/總/理、國/務/委員的人數進行限定，要不要對國務院組成部門的數目進行限定，要不要對國務院直屬機構、辦事機構、議事協調機構的法律地位、設置條件和程序等作出規定。又如國務院實行總理負責制與重大問題經國務院常務會議或國務院全體會議討論決定之間是什麼關系，遇意見分歧時決策是實行合議制還是實行一長制，國務院常務會議和全體會議是決策機構還是決策咨詢機構，哪些重大事項應當由國務院常務會議討論決定，哪些重大事項應當由國務院全體會議討論決定，等等。又如是否應當對不同地區、不同級別、不同類型的政府的設置、組成、職能等作不同的規定。其三，體繫上很不健全和完備，沒有形成一個相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務院組織法》，沒有各部委辦局組織法；地方各級政府不僅沒有分級的政府組織法，而且現行的政府組織法還與地方人民代表大會組織法放在一起，沒有獨立；民族自治地方政府、城市政府也沒有自己的組織法。 綜上所述，我國應當在經濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國務院組織法》，使其更加科學、具體、完備；抓緊制定國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構的組織簡則，可以考慮將「三定方案」上升為由國務院批准頒布的行政法規，以加強其權威性，增加其規范性；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉鎮人民政府組織通則》。《地方政府組織法》規定各級地方政府設置、組成、職權、撤銷等共性內容，由全國人民代表大會通過；地方各類政府組織通則則規定各類別政府設置、組成、職權、撤銷等個性內容，並可考慮再根據管轄人口、土地面積、經濟發達程度等不同情況，對各類別政府分別作出不同的規定，如同是縣級人民政府，由於上述諸因素不同，其副縣長人數、組成部門數目和工作人員編制等均應有所不同，該類組織通則可由全國人民代表/大會常/務/委員會通過。在修改和制定了《國務院組織法》、國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構組織簡則、《地方政府組織法》、地方各類別政府組織通則之後，我國的行政組織立法將形成一個以憲法為統帥、以《國務院組織法》和《地方政府組織法》兩個基本法律為主幹、以地方各類別政府組織通則（法律）和國務院各部委辦局組織簡則（行政法規）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對我國行政管理體制和機構改革成果的直接確認與總結，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。 二 所謂政府職能的法定化，就是以法律的形式確定各級政府及其職能部門的管理領域以及實現該管理任務所應具有的行政職權。政府職能是經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的著力點和落腳點，是行政組織法的核心。行政機關是否需要設立，其主要依據是職能；甲行政機關區別於乙行政機關，其主要依據也是職能。職能的內核是職權。我國的整個改革過程，就是政府職能不斷轉變、過分集中的權力逐步下放的過程。對此，鄧小平曾作過大量的論述。他在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：「我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。」 完整的政府職能包括政府的政治職能、經濟職能和社會職能三個方面。而在我國現階段，政府職能的法定化則主要是對政府的經濟職能轉變、社會職能加強以及權力下放等改革成果的一種法律確認。它涉及到對三個方面關系的行政法調整： （一）政府與企業之間的關系 政企職責分開，轉變政府職能，一直是我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的主要內容。黨的十五大報告明確指出：「要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業。」這段話說得十分明確，十分到位。至於哪些屬於企業的權力，哪些屬於政府的權力，其中大部分已經在改革的實踐中逐步達成共識，少部分還需要根據改革的深入發展，從經濟學、法學和行政學的角度多方加以研究。 行政組織法要調整和解決的，是對轉變後的政府職能進行確認。這大體有五種情況：一是保留政府的一部分職能，如保留綜合經濟部門的宏觀調控職能，同時某些保留的職能也有局部調整或內容更新，如宏觀調控從行政手段為主轉向以經濟手段和法律手段為主；二是取消政府的一部分職能，如取消專業經濟部門對企業直接進行管理的職能；三是轉移政府的一部分職能，如將專業經濟部門的職能轉移到綜合經濟部門；四是加強政府的某些職能，如加強工商、稅務、審計等政府部門行政執法和監管的職能；五是增加政府一些新的職能，如社會保障職能成為一項十分重要的新的職能。 要根據政府職能總體轉變和總體配置的要求來決定政府機構的保留、新設、合並、分立、更名或撤銷，並以行政組織法加以確認。如這次政府機構改革撤銷15個部委，新設4個部委，更名3個部委，保留22個部、委、行、署。改革後除國務院辦公廳外，列入國務院組成部門序列的共有29個部、委、行、署。要在政府的經濟職能中強調為企業服務，而不是過多干預企業。在這方面一些西方市場經濟國家的政府做得比較好。如英國的貿工部是負責英國貿易和工業發展的主要部門。該部職能中規定的總目標是「全心全意為在歐洲及世界各國的英國企業服務」。其具體職責是：「（1）通過對話和分析國內外競爭政策對經濟的影響，了解企業的需求；（2）保證和促使政府及歐共體考慮企業的這些需求；（3）努力實現全球的自由貿易，使英國企業在國際市場上發揮優勢；（4）創造競爭環境，為企業提供更多的機會；（5）開發能源並監督能源的有效利用；（6）在減少政府加給企業的負擔的同時，通過立法保證公平競爭和消費者的權益；（7）鼓勵技術創新；（8）促進中、小企業的發展；（9）針對不同地區的特殊困難和需要，採取不同的策略；（10）合理考慮環境問題，確保政府的環保政策對企業的影響；（11）教育、引導貿工部的全體職員更好地為企業服務」。 （二）中央政府與地方政府之間的關系 中央政府與地方政府的關系，是行政組織法調整的主要內容，它的實質內容是中央政府與地方政府的職權劃分。我國憲法第三條第四款明確規定：「中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。」憲法和《地方政府組織法》分別以列舉的方式規定了中央政府與地方政府的職權范圍。但是，這些規定顯然過於籠統和原則。 在中國古代，中央與地方關系的協調程度，直接決定著每個朝代的興衰。在兩千多年的歷史長河中，既產生過中央與地方關系協調時期的「貞觀之治」、「開元盛世」和「康乾盛世」，也出現過中央與地方權力失衡時期的社會動/盪/、封建割/據。新中國成立以後，中央與地方的關系經歷了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以後的三次大調整，目的都是為了將中央與地方關系調整到既能保證國家穩定、又能利於經濟發展的最佳狀態。 國外中央政府與地方政府的關系主要是通過憲法加以調整。其中聯邦制國家中央政府的權力相對小一些，地方政府的權力相對大一些，但各國的規定也不盡相同。如美國憲法對聯邦政府的權力採取列舉式規定，剩餘權力屬於各州所有，聯邦政府不得行使。而印度憲法則既規定了中央政府享有的97項許可權，又規定了地方政府享有的66 項許可權，同時還規定了中央政府與地方政府共同享有的47項許可權。單一制國家中央政府的權力較大，地方政府的權力較小，法國即是典型代表，英國雖然實行地方自治，但地方政府實際上權力也很小。目前世界各國總體上是要求擴大地方政府權力的呼聲較高，一些國家也採取了一些改革措施。 我國在運用憲法、政府組織法規范中央政府與地方政府的關系時，可以借鑒西方發達國家成功的做法，將外交、國防、國家安全、貨幣、郵政、宏觀經濟調控等涉及國家主權、安全、統一的職能劃歸中央政府承擔；將管理純地方性事務的政府職能劃歸地方政府承擔；介於兩者之間的政府職能，則或者歸中央政府承擔，由中央政府直接在地方設置機構管理；或者歸地方政府承擔，由地方政府在中央政府的統一規范和領導下管理。 （三）政府各職能部門之間的關系 職能交叉，機構重疊，效率低下，是這次機構改革之前各級政府普遍存在的現象。這一問題的根本解決，需要統一配置政府職能，理順政府各工作部門之間的關系，對職能相近的部門予以合並，成立綜合管理部門；對職能交叉的部門進行重組，成立新的部門；對職能重疊或消失的部門予以撤銷。要以各部門組織通則的形式對各部門的職能進行梳理、規范和確認，以調整好政府各職能部門之間的關系，杜絕「五/龍/治/水」之類現象的發生；同時，也要對各部門內設機構的職能予以規范。 三 早在1975年7月，/鄧/小/平同志就提出了編制的法定化問題。他嚴肅地指出：「這一次編制要嚴格搞，要切實遵守編制。可以說編制就是法律。」 1980年3月，他又進一步深化了這一思想，指出：「制度化以後，編制就不會臃腫，該用一個人就是一個人，該用幾個人就是幾個人。總之，這一套制度要建立起來。」 「這一套制度」就是編製法律制度。 所謂編制，狹義上指的是一個單位的人員定額和人員結構。行政編制是編制的核心部分，屬於行政法的調整范圍。要實現行政機關人員定額和人員結構的法定化，防止公務員人數和職數無限膨脹，就必須完善行政編製法律制度。《貞觀政要》一書的法釋者在評論唐代「貞觀之治」時，認為「貞觀之善政，以省官為首」。由此可見行政編制的重要。而唐貞觀年間之所以能做到省官，皆應歸功於《唐律》的嚴厲規定。《唐律。職制律》規定：「諸官有員數，而署置過限，及不應置而置（謂非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。」 行政編制到底是應由行政組織法統一調整，還是單獨制定行政編製法專門予以調整，在理論界和實際工作部門均有爭論。贊成由行政組織法統一調整者的主要論據是：（1）行政編制是行政組織的一個有機組成部分，不可能離開行政組織而單獨存在；因此，行政編製法律規范顯然應當放在行政組織法中統一規定。（2）世界各國除了日本的《行政機關職員定員法》外，尚無制定獨立的行政編製法的先例；而且即使日本的《行政機關職員定員法》，也僅是規定行政機關職員總數和各部門職員數，而沒有關於編制核定的實體和程序的規定。贊成單獨制定行政編製法專門調整編制者的主要論據也有兩點：（1）現行《國務院組織法》和《地方政府組織法》關於編制的規定過於簡單，而修改這兩個組織法的動作又太大，難以迅速完成；（2）雖然外國沒有單獨的行政編製法，但我們完全可以根據中國國情和實際需要制定。 爭論可以不必停止，法制建設卻絲毫不能停頓。1997年8月3日，國務院頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》。現在看來，該條例的頒布雖然滿足了編制管理的亟需，但似也存在著幾個明顯的弱點：其一，該條例的大部分內容規定的是國務院的機構設置管理，而這本來應當由《國務院組織法》加以規定，有越俎代庖之嫌；其二，該條例未對編制的申報、審查、論證、批准等各項程序作出具體而嚴格的規定，不利於從程序上加強對編制的嚴格控制；其三，該條例的法律責任條款尚不夠細密、有力，不利於條例的嚴格實施。 為了有利於對行政機關的組織、職能和編制進行統一規范，同時也提高編製法律規范的立法層次，建議在修改《國務院組織法》和《地方政府組織法》時，列專章規定行政編制管理問題。在該章中，要突出對行政編制的實體和程序雙重控制，要加大違法者的法律責任。在行政組織法之外，可不再制定單獨的行政編製法，但可以借鑒日本的做法，以《國家公務員定員法》（法律）的形式規定中央政府公務員的最高限額，以《國家公務員定員令》（行政法規）的形式規定中央政府各部門公務員的定額；後者由中央政府在一定時期內發布，人員總數不得突破中央政府總人員限額，但可根據行政職能的變化在各政府部門之間靈活配置與調劑。按照這樣的立法設想，就可以形成以行政組織法規定行政編制實體與程序控製法律規范，以公務員定員法和定員令規定行政編制人數的總量守恆與「動態」調節相結合的、完備的行政編製法律規范體系。 四 實現行政機關工作程序的法定化，這是黨的十五大和這次行政管理體制與機構改革提出的又一項迫切任務。行政機關的工作程序，既包括外部的行政執法程序，也包括內部的行政管理程序；前者直接影響公民、法人的合法權益，後者直接影響行政機關的內部管理。二者共同構成完整的行政程序。我國現行調整行政程序的法律規范，主要散見於大量的單行法律、法規中，如《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《行政復議法》、《審計條例》，等等。這些程序性的規定既很不系統和完整，也缺乏一個明確而統一的立法宗旨加以統率，有些程序之間甚至相互沖突；因此，亟需制定一部行政程序法典統一規范內外行政程序。 1989年我國《行政訴訟法》的頒布，為提高行政程序的地位作出了突破性的貢獻，它在第五十四條明確規定，行政機關作出的具體行政行為「違反法定程序的」，應當判決撤銷。該規定向我國一直重實體、輕程序，重司法程序、輕行政程序的立法、行政和司法傳統提出了挑戰。1996年頒布的《行政處罰法》，則第一次對行政處罰程序作出了較為系統、完整的規定，特別是關於聽證程序的規定，更是我國行政程序立法的重大突破，對於切實維護公民、法人的合法權益，有著十分重大的意義。正是由於有以上行政程序立法的法律基礎和理論基礎，更由於我國法制建設實踐的迫切需要；因此，近年來我國行政法學者和全國人大法工委一起開始討論制定《行政程序法》問題，並即將進入試擬稿的起草階段。毫無疑問，《行政程序法》的制定和實施，將全面解決我國行政機關工作程序法定化的問題。 要制定行政程序法，首先必須解決行政程序的功能問題。對此，國外主要有三種觀點。第一種觀點認為，行政程序的主要功能是提高行政效率。這一觀點興起於19世紀末、20世紀初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法為標志，以生產的高度社會化要求政府予以迅速、有效的干預為背景。第二種觀點認為，行政程序法的主要功能是監督行政機關依法行政，保護公民的合法權益。這一觀點興起於20世紀四、五十年代，以1946年美國行政程序法的頒布為標志，以公眾強烈反對行政權專橫、武斷、不受制約為背景。在美國，正當法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美國行政法學者甚至認為，美國行政法的主要內容甚至全部內容就是行政程序法。第三種觀點則認為，行政程序兼有保護公民權利和提高行政效率的雙重功能，二者可有所側重，但不可偏廢。這種觀點體現在六、七十年代以後一些國家制定的行政程序法之中。由於第三種觀點兼顧了民主與效率的統一，因而為愈來愈多的人所接受。 行政程序對民主和效率的雙重保護功能主要體現在它對行政權與公民權之間的平衡與調和作用上。一方面，在行政行為的實施過程中，行政機關處於主導地位，公民在強大的行政機關面前顯得較為弱小；因此，為了在行政權與公民權之間設置一個緩沖地帶，在行政行為的實施過程中摻入一定的民主因素和建立某種事前制約機制，行政程序保障公民權利的功能就顯得十分重要。另一方面，行政行為的實施過程又是一個迅速執法的過程，違法行為應當盡快予以追究，社會關系和社會秩序應當始終處於確定和穩定的狀態；因此，行政程序又必須具有促進行政效率的功能。正如美國一名行政法學家所言：「行政程序最基本的任務是如何設計一項制度既使行政機關官僚武斷和伸手過長的危/險減少到最低限度，又能保證其能夠靈活有效地進行管理。」 當然，行政程序作為一個統一的有機整體，其每一項環節、步驟和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所側重，但卻不可能脫離行政程序的整體功能而絕對地保障一方面，舍棄另一方面。如行政處罰程序中的時效規定固然對提高行政效率有重要作用，但從另一角度來看，行政機關超過法定期限實施的處罰無效，則又保護了相對一方的權益。再如聽證程序固然是保障民主的重要手段，但它又保證了個人利益與公共利益的一致，改善了行政機關與相對一方的關系，調動了執法者與守法者雙方依法辦事的主動性與自覺性，推動了政治、經濟和社會的健康發展，從而在深層次上促進了行政效率的提高。正如美國的韋德法官所言：「對行政機關而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能夠減少行政機關運轉中的摩擦也是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進而非阻礙了效率。」 可以認為，設立完備的行政程序並保證其得到嚴格執行是解決民主與效率這一現代二律背反難題的一項重要措施。

❻ 行政法角度，中國的行政法治之路還有哪些問題亟待解決與完善

首先、我國行政法律、法規以及現行規章多為實體之規定而少程序之規定，對公民義務性規定甚至於權利性規定不少卻缺少公民權利受到侵犯後怎樣予以救濟的法律規定。由憲法到各具體法律規范，我國公民享有若干權利，但這些規定大多過於抽象，缺乏具體的法律依據。司法實踐中這些權利的救濟往往因為法律沒有具體規定而陷入真空，如受教育權被侵犯後怎樣予以救濟，我國各部教育法規都沒有明確的司法或行政救濟條文，僅規定學生有權進行申訴，但是申訴之規定也沒有明確規定受理部門及程序，根本解決不了受教育權被侵犯的現實問題。近幾年來，大量受教育權訴訟案件的發生就是最好的明證。在該領域之內，一旦WTO成員方公民按照「國民待遇」原則在我國接受教育並發生受教育權被侵犯之時，我國政府該如何應對，畢竟我國受教育權行政救濟與司法救濟之規定與WTO規則之規定差距甚大啊。同時與我國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》關於保障個人受教育權的規定也不一致。
其次法律、法規特別是行政規章之間沖突嚴重。「2003年10月22日的《北京晚報》刊登了一篇文章，題目是『法與法撞車我們該聽誰的』再一次講述了『艾滋病疑似患者申請結婚登記』使婚姻登記機關無所適從的故事。涉及到國務院頒布的《婚姻登記條例》與《婚姻法》、《母嬰保健法》、《傳染病防治法》互相之間關於結婚登記必要條件之間的沖突；同年10月9日，重慶一名在校大學生申請登記在讓重慶教委尷尬為難之時也揭示出《普通高等學校學生管理規定》與《婚姻登記條例》、《婚姻法》之間的沖突。」而涉及入世的法律法規沖突特別是行政規章的沖突早在我國的《中國加入工作組報告書》第五部分「與貿易有關的只是產權制度」第251條表A、表B，特別是表B第二部分加入時就廢止的四部部門規章，己說明我國目前的法規、規章沖突嚴重，急需清理。

❼ 我國行政管理法治化的主要內容 是什麼

行政管理法制化主要內容是通過法律對國家行政管理的各項活動、各個環節進行調節和規范，將行政管理的一系列技術方法、協調手段、行為方式、步驟和程序法律化，為國家行政管理提供法律依據和法律保障。
行政管理（administration management）是運用國家權力對社會事務的一種管理活動。也可以泛指一切企業、事業單位的行政事務管理工作。行政管理系統是一類組織系統。它是社會系統的一個重要分系統。隨著社會的發展，行政管理的對象日益廣泛，包括經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生、環境保護等各個方面。現代行政管理多應用系統工程思想和方法，以減少人力、物力、財力和時間的支出和浪費，提高行政管理的效能和效率。
行政法治原則主要包含以下三項內容：
1、行政行為必須具有法律依據。行政機關只能在法律授權的范圍內採取行動，這是行政法治原則的根本要求。對於公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行動，而無須法律授權。但是，對於行政機關來說，則沒有這種自由，而必須嚴格遵循「凡法律所未允許的，都是禁止的」規則。這是行政行為與公民個人行為的最大區別。唯有如此，才能使行政機關職責清晰、分工明確、各司其職、各負其責。

行政機關的許可權（包括事務、時間和地域三方面），主要規定在憲法、法律等成文法之中，當成文法規定不明確時，行政法院根據法的一般原則對成文法的規定進行補充和解釋。行政機關不得超越法律規定的許可權范圍自由行動，否則，構成「無許可權」。無許可權行為是最為嚴重的違法行為，在越權之訴中，「無許可權」是行政行為被撤銷的首要理由。但是，如果無許可權機關所作出的行為，屬於羈束行為，且該行為的內容符合法律規定，有管轄權的機關在同樣的情況下也只能作出同樣的決定，行政法院對這種行為並不撤銷，因為撤銷該行為「並不影響行政決定的結果和當事人的利益，而徒浪費訴訟時間。」
2、行政行為必須符合法律要求。行政法治不僅要求行政行為的存在須有法律依據，而且進一步要求行政行為的實施須符合法律規定的方式、程序和目的。也就是說，行政法治要求行政行為過程必須合法。唯有如此，才能實現法律對行政行為全程的監督和控制，使行政權在法律所設定的軌道上運行。但是，我們不能把行政法治的這一要求，簡單理解為行政機關只能機械地把法的抽象原則適用於具體事件而沒有任何斟酌選擇的餘地。行政行為有羈束行為和自由裁量行為之分，它們受法律制約的程度上是有所區別的。但是，二者都必須受制於法律這一點是共同的，不可動搖的。根據行政法治原則，行政行為必須符合如下法律要求：
第一，形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規定。法律往往出於不同的目的和考慮對行政行為規定不同的形式和程序，比如行政條例的咨詢、討論和公布程序，行政處理的說明理由和書面形式等。由於法律規定的大部分形式和程序是出於保障相對人權利的考慮，因此行政機關必須遵守，否則行政法院將宣布該行為無效。但是，出於行政效率的考慮，行政法院對於形式違法的行政行為也並不是一概予以撤銷，而是根據形式違法的具體情況分別作出撤銷、不予撤銷和補正等不同形式的靈活處理。
明確的管轄權與合法的形式共同構成了控制行政權行使的主要條件，無許可權和形式上的缺陷是國家參事院（最高行政法院的前身）撤銷行政決定的最初的兩個理由。在當代的法國，形式和程序的重要性日益受到重視，因為「手續不僅限制每個公務人員的權力，也使每個公務人員受到其他公務人員的制約和補充。」 比如，法國在 1978 年公布實施了《改善行政機關與公眾關系法》， 1979 年公布實施了《說明行政理由及改善行政機關與公眾關系法》， 1983 年又公布實施了《行政機關與其使用人關系法令》等單行的行政程序法。
第二，目的合法。行政行為的目的合法也是行政法治原則的重要內容。首先，任何行政行為都必須符合法律的一般目的，即必須以實現公共利益為目的，而不能出於以私人或黨派或者所屬團體的利益。例如，當某家旅館與市長的某個親戚開辦的旅館形成競爭時，該市長不得以危害公共秩序為借口關閉該旅館。其次，行政行為必須符合法律授權的特別目的。例如，在 1875 年的巴利塞訴省政府一案中，行政法院撤銷了省長作出的關閉 巴利塞 先生的火柴場的決定，理由是該行為的目的不是法律與規章授予他權力時要保障的目的，而是為了維護國家財政部門的利益。
行政行為的目的必須符合法律的規定是行政法治原則進一步深化的表現。在法國行政法治進程的初期，只要一種行政行為是由具備法定許可權和資格的行政機關依據法定的方式和程序作出的，行政法院就會認定該行為合法，而不問該行為的目的和動機是什麼。隨著行政法治的進一步發展，行政法院發展了濫用權力的理論，根據該理論，行政法院可以審查行政行為的目的和動機。如果行政行為的目的和動機不符合法律規定，該行為將被行政法院以濫用權力為由予以撤銷，從而使每一項行政行為都處於行政法院的監督和控制之下。行政法院對行政行為目的和動機的審查極大地擴展了行政法治原則的內容，狄驥認為這導致了自由裁量行為概念在公法領域的消失。
行政行為必須符合法律除了要求行政行為的形式和目的合法之外，還要求行政決定的內容和法律根據合法。
3. 行政機關必須以自己的積極行為來保證法律的實施。行政法治有兩層含義：消極的行政法治和積極的行政法治。消極的行政法治要求行政行為不得違反法律規定的許可權、方式、程序和目的。積極的行政法治要求行政機關以自己的積極行動保證法律的實施，這是法國行政法治原則的最新擴展。
根據積極行政法治的要求，不僅行政機關拒絕作出實施法律的具體行政處理決定構成不作為的違法，而且當法律和上級機關條例要求行政機關必須制定條例，而行政機關不履行該義務的行為同樣也是違法的。法國最高行政法院在 1959 年的一個判決中聲稱，行政機關在情況需要的時候如果未制定有效的條例來維持秩序，就是違反法律。 1969 年，最高行政法院又重申了上述觀點：當制定行政條例為實施某個法律所必要時，行政機關有義務制定這個條例。

❽ 我國實現依法行政基本採用的是什麼模式

「政府推進型」的模式。與許多歐美發達國家走社會演進型的法治化道路不同，受傳統文化、經濟和社會發展水平等諸多因素的影響和制約，我國實現依法行政基本採用的是「政府推進型」模式。

「政府推進型」的模式不像歐美發達國家那樣走的是「內發型」法治化道路，即漸進自發、從量變到質變逐步實現法治，而是由政府根據本國國情和經濟、社會發展狀況，運用人類創造的先進法治文明成果，結合人民群眾對法治的認識程度，積極主動地創造條件，培植法制要素，引導並推進法治快速發展。

一、走「政府推進型」法治化道路的國家有四個共同點：

1，法制建設的速度快、力度大，但與舊體制和傳統習慣的沖突也較為明顯；

2，很多法制要素不是在本國自然生成的，立法移植和輸入的成分較多；

3，立法超前與執法滯後同時存在，法律往往不能很快對社會產生調整作用；

4，政府的權威與法治的權威相互依存，法治權威的形成往往需要政府強有力的保障。

二、我國依法行政存在的主要問題

1、依法行政體制不順，與現行行政管理體制和政府職能轉變尚未形成全方位的對接；

2、對依法行政與經濟、社會發展之間的關系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經濟發展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。

3、對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發生，給經濟、社會發展和人民權益造成重大損失。

4、行政立法和行政規范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。

5、執法不嚴、違法不究、執法牟利現象普遍存在，缺乏嚴格的執法責任制。

6、政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調解、裁決、復議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發揮。

7、違背法制統一原則和政令不夠暢通問題比較突出，諸如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規范之間相互沖突，有令不行、有禁不止等嚴重損害了法制的權威。

8、對行政權制約、監督機制不夠完善，導致行政權力在行政決策、行政立法與制定行政規范性文件、行政執法、行政司法等各個方面不同程度地被濫用。

9、公務員的法律素質參差不齊，依法行政的觀念、能力與水平都亟待進一步提高。

上述問題的存在，一定程度上損害了人民群眾的利益和政府形象，妨礙了經濟社會的全面發展。要解決這些問題，適應構建和諧社會的新形勢和全面實施依法治國方略的現實需要，必須全面推進依法行政，加快建設法治政府。

❾ 依法行政與行政法治對建立現代公共管理的價值

一、依法行政是中國歷史發展的必然。在我國這樣一個歷史上封建統治時間較長、經濟文化發展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現法治這一宏偉任務，就必須在中國共產黨的領導下，堅持以經濟建設為中心，認真總結我國法制建設的經驗教訓，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇於實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復雜的系統工程。二、依法行政是依法治國的關鍵「依法治國」作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在於行政機關能否做到依法行政。（一）從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關鍵環節。依法治國的核心應該是立法機關依法立法，政府依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權。在這三者之中，依法立法是基礎，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關鍵所在。據統計，改革開放20年來，全國人大及其常委會制定了280多部法律，國務院制定了700多部行政法規，地方政權機關制定了4000多部地方性法規，其中大約有80％的法律法規是要由行政機關去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決於能否依法行政。必須加強依法行政的法制建設，使各級領導幹部在日常公共事務中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領域。（二）從權力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關鍵所在。法治的核心是有效地約束公共權力。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在於治行政權力，確保依法行政。依法制約國家機關的權力，依法保護公民的合法權益，既是現代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關極其廣泛的權力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權是國家權力中最為活躍的權力，行政權最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權力必然需要依法制約，也最需要公眾監督。從行政權力的性質來看，行政權力也是最難制約的，行政權與立法權和司法權不同，可以為被管理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權，被濫用的可能性就大。因此，如何實現依法行政，應該是依法治國的關鍵所在。（三）從民主政治建設的目標來看，依法行政是建設社會主義法治國家的關鍵。建設社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設的目標。只有在整個社會范圍內形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領導幹部依法辦事，公民依法盡義務保護自己的合法權益，使法律法規能夠在國家和社會生活各個領域得到普遍切實的遵守，才能實現依法治國。而要做到這一切，關鍵還在於依法行政。依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本准則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標准。依法行政原則的確立，對於象我國這樣缺乏法制傳統的國家，具有劃時代的意義。1．保證行政管理為人民服務的目標人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。2．保證行政管理的統一性、連續性和穩定性依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統一性、連續性和穩定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統一，有了統一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩定的重要因素。「依法治國」作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在於行政機關能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權並依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標准。據統計，國家頒布的法律、法規，百分之八十需要行政機關去執行。行政機關的施政行為與公民息息相關，直接為公民所感受，因而行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執法現狀卻不容樂觀，有法不依、執法不嚴，違法不究，甚至越權執法、執法犯法、徇私枉法的現象還時有發生。這種現象不僅損害了廣大公民的合法權益，而且極大地損害了法律的權威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關注的焦點，而解決問題的關鍵在於行政機關的依法行政。連續性與穩定性，同樣是社會穩定的重要條件。市場經濟之所以必須是法治經濟，就是由於法治所帶來的統一性和連續性。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。3．保證提高行政效率依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。4．保證對行政管理的監督有統一的標准和程序要使監督取得成效，必須解決監督什麼和如何監督的問題，也就是需要有監督的標准和程序。所謂監督的標准，就是對行政行為是否違法的評判標准。而能夠提供是非評判的唯一標准，是法律；所謂監督程序，即進行監督要經歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規則。遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、有效、正確地進行。目前，我國社會正處於一個轉型時期，人治社會應當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決於依法行政的實現程度。實踐證明，實行依法行政，保障決策的科學性和合理性，才能避免首長負責制下產生的主觀隨意性和盲目性，實行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，並有助於提高行政效率。

❿ 簡述改革開放以來我國轉向法治的標志及其重大意義

改革開放以來我國抄轉向法治的標志是1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，其重大意義：
1·體現了官民平等的思想，允許官民對簿公堂，確保法律上的平等地位。
2.體現了一種基本的人權觀念：即個人通過訴訟的途徑糾正政府的違法行為，保護個人的合法權利。
3.確立了行政賠償制度。
4.本法在中國確立了司法審查制度，引入了有限的分權制衡制。
5.本法直接推動了90年代一系列行政基本法的出台。